12.04.1967
Sameinað þing: 34. fundur, 87. löggjafarþing.
Sjá dálk 414 í D-deild Alþingistíðinda. (2532)

124. mál, endurskoðun stjórnarskrárinnar

Flm. (Karl Kristjánsson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér að leggja fram á þskj. 227 till. til þál. um, að Alþ. geri ráðstafanir til þess, að stjórnarskrá Íslands verði endurskoðuð í heild. Ég flyt þessa þáltill. einn. Ég hef ekki leitað eftir meðflm., hvorki boðið neinum að bera till. fram með mér né beðið neinn að ljá henni nafn sitt. Þingflokkur sá, er ég fylgi, ber því enga ábyrgð á till. Hún er algerlega á mína ábyrgð fram komin. Ég ber hana fram sem einstaklingur og óska miklu frekar, að hv. þm. skoði hana og meti gildi hennar sem einstaklingar heldur en sem hlutar af flokkum.

Stjórnarskráin á að vera byggð til þess að vera hafskip aldanna fyrir löggjöf landsins, en flokkunum hefur orðið það á fram að þessu að vilja smíða skip þetta til skottúra fyrir sig í þágu tímabundinna málefna og innrétta skipið með tilliti til þess, að þeir sem flokkar muni verða þar áhöfn endalaust.

Þetta er meinlegur vanskilningur. Flokkar eru tímabundin fyrirtæki og taka miklum breytingum eða eiga að gera það. Einstaklingarnir lifa aftur á móti um aldir sem maður fram af manni og breytast furðulítið sem menn. Við það á stjórnarskráin að miðast fyrst og fremst.

Fyrsta stjórnarskrá Íslands tók gildi 5. jan. 1874, en var, eins og þar er komizt að orði. um hin sérstaklegu málefni Íslands og þegin sem gjöf úr konungs hendi. Hún var að sjálfsögðu ekki víðtæk, og hún var mjög sniðin eftir stjórnarskrá Dana, enda tilheyrði landið dönsku krúnunni. Breytingar voru gerðar á stjórnarskrá þessari 1903, þegar landið fékk íslenzkan ráðherra með aðsetri í Reykjavík, og aftur 1915, þegar konur fengu, að kallað var, jafnrétti við karlmenn í kosningum. Enn fremur var stjórnarskránni breytt, eftir að sambandslagasamningurinn 1918 öðlaðist gildi.

Þá var og stjórnarskránni breytt 1933—34 að því er kjördæmaskipun snerti og loks 1942 enn vegna kjördæmaskipunar og þá einnig á sama ári til þess að heimila þá miklu breytingu án nýrra kosninga, að Ísland endurreisti lýðveldi sitt.

Hinn 22. maí 1943 kaus Alþ. n. 5 manna til þess að endurskoða stjórnskipunarlögin. sem gilt höfðu fyrir konungsríkið Ísland, og semja frv. að stjórnarskrá handa endurreistu lýðveldi á Íslandi. Sama ár um haustið var n. endurskipuð og þá bætt við í hana þrem mönnum, til þess að tveir yrðu frá hverjum þingflokki, og þá var hún orðin 8 manna n. Árið eftir skilaði n. frv. með grg. Þetta frv. var samþykkt og lýðveldið stofnað 17. júní 1944.

En n. leit hins vegar alls ekki svo á að hún hefði þar með lokið því verkefni, sem henni hafði verið falið. Í grg., sem frv. fylgdi frá n., segir n., að hún muni halda áfram að vinna að endurskoðun stjórnarskrárinnar. Kemst hún þannig að orði, að hún eigi eftir seinni hluta verkefnis síns, sem sé að undirbúa aðrar breytingar á stjórnskipulaginu, er þurfa þykir og gera verður á venjulegan hátt. Og hún bætir við orðrétt: „Má vera, að það starf verði öllu víðtækara og þurfi þar til að afla ýmissa gagna, er nú liggja ekki fyrir, svo og gaumgæfa reynslu þá er lýðræðisþjóðir heimsins óefað öðlast í þessum efnum á þeim tímum, sem nú líða yfir mannkynið. Þangað til því verki yrði lokið, ætti sú stjórnarskrá, sem hér er lögð fram, að nægja, enda eru ákvæði hennar mestmegnis þau, er nú gilda í stjórnskipunarlögum hins íslenzka ríkis, að breyttu hinu æðsta stjórnarformi frá konungdæmi til lýðveldis“ o.s.frv. Nm., sem undir þetta rituðu, voru: Gísli Sveinsson, Bjarni Benediktsson, Hermann Jónasson, Stefán Jóh. Stefánsson, Jónas Jónsson, Haraldur Guðmundsson, Einar Olgeirsson, Áki Jakobsson.

Augljóst er, að þessir oddvitar stjórnmála á Íslandi þá hafa allir sem einn litið svo á „fyrir sína hönd og annarra vandamanna“, að aðeins væri lokið fyrri hluta endurskoðunarinnar, þ.e. að breyta hinu æðsta stjórnarformi frá konungdæmi til lýðveldis, en hið viðtækara viðfangsefni væri óleyst og það bæri að leysa. Alþ. var einnig á þessari skoðun. Sést það ótvírætt á því, að það gerði til þess ráðstafanir með þál. 3. marz 1945, að skipuð var 12 manna n. til ráðuneytis 8 manna n. og heimilaði auk þess, að ráðinn væri sérfróður maður 20 manna hópnum til aðstoðar. Nú átti ekki að spara vinnukraftinn.

Stefán Jóh. Stefánsson mælti fyrir till. um, að 12 mönnum yrði bætt við í n., og með leyfi hæstv. forseta vil ég lesa hér upp kafla úr framsöguræðu hans. Honum fárust þannig orð:

„Þessi n. hefur nú lokið fyrri hluta starfs síns, eins og hv. þingheimi er kunnugt, þar sem nú þegar hefur náð fullu gildi stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Er þá eftir sá þáttur að athuga og endurskoða stjórnarskrána í heild. Ég ætla, að það sé engum vafa bundið, að á því sé mikil þörf og nauðsyn að endurskoða stjórnarskrá Íslands, þó að á henni hafi verið gerðar allmiklar breytingar, frá því hún var sett fyrir 70 árum. Stjórnarskráin frá 1874 var ekki sett með líkum hætti og stjórnarskrár fullvalda ríkja eru settar. Hún var ekki afgreidd eftir frumkvæði Alþ. eða þjóðarinnar sjálfrar, heldur var hún gefin Íslendingum, elns og það var orðað, af konungi Dana, en skv. grundvallarlögum Dana frá 1871 taldist Ísland óaðskiljanlegur hluti Danaveldis, þó að Íslendingar vildu ekki við það fyrirmæli kannast eða teldu sig við það bundna.... En þó að stjórnarskráin 1874 sé til komin með þeim hætti. að frjáls og fullvalda þjóð getur ekki við unað eða við búið, ef aðstaða fæst til að gera þar breytingar á og þó að á þessum 70 árum, sem liðin eru, síðan konungur gaf Íslendingum stjórnarskrána, hafi verið gerðar á henni nokkrar breytingar, þá eru þær allar þess eðlis, að þær eru smávægilegar í sjálfu sér, þó að margar þeirra séu þýðingarmiklar fyrir íslenzkt þjóðlíf.“

Og enn sagði Stefán Jóh. Stefánsson: „Á þessum 70 árum, frá því að okkur var gefin stjórnarskráin, hefur því ekki farið fram nein allsherjar ýtarleg endurskoðun á stjórnarskránni, og mætti því ætla, að nú væri til þess tími kominn, eftir að það skipulag er á orðið, að Ísland er orðið lýðveldi, en stjórnarskrá okkar á í mörgu rætur sínar að rekja til erlends konungsvalds . . . . Ég held því, að ekki geti verið vafamál, að þær bætur, sem settar hafa verið á þetta fat, sem er stjórnarskráin frá 1874, þurfi að athugast og sníða verði um stakkinn allan á ný.“

Loks sagði þessi frsm.: „Við getum því slegið því föstu, enda var því slegið föstu með samþykkt Alþ. 8. sept. 1942, að þörf sé á að láta fara fram gagngera endurskoðun á stjórnarskránni.“

Stefán Jóh. Stefánsson var einn þeirra, er setið höfðu í endurskoðunarnefndinni frá því 1942 og var því búinn að þukla á stjórnarskránni, sem hann líkti við gamalt, bætt fat, sem þyrfti að sníða um að nýju. Enginn andmælti þessum orðum hans. Vafalaust er þess vegna, að þingheimur leit svo á að hér væri verk, sem þyrfti að vinna. Tilfinningin fyrir hinu nýstofnaða lýðveldi hefur sameinað hugina um þá skoðun. Andinn virðist hafa verið reiðubúinn.

Ég þekki ekki starfssögu 20 manna n., veit ekki, hvort n. hefur ritað eitthvað í sandinn, veit að vísu, að hún sendi mann úr sínum hópi út í heim til þess að kynna sér lýðveldisstjórnarskrár ýmissa landa og draga að fróðleik um þær. Skal það ekki talið til ónýtis unnið, ef einhvern tíma verður hagnýtt það skjalasafn, sem maðurinn flutti heim með sér og er nú vafalaust ein af eignum íslenzka ríkisins.

Eftir tvö ár og nokkra mánuði, eða nánar tiltekið 24. maí 1947, virðist þáv. ríkisstj. og Alþ. vera þrotin þolinmæði að bíða eftir áliti 20 manna n. Er þá til umr. till. frá ríkisstj. sjálfri. Mælir Stefán Jóh. Stefánsson enn þá fyrir þeirri till., en hann var þá orðinn forsrh., og segir, að ríkisstj. leggi til, að henni verði heimilað að skipa 7 manna stjórnarskrárnefnd í stað þeirrar, sem áður hafði starfað að þessum málum, því að þeir hafi ekki getað sinnt þeim störfum upp á síðkastið, bæði vegna lasleika og ýmissa anna. Ekki er hægt að segja, að hann sé harðorður, enda áttu 20 mikilhæfir menn í hlut. Hins vegar á nú að hafa lasleikahættuna minni með því að fækka nm. og reyna happatöluna 7. Áður höfðu verið prófaðar tölurnar 5 og 8 og 20 með þeim takmarkaða árangri, sem ég hef lýst. En forsrh. tók fram, að ríkisstj. hefði sérstaklegga í huga að velja þá menn í n. þessa, sem hafi sérþekkingu í stjórnskipulagsmálum og hafi tíma og tækifæri til að inna af höndum verulegt starf í n. Till. var samþ. með shlj. atkv. við tvær umr, sama daginn, án þess að henni væri vísað til n. Enginn tók til máls nema frsm. og hann aðeins við fyrri umr., svo einhuga var þingheimur um að reyna að fá verkið unnið.

Vitað er, að 7 manna n. hélt fundi, einnig að í henni komu fram lauslega mótaðar tillögur, sem lagðar voru fram sem umræðugrundvöllur innan hennar. Þar á meðal var till. um, að stofnað yrði til sérstaks stjórnlagaþings, er hefði það verkefni eitt að fullgera stjórnarskrána. En till. voru lítið ræddar innan n. og komu þar aldrei til atkv. N. var að vísu ekki lögð formlega niður, en hún var haldin sviplíkri óvirkni eins og fyrirrennarar hennar, vantaði a.m.k. herzlumuninn til að leysa af höndum verkefni sitt.

Hvað var þessu valdandi? Hvað gerði allar þessar n. vanmáttugar til að ganga frá heildarendurskoðun stjórnarkrárinnar? Það var flokkapólitíkin. Andinn var að vísu reiðubúinn, en holdið hjá flokkunum var veikt. Andinn viðurkenndi, að stjórnarskrá ætti að miða við aldir, holdið, þ.e. flokkapólitíkin, vildi, að miðað væri við sína hagsmuni í næsta leik. Um hið síðara var ekki opinskátt rætt, en því meira hugsað.

Tíminn heldur auðvitað áfram að líða, þótt nefndarstarf standi í stað og sé ekki unnið. Allt í einu fær holdið tækifæri til að yfirbuga andann, og það notar það tækifæri. Þrír hinna pólitísku flokka á Alþingi álitu sér flokkslegt hagræði í því, eins og sakir stóðu, að breyta kjördæmaskipuninni og gerðu það 1959. Að öðru leyti létu þeir stjórnarskrána eiga sig, eins og annað í sambandi við hana skipti engu máli, enda sniðgengu þeir alveg stjórnarskrárnefndina, og mun hún síðan, svo sem eðlilegt er, vera talin úr sögunni, þó að enginn viti nákvæmlega dánardægur hennar, enda skiptir það sannarlega litlu máli. Aftur á móti er það mjög alvarlegt mál, að ekki hefur enn þá komizt í verk að fullgera þá stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem sett var sem bráðabirgðastjórnarskrá við stofnun lýðveldisins 1944, þrátt fyrir þær síendurteknu ráðstafanir, sem Alþ. hefur gert til þess að láta endurskoða hana og undirbúa umbætur á henni.

Ég hef rakið í stórum dráttum sögu þessara ráðstafana til áherzlu þeirri skoðun minni, að Alþingi geti ekki sóma síns vegna látið við svo búið standa. Í svona máli má það ekki gefast upp, eins og við ofurefli væri að eiga. Þetta er nefnilega alls ekki forsvaranlegt ofurefli fyrir Alþingi til að hopa fyrir. Lítil þjóð verður að viðurkenna margt sem ofurefli sitt, henni er nauðsynlegt að kunna það. En ætli hún að telja sér ofurefli að semja sér heilsteypta stjórnartskrá, þá hjálpi henni drottinn, ef það er þá hægt.

Í till. miða ég nefndarskipunina við fengna reynslu og legg því til, að stjórnmálaflokkarnir á Alþingi tilnefni bara sinn manninn hver í n. eða 4 alls, hæstiréttur tilnefni 3, einn sem formann n., og lagadeild háskólans 2 menn. Með þessari skipan vil ég, að reynt sé að koma í veg fyrir, að hin stríðandi flokkapólitík hafi meiri hl. til að gera n. óvirka. Auðvitað er ég fús til viðræðu um aðra skipan n., ef betri finnst, eftir atvikum.

Ég hef í till. bent á nokkur atriði, sem ég tel ákveðið að athuga þurfi við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Ég tel þetta þó hins vegar alls ekki tæmandi upptalningu, heldur miklu frekar dæmi um, að margt þarf þar að taka til athugunar. Við afgreiðslu till. er auðvelt bæði að bæta við og fella niður efnisatriði, af því að hún er í svona formi. Tel ég það kost á till. í meðförum. Vil ég nú með nokkrum orðum minnast á þau efnisatriði endurskoðunarinnar, sem till. nefnir sérstaklega og eru 9 talsins.

Fyrst er forsetaembættið. Ég tel, að forsetaembættið sé, eins og nú er, vel skipað og hafi verið það, síðan lýðveldið var stofnað. Hins vegar er ekki trygging fyrir, að svo verði ætíð. Embættið sjálft er frumsmíð fyrir okkar land. Sjálfsagt er að endurskoða uppbyggingu þess. Þótt liðnir séu frá stofnun þess liðlega tveir áratugir, hafa ekki enn myndazt um það rótgrónar hefðir, sem mjög torvelt væri að breyta. Ekki get ég betur séð en þeir, sem gert hafa breyt. á stjórnarskránni 1944, hafi unnið sér þær aums staðar áberandi létt, með því að má bara út orðið „konungur“ og setja orðið „forseti“ í staðinn, án þess að breyta í öðru innihaldi málsgr. Fljótt á litið a.m.k. virðist þarna því í mörgum tilviltum aðeins vera um nafnaskipti á æðsta valdinu að ræða. Ég spyr: Var það meiningin í þessum efnum að færa konungsvaldið inn í landið undir öðru heiti, eða merkja ef til vill hinar gömlu greinar stjórnarskrár konungdæmisins nú orðið annað en þær hljóða um? Ég segi alls ekki, að þetta komi að mikilli sök, en einhvern veginn finnst mér það ekki viðkunnanlegt, og til er, að þetta sé jafnvel broslegt, eða finnst ekki fleirum en mér broslegt, að í 38. gr. í stjórnarskránni er gert ráð fyrir, að þingið sendi forsetanum ávörp, eins og konunginum voru stundum send forðum yfir hafið og nefnd þá hjá almenningi gjarnan bænarskrár? Ég tel viðeigandi, að ákvæðin um æðstu stjórnina verði endurskoðuð af stjórnlagafróðum mönnum, enda, mun hafa verið út frá því gengið, að svo yrði strax. Það er eðlilega vandi að búa til form fyrir embætti þjóðhöfðingjans á Íslandi. Íslendingar hafa ekki eðlisfar til að lúta valdi eins manns, og þeir hafa ekki fengið uppeldi til að tigna þjóðhöfðingja. Konungar þjóðarinnar voru ætíð í fjarlægð. Jafningjaþjóðfélag, eftir því sem getur átt sér stað, mun vera Íslendingum bezt að skapi. Fámenni þjóðarinnar styður að því. Lítil þjóð verður einnig að gæta þess að gera ekki stjórnarformið of dýrt. Minnist ég þess, að þegar talað var um kostnaðarhliðina, áður en embættið var stofnað, var sagt, að forsetinn mundi taka á móti erlendum gestum, halda þeim veizlur, sem ríkisstj. þyrfti annars að gera fyrir þjóðarinnar hönd, og hann mundi fara í kurteisisheimsóknir til annarra þjóða og taka þannig ómök af ráðh., sem nóg annað þyrftu að hafa fyrir stafni. En hver er svo reyndin? Mér sýnist hún helzt vera sú, að veizlurnar verði tvöfaldar oft og einatt og ferðirnar út um lönd einnig tvöfaldar eða máske vel það. Auðvelt er að nefna það smásálarskap að tala um þetta, en hagsýni í þess orðs réttu merkingu er aldrei smásálarskapur. Tildur og óhóf er aftur á móti raunverulegur smásálarskapur. Okkar litla þjóð verður að ástunda hagsýni. Með því stækkar hún sig, en með tildri og óhófi smækkar hún sig. Á þessu er enginn vafi. Vandinn í þessu sem fleiru er að rata meðalhófið, finna það form æðstu stjórnar, sem er við hæfi. Margir telja, að til fyrirmyndar goti verið fyrir okkur Íslendinga fyrirkomulagið í Sviss, en þar fylgir forsetastarfið einfaldlega ríkisstjórninni. Þetta er sjálfsagt að athuga frá öllum hliðum, hégómalaust, en þó án kotungshugsunarháttar.

Þá er annað skipting Alþ. í deildir. Skipting Alþingis í tvær málstofur virðist mér ekki vera lengur til gagnsemdar, svo að teljandi sé. Grundvallarhugsunin er, að löggjöf eigi að verða vandlegar gerð með þeim hætti, að tvær málstofur fjalli um hana. Þetta lítur sennilega út og er ekki heldur fyrir það að synja, að dæmi þess finnist, að seinni málstofan geri breyt. á frv. til .bóta. En eins og Alþingi starfar nú orðið í flokkum, binda, flokkasamfélögin þm. sína svo við afgreiðslu fyrri málstofu, að engu, sem máli skiptir, má breyta í seinni málstofunni, enda sami flokkameirihl., sem ræður í báðum málstofum vegna þess, hvernig þingheimur skiptir sér í deildirnar. Oft er jafnvel talið, að formgalla megi ekki einu sinni laga í seinni d., af því að það taki of langan tíma að senda málið til baka. Ber þá við, að meiri hl. óttast deilur um meginefnið að nýju. Þetta atriði er nú fullkomlega ljóst fyrir augum okkar þessa dagana, þegar málefni eru komin í það tímahrak, sem þau nú eru.

Búið er líka að taka af d. fyrir rúmlega þrem áratugum afgreiðslu fjárlaganna og leggja hana undir Sþ. Er það bending um, að deildaskiptingin telst ekki henta í raun og veru, þar sem hún er sniðgengin með þá veigamiklu, árlegu löggjöf. Deildaskiptingin lengir Alþ. að sjálfsögðu stórlega, þó að oft sé farið á handahlaupum í seinni deildinni.

Fjárhagssparnaður mundi verða að því að gera þingið að einni málstofu. Kannske mætti fækka þm. um leið. Eða er það máske frekar eitthvað annað en vinnuþörfin að verkefnunum á Alþ., sem fjöldi þm. á að miðast við? En hvernig ætti þá að bæta upp það, sem tapaðist við grandskoðun mála, ef ein málstofa kæmi í stað tveggja? Áreiðanlega er vandvirkni ekki of mikil. Að mínu áliti mætti t.d. gera það með því að ráða fleiri lögfróða og málhaga menn til þjónustu við þingheim en þar eru nú og búa þm. betri vinnuskilyrði í sambandi við þingið, bæði að því er húsnæði og bókakost snertir. Fréttir hafa borizt af því, að Svíar ætli að gera sitt þing, Ríkisdaginn, að einni málstofu og fækka um leið þm. úr um 380 í 350.

Þá kem ég að þriðja atriði tillögunnar. Það er aðgreining löggjafarvalds, framkvæmdavalds og dómsvalds. Nauðsynlegt er, að þessi þríþætta valdgreining lýðveldisins fái sem skýrasta undirstöðu í stjórnarskránni, til þess að komizt verði hjá viðsjárverðum samslætti valdaþáttanna. Ég tel t.d., að sá samsláttur eða sú samsláttarhætta felist í ákvæðum 46. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún er nú, en þar segir orðrétt, með leyfi hæstv. forseta:

„Alþingi sker sjálft úr, hvort þm. þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þm. hafi misst kjörgengi.“

Þarna er ætlazt til, að þm. setjist í dómarasæti, og með því er flokkspólitískri hlutdrægni boðið heim, ef svo vild verkast. Ekki sízt er hætta á þessu, þegar flokkar berjast um nauman meiri hl. í þinginu. Hér er efni, sem hæstiréttur sem ópólitískur aðili ætti miklu frekar um að fjalla. Til að stytta mál mitt nefni ég ekki fleiri dæmi í þessu sambandi.

Fjórða, athugunarefnið, sem till. telur fram, er samskipti við önnur ríki.

Ísland, sem áður var nefnt einbúi í Atlantshafi, er nú með snöggum hætti komið í nábýli við aðrar þjóðir vegna samgangnatækninnar. Samskiptin við aðrar þjóðir verða meiri og margþættari með hverju ári sem liður. Þetta getur sannarlega orðið Íslendingum lyftistöng, ef þeir kunna með að fara. En hins vegar má lítið út af bera, til þess að 200 þús. manna samfélagi sé hætta búin í skiptum og nábýli við milljónaþjóðir, áhrifaríkar og yfirgangssamar, bæði viljandi og óviljandi, Hin fámenna þjóð þarf að vera vel á verði til að gæta sjálfstæðis síns í hvívetna, menningarlegs sjálfstæðis, efnahaglegs og stjórnarfarslegs sjálfstæðis. Þessi nýju viðhorf til umheimsins þurfa að komast inn í lýðveldisstjórnarskrána. Þar þarf að setja fullkomnari ákvæði en nú eru um umboðsréttinn af Íslands hálfu í samskiptum og samningum við útlönd og hve langt hann skuli ná, án þess að undir þjóðina alla sé borinn.

Er ég þá kominn að 5. liðnum í till., en það er þjóðaratkvæðagreiðsla. stjórnarskránni eru engin yfirtæk ákvæði um það, hvenær Alþ. sé rétt eða skylt að stofna til þjóðaratkvgr. um málefni og hvaða ákvörðunargildi sú lýðræðislega viljakönnun hafi, hvort hún eigi að vera bindandi fyrir löggjafarsamkomuna og þá hve mikla þátttöku og hve mikinn meiri hl. þurfi, til þess að hún sé það. Oft hafa komið fram till. um þjóðaratkvgr., þótt sjaldan hafi verið til greina teknar. Athugunarefni er, hvort í stjórnarskránni eigi ekki að vera merkjalínur um þessi efni.

Næst er að minnast á 6. lið till., kjörgengis og kosningarréttaraldur.

Um þennan lið sé ég ekki ástæðu til þess að fara mörgum orðum. Síðan ég sagði fram till. mína, hefur komið fram stjfrv. um breyt. á stjórnarskránni á þá leið að færa kosningaaldur niður í 20 ár. Ég er því frv. fylgjandi. en finnst, að sú breyting gæti þó átt samleið með allsherjarendurskoðun stjórnskipunarlaganna. Þetta endurtekna fitl og kák til breytinga á kosningaatriðum stjórnarskrárinnar einum saman er mesta ómynd. En sýnist mönnum réttara að láta frv. hafa sinn gang, er vitanlega mjög auðvelt að kippa 6. liðnum út úr þáltill., honum er þá ofaukið, annars ekki.

7. efnisatriðið, sem till. bendir á, er kjördæmaskipunin.

Ágreiningurinn um kjördæmaskipunina hefur verið uppspretta óróans í sambandi við stjórnarskrána. Í kringum þetta atriði stjórnarskrárinnar hafa stjórnmálaflokkarnir, síðan þeir komu til sögunnar, hringsólað og gengið eins og á glóðum, og þegar þeir hafa skotizt til að breyta stjórnarskránni, hafa þeir haft sem hraðast á vegna hitans, sem þá hefur blossað upp, og sökum hans ekki gefið sér tóm til að laga stjórnarskrána í heild. Þarna hefur verið um að ræða aðstöðukeppni milli stjórnmálaflokkanna, og eins og alls staðar og ævinlega, þar sem sjálfselskan er höfð í fyrirrúmi, hefur niðurstaðan orðið gallagripur. Kjördæmabreytingin 1933 reyndist gallagripur. Kjördæmabreytingin 1942 reyndist það einnig. Og hvernig reynist kjördæmabreytingin frá 1959? Er nokkur, sem telur ekki í ljós komið, að hún sé meingölluð?

Telja má, að kjördæmaskipunin og valhættir til kjörs á löggjafarsamkomuna séu aðalgrundvöllur stjórnmálalífsins í landinu. Gamalt spakmæli segir: Sameinaðir stöndum vér, sundraðir föllum vér. Hvort mundi nú kjördæmaskipunin og valhættir til kjörs í sambandi við hana stuðla frekar að sameiningu eða sundrun? Hlutfallskosningar í stórum kjördæmum ýta undir flokkadrátt, og uppbótarþingsætin, sem þingflokkar hljóta til jöfnunar í ofanálag með útreikningi fyrir allt landið, herða á flokkadrættinum og gera hann að verulegu leyti að blindingsleik. Afleiðingin er líka 4 minnihlutaflokkar á Alþ., engin skilyrði til að mynda ríkisstj. nema samsteypustjórn með þeim hrossakaupum, er slíkum stjórnum eru samfara, varla nokkur hrein lína fyrir kjósendur til að átta sig á.

Það var mikið talað um það 1959, að gera ætti lýðræðinu vel til hæfis með þeirri skipan, sem þá var upp tekin, og veita fólki meira jafnrétti en áður var til áhrifa á stjórnarfarið, gera gildi atkvæðanna jafnara. Hefur þetta tekizt? Nú í ár reynir á þessa skipan í þriðja skipti. Finnst mönnum horfa til batnaðar fyrir lýðræðinu með uppstillingu framboðslistanna í ár? Nokkrir menn á hverjum stað ráða. því, hvaða menn eru valdir á listana, eftir hinum sundurleitustu ástæðum og kröfum. Þessir fáu menn, sem skipa á listana, eru raunverulega þeir, sem kjósa mestan hluta þingheims, og þeir eru gjarnan flokksvaldið. Hinn almenni kjósandi greiðir atkv. aðallega um þá, sem eru í baráttusætunum svonefndu, og hið áðurnefnda lýðræði hefur ekki komizt að, af því að flokksvaldið hefur stillt upp. Og svo undarlega vill þá oft til, að út á atkv. sitt fær kjósandinn vegna uppbótareglunnar mann á öðru landshorni, sem hann hefur aldrei séð og alls ekki ætlað. sér að kjósa. Reglur þessar fara þá með kjósandann líkt og trúður, sem tekur við tígulkóngi af manni, krossar yfir spilið fyrir augum hans, réttir honum það aftur, en þá er það t.d. lauftvistur. Með þessum hætti geta mjög fylgislitlir menn valizt til þingmennsku. Kosningar verða með gildandi skipan allt of ópersónulegar og ólýðræðislegar um leið í réttri merkingu þess orðs.

Í till. er talað um athugun á því, hvort ekki sé rétt, að landinu öllu verði skipt í einmenningskjördæmi, þar sem aðalmenn og varamenn verði kosnir saman óhlutbundnum kosningum, en uppbótarþm. engir. Það fyrirkomulag mundi fljótlega leiða af sér tveggja flokka kerfi að mínu áliti og það kerfi leiða til heilsteyptara og ábyrgara stjórnarfars. Bretar eru þarna til fyrirmyndar.

Ég vil benda á, að í bókinni „Land og lýðveldi“, fyrra bindi, eftir hæstv. forsrh., Bjarna Benediktsson, er góða hugvekju að finna um gildi einmenningskjördæma. Þar segir í ræðu, sem ann hélt í Landsmálafélaginu. Verði 1953, með leyfi hæstv. forseta:

„Því lengur sem ég hef setið á þingi og því betur sem ég hef virt fyrir mér gang mála hér og annans staðar, þar sem ég hef reynt að fylgjast með, er ég sannfærður um, að bezta skipanin í þessum efnum eru einmenningskjördæmin með meirihlutakosningu. Segja má að vísu, að hlutfallskosningar hafi reynzt skaplega á Norðurlöndum, en víðast hvar annars staðar hafa þær reynzt mjög illa. Þar sem lýðræðið hefur staðið lengst og náð mestum þroska, eins og í hinum engilsaxnesku löndum, hafa ætíð verið meirihlutakosningar og till. til breytinga á því aldrei náð verulegu fylgi.“

Þetta er orðrétt tekið upp úr áðurnefndri bók. Mér gengur engin flokkshyggja til að vilja koma því til leiðar, að athugað verði að taka upp einmenningskjördæmi og meirihlutakosningar. Ég er með því að hugsa um heilbrigði stjórnmálalífsins í landinu. Það skal tekið fram, að haga má einmenningskjördæmum þannig, að ekki sé eins mikill mannfjöldamunur í þeim eins og var orðinn 1959.

Áttundi liður efnisatriðanna í till. er þingflokkar.

Stjórnarskráin gerir ráð fyrir þingflokkum og veitir þeim réttindi til að fá uppbótarþm. úr hópi þeirra frambjóðenda, sem fallið hafa í kjördæmum. En stjórnarskráin fyrirskipar enga löggjöf um þá eða stjórnmálaflokka yfirleitt. Stjórnmálaflokkar eru þó orðnir mikil fyrirtæki, sem hafa starfslið og peningaumsetningu í stórum stíl. Áhrif þeirra í þjóðlífinu eru mikil. Tímabært virðist mér, að athugað verði hið fyrsta, hvort ekki sé rétt, að stjórnarskráin fyrirskipi löggjöf um flokkana, sem þeir verði að fullnægja, ef þeir njóta réttinda. Æskilegt er, að stjórnarskrárnefndin íhugi þetta og leiti upplýsinga um skipan þessara mála erlendis hjá lýðræðisþjóðum

Seinasti tölusetti efnisliður er ný skipting landsins í samtakaheildir.

Röskun byggðajafnvægis í landinu er mikið áhyggjuefni um þessar mundir. Búferlaflutningar til höfuðborgarsvæðisins skapa bæði því svæði og landshlutum þeim, er fólkið yfirgefur, stórkostleg vandamál, þótt með ólíkum hætti sé. Valdastöðvar þjóðfélagsins á höfuðborgarsvæðinu sá til sín meir og meir. Borgríkisþróun sækir fast á. Ýmsar till. hafa komið fram í úrbóta- og andspyrnuskyni. Róttækastar þeirra á meðal eru till. um að skipta. öllu landinu í allsterkar, tálsvert sjálfstæðar samtakaheildir, er kalla mætti fylki eða öðru viðeigandi heiti. Svo mikillar þýðingar eru þessi jafnvægismál fyrir framtíð Íslands, að ástæða er til, að n. sú, er fjallar um endurbætur á stjórnarskránni, gaumgæfi þau og geri um þau till. að því leyti sem hún kann að telja að úrbætur á þeim þurfi að eiga stoð í stjórnarskránni. Einboðið er, að n. kynni sér sérstaklega viðhorfið til þessara mála hjá öllum sýslunefndum, bæjarstjórnum og fjórðungsstjórnum í landinu, svo og borgarstjórn Reykjavíkur og Sambandi ísl. sveitarfélaga, eins og till. gerir ráð fyrir.

Þessi 7 efnisatriði, sem bent er á í till. sem endurskoðunarefni og ég hef nú minnzt á eru langt frá því að vera allt, sem athuga þarf. En þau eru öll þýðingarmikil, og þau þarf að gaumgæfa. Ég hef ekki nefnt 35. gr. stjórnarakrárinnar með ákvæðinu um samkomulag Alþ. Það ákvæði er algerlega dagað uppi og orðið úrelt og minnir á sig árlega, eins og allir vita, og bíður lagfæringar. Allt þvílíkt verður endurskoðunin að fara með hefla sína á, því að hún á og þarf að vera gagnger endurskoðun og heildarleg gera það, sem var látið vitandi vits ógert 1944, og einnig laga það, sem reynslan síðan hefur sýnt, að óhæft er og betur mætti fara.

Málið, sjálf íslenzkan á stjórnarskránni er víða mjög gölluð, óskilmerkileg og bögglingsleg og ekki laus við beinar villur. Má vera, að þetta eigi að einhverju leyti rætur sínar að rekja til þess, að stjórnarskráin hafi upphaflega verið hugsuð á dönsku meira eða minna, af því að þjóðin tilheyrði Danaveldi, og þýðingin á íslenzku ekki vönduð sem skyldi, enda þýðing á löggjöf jafnan nokkuð skorðuð. En nú er sjálfsagt, að lýðveldið losi stjórnarskrá sína úr slíkum skorðum, um leið og hún verður efnislega, endurskoðuð frá rótum. Ég nefni í grg. till. sem dæmi um slíkt málfar 56. gr., en hún hljóðar þannig, með leyfi hæstv. forseta:

„Nú þykir þd. ekki ástæða til að gera aðra ályktun um eitthvert málefni, og getur hún þá vísað því til ráðh.“ Þarna segir „aðra ályktun“, eins og skírskotað væri til einhverrar ályktunar, en þá viðmiðunarályktun er hvergi að finna. Þarna er ruglandi í meðferð máls og í hugsun einnig, og fer álls staðar illa, en þó ekki sízt í löggjöf.

52. gr. hljóðar þannig: „Hvor þd. og Sþ. kýs sjálft forseta sinn.“ Ég hygg, að Snorri hefði heldur ritað: Hvor þd. kýs sér forseta o.s.frv., en ekki ruglað til lýta saman kynjum gerendanna.

71. gr. hefst þannig: „Hafi foreldrar eigi efni á að fræða sjálf börn sín.“ Hér er svo skökk orðaröð og fleira athugavert, að varla mundi nokkur kennari láta óleiðrétt hjá 10 ára börnum í skóla sínum. Svona mætti alllengi telja, en ég sé ekki ástæðu til þess. Þessi sýnishorn af málferinu ættu að nægja. til að færa sönnur á, að þannig séð er stjórnarskráin líka ekki vel á sig komin og ber að endurskoða hana. og laga að því leyti, um leið og efni hennar er endurskoðað, sem auðvitað er þó og á að vera meginverkefnið. Ég tala ekki um málfarið nema sem aukaástæðu til endurskoðunar, þótt það sé að vísu óhæfa, að þjóð, sem telur sig með réttu eiga göfuga tungu og glæsilega., hafi stjórnskipunarlög sín í máltötrum.

Ég hef lagt þessa till. fram til þess að minna hv. Alþ. á hálfunnið verk, sem er á vegum þess, og vankanta, sem eru á því hálfunna verki. Ég þykist hafa fært að því gild rök, að illa hafi til tekizt með frágang stjórnarskrár íslenzka lýðveldisins og hún sé enn í nokkurs konar uppkasti.

Ljóst er mér, að vel gerð stjórnarskrá mundi ekki leysa allan vanda íslenzkra stjórnmála, en hún gæti hjálpað til að skapa íslenzku stjórnmálalífi þá, festu, sem það vantar mjög tilfinnanlega. Stjórnarskráin er að mínu, áliti grundvöllur sundrungar, en hún gæti verið og ætti að vera grundvölluð samstöðu og samtaka. Hið áflogagjarna eðli Íslendingsins í stjórnmálum þarf aðhald á hösluðum velli

Nú eruð þið, hv. þm., flestir farnir að búa ykkur undir kosningabardagann í vor, jafnvel byrjaðir á, honum, með dægurmálin efst í huga, verðbólguvandræðin og ýmsar hagræðingar til að draga úr því, sem í ólagi er. Ykkur finnst því e.t.v., að í þessari andrá sé ekki rétti tíminn til að tala um endurskoðun stjórnarskrár, til þess hæfði betur rólegri tími. En ég held, að nú sé einmitt réttur tími til að gera þær ráðstafanir fyrir málið, sem ég legg til, ákveða, að komið verði á fót vel skipaðri nefnd til að takast endurskoðunina á hendur. Er ekki ætlazt til, að þetta þing geri annað, og það betur vitanlega ekki heldur meira gert, svo mikinn tíma þarf til verksins alls. Að afstöðnum kosningahríðunum koma svo rólegir tímar um stund, eins og venjulegast er. Á slíkri stund gefst helzt nothæft tækifæri til að ganga skynsamlega frá stjórnarskránni að lokinni endurskoðun nefndar. Nú er því einmitt rétti tíminn fyrir Alþ. að samþykkja till. sem þessa. Mundi ekki líka vera búningsbót fyrir frambjóðendur í kosningunum, þegar rætt verður um nauðsyn hagræðingar í atvinnulífinu til fjáröflunar, að geta sagt frá því, að hagræðing verði líka gerð á stjórnmálalífinu með stjórnarskrárbreytingu?

Herra forseti. Að lokinni fyrri umr. legg ég til, að till. verði vísað til 2. umr. og hv. allshn.