úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, 3. umræða.
Forseti. Ég mæli fyrir breytingartillögum á tveimur þingskjölum sem bera þau ágætu númer 1954 og 1955.
Ég vil í upphafi þakka hinum vísu þingfeðrum — þingmæður voru því miður ekki til fyrr en á 3. og 4. áratug 20. aldar – fyrir að hafa stofnað til 3. umr. um lagafrumvörp því að við 3. umr. má færa í lag ýmislegt sem getur riðlast í hita leiksins í hinum fyrri umræðum. Svo er um þau frumvörp tvö sem við erum að fjalla um og ætlum að nota til að ljúka lögleiðingu Árósasamningsins frá 1998. Menn muna að hér var gert samkomulag í síðustu viku og nú er unnið á grundvelli þess.
Breytingartillögurnar sem ég flyt fyrir hönd meiri hluta nefndarinnar í samráði við minni hlutann eru þessar á fyrrnefndum þingskjölum:
Í fyrsta lagi við mál 709. Þar féll út vegna handvammar skilgreining þeirra stjórnvaldsákvarðana sem almannasamtök geta kært, sem eru nákvæmlega sömu ákvarðanir og voru í upphaflega frumvarpinu og voru þá kæranlegar með actio popularis-reglunni. Nú hefur það breyst en skilgreiningarnar eru sumsé samar þar inni.
Í öðru lagi hefur skilgreiningu eins af þessum þremur flokkum stjórnvaldsákvarðana, ákvörðunum samkvæmt b-lið, verið breytt eða við leggjum til að henni verði breytt til samræmis við ákvæði skipulagslaga. Við skoðun hjá fagmönnum kom í ljós að annars hefði sú skilgreining þrengst frá því sem áður var gert ráð fyrir í lögbókinni sem sannarlega væri í mishljómi við anda Árósasamningsins.
Í þriðja lagi í sama frumvarpi leggjum við til að lýsingu á umhverfis-, útivistar- og hagsmunasamtökum verði breytt og út tekið skilyrði um varnarþing á Íslandi. Þetta er gert í samræmi við 3. gr. Árósasamningsins en þar stendur þetta í 9. lið, með leyfi forseta:
„Innan marka viðeigandi ákvæða þessa samnings skal almenningur hafa aðgang að upplýsingum, hafa möguleika á að taka þátt í ákvarðanatöku og hafa aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum án mismununar hvað varðar ríkisfang, þjóðerni eða heimkynni, og hvað viðkemur lögpersónu án mismununar vegna þess hvar hún hefur skráð aðsetur sitt eða raunverulega miðstöð aðgerða sinna.“
Fræðimenn á sviði umhverfisréttar telja að ákvæði um varnarþing væri á skjön við þessa grunnreglu samningsins og þótt hugsanlega mætti verja slíkt ákvæði frá einörðum sjónarhóli forms væri með því verið að sniðganga skuldbindingar okkar samkvæmt samningunum. Ég nefni hér til hina ágætu lögfræðinga Aðalheiði Jóhannsdóttur og Kristínu Haraldsdóttur. Það er ástæða til að fara yfir það, bæði í næstu nefnd umhverfismála hér á Alþingi og í umhverfisráðuneytinu. Ég beini meðal annars því til hæstv. umhverfisráðherra hver sú skilgreining skuli vera á útivistar- og umhverfissamtökum í öðrum lögum á umhverfissviði, í skipulagslögum, í tvennum lögum um mat á umhverfisáhrifum, í náttúruverndarlögum sem nú eru í endurskoðun og í lögunum um Vatnajökulsþjóðgarð. Það er eðlilegt að samræmi ríki í allri þessari löggjöf.
Í fjórða lagi legg ég til þá breytingu á frumvarpi sem hefur númerið 708 hér á þingi, sem er í bandormslíki, að þar falli út kafli þar sem til stóð að breyta hinum góðu vatnalögum frá 1923, sem við erum nú að samþykkja aftur í breyttri mynd, en haganlegra er að gera hinar nauðsynlegu breytingar í þeim lögum í staðinn fyrir að gera það í þessum. Þær felast í því að svipað og í bandormsfrumvarpinu á ekki lengur að kæra til ráðherra heldur á að kæra til hinnar nýju úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem við stofnum um leið og við samþykkjum þetta frumvarp. Viðkomandi kafli sem er sá fimmti í 3. lið er því felldur brott úr þessu frumvarpi samkvæmt tillögu minni en bætist sumsé í vatnalögin síðar í dag, vonandi, eins og hv. formaður iðnaðarnefndar gerir nánari grein fyrir þegar þar að kemur.
Í fimmta lagi kemur það vel á vondan að hér er að lokum flutt málfræðileg breytingartillaga um hárrétt kyn fornafna en þannig er að á allri vegferð þessa máls í ráðuneytinu, hjá ráðgjöfum þess og í umsagnarferlinu hjá fjölmörgum stofnunum og samtökum, í umræðum á þingi og við vinnu hv. umhverfisnefndar tók enginn eftir því að þegar orðið ráðherra vék fyrir orðinu úrskurðarnefnd breyttist um leið kyn meginorðsins í ýmsum köflum frumvarpsins og fornöfnin sem til þess vísa stóðu eftir í sinni karllegu gerð í staðinn fyrir að umbreytast í kvenlega mynd. Nú er þetta lagað með þessari tillögu: Hann, ráðherrann, verður hún, úrskurðarnefndin.
Að auki koma svo nokkrar lagatæknilegar breytingar að ráði ágætra starfsmanna á nefndasviði og í ráðuneyti umhverfismála.
Þá er breytingartillögunum lýst og þá er að taka fram að áðurnefnt samkomulag um ákveðna þætti tryggir framgöngu málsins en er auðvitað ekki skuldbinding um fulla samstöðu í atkvæðagreiðslunni. Í sjálfu sér er sátt um málsmeðferðina en ekki endilega fullur friður um málið. Allt er þetta í góðu, eins og sagt var á Bergstaðastrætinu þegar ég var yngri.
Ég þakka enn á ný samstarfið í nefndinni um þetta mál og önnur, jafnvel málið um umhverfisábyrgðina sem var minnst á hér áðan og verður afgreitt væntanlega á næsta þingi, og ekki síður góðan anda í viðræðum þeirra sem standa að þessu samkomulagi. Á engan hygg ég hallað þótt ég nefni þar sérstaklega hv. þm. Birgi Ármannsson.
Forseti. Ég ætla að bæta þessu við í lokin í tilefni af fyrirspurn frá þeim Guðmundi Herði Guðmundssyni og Helgu Ögmundsdóttur sem eru stjórnarmenn í Landvernd og Guðmundur Hörður þar formaður. Þau sendu mér bréf sem formanni umhverfisnefndar og fögnuðu góðum gangi málsins í þinginu en spurðu í tilefni breytinganna eftir 2. umr. Ég ætla að lesa kafla úr því bréfi, með leyfi forseta:
„Við viljum vekja athygli á að mörg af þeim málum sem koma upp á sviði náttúru- og umhverfisverndar eru staðbundin og fanga einungis athygli lítils hluta samfélagsins. Á Íslandi hafa lítil félagasamtök og óformlegir hópar gegnt veigamiklu hlutverki í náttúruvernd, ekki síst vegna fámennis og strjálbýlis landsins. Við teljum því mikilvægt að frumvarp um fullgildingu Árósasamningsins færi ekki bara fjölmennum og rótgrónum félögum og samtökum málskotsrétt. Gæta verður að því að lítil og óformleg félög njóti sama réttar. Við óttumst t.d. að skilyrði um að reikningar félaga verði að hafa verið staðfestir af löggiltum endurskoðanda muni gera það að verkum að lítil samtök muni ekki njóta málskotsréttar samkvæmt Árósasamningnum.
Í ljósi þessa óskum við eftir skýringu á því hvað felst í þeim skilyrðum sem umhverfis- og náttúruverndarsamtök þurfa að uppfylla til að hafa málskotsrétt samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi um staðfestingu Árósasamningsins.“
Því er til að svara að sams konar klausa er í öllum eða velflestum þeirra umhverfislaga sem ég nefndi áðan, þ.e. ákvæði um endurskoðað bókhald. Í stjórnsýslunni hefur þetta eftir mínum heimildum verið túlkað þannig að samtök af þessu tagi þurfi að hafa skipulegt bókhald sem kemur fram í ársreikningum sem eru samþykktir á árlegum aðalfundi og félagslegir skoðunarmenn, eins og það heitir núna, árita. Ekki sé gerð krafa um að atvinnuendurskoðendur eða bókhaldsfyrirtæki hafi komið sérstaklega nærri. Það er auðvitað ekki verra en kostar verulegt fé sem í samtökum af þessu tagi er alla jafna betur varið til annars, til félagsstarfs og sérfræðiaðstoðar. Þetta er í samræmi við minn skilning á þessu ákvæði.
Forseti. Ég held að nú séu allar forsendur fyrir því að 3. umr. gangi greiðlega og atkvæðagreiðslan verði heldur ánægjuleg og lýk ég nú máli mínu.
Hæstv. forseti. Ég vil taka undir orð hv. þm. Marðar Árnasonar sem gerði grein fyrir breytingartillögum áðan og gerði jafnframt grein fyrir aðdraganda þeirra breytingartillagna sem hann flytur nú.
Eins og hv. þm. Mörður Árnason gat um þá urðu töluverðar breytingar á ákveðnum þáttum málsins við 2. umr. og náðist um það allgóð samstaða. Eins og hann rakti komu fram athugasemdir að lokinni 2. umr. og áður en 3. umr. hófst, frá sérfræðingum á þessu sviði sem bentu á atriði sem nauðsynlegt var að lagfæra í frumvarpstextanum og sérstaklega í þeim tilteknu ákvæðum sem varða kæruaðild. Hv. þm. Mörður Árnason hefur unnið gott starf í að leiða það mál til lykta milli umræðna. Ég vil sömuleiðis þakka honum fyrir samstarfið sem hefur verið prýðisgott. Þó okkur hv. þingmann greini á um ýmsa hluti þá hefur samstarfið að þessu leyti verið prýðilegt.
Þegar við komum að niðurstöðu í málinu þurfti auðvitað að gera tilteknar, nauðsynlegar breytingar og hv. þingmaður rakti að nauðsynlegt hefði verið að skýra betur en gert var í atkvæðagreiðslu við 2. umr. hvaða ákvarðanir það væru sem kæruaðildin snerist um, samkvæmt því ákvæði sem við höfum verið að breyta fram og til baka. Þar kemur í breytingartillögu hv. þingmanns að horfið er til baka til þeirrar upptalningar, að teknu tilliti til ákveðinna breytinga, sem upphaflega var að finna í frumvarpi hæstv. umhverfisráðherra. Niðurstaðan verður þá væntanlega sú að þau atriði sem þar eru tiltekin, þau hugsanlegu kæruefni ef við getum orðað það sem svo, sem áður áttu að lúta almennri kæruaðild eða actio popularis, verða þá annars vegar bundin við lögvarða hagsmuni og hins vegar við kæruaðild umhverfis-, útivistar- og hagsmunasamtaka samkvæmt ákveðnum skilgreiningum. Ég tel að það sé í ágætu samræmi við niðurstöðuna sem náðist í 2. umr. og atkvæðagreiðslu um hana.
Ég vildi hins vegar, hæstv. forseti, gera grein fyrir því að ákveðinn áherslumunur er í málinu sem tengist nálguninni í breytingartillögunni og var raunar líka í upphaflegu frumvarpi hæstv. umhverfisráðherra, þar sem sérstaklega eru dregnar út ákvarðanir sem tengjast erfðabreyttum lífverum. Þar er ákveðinn áherslumunur sem mun væntanlega endurspeglast í atkvæðagreiðslu á eftir. Að öðru leyti er allvíðtækt samkomulag um framgang og afgreiðslu málsins.
Frú forseti. Það er ekki svo að ég leggist gegn þeirri úrskurðarnefnd sem hér er lagt til að sett verði á stofn heldur vil ég fjalla almennt um úrskurðarnefndir. Ég er þeirrar skoðunar að fækka eigi þeim verulega. Það eigi að fela dómstólum með sérfróðum meðdómsmönnum að taka við kærum slíkra aðila.
Ég spurðist fyrir um það á þingi árið 2004 hversu margar úrskurðarnefndir væru starfandi í landinu og mig minnir að þá hafi þær verið 42, það eru átta ár síðan. Kostnaður við þessar nefndir var um 500 millj. Meginrök fyrir því að setja á stofn slíkar úrskurðarnefndir voru þau að dómstólar væru ekki nógu skilvirkir, það væri hægagangur í dómskerfinu og þar fram eftir götunum. Það er hins vegar rangt vegna þess að eftir að gerðar voru breytingar á dómstólum árið 1991 og 1992 þá urðu dómstólar mjög skilvirkir. Það tekur ekki nema eitt og hálft til tvö ár að fara með mál gegnum héraðsdóm og Hæstarétt. Hins vegar eru ýmsar af þessum fjölmörgu úrskurðarnefndum afar seinar í störfum sínum. Þær eru langt í frá eins skilvirkar og dómstólarnir og kostnaður við þær á síðasta ári fór ábyggilega yfir milljarð.
Til úrskurðarnefnda er kært frá lægra stjórnvaldi og það gerist margsinnis, þá á ég sérstaklega við áfrýjunarnefnd samkeppnismála og fleiri, að úrskurðirnir ganga til dómstóla og sæta þar meðferð á tveimur dómstigum. Það er einn allsherjartvíverknaður. Ég hef ekki sagt að ég vilji leggja af allar úrskurðarnefndir en ég vil fara í allsherjarhreinsun á þeim. Sumar þeirra eiga rétt á sér eins og yfirskattanefnd og fleiri og jafnvel sú nefnd sem hér er mælt fyrir vegna séreðlis málanna, en ég hygg engu að síður að skoða skuli hvort ekki eigi að vera unnt að kæra úrskurði, við skulum segja skipulagsyfirvalda eða í öðrum málum, beint til dómstóla og að dómstóllinn sé þá skipaður sérfróðum meðdómsmönnum að þörfum, sem bein heimild er til. Mér finnst það undarlegt verklag að heil úrskurðarnefnd sé í eitt til tvö ár, jafnvel þrjú ár eða lengur, að klára mál sem síðan fer í þennan tvíverknað, til dómstóla með ærnum tilkostnaði. Það er betra að styrkja dómstólana og hafa kæruréttinn beint til þeirra. Til eru fordæmi um það vegna þess að niðurstöður sýslumanna um gjaldþrot, fjárnám og sitthvað fleira eru kæranlegar beint til dómstóla. Það gengur mjög hratt og málin tekin hratt og örugglega fyrir eftir kæru og Hæstiréttur afgreiðir slíkar kærur, sé þeim skotið til hans, á mjög skömmum tíma, þremur til sex mánuðum. Ég hygg að skilvirknin yrði betri og hin faglega meðferð, fyrir dómstólum. Þar búum við við gagnsæ réttarfarslög og leikreglur sem menn eru mjög sáttir við.
Ég hygg að Alþingi ætti á komandi vetri að íhuga að taka upp hreinsun á úrskurðarnefndum — það eru til alls konar úrskurðarnefndir á ótrúlegustu sviðum — og huga að því að opna fyrir kærurétt beint til dómstóla, svipað og gildir um niðurstöður sýslumanna í málum er varða aðför, gjaldþrot og sitthvað fleira í þeim dúr. Það mundi styrkja dómstólana. Þeir eru alveg færir um að fjalla um þessi mál eftir leikreglum sem eru fyllilega kunnar og ég hygg að með því gætu sparast umtalsverðar fjárhæðir, jafnvel hundruð milljóna.
Í vissum sértilvikum er réttlætanlegt að vera með úrskurðarnefndir. Ég hef ekki skoðað það nákvæmlega en það kann vel að vera að svo sé í þessu tilviki í skipulagsmálunum en reynslan af áfrýjunarnefnd samkeppnismála er allt önnur. Hún er slík að þau mál, sérstaklega hin stærri, fara rakleiðis til dómstólanna. Þau eru fyrst afgreidd af ráðherra eða Samkeppnisstofnun, síðan fer málið í áfrýjunarnefnd, síðan í héraðsdóm og þar er málsmeðferðin er endurtekin öll upp á nýjan leik, sama málsmeðferð og fór fram í áfrýjunarnefndinni. Auk þess er það svo með fjölmargar áfrýjunarnefndir og úrskurðarnefndir að engar leikreglur gilda um þær. Það á ekki við í þessu tilviki því hér eru settar leikreglur sem er mjög til bóta, en um fjölda úrskurðarnefnda gilda engar leikreglur. Þegar maður skilar inn skriflegum gögnum þá eru ekki opin þinghöld eða neitt slíkt þannig að það skapar óvissu.
Þessu vildi ég koma á framfæri að gefnu tilefni án þess að ég sé að leggjast gegn þessari úrskurðarnefnd. En þetta er mikið íhugunarefni fyrir þingið. Styrkjum dómstólana, hreinsum burt úrskurðarnefndir.
Forseti. Ég vil þakka hv. þingmanni fyrir þessa almennu athugasemd og tek undir hana á minn hátt, að vert væri fyrir þingið að athuga þetta og taka hugsanlega til í þessum nefndum. Á hinn bóginn held ég að við séum hér að stíga framfaraskref og að það væri ekki ráðlegt, að minnsta kosti ekki nema að vandlega athuguðu máli, að fara aðra leið í þeim efnum sem þessi frumvörp fjalla um en þessa stjórnsýsluleið og koma upp úrskurðarnefnd. Við höfum reynt að búa vel um úrskurðarnefndina og hafa jafnvel betri aðbúnað um hana en þó var gert ráð fyrir í frumvarpinu og í nefndaráliti fyrir 2. umr. lögðum við sérstaka áherslu á að þess yrði gætt við skiptin frá gamla kerfinu og til þess nýja að málin kláruðust og úrskurðarnefndin gæti byrjað með hreint borð.
Við eigum hins vegar eftir að sjá hvernig hún reynist, þessi nýja sjö manna úrskurðarnefnd sem getur skipt sér í nokkrar deildir, í fimm menn og þrjá og jafnvel í einn. Fyrir nefndina skiptir mjög miklu að málshraðinn verði nægur til að ekki skapist sú óánægja sem t.d. er mjög grasserandi og áberandi í kringum úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál, þó að enginn efist um góðan vilja þeirra sem þar sitja og einkum formannsins, sem væntanlega verður líka formaður í þessari nefnd.
Þá er rétt að segja í lokin að eitt framfaraskrefið er að fimm kæruleiðir sameinast nú í eina. Í þessa nefnd sameinast úrskurðarnefnd (Forseti hringir.) skipulags- og byggingarmála, hollustuhátta og mengunarvarna og úrskurðir sem áður voru bornir fram í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, iðnaðarráðuneytinu og umhverfisráðuneytinu. Það verður athyglisvert að sjá hvernig þessi tilraun gefst.
Frú forseti. Auðvitað skiptir málshraðinn verulega miklu máli og það er til bóta að verið sé að sameina úrskurðarnefndir í umhverfismálum. En ég leyfi mér að efast um málshraðann oft í þessum nefndum.
Til að nefna dæmi, hv. þm. Mörður Árnason, um ágreining í umhverfismálum, vil ég nefna deilur sem stóðu um Kárahnjúkavirkjun. Þar úrskurðaði Skipulagsstofnun gegn virkjuninni vegna verulegra umhverfisáhrifa. Það var á þeim tíma kæranlegt til umhverfisráðherra, ég veit að hv. þingmaður þekkir þetta. Ráðherra sneri við úrskurðinum eftir að hafa snúið við skoðunum ýmissa stofnana, ef ég má orða það þannig. Eftir töluverðan tíma og töluverða málsmeðferð, ég held að það hafi liðið tvö ár eða tvö og hálft ár frá því að kærur bárust fyrst til Skipulagsstofnunar enda málið umsvifamikið, fór úrskurður ráðherra síðan til dómstóla og var flutt í héraði og í Hæstarétti. Þar liðu enn tvö ár.
Svipað gilti um byggingu álversins í Reyðarfirði. Það mál fór í gegnum kærumeðferð, í gegnum héraðsdóm og Hæstarétt. Loksins þegar niðurstaða Hæstaréttar kom, sem var andstæð að hluta til virkjunarframkvæmdunum vegna mengunarmála, var of seint að snúa við. Þá var framkvæmdin komin vel á veg og svo langt að ekki var hægt að snúa við. Það voru mér mikil vonbrigði að dómur Hæstaréttar, sigur Hjörleifs Guttormssonar í því máli, varð að engu vegna málshraðans, sem ég heyrði reyndar að hv. þm. Mörður Árnason hefur réttilega áhyggjur af.
Hæstv. forseti. Ég vildi koma upp til að taka undir hin almennu ummæli sem komu fram í ræðu hv. þm. Atla Gíslasonar varðandi úrskurðarnefndir. Það fyrirkomulag sem við búum víða við í stjórnsýslunni, að mál gangi til úrskurðarnefnda með mismunandi hætti, þarfnast endurskoðunar. Það er rétt sem hv. þingmaður nefndi að úrskurðarnefndum almennt hefur fjölgað verulega á undanförnum árum og kannski svolítið stefnulaust og tilviljanakennt hvar úrskurðarnefndir hafa verið settar á fót og hvar ekki. Ég tek almennt séð undir þessi sjónarmið.
Ég held að þarna sé á ferðinni verkefni sem löggjafinn þarf að skoða, að hvaða leyti rétt er að fella niður úrskurðarnefndir og beina málum til dómstóla. Eins er líka rétt að athuga það sjónarmið sem hefur komið fram í umræðunni. Þar sem við höfum sannfæringu fyrir því að úrskurðarnefnd sé skynsamleg niðurstaða, verðum við að búa þannig að nefndunum að þær geti sinnt hlutverki sínu og skilað af sér niðurstöðum á viðunandi tíma. Það er auðvitað vandamál, eins og kom fram í andsvari hv. þm. Marðar Árnasonar, að á ákveðnum sviðum eins og þeim sem við erum m.a. að fjalla um í þessu frumvarpi, hefur verið vandamál að úrskurðarnefndir hafa trúlega ekki haft fjármuni og mannafla til að ráða almennilega við málafjöldann sem hefur verið við að glíma.
Herra forseti. Ég vil þakka þessa umræðu um þennan þátt málsins. Eftir að ég spurðist fyrir um úrskurðarnefndir, fjölda þeirra og kostnað árið 2004, var haldinn fundur á Hótel Sögu þar sem mættu sérfræðingar í lögfræði, dómarar og fleiri og það var samdóma álit þeirra að þau rök að baki úrskurðarnefndum sem sett eru fram þegar slíkum nefndum er komið á fót, séu öll farin — skilvirknin, hagkvæmnin og allt. Að mínu mati á því að fara í hreinsun og fella út allar úrskurðarnefndir nema þær sem sértæk, sterk rök mæla fyrir um að starfi áfram. Þar get ég fallist á yfirskattanefnd.
Það mun koma í ljósi með reynslunni hvað mun gerast með þessa nýju úrskurðarnefnd en sporin hræða varðandi úrskurðarnefnd í skipulagsmálum. Mál þar hafa tekið allt of langan tíma. Þetta er mjög góð nefnd, hún hefur skilað ágætisúrskurðum og annað slíkt, en hún hefur verið fjársvelt og málshraði þar er ekki sæmandi í svona málum sem taka verður hratt og örugglega á.