rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008.
Frú forseti. Ég ætla að fjalla hér lítillega um mál sem var hér til umræðu fyrir jól og var kallað aftur til allsherjarnefndar milli 2. og 3. umr. Það snýst um hvernig þingið mun standa að og fara með þá rannsóknarskýrslu sem er væntanleg núna í lok janúar ef allt fer eins og menn vonast til, þ.e. rannsóknarskýrslu utanaðkomandi aðila sem forsætisnefnd skipaði hér á síðasta kjörtímabili til þess að rannsaka aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.
Nokkuð var fjallað um þetta mál í allsherjarnefnd. Þetta er auðvitað stórt og viðamikið mál og skiptir afar miklu máli að vel takist til af hálfu þingsins að fjalla um það. Ég hef sagt það áður hér úr þessum ræðustól að ég tel að það verði prófsteinn á styrk þingsins í framhaldinu hvernig við munum halda á þessu máli og líka prófsteinn á trúverðugleika þingsins út á við. Nánast allir þeir þingmenn sem ég hef talað við um þetta mál eru mér sammála um það þannig að ég tel það ekki rétt sem stundum hefur heyrst í umræðunni, að hér ætli þingmenn sér að taka þessi mál einhverjum vettlingatökum eða sópa einhverjum málum undir teppið. Ég hygg að allir, hvar í flokki sem þeir standa, séu sammála um að það verði að vanda til þessa máls og taka það mjög föstum tökum.
Auðvitað höfum við litlar hefðir fyrir rannsóknarnefndum þingmanna á Íslandi eða þingrannsóknarnefndum þó að það sé mjög algengt að svona nefndir séu fastanefndir í þjóðþingum í kringum okkur. Ég tel reyndar að við eigum að huga að því í framhaldinu að setja á laggirnar fastarannsóknarnefnd þingmanna sem getur tekið eftir atvikum mál ef þau koma upp og rannsakað. Í gegnum tíðina hafa verið fluttar tillögur hér nokkrum sinnum, m.a. hefur hæstv. núverandi forsætisráðherra flutt tillögur nokkrum sinnum hér á þingi um rannsóknarnefndir Alþingis. Þær tillögur hafa því miður ekki náð fram að ganga en ég held að aðstæður hafi breyst það mikið í samfélagi okkar að komin sé meiri samstaða hér á þingi um að setja slíka fastarannsóknarnefndir á laggirnar.
Nýlega kom út skýrsla þar sem nefnd skoðaði eftirlitshlutverk Alþingis að frumkvæði forseta Alþingis. Formaður þeirrar nefndar sem vann skýrsluna var Bryndís Hlöðversdóttir lektor á Bifröst. Þar er einmitt komið inn á mikilvægi eftirlitshlutverksins og þess að það skipti miklu máli að þingið geti sett á laggirnar rannsóknarnefndir ef þess þarf. Auðvitað má segja að það sé óheppilegt að við þurfum á þessum tímapunkti að grípa til þess ráðs að setja á laggirnar einhvers konar þingmannanefnd eða eftirlitsnefnd þegar við erum að vinna í og skoða einn tiltekinn atburð. En því miður erum við stödd þar og komumst ekkert fram hjá því, við verðum bara að taka á því.
Að sögðum þessum formála, frú forseti, ætla ég að lesa framhaldsnefndarálitið. Eins og ég sagði í upphafi var málinu vísað til allsherjarnefndar milli 2. og 3. umr. m.a. til þess að skoða stöðu þeirrar þingmannanefndar sem við erum núna að setja á laggirnar því að það var vafi uppi um hvort sú þingmannanefnd sem ætti að taka við þessari skýrslu hefði sömu stöðu og rannsóknarnefnd Alþingis sem hægt er að setja á laggirnar samkvæmt 39. gr. stjórnarskrárinnar. Niðurstaðan varð sú sem ég mun gera grein fyrir í þessu nefndaráliti:
Nefndin hefur haft frumvarpið til athugunar eftir 2. umræðu og fjallað um fyrningu hugsanlegra embættisbrota ráðherra. Á fund nefndarinnar komu Ásmundur Helgason frá Alþingi og Björg Thorarensen frá Háskóla Íslands.
Það er kannski rétt að geta þess í þessu samhengi, af því að menn hafa velt því fyrir sér af hverju þetta mál var ekki sent í umsagnir, að það var tillaga mín eftir nokkra yfirlegu að freista þess frekar að fá sérfræðinga á fund nefndarinnar í stjórnskipunarrétti til þess að fara yfir málið, enda var erfitt að ákveða hvaða tilteknu aðilar í samfélaginu ættu að fá þetta mál til umsagnar umfram einhverja aðra.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963, getur málshöfðun út af embættisbroti ráðherra ekki átt sér stað ef þrjú ár eru liðin frá því að brot var framið. Í 2. mgr. 14. gr. er þó kveðið á um að skipun rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar til að athuga störf ráðherra rjúfi fyrninguna og að þá geti Alþingi jafnan samþykkt málshöfðun innan árs frá kosningu rannsóknarnefndarinnar. Þessi heimild getur því lengt fyrningarfrestinn sem þessu nemur.
Ljóst er að skipun rannsóknarnefndar utanþingsmanna, sbr. lög nr. 142/2008, rýfur ekki fyrningu mögulegra embættisbrota ráðherra. Komi fram ábendingar í skýrslu rannsóknarnefndarinnar um mistök sem ráðherra ber ábyrgð á kemur það í hlut þingnefndarinnar sem er ætlað að vinna úr skýrslu rannsóknarnefndarinnar að meta hvort leggja eigi til að höfðað verði mál gegn viðkomandi ráðherra. Í frumvarpinu er þingnefndinni, eins og ég gerði grein fyrir hér í upphafi, hins vegar ekki skýrlega veitt staða rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar og henni falið að athuga störf ráðherra. Kosning hennar leiðir því sennilega ekki til rofs á fyrningu embættisbrota ráðherra nema lögjafnað verði frá 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð. Nefndin telur óvarlegt að ganga út frá því að fallist verði á slíka lögjöfnun. Niðurstaðan er því sú að gefi skýrsla rannsóknarnefndarinnar tilefni til að athuga störf ráðherra í ljósi laga um ráðherraábyrgð, og út frá því er gengið að kosning þingnefndarinnar rjúfi ekki fyrningu slíkra brota, kunna einhver mál að fyrnast meðan á athugun nefndarinnar stendur.
Nefndin bendir á að ekki verður gert kunnugt um efni skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis fyrr en í lok janúar 2010. Því er enn óljóst hvort ráðherrum hafi orðið á mistök í aðdraganda hrunsins, hvort þau mistök varði við lög um ráðherraábyrgð, hvenær þau hafi átt sér stað og hvort þau teljist þá fyrnd. Ekki er þó hægt að útiloka að á þetta kunni að reyna. Eins og frumvarpið liggur fyrir yrði í slíku tilviki undir þingnefndinni komið og hversu hratt hún ynni hvort mál kæmi til með að fyrnast. Bagalegt væri ef nefndin teldi sig knúna til að hraða svo mjög athugun sinni, til að koma í veg fyrir fyrningu sakar, að ekki gæfist tóm til að íhuga slíkt mál frá öllum hliðum. Allsherjarnefnd telur ekki fært að þingnefndinni verði gert að starfa undir slíkum þrýstingi og að það skapi hættu á óvandaðri málsmeðferð. Því telur nefndin ástæðu til að bregðast við þessu atriði að því marki sem stjórnarskráin leyfir.
Innan nefndarinnar var rætt um hvort rétt væri að ljá þingnefndinni stöðu rannsóknarnefndar þingmanna skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar. Komi fram ábendingar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um mistök ráðherra í starfi yrði það meðal verkefna hennar að taka þau atriði í störfum hans til athugunar. Til að þessi leið hafi tilætluð áhrif þarf að ganga út frá því að með breytingunni sé fullnægt kröfum 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð og að fyrning ætlaðra embættisbrota muni rofna þegar skýrslan kemur fram.
Önnur leið kom einnig til umræðu. Hún felst í því að bæta við lögin fyrirmælum um að kosning þingnefndarinnar hefði sömu réttaráhrif og kosning rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar til að athuga störf ráðherra, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð. Þessi leið fæli í sér að fyrning hugsanlegra embættisbrota ráðherra rofnaði við kosningu þingnefndarinnar með sama hætti og kosning rannsóknarnefndar þingmanna rýfur fyrningu ef henni er falið er að athuga störf ráðherra.
Fyrri leiðin er að mati nefndarinnar í góðu samræmi við gildandi rétt, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð. Í 39. gr. stjórnarskrárinnar eru ekki gerðar ákveðnar kröfur til þess hvernig rannsóknarnefnd samkvæmt ákvæðinu skuli komið á fót og fordæmi er fyrir því að skipan slíkrar nefndar sé reist á lögum en ekki þingsályktun. Á hinn bóginn þykir nefndinni ekki að öllu leyti ljóst hvort þessi leið muni hafa tilætluð áhrif. Ekki er hægt að útiloka að sá skilningur yrði lagður í 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð að til að rjúfa fyrningu þyrfti Alþingi að kjósa sérstaka rannsóknarnefnd út af tilteknum atriðum í störfum ákveðins ráðherra. Það er því alls ekki víst að það leiði til rofa á fyrningu ef þingmannanefnd fær skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar það verkefni að fjalla um ákveðin störf ráðherra án þess að Alþingi hafi beinlínis tekið afstöðu til þess að þau störf kalli á rannsókn.
Síðari leiðin er að mati nefndarinnar því skýrari og í betra samræmi við þau skref sem þegar hafa verið stigin við rannsókn efnahagsáfallanna. Hún er reist á þeirri forsendu að kosning þingnefndar sem hefur það hlutverk að gera tillögur um viðbrögð Alþingis í tilefni af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sé í öllum meginatriðum hliðstæð því að Alþingi kjósi rannsóknarnefnd skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar. Nefndin bendir á að rannsóknarnefnd Alþingis sé samkvæmt lögum nr. 142/2008 ætlað að fjalla um ábyrgð manna á mistökum, þar með talið ráðherra, og gefa þeim sem ætla má að hafi orðið á mistök færi á að tjá sig áður en skýrslunni verður skilað. Þegar málið kemur til kasta þingnefndarinnar hefur rannsókn á þætti einstakra manna í hruninu því farið fram á vettvangi rannsóknarnefndarinnar og þeir fengið aðilastöðu. Rannsóknin ætti því að vera komin mun lengra á veg gagnvart einstökum mönnum en almennt þegar rannsóknarnefnd þingmanna er skipuð til að athuga störf ráðherra. Ef gripið er til samlíkingar við almenn sakamál má segja að málið sé með skýrslugjöf rannsóknarnefndar Alþingis komið á ákærustig að lokinni rannsókn.
Nefndin hefur skoðað sérstaklega hvort með síðari leiðinni sé gengið gegn stjórnarskrárvörðum réttindum hugsanlegra sakborninga. Það getur þó aðeins átt við þá sem kunna að hafa gerst sekir um brot gegn lögum um ráðherraábyrgð sem hefðu að óbreyttum lögum átt að fyrnast á tímabilinu frá kosningu þingnefndarinnar og fram að samþykkt ályktunar um saksókn. Gagnvart þeim vaknar sú spurning hvort verið sé að breyta lögunum afturvirkt þannig að það fari í bága við 69. gr. stjórnarskrárinnar.
Nefndin hefur kynnt sér dóm Hæstaréttar frá 29. apríl 2004 í máli nr. 32/2004 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að ákvæði sem færði upphafstíma fyrningar á kynferðisbrotum gegn börnum fram til 14 ára aldurs brotaþola gæti ekki átt við um brot sem voru framin fyrir gildistöku ákvæðisins. Nefndin telur að breyting á reglum sem fjalla um það með hvaða hætti Alþingi getur rofið fyrningu refsiverðra brota ráðherra, sem fyrnast almennt á þremur árum, sé ekki sambærileg því að breyta upphafstíma fyrningar hegningarlagabrota sem fyrnast á 15 árum eins og í því tilviki sem fjallað var um í dómi Hæstaréttar. Þá verði að skoða málið í samhengi við að Alþingi hefði getað og er raunar hvenær sem er heimilt að bregðast við ætluðum brotum ráðherra með skipun rannsóknarnefndar þingmanna. Samkvæmt gildandi lögum rýfur sú aðgerð fyrningu slíkra brota, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð. Ráðherrar sem kunna að hafa gerst sekir um brot af þessu tagi geta því ekki út frá gildandi lögum bundið tilteknar væntingar við að fyrning brotanna rofni ekki fyrr en á einhverjum tilteknum tímapunkti. Aftur á móti eiga þeir að geta vænst þess að gildandi reglum um upphafstíma fyrningar eða lengd hennar verði ekki breytt afturvirkt sakborningi í óhag. Að mati nefndarinnar verður enn fremur að gæta þess að breyta ekki reglum um rof fyrningar afturvirkt þannig að heimilt verði að refsa út af brotum sem voru fyrnd þegar reglurnar tóku gildi.
Eftir að hafa farið yfir þau sjónarmið sem komið hafa fram í nefndinni er það mat hennar að það stangist ekki á við stjórnarskrá að samþykkja breytingu á frumvarpinu sem leggur kosningu þingnefndar, sem er m.a. ætlað að gera tillögur um viðbrögð þingsins við ábendingum rannsóknarnefndar Alþingis um mistök einstakra ráðherra, að jöfnu við kosningu rannsóknarnefndar þingmanna til að athuga störf ráðherra, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð. Þessi ályktun byggist á eftirfarandi sjónarmiðum:
1. Ekki er verið að breyta reglum um rof fyrningar afturvirkt þannig að verið sé að heimila málshöfðun út af brotum sem verða fyrnd við gildistöku laganna.
2. Ekki er hróflað við upphafstíma fyrningar eða lengd fyrningartímans. Um þessi atriði gilda óbreyttar reglur.
3. Þeir sem kunna að hafa gerst sekir um refsiverða háttsemi samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð geta út frá þeim lögum sem í gildi voru þegar ætlað brot var framið ekki vænst þess að fyrning þess rofni ekki fyrr en á tilteknum tímapunkti. Alþingi getur hvenær sem er rofið fyrninguna með því að kjósa rannsóknarnefnd alþingismanna skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar til að athuga störf ráðherra.
4. Rannsókn á ábyrgð einstakra manna á mistökum í aðdraganda að falli bankanna stendur yfir og lýkur með skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Alþingi verður m.a. í ljósi 14. gr. stjórnarskrárinnar að bregðast við henni. Formleg athugun á störfum ráðherra í tengslum við efnahagsáföllin er því í raun lengra á veg komin nú en hún hefði verið ef sú leið hefði verið farin að kjósa rannsóknarnefnd alþingismanna til að athuga málið. Fyrning mögulegrar sakar hefur þó ekki átt sér stað eins og gerst hefði ef rannsóknarnefnd alþingismanna hefði verið skipuð.
5. Ekki er eðlilegt að hugsanlegir sakborningar njóti betri stöðu með tilliti til fyrningar út af því hvernig Alþingi kaus að málið yrði rannsakað.
Frú forseti. Ég hef þá lokið við að fara hér yfir framhaldsnefndarálit allsherjarnefndar. Við leggjum til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi breytingu:
Við b-lið 1. gr. bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Kosning þingmannanefndarinnar hefur sömu réttaráhrif og kosning rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar til athugunar á störfum ráðherra, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.
