tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands.
Frú forseti. Ég vil í upphafi máls míns ræða aðeins um þá umræðu sem hér hefur farið fram um íslenska stjórnarskrá, að það séu mikil tímamót fólgin í því að nú sé búin til íslensk stjórnarskrá í fyrsta sinn. Þetta þykir mér nokkuð undarleg umræða í ljósi þess að sú stjórnarskrá sem við búum við og þær stjórnarskrár sem ríki Evrópu og Bandaríkjanna búa við eru sameiginlegur arfur okkar Vesturlandabúa og hafa ekki orðið til í tómarúmi bara í einu landi. Þær eru samhangandi og þau réttindi sem þar eru sett fram og sú réttarheimspeki og sú hugsun sem þar er á ferðinni er, ef svo má segja, samevrópsk annars vegar og í tengingu við sögu Bandaríkjanna hins vegar. Það er ekki rétt að horfa á þetta þeim augum að hér sé um að ræða einhverja séríslenska stjórnarskrá.
Hitt er líka að drög hafa komið fram áður, þetta er ekki í fyrsta sinn sem koma fram drög að nýrri stjórnarskrá. Gunnar Thoroddsen heitinn, fyrrverandi þingmaður og hæstv. ráðherra, lagði fram t.d. slíkt plagg. Svo er líka annað, oft er látið að því liggja í umræðunni annars vegar að það sé sérstakt áhyggjuefni hversu erfitt sé að breyta stjórnarskránni og hins vegar að það hafi verið gerðar nægar breytingar á henni. Aðalatriðið er að átta sig á hvað það er í stjórnarskránni sem við erum ósátt við og teljum að þurfi að breyta og breyta því. Það sem mér þykir skaði eða til hins verra í því sem við erum að fjalla um hér er að menn skuli hafa ráðist í þetta verkefni þannig að raunverulega allt hafi verið lagt undir. Ég held að það hafi ekki verið skynsamlegt, ég held að nær hefði verið að grípa utan um þau atriði sem hægt var að ná sátt um að þyrfti að breyta og ráðast síðan í það.
Þetta plagg liggur fyrir og það er ágætt að þingið fái tækifæri til að ræða núna þær hugmyndir sem hér hafa verið lagðar fram. Ég vil fyrst nefna að hvað varðar heildaryfirbragðið er ég í hópi þeirra — og, frú forseti, það eru engin annarleg sjónarmið þar að baki, ekkert um það að menn vilji verja eitthvert meint óréttlæti eða forréttindi — sem hafa verið þeirrar skoðunar og er að stjórnarskrár séu allt að því einhvers konar varnarrit almennings gegn beitingu ríkisvaldsins, þ.e. að grunnhugsun stjórnarskrárinnar eigi að vera sú að tempra vald ríkisins, að því sé ekki misbeitt gegn almennum borgurum. Það eigi að vera grunnurinn að stjórnarskránni. Reyndar er ég þeirrar skoðunar að eftir því sem þær eru einfaldari og skýrari því betra. Ég ætla að nefna sem dæmi um þessa hugsun 17. gr. þeirra draga sem við ræðum hér eða skýrslu sem snýr að mikilvægu máli sem er um frelsi menningar og mennta. Með leyfi frú forseta stendur í 17. gr.:
„Tryggja skal með lögum frelsi vísinda, fræða og lista.“
Þá er spurningin: Tryggja gagnvart hverju, fyrir hverju, gegn hverju er verið að tryggja sig? Jú, það er einmitt verið að tryggja þessar mikilvægu greinar samfélags okkar gegn misbeitingu ríkisvaldsins. En vandinn er sá að það er akkúrat hið sama ríkisvald sem hér á með lögum að kveða á um þá tryggingu. Það er ákveðinn vandi við þá nálgun og það er einmitt sú nálgun sem birtist í þessu sem ég hef ýmsar efasemdir um.
Það er reyndar einkenni á þeim hugmyndum sem hér eru að það kemur mjög oft fyrir að sett eru fram almenn stefnumið sem síðan er sagt að kveða eigi nánar á um í lögum. Ég er ekki viss um að það sé góður háttur fyrir stjórnarskrá að gera mikið af slíku.
Frú forseti. Ég ætla að víkja að nokkrum greinum þessara draga að stjórnarskrá. Upptalning mín verður ekki tæmandi, til þess hef ég ekki nægan tíma en ég vil byrja á að velta aðeins upp stöðu forsetans. Í fyrsta lagi verð ég að segja, eftir að hafa hlýtt á ræðu forseta Íslands við þingsetningu, að þau sjónarmið sem forsetinn lýsti, þó að ég sé ekki í öllu sammála forsetanum, eru ekki fjarri þeirri túlkun sem ég hafði sjálfur lagt í þessi drög þegar ég sá þau fyrst hvað varðar stöðu forsetans. Nú kann að vera að þeir sem skrifuðu textann hafi ætlað sér annað en það er einmitt málið með stjórnarskrár, og þess vegna skiptir svo miklu máli að þær séu skýrar og einfaldar, að það fari ekki á milli mála hvað er átt við.
Nú er það þannig að sú breyting er orðin samkvæmt þessum drögum að forsetinn er ekki lengur hluti af löggjafarvaldinu. Ég er mjög sáttur við þá niðurstöðu. Ég tel að við búum við þingræðisfyrirkomulag og það sé rétt að löggjafarvaldið sé hjá þinginu.
Á grundvelli núverandi stjórnarskrár þar sem forsetinn fer með löggjafarvaldið ásamt þinginu tel ég að hafi verið túlkaður sá skilningur á 26. gr. núgildandi stjórnarskrár að forseti geti synjað lögum staðfestingar og sett þau þar með í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég hef verið þeirrar skoðunar að þetta sé dauður bókstafur, að það sé ekki eðlilegt að forsetinn hafi beitt þessu ákvæði. En grundvöllurinn fyrir ákvæðinu er þátttaka eða hluti forsetans í löggjafarstarfinu. Þá vaknar auðvitað sú hugsun, þegar búið er að skrifa forsetann út úr löggjafarvaldinu og gera hann raunverulega að hluta af framkvæmdarvaldinu í þeim drögum sem hér er verið að ræða, á hvaða grunni sú regla er byggð að forsetinn hafi áfram vald til að neita lögum samþykkis og kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslu. Það vekur aftur líka umræðu um ábyrgð forseta, þ.e. að í núgildandi stjórnarskrá er skýrt kveðið á um það að forseti sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum en það er ekki þannig í þessari stjórnarskrá eða drögum, en þó er þannig með farið að í greinargerð segir, með leyfi forseta, á bls. 147:
„Í stjórnlagaráði var talsvert rætt um ábyrgð forseta, en í núgildandi stjórnarskrá segir að forseti sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum öllum, sbr. 1. mgr. 11. gr. Fram komu ólík sjónarmið, bæði um að afnema skyldi algert ábyrgðarleysi forseta á stjórnarathöfnum sem og að mikilvægt væri að forseti væri friðhelgur í störfum sínum þannig að hann gæti sinnt þeim án áreitis vegna saksóknar. Stjórnlagaráð ákvað að fella brott 1. mgr. 11. gr. af þeim sökum að enginn embættismaður ætti að vera ábyrgðarlaus eða hafinn yfir lög í lýðræðislegu samfélagi. Hins vegar var ekki talið rétt að mæla frekar fyrir um ábyrgð forseta í frumvarpi þessu.“
Ég velti fyrir mér hvers vegna þessi niðurstaða er fengin af því að það er gríðarlegt vald sem er fengið einum manni að hann geti þrátt fyrir að vera ekki hluti af löggjafarvaldinu, þrátt fyrir að hann komi ekki með beinum hætti að því, samt sem áður neitað lögum staðfestingar og kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslu.
Ég tel að vald og ábyrgð verði ekki sundur skilið. Ég er t.d. þeirrar skoðunar að það hefði verið heppilegra þegar kom að því að forseti beitti neitunarvaldi sínu eða málskotsréttinum og þjóðaratkvæðagreiðsla fór fram, þegar sú niðurstaða var komin að lög sem samþykkt voru á Alþingi fengu ekki nægilegt fylgi meðal þjóðarinnar, að þá hefði átt að rjúfa þing. Það hefðu þurft að vera afleiðingar af því að slík gjörð gekk fram að forseti neitaði að skrifa undir, og ef þjóðin hefði aftur á móti samþykkt lögin sem Alþingi hefði samþykkt hefði forsetinn átt að víkja. Það verða að vera afleiðingar af því þegar teknar eru jafnafdrifaríkar ákvarðanir og það að neita að skrifa undir lög frá Alþingi.
Þetta kemur reyndar líka fram í breytingunum sem gerðar eru við 11. gr. núverandi stjórnarskrár sem snúa að því að ákveði þingið að hrekja forsetann úr embætti, það sé samþykkt að svipta forsetann embætti, þá þurfi, eftir að Alþingi hafi samþykkt það, slík ákvörðun að fara fyrir þjóðina. Í núgildandi stjórnarskrá er kveðið svo á um í 11. gr., með leyfi forseta:
„Nú hlýtur krafa Alþingis eigi samþykki við þjóðaratkvæðagreiðsluna, og skal þá Alþingi þegar í stað rofið og efnt til nýrra kosninga.“
Þetta held ég að sé skynsamlegt fyrirkomulag. Þetta temprar Alþingi og kemur í veg fyrir að Alþingi vegna deilna við forsetann rjúki í það að reyna að koma forsetanum úr embætti, og reyndar er hægt að nefna dæmi frá öðrum löndum og þjóðum þar sem löggjafarvaldið hefur beitt töluverðri hörku gagnvart framkvæmdarvaldinu og sitjandi forseta, t.d. í Bandaríkjunum, að það þurfa að vera afleiðingar. Í ákvæðinu í þeim drögum sem við erum að fjalla um hér er búið að taka þetta ákvæði út. Þetta er ekki lengur inni í drögunum og er sérstaklega tekið fram í greinargerð að það sé ekki talin ástæða til að rjúfa þing ef þjóðin segir nei við þessari niðurstöðu Alþingis.
Annað atriði sem mig langar til að gera að umfjöllunarefni eru ákvæði í 32. gr. þessara draga og 34. gr. sem snúa að þjóðareignarhugtakinu. Ég hef lengi verið þeirrar skoðunar, frú forseti, að það hugtak sé illa tækt í eignarréttarlegum skilningi og vil benda á nokkur atriði sem ég tel að þurfi að minnsta kosti að skýra ef þetta á að vera tækt hugtak í stjórnarskrána. Í fyrsta lagi það sem snýr að muninum á ríkiseign eða opinberri eign og þjóðareign. Gerð er tilraun til að skýra það í greinargerð með því að benda á ýmsar eignir ríkisins sem séu þess eðlis að ríkið geti ekki framselt þær eða selt með nokkrum hætti. Eru nefnd t.d. styttan af Leifi Eiríkssyni, menningarverðmæti eins og handritin o.s.frv. Gott og vel. Ef við beygjum okkur undir þessa skilgreiningu hefur hún auðvitað víðtækar afleiðingar. Ég ætla að nefna eina. Ef við lítum svo á að orkuauðlindirnar, eins og lagt er upp með í þessum drögum, séu í þjóðareign samkvæmt þessum skilningi þá kemur upp sú spurning: Hvernig skal fara með það hugtak annars vegar og hins vegar þá staðreynd að ýmsar orkulindir þjóðarinnar eru í eigu opinberra aðila, sveitarfélaga, misstórra, sem ráða yfir mismiklum orkuauðlindum? Til dæmis er það þannig með okkur Reykvíkinga að fyrirtæki okkar Orkuveitan býr yfir miklum orkuauðlindum sem hafa skilað Reykvíkingum ódýru heitu vatni og orku til langs tíma. Það eru önnur svæði á landinu þar sem þessu er ekki svo farið, t.d. eins og vestur á fjörðum og víðar, og þá kemur upp sú spurning: Ef um er að ræða þjóðareign hlýtur þá ekki að vera uppi sú krafa að allir Íslendingar njóti til jafns ábatans af slíkri þjóðareign? Er hægt að verja það, frú forseti, að það sé skilgreint sem þjóðareign ef t.d. ef lítill hreppur einhvers staðar byggi yfir stórri orkuauðlind að íbúar þess hrepps fengju að njóta einir afrakstursins af slíkri auðlind? En slíkt mál mun koma upp án nokkurs vafa ef við setjum inn í stjórnarskrána slík ákvæði. Þetta vildi ég nefna til umhugsunar.
Annað atriði vil ég líka gera að umtalsefni þó að ekki sé nú stórt, frú forseti, ég vil benda á 25. gr. þar sem fjallað er um atvinnufrelsi. Þar er eftirfarandi setning, með leyfi frú forseta:
„Öllum skal tryggður réttur til sanngjarnra launa …“
Nú er það svo, frú forseti, að ég hef fylgst með umræðum um vinnumarkað og kjaradeilur í einhverja áratugi. Ég man aldrei eftir því í þeirri umræðu að ekki væri farið fram með sanngjarnar kröfur. Allir sem gera launakröfur telja sig með réttu eða röngu vera að gera sanngjarnar kröfur. Hvað er átt við nákvæmlega með orðunum sanngjörn laun? Ef við setjum þetta t.d. inn í stjórnarskrána, frú forseti, þurfum við að vita nákvæmlega hvað átt er við vegna þess að þegar við förum að deila um kaup og kjör, og það gerum við og það er enginn endir á þeirri deilu, þá er um að ræða að menn geti borið fyrir sig brot á stjórnarskrá ef viðkomandi einstaklingar eða kjarahópar fá ekki greidd að þeirra mati sanngjörn laun.
Það er rétt að hafa þetta í huga og þetta er ágætisáminning um það þegar við skrifum stjórnarskrá að þetta er það plagg sem ver borgarana. Þetta er mikilvægasta plaggið. Um þetta plagg þarf að ríkja mjög góð sátt og góður skilningur, sameiginlegur skilningur. Ef þar er mikið af hugtökum eins og t.d. þjóðareign, sem menn hafa einfaldlega ekki útfært af neinu viti í lagatexta og í eignarréttarlegum skilningi, og fleiri svona hugtök sem ég nefndi hér, eftir því sem við setjum fleiri slík hugtök inn í stjórnarskrána því bitlausari verður hún sem varnarskjal okkar borgaranna.
Annað atriði, 87. gr. sem snýr að ríkisstjórninni og það að hún sé fjölskipað stjórnvald við vissar aðstæður. Ég á mjög erfitt með að sjá hvernig þessu muni reiða af þegar þetta verður gert í praxís. Ég held að það væri miklu nær að taka ákvörðun um það hvort ríkisstjórn Íslands eigi að vera fjölskipað stjórnvald, þ.e. það eigi að vera sameiginleg ábyrgð ráðherra á öllum málum, eða ekki. Það að segja við vissar aðstæður þegar um er að ræða mikilvægar að stefnumarkandi ákvarðanir þá breytir ríkisstjórnarherbergið allt í einu um eðli og við förum úr því kerfi að ráðherrarnir hafi ábyrgð hver á sínum málaflokki og það verður um að ræða sameiginleg ábyrgð, og þá sé ég ekki annað, frú forseti, en það verði umtalsverður ruglingur í þessu máli og það geti orðið mikið matsatriði hvenær um er að ræða mikilvæga eða stefnumarkandi ákvörðun. Það sér hver maður í hendi sér. Og það sem meira er, það er gert ráð fyrir því að ráðherrarnir geti sagt sig frá slíkum ákvörðunum með einfaldri bókun og þá er mér mjög til efs hversu mikið gildi þetta hefur allt saman.
Annað sem ég reyndi að finna skýringu á, og vil þá að minnsta kosti vekja athygli á að ég sá ekki nákvæmlega hvernig skyldi fara með, er það að tekið er fram í þessari grein að meiri hluti ráðherra þurfi að vera viðstaddur til að um sé að ræða sameiginlega ákvörðun. Það sem ég velti fyrir mér, frú forseti, er þetta: Þýðir það að þeir ráðherrar sem voru fjarverandi á ráðherrafundi verði um leið líka bundnir ákvörðuninni þrátt fyrir að þeir hafi þá ekki tækifæri á þeim fundi til að bóka það að þeir ætli sér ekki að bera ábyrgð á þeirri ákvörðun sem tekin var? Þetta kemur í það minnsta ekki skýrt fram í þeim gögnum sem ég hef skoðað og væri áhugavert ef einhver hv. þingmanna þekkti á þessu nokkur skil.
Frú forseti. 90. gr. varðandi myndun ríkisstjórnar. Ég held að það sé nauðsynlegt að við áttum okkur á því að það vald sem forsetinn fær í hendur, sem hann gerði að umtalsefni í ræðu sinni í þinginu, er umtalsvert við myndun ríkisstjórnar. Þannig skiptir máli hvaða nafn er fyrst borið upp og sem er borið upp síðar þar á eftir ef það ekki er samþykkt í þingsalnum þegar kemur að því að velja forsætisráðherra, það er mikið vald í því að ráða hvaða einstaklingur er fyrst borinn upp til atkvæðagreiðslu.
Það vald sem forsetinn hefur núna á myndun ríkisstjórna geta menn skoðað í sögulegu samhengi. Það gerðist aftur og aftur á tímabilinu frá 1995 og til og með kosningunum 2003 að myndaðar voru ríkisstjórnir án atbeina forseta. Með þessu væri verið að auka mjög og formgera vald forsetans við ríkisstjórnarmyndanir og reyndar er mjög víða verið að auka vald forsetans og ég minni enn og aftur á þetta undarlega sambland sem þessi drög ætla að leggja upp með við stjórnskipunina, að við séum með einhvers konar þingræði eða einhvers konar kerfi svipað og Bandaríkjamenn varðandi stöðu forseta, eitthvert sambland af þessu, og þó með þeim óljósa hætti að ábyrgð forsetans er illa skilgreind ef nokkuð á því t.d. að neita að skrifa undir lög, hvað gerist þegar slíkt á sér stað. Ég er í þeim hópi sem telur að gera þurfi breytingar á núgildandi stjórnarskrá. Ég tel að fyrst og fremst þurfi að gera breytingar á stöðu forsetans. Ég er sammála þeim breytingum sem hér er lagt upp með að líta svo á að það sé Alþingi sem fari með löggjafarvaldið en ekki forsetinn. Ég held að það væri það sem við gerðum skynsamlegast í þessu að fara í þær breytingar, af því að það er rangt sem hér hefur verið haldið fram að ekki hafi verið gerðar neinar breytingar á stjórnarskránni. Það er sjálfsagt að bera saman breytingarnar sem við Íslendingar höfum gert á okkar stjórnarskrá við breytingarnar sem Danir hafa gert og aðrir og enn á ný. Þetta tal um þjóðstjórnarskrár tel ég vera frekar vafasama sagnfræði. Þetta er sameiginlegur arfur okkur Vesturlandabúa.
Við höfum t.d. gert stórar breytingar með mannréttindakaflanum sem kom inn á sínum tíma og fleiri breytingar en okkur hefur ekki tekist enn þá að ná góðri sátt um allar þær breytingar sem t.d. ég tel að þó ætti að gera, en ég tel alveg nauðsynlegt að þær séu gerðar í góðri sátt. Mér finnst stundum tónninn í þessari umræðu þar sem hv. þingmönnum eru jafnvel gerðar upp skoðanir vegna afstöðu þeirra til þessa, að það sé verið að verja einhverja hagsmuni eða eitthvað þess háttar, mér finnst það ekki við hæfi í umræðu eins og þessari.
