fjáraukalög 2018.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2018 sem er að finna á þskj. 599. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa málefnasviða og málaflokka vegna nokkurra sértækra og ófyrirséðra útgjaldamála á yfirstandandi ári, auk þess sem lagðar eru til breytingar vegna innleiðingar á nýjum reikningsskilastaðli í samræmi við markmið laga um opinber fjármál.
Tillögurnar í frumvarpinu taka eftir atvikum mið af nýrri lagasetningu, óvissum og ófyrirséðum útgjöldum og ákvörðunum ríkisstjórnarinnar um útgjöld vegna brýnna verkefna sem fram hafa komið á árinu. Stærstu breytingarnar í þessu frumvarpi lúta þó að áhrifum nýrrar framsetningar útgjalda í samræmi við breytta reikningsskilaaðferð. Með setningu laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, markaði Alþingi skýra stefnu um hlutverk og efni fjáraukalaga. Í 26. gr. laganna kemur fram að ráðherra er heimilt að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim eftir öðrum leiðum sem tilgreindar er í lögunum.
Við undirbúning fjáraukalagafrumvarpsins hefur verið lögð áhersla á að standa að málum í samræmi við hlutverk fjáraukalaga eins og það er skilgreint í lögum um opinber fjármál. Í því felst að fjáraukalögum er ekki ætlað að mæta útgjöldum til nýrra verkefna, aukins umfangs starfsemi eða rekstrarhalla einstakra málefnasviða og málaflokka umfram setta útgjaldaramma, enda ber samkvæmt lögum að vísa slíkum tillögum um breytingar á fjárheimildum til umfjöllunar um fjárlög fyrir næsta fjárhagsár. Markmiðið með þessu verklagi er að auka ábyrgð ráðuneyta á áætlanagerð, stefnumótun og fjármálastjórn innan málefnasviða og málaflokka og draga úr þörf og umfangi fjáraukalaga. Fjáraukalög til og með árinu 2016 voru unnin á grundvelli eldri fjárreiðulaga sem fólu í sér heildstætt endurmat á fjárlögum með endurskoðaðri tekjuáætlun og yfirferð á allri gjaldahliðinni.
Í samræmi við þrönga skilgreiningu á hlutverki fjáraukalaga í lögum um opinber fjármál og stefnu um að draga úr vægi og umfangi fjáraukalaga eru þau í tveimur megindráttum ólík fyrri fjáraukalögum, annars vegar vegna þess að hvorki eru lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga né tilheyrandi breytingar á sjóðstreymi og afkomu ríkissjóðs og hins vegar vegna þess að nú eru fyrst og fremst lagðar til breytingar á framlögum til málaflokka þar sem aukinna fjárheimilda er þörf en ekki lækkanir á framlögum til annarra málaflokka. Í einhverjum tilfellum geta þó tæknileg mál og millifærslur leitt til þess að fjárheimild málefnasviða og málaflokka lækki.
Þá vík ég að meginefni frumvarpsins. Eins og ég hef áður komið að er almennt ekki um að ræða tillögur um ný verkefni eða aukið umfang heldur fyrst og fremst útgjaldamál sem voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga eða teljast nú orðin brýn eða óhjákvæmileg.
Í frumvarpinu er farið fram á að fjárheimildir ríkissjóðs á árinu 2018 verði auknar um 56,6 milljarða kr., en það svarar til tæplega 7% hækkunar á heildarfjárheimildum í gildandi fjárlögum. Innifaldar í þessari aukningu fjárheimilda eru á hinn bóginn ýmis tæknileg útgjaldamál og framsetningarbreytingar og nemur hækkun vegna slíkra mála um 48 milljörðum kr. Þessi 48 milljarða kr. hækkun skýrist nær alfarið af breytingum á framsetningu fjárlaga í tengslum við breyttar reikningsskilaaðferðir. Að undanskildum tæknilegum útgjaldamálum og framsetningarbreytingum nemur hækkun fjárheimilda vegna annarra útgjaldamála ráðuneyta 8,6 milljörðum kr., þ.e. sem nemur 1% af heildarfjárheimild fjárlaga 2018. Innifalið í þeim breytingum eru breytingar vegna yfirtöku á lífeyrisskuldbindingum sem nema 3,2 milljörðum kr. Séu þær undanskildar nemur frávik í hefðbundnum rekstri ríkissjóðs í fjáraukalögum 0,7% sem er lágt í sögulegu samhengi en sambærilegt frávik var um 5% að meðaltali á árunum 1998–2008, svo dæmi sé tekið. Slíkt frávik er í samræmi við markmið laga um opinber fjármál um að bæta fjármálastjórn og lágmarka umfang fjáraukalaga, þ.e. að vera vel innan við 1%.
Virðulegi forseti. Eins og fram hefur komið vega breytingar vegna tæknilegra útgjaldamála og framsetningarbreytingar þyngst í hækkun fjárheimilda samkvæmt frumvarpi þessu.
Vík ég þá nánar að tilefni og hlutverki þessara breytinga. Fyrst og fremst er um að ræða samræmingu áætlana og reikningsskila í takt við markmið laga um opinber fjármál. Frá gildistöku þeirra laga hefur verið unnið að því að innleiða nýjan reikningsskilastaðal og skilgreina áhrif þess á framsetningu áætlana og reikningsskila. Niðurstaða þeirrar vinnu leiðir til breytinga á meðferð lífeyrisskuldbindinga, en framvegis skulu allar hreyfingar á lífeyrisskuldbindingum færast um rekstrarreikninginn. Það á t.d. við um breytingar vegna áhrifa af ávinnslu nýrra réttinda á árinu, launabreytinga og breytinga á tryggingafræðilegum forsendum. Þetta leiðir til 31 milljarðs kr. hækkunar á gjaldfærslu lífeyrismála á árinu 2018.
Þá er í samræmi við nýjan reikningsskilastaðal gert ráð fyrir breyttri framsetningu vegna afskrifta skattkrafna sem nemur 18,2 milljörðum kr. Í fjárlögum ársins 2018 var gert ráð fyrir þessum afskriftum á tekjuhlið en samkvæmt nýjum staðli ber að gjaldfæra afskriftirnar og því þarf að veita heimild fyrir útgjöldunum í fjáraukalögum.
Rétt er að taka fram að framangreindar breytingar hafa engin áhrif á afkomu ríkissjóðs samkvæmt 1. gr. fjárlaga en afkoma þar er sett fram á þjóðhagsgrunni, svokölluðum GFS-staðli, sem undanskilur fyrrnefndar gjaldfærslur.
Næst ætla ég að víkja að öðrum hækkunum fjárheimilda, en gert er ráð fyrir 8,6 milljarða hækkun vegna annarra útgjaldamála ráðuneyta. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir 3,2 milljarða hækkun fjárheimilda vegna yfirtöku ríkisins á lífeyrisskuldbindingum sem m.a. eru vegna samninga þar að lútandi við Bændasamtök Íslands og aðra aðila. Í öðru lagi er um að ræða aukningu vegna endurmats á útgjöldum. Fæðingarorlofssjóður er þar fremstur en áætlað er að útgjöld hans verði 985 millj. kr. umfram forsendur fjárlaga. Aukningin skýrist fyrst og fremst af aukinni þátttöku foreldra og auknum kostnaði á hvern greiddan dag í fæðingarorlofi, svo sem vegna launabreytinga og hækkunar á hámarksgreiðslum miðað við sama tímabil í fyrra.
Svo er gert ráð fyrir að framlög til trúmála verði aukin um 784 millj. kr. til að efna svokallað kirkjujarðasamkomulag milli ríkis og kirkju. Vonast hafði verið til þess að samningar tækjust fyrir lok ársins en eins og gert hefur verið undanfarin ár höfum við efnt okkar skuldbindingar í fjárauka þegar samningalotunni er ekki lokið.
Næst vil ég gera grein fyrir því að gert er ráð fyrir hækkun útgjalda til samgöngumála um 569 millj. kr., annars vegar 400 millj. kr. vegna aukins kostnaðar við snjómokstur vegna óvenjusnjóþungs vetrar fyrri hluta ársins og hins vegar eru það 169 millj. kr. vegna seinkunar á afhendingu Vestmannaeyjaferju og viðgerðar á Grímseyjarferju. Þessar tafir voru einfaldlega ófyrirséðar. Við verðum af ákveðnu hagræði sem hefði komið með Vestmannaeyjaferjunni og þurfum að horfast í augu við þennan kostnað og hið sama á við um viðgerðina á Grímseyjarferjunni.
Í fimmta lagi er gert ráð fyrir að fjárheimildir til málefna sem tengjast hælisleitendum verði auknar um 500 millj. kr. umfram það sem fjárlög yfirstandandi árs gerðu ráð fyrir. Þrátt fyrir að dregið hafi úr tilhæfulausum umsóknum vegna breytinga á regluverki hefur á hinn bóginn umsóknum um alþjóðlega vernd fjölgað.
Af öðrum útgjaldamálum í frumvarpinu má nefna tillögu um 491 millj. kr. hækkun á framlögum vegna samningsbundinnar hækkunar á greiðslu til rammaáætlana ESB um menntun, rannsóknir og tækniþróun, einnig 469 millj. kr. hækkun útgjalda Sjúkratrygginga vegna verulegrar aukningar í eftirspurn eftir sjúkraþjálfun í kjölfar nýs greiðsluþátttökukerfis, hækkun framlaga vegna vinnumarkaðar og atvinnuleysis um 480 millj. kr. vegna endurmats á áætluðum útgjöldum ársins og ýmsar aðrar útgjaldaskuldbindingar sem nema samtals 1.080 millj. kr. Að öðru leyti vísa ég til nánari umfjöllunar um útgjaldatillögur frumvarpsins í athugasemdum við einstaka fjárlagaliði.
Þá vil ég einnig vekja athygli á því að í tengslum við hlutverk og aukið umfang fjáraukalaga er í 24. gr. laga um opinber fjármál kveðið á um almennan varasjóð A-hluta ríkissjóðs. Skilyrði fyrir ráðstöfun úr sjóðnum eru sams konar og þau sem gilda um frumvarp til fjáraukalaga, þ.e. að honum er ætlað að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Almennum varasjóði er einkum ætlað að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlagsforsendum fjárlaga og meiri háttar ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna náttúruhamfara, eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti samkvæmt fjárlögum. Almennur varasjóður skal nema a.m.k. 1% af fjárheimildum fjárlaga en fjármála- og efnahagsráðherra fer með almennan varasjóð og tekur ákvörðun um ráðstöfun úr honum.
Í fjárlögum 2018 nemur heildarfjárheimild sjóðsins um 8,8 milljörðum kr. og er gengið út frá því að alls um 7 milljörðum verði ráðstafað úr sjóðnum á yfirstandandi ári miðað við stöðuna í lok nóvember og eru þau útgjaldamál því ekki hluti af þessu frumvarpi.
Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að veita 3,6 milljarða kr. til brýnna viðhaldsverkefna á vegakerfinu með það að markmiði að bæta umferðaröryggi og koma í veg fyrir skemmdir á vegum. Í öðru lagi er gert ráð fyrir að veita 2,3 milljarða til endurmats á launaforsendum gildandi fjárlaga. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að veita í kringum 900 milljónir vegna dómkrafna sem fallið hafa á ríkissjóð á árinu umfram fjárheimildir.
Ég ætla þá næst að víkja að nýjum heimildum í frumvarpi til fjáraukalaga. Lögð er til ný heimild í 3. gr. frumvarpsins til endurláns til Íslandspósts ohf. að fjárhæð allt að 500 millj. kr. til að bregðast við lausafjárvanda félagsins sem er til kominn vegna fækkunar bréfasendinga og óhagstæðra ákvæða alþjóðasamninga á sviði póstmála sem Ísland er aðili að.
Þá eru lagðar til ýmsar heimildir í 4. gr. frumvarpsins. Lögð er til heimild til Náttúruminjasafns Íslands til að ganga til samninga um sýningaraðstöðu. Lögð er til heimild til kaupa á fasteign vegna uppbyggingar Laxnessseturs að Gljúfrasteini og svo er heimildarákvæði um að ganga til samninga um kaup á íslenskri orðabók sem Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum yrði falið að miðla rafrænt í því skyni að efla íslenska tungu. Loks er lögð til heimild til fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að nýta svigrúm sem kann að myndast þegar ríkinu berast óreglulegar tekjur til þess að greiða inn á skuldbindingar ríkissjóðs vegna B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Virðulegi forseti. Áður en ég lýk máli mínu vil ég fjalla stuttlega um áætlaðar afkomuhorfur á yfirstandandi ári ásamt breytingum sem orðið hafa í lánsfjármálum. Þrátt fyrir að í frumvarpinu séu hvorki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga né lagðar til heildstæðar breytingar á útgjaldahliðinni hefur samhliða vinnslu frumvarpsins verið undirbúið endurmat á áætlaðri útkomu ársins 2018 með hliðsjón af endurskoðaðri tekjuáætlun frá því í nóvember sl. ásamt lauslegu endurmati á helstu kerfislægum útgjaldaliðum ríkissjóðs. Einnig eru meðtaldar þær breytingar í fjáraukalagafrumvarpinu sem hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs á þjóðhagsgrunni. Þá ber að geta þess að breytingar á lífeyrisskuldbindingum og afskriftum skattkrafna hafa ekki áhrif á afkomuna á þjóðhagsgrunni.
Gert er ráð fyrir því að frumtekjur aukist um 5,7 milljarða frá áætlun fjárlaga. Þá er gert ráð fyrir að frumgjöld aukist um 4 milljarða. Frumjöfnuður ríkissjóðs er fyrir árið 2018 því áætlaður 92,8 milljarðar kr. og batnar um 1,7 milljarða frá fjárlögum. Frumjöfnuður ríkissjóðs Íslands hefur verið mjög hár í öllum evrópskum samanburði. Lengi vel vorum við með mestan frumjöfnuð evrópskra ríkja, en einhver önnur ríki hafa þó á síðari árum skilað mjög myndarlegum frumjöfnuði. Myndarlegur frumjöfnuður hefur verið algjör forsenda þess að við höfum náð þeim árangri í ríkisfjármálunum sem raun ber vitni. Hann er forsenda þess að við höfum getað endurskipulagt skuldahliðina og er forsenda þess trausts sem ríkissjóður hefur notið á lánamörkuðum.
Gert er ráð fyrir að vaxtajöfnuður ríkissjóðs batni frá fjárlögum um 2 milljarða og að honum meðtöldum er áætlað að afgangur á heildarjöfnuði ríkisins á árinu 2018 verði 36,6 milljarðar sem svarar til 1,3% af vergri landsframleiðslu. Það er um 3,7 milljörðum betri útkoma en í fjárlögunum. Gangi þessar áætlanir eftir verður afgangurinn í takt við fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 sem Alþingi samþykkti í mars sl. þar sem gengið var út frá því stefnumiði að afgangur á heildarafkomu ríkissjóðs yrði a.m.k. 1,2% af vergri landsframleiðslu á árinu 2018.
Virðulegi forseti. Á yfirstandandi ári er gert ráð fyrir áframhaldandi lækkun skulda þrátt fyrir að lækkun á milli ára verði nokkru minni en á síðustu árum. Heildarskuldir ríkissjóðs námu 917 milljörðum í lok síðasta árs. Í fjárlögum ársins 2018 var gert ráð fyrir að heildarskuldir myndu lækka um 52 milljarða og nema 865 milljörðum í lok árs 2018. Kaup ríkissjóðs á eigin skuldabréfum í flokknum RIKH 18, sem gefinn var út til að endurfjármagna fjármálastofnanir í kjölfar endurskipulagningar eftir fall fjármálakerfisins, hafa vegið þyngst í niðurgreiðslu skulda á árinu. Flokkurinn stóð í 70 milljörðum í ársbyrjun og voru eftirstöðvar hans, 9 milljarðar, greiddar á gjalddaga bréfsins í október. Uppgreiðsla RIKH 18 markaði veruleg tímamót þar sem um var að ræða eftirstöðvar af síðustu lánunum sem tengdust beint efnahagsáfallinu 2008. Á vormánuðum keypti ríkissjóður eigin bréf af Seðlabanka Íslands fyrir samtals um 27 milljarða kr. en ekki var gert ráð fyrir þeim kaupum í fjárlögum. Með þessum ráðstöfunum hefur verið dregið verulega úr endurfjármögnunarþörf ríkissjóðs á næsta ári. Innlend útgáfa ríkissjóðs nemur um 40 milljörðum kr. á árinu og víxlastaðan er svipuð og gert var ráð fyrir í fjárlögum, um 10 milljarðar kr. Erlendar skuldir hafa hins vegar hækkað á árinu vegna veikingar gengis um tæplega 15 milljarða kr. Endurmetnar áætlanir gera nú ráð fyrir að heildarskuldir ríkissjóðs lækki um 67 milljarða kr. á árinu og nemi um 850 milljörðum kr. í árslok, rétt um 30% af landsframleiðslu.
Hæstv. forseti. Ég hef nú farið yfir helstu þætti þessa frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2018. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins sem fær málið til skoðunar.
