opinber fjármál.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, er varðar samhliða framlagningu mála á samkomudegi reglulegs Alþingis 2020. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á bráðabirgðaákvæðum.
Önnur breytingin snýr að fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlagafrumvarpi sem verði öll lögð fram á samkomudegi reglulegs Alþingis haustið 2020. Hér ber að nefna að samkvæmt frumvarpi hæstv. forsætisráðherra í 840. máli er gerð tillaga um að samkomudagur reglulegs Alþingis haustið 2020 verði 1. október.
Hin breytingin, sem lögð er til með frumvarpi þessu, er að skýrsla ráðherra um horfur og þróun til lengri tíma verði lögð fram fyrir lok þessa árs.
Í ákvæði 10. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um hvað skuli gera ef grundvallarforsendur gildandi fjármálastefnu bresta, t.d. vegna alvarlegra skakkafalla í atvinnustarfsemi, vegna ófyrirséðs tekjusamdráttar í þjóðarbúinu, vegna náttúruhamfara eða þjóðarvár. Þá skal ráðherra hafa forgöngu um endurskoðun fjármálastefnu og leggja fram í því skyni á Alþingi tillögu til þingsályktunar um breytingar á stefnunni eins fljótt og kostur er.
Nú háttar svo til að verulegum vandkvæðum er bundið að uppfylla þessar kröfur laganna vegna óvissunnar um hversu mikil áhrif heimsfaraldur kórónuveirunnar mun hafa á efnahag og þar með á útkomu opinberra fjármála á yfirstandandi og komandi árum. Hætt er við því að stefna og áætlun sem sett væru fram nú myndu ekki endurspegla nægilega vel þá framvindu efnahagsmála sem við stöndum frammi fyrir í haust þegar m.a. liggur fyrir eftir sumarið hvernig ferðaþjónustu og öðrum útflutningsgreinum reiðir af. Má í því sambandi nefna töluvert mikla óvissu bæði hér á landi og í öðrum Evrópuríkjum, að ekki sé minnst á Bandaríkin eða svæði sem liggja okkur enn fjær. Við erum að feta okkur inn á afléttingarslóðir, skulum við segja, og það getur haft mjög mikil áhrif á framvindu mála hvernig úr þessu spilast. Það háttar þannig til að það er verulegum vandkvæðum bundið að uppfylla þessa kröfu laganna og það er grundvöllur þess að þetta frumvarp er komið fram.
Í ákvæði 8. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli byggjast á traustum forsendum og gögnum, sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið, og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám þar sem tekið er mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Í byrjun júní, á næstu dögum, er gert ráð fyrir að Hagstofa Íslands skili ráðuneytinu drögum að þjóðhagsspá fyrir árin 2021–2025 sem verða lögð til grundvallar fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2021. Þegar helstu ákvarðanir hafa verið teknar um nauðsynlegar ráðstafanir í samræmi við markmið um afkomu og efnahag hins opinbera á tímabilinu er gert ráð fyrir að ráðuneytið miðli þeim upplýsingum til Hagstofu Íslands. Í seinni hluta ágúst eða byrjun september er síðan gert ráð fyrir að Hagstofa Íslands skili ráðuneytinu nýrri þjóðhagsspá fyrir árin 2020–2025 — hér er ég að tala um að verði skilað til ráðuneytisins og síðan birt í kjölfarið — sem lögð verður til grundvallar endurskoðaðri fjármálastefnu 2018–2022, fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 og fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2021.
Fjármálaáætlun til fimm ára verður útfærð í samræmi við endurskoðaða fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022. Megináskorun við undirbúning og vinnslu þeirrar áætlunar verður að setja efnahagslega skynsamleg markmið sem eru viðráðanleg, samhliða því að leggja mat á og setja fram umfang nauðsynlegra ráðstafana til að bæta afkomu ríkissjóðs og hins opinbera til næstu fimm ára. Þær ráðstafanir felast í því að bæta frumjöfnuð ríkissjóðs og stöðva skuldasöfnun ríkissjóðs þegar hagkerfið hefur fundið trygga viðspyrnu.
Það er svo sem margt hægt að segja um það þegar maður er að endurskoða stefnuna í annað sinn inn á kjörtímabili, stefnu sem lögin gera ráð fyrir að komi eingöngu fram, í eðlilegu árferði, í upphafi kjörtímabils og lifi út kjörtímabilið. En hér erum við að tala um að endurskoða áætlunina öðru sinni þegar einungis ár lifir eftir af kjörtímabilinu. Það liggur í hlutarins eðli og gert er ráð fyrir því í lögum að það komi fullgerð ný stefna rétt rúmu ári eftir að þessi uppfærsla á sér stað. Engu að síður held ég, og mér finnst ég hafa nokkra stoð af því áliti sem fengið var frá fjármálaráði fyrir framlagningu þeirra frumvarpa sem ég kem hér með og forsætisráðherra, að það sé mikilvægt að við komumst aftur á sporið með þessa hringrás stefnu, áætlunar og fjárlagafrumvarps. Þrátt fyrir að einungis lifi rúmt ár í haust eftir af kjörtímabilinu og þar með sé ljóst að það komi ný fullbúin fjármálastefna fram u.þ.b. ári eftir uppfærslu þessarar, þá held ég að þetta sé mikilvægt, jafnvel þótt við séum í uppfærðri stefnu að tala um árið eftir kosningar.
Virðulegi forseti. Á þessum tímapunkti, ekki síst í ljósi aðstæðna sem við erum að leggja til við þingið að við förum aðeins út af sporinu í þessum hefðbundna gangi mála, þar sem fjármálaáætlunin hefði átt að koma fram á þessu vorþingi, tel ég mjög mikilvægt að deila með þinginu og gera það sem við getum til þess að upplýsa þingið um stöðu mála og koma stuttlega inn á það hvaða viðfangsefnum í opinberum fjármálum við stöndum líklega frammi fyrir á komandi misserum og árum.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið kynnti í gær fyrir hv. fjárlaganefnd sviðsmyndir um mögulegar afkomu- og skuldahorfur ríkissjóðs og hins opinbera. Greining ráðuneytisins miðar að því að varpa ljósi á mögulega stærðargráðu áfallsins sem hagkerfið stendur frammi fyrir vegna heimsfaraldursins. Niðurstöður greiningar ráðuneytisins fela ekki í sér spá um líklegustu framvindu efnahagsmála heldur sviðsmynd um mögulega efnahagsframvindu að gefnum forsendum, t.d. um að ferðamenn skili sér ekki til landsins það sem eftir lifir árs og að á næsta ári sæki um milljón ferðamenn landið heim. Gert er ráð fyrir að atvinnuleysi verði 9,5% í ár en lækki í 7,5% á næsta ári.
Út frá þessari nýju sviðsmynd hefur ráðuneytið endurmetið afkomu- og skuldaþróun ríkissjóðs fyrir yfirstandandi ár og árið 2021. Grunnsviðsmyndin, sem unnið er út frá, innifelur ákvarðanir sem þegar eru í gildandi fjármálaáætlun, t.d. hvað varðar skattaráðstafanir, en þar má nefna að gert er ráð fyrir að síðari áfangi í lækkun á tekjuskatti einstaklinga komi til framkvæmda frá og með næstu áramótum og á útgjaldahlið er gert ráð fyrir að útgjöld málefnasviða hækki að raunvirði um 3% milli 2020 og 2021 en um 1,5% að jafnaði á ári eftir það. Við bætist síðan áætlaður kostnaður vegna aukins atvinnuleysis og vegna hinna fjölmörgu mótvægisaðgerða sem farið hefur verið í vegna kórónuveirufaraldursins.
Þegar þessar forsendur hafa verið teknar inn í sviðsmyndagreininguna gefa niðurstöður til kynna, að öðru óbreyttu, að afkoma ríkissjóðs geti orðið neikvæð um tæplega 300 milljarða á yfirstandandi ári, sem er um 10,5% af vergri landsframleiðslu og í kringum 200 milljarða eða um 6,5% af vergri landsframleiðslu á því næsta. Þetta er umtalsvert meiri halli að nafnvirði en árið 2008 þegar halli ríkissjóðs nam tæpum 200 milljörðum, en minni sem hlutfall af vergri landsframleiðslu þar sem hallinn þá var yfir 12%.
Ef aftur á móti er leiðrétt fyrir einskiptis- og óreglulegum útgjöldum fyrri ára, svo sem endurfjármögnun Seðlabanka Íslands, gefur sviðsmyndin hins vegar til kynna að halli áranna 2020–2021 verði samanlagt meiri en halli áranna 2008–2009 að nafnvirði og sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.
Það er því ljóst að efnahagsleg áhrif heimsfaraldurs kórónuveiru eru gríðarleg í sögulegu samhengi. Þessi verulegi halli á afkomu ríkissjóðs leiðir til þess að gert er ráð fyrir að skuldir ríkissjóðs aukist frá því að vera rúmlega 22% af vergri landsframleiðslu árið 2019 í að verða tæp 40% af vergri landsframleiðslu í lok næsta árs miðað við skuldareglu laga um opinber fjármál.
Hér má koma inn á mikilvægi þess fyrir ríkissjóð við þessar aðstæður að eiga aðgengi að lánsfjármagni á betri kjörum heldur en þá gilti. Þá var staðan sú að lánamarkaðir alþjóðlega voru því sem næst lokaðir, getum við sagt, sem leiddi til þess að okkur var nauðugur sá kostur að leita á náðir Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þurftum stuðning frá nágrannaþjóðum til að fjármagna efnahagsáætlun sem samin var í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Lánskjörin á þessum lánum lágu í kringum 2,5%. Þegar ríkissjóður lét reyna á markaðsaðgang u.þ.b. tveimur árum eftir hrunið var ljóst að honum stóð best til boða lán í bandaríkjadollurum með 5,5% vöxtum. Þetta er sagan. Þetta er það sem gerðist eftir hrunið. Hér horfum við á umfang í halla sem líkist því sem þá gerðist en hins vegar er aðgengi okkar að lánsfjármörkuðum núna allt annað. Það eru einfaldlega betri alþjóðleg skilyrði og vextir hér á landi hafa verið að lækka meðan þeir höfðu hækkað gríðarlega hér eftir fall fjármálafyrirtækjanna. Þetta mun hafa mjög mikil áhrif á vaxtabyrði þessarar nýju lántöku.
Nú í síðustu viku lét ríkissjóður reyna á aðgengi að alþjóðlegum fjármálamörkuðum og fékk vel innan við 1% vexti á nýja útgáfu í evrum, sem verður að teljast mjög fínn árangur í sögulegu samhengi en borið saman við síðustu útgáfu okkar, þar sem við vorum að gefa út á 0,1%, er ljóst að kjörin hafa versnað nokkuð. Þau eru innan við 1%, liggja í kringum 0,6%. Þetta nefni ég vegna þess að þetta hefur mjög mikla þýðingu í samhengi við þann mikla halla sem við stöndum frammi fyrir á þessu ári. Ég hef svo sem ekki verið koma inn á vaxtakjörin á innanlandsmarkaði en ríkissjóður hlýtur að uppistöðu til að fjármagna sig á innanlandsmarkaði. Þar hafa kjörin verið í sögulegu samhengi mjög góð og með magnbundinni íhlutun Seðlabankans hefur tekist að skapa rými, myndi ég vilja segja, fyrir ríkissjóð á markaðnum fyrir útgáfu ríkissjóðs vegna fjármögnunarþarfar í tengslum við þessa skuldasöfnun og þennan hallarekstur.
Til þess að fá grófa mynd af framvindu fjármála hefur ráðuneytið einnig unnið framreikninga til fjögurra ára. Ég var búinn að nefna árin 2020 og 2021, en þegar við horfum lengra fram í tímann þá gefa niðurstöðurnar til kynna að verði ekkert að gert gætum við setið uppi með viðvarandi halla upp á um 3–4% af landsframleiðslu. En hér gefum við okkur forsendur sem eru mjög óvissar, til að mynda um hagvöxt á árunum 2022 og áfram. Ég vil að þessu sögðu þó ítreka að hér er ekki um að ræða eiginlega spá, ég er ekki að kynna spá okkar um framvinduna, heldur hvað kæmi út úr sviðsmyndagreiningu að gefnum þeim forsendum sem ég hef hérna stuttlega reifað og við höfum litið þannig á að væri mikilvægt að sýna og ræða í fjárlaganefnd þingsins. Þessi vinna heldur áfram og endar auðvitað í skjalagerð okkar fyrir haustið sem okkar sýn á framtíðina. En á þessu stigi erum við eingöngu að ræða um ákveðinn framreikning til þess að fá grófa mynd af því hvert ríkisfjármálin gætu stefnt að öllu öðru óbreyttu.
Ég hef kannski ekki komið því nægilega skýrt til skila enn þá, en þetta er býsna alvarleg staða sem ég er að tala um. Þetta er sviðsmynd sem gæti þýtt skuldasöfnun á fjögurra, fimm ára bili upp á um 1.000 milljarða. Það er alger umbylting á þeirri stöðu sem við höfum byggt upp á undanförnum árum. Það hvernig skuldahlutföllin hjá okkur þróast ræðst annars vegar af því hvernig okkur gengur að spyrna við fótum og koma með aðgerðir til að draga úr hallarekstri og skuldasöfnun sem honum fylgir. En þetta ræðst að hluta til líka af því hvernig hagvöxtur verður hér á komandi árum. Við erum vön að skoða nafnvirði skuldanna sem hlutfall af landsframleiðslunni. Samandregið myndi ég segja að okkar bíði töluvert krefjandi verkefni við að setja fram næstu fimm ára áætlanir um það hvernig við ætlum að standa undir samneyslunni, hvernig við ætluðum að örva hagkerfið til vaxtar að nýju svo að við séum ekki að velta þeim lífskjörum sem við viljum tryggja okkur í dag á komandi kynslóðir um of. Það er líka andi laganna um opinber fjármál, sem eru undirliggjandi í þessari umræðu, að okkur beri að gera það. Okkur ber að vera varfærin og við þurfum að huga að sjálfbærni í opinberum fjármálum. Það er eingöngu á þeim grunni að okkur takist að leggja aftur áherslu á þessi grunngildi eftir þetta mikla áfall sem við höfum orðið fyrir, sem við getum viðhaldið þeim trúverðugleika sem er grunnur að góðum lánskjörum okkar í dag sem ég var að víkja að.
Verkefnið mun snúast um að koma atvinnulífinu eins hratt af stað á ný og kostur er, leggja áherslu á verðmætasköpun og framleiðniaukningu í íslensku samfélagi, bæði í opinbera geiranum og einkageiranum. Þannig munum við skapa forsendur fyrir því að við náum okkur á strik á nýjan leik og getum blásið til sóknar.
Í greinargerð með frumvarpinu ásamt fylgiskjali er gerð nánari grein fyrir sviðsmyndum, áhrifum þeirra á sveitarfélög og hið opinbera.
Að mínu mati, og ég myndi vilja segja ríkisstjórnarinnar, er nauðsynlegt að veita ráðrúm í kjölfar þessa heimsfaraldurs til þess að undirbúa endurskoðun fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022, fjármálaáætlun fyrir árin 2001–2025 og frumvarp til fjárlaga fyrir næsta ár til samhliða framlagningar á þingsetningarfundi haustið 2020.
Nú er rætt um það meðal formanna flokkanna að það geti komið til þess að fjármálastefnan yrði lögð sérstaklega fram á þessu þingi sem yrði þá starfandi um mánaðamótin ágúst/september. Við sátum fund í hádeginu í dag þar sem við settum stafi á blað, næstum allir formenn flokkanna, um að þinglok gætu farið þannig fram að við reyndum að standa við dagsetningar í starfsáætlun þingsins núna í júnímánuði, en haldið yrði áfram störfum um mánaðamótin ágúst/september til að taka stefnuna sérstaklega fyrir og eftir atvikum önnur bráðnauðsynleg mál sem tengjast viðbrögðum vegna faraldursins. Ef það verður á endanum niðurstaðan að stefnan verði tekin sérstaklega fyrir þá er ekki annað hægt að segja en að þar fáist þá smávegis svigrúm til að ræða hana í aðdraganda þess að áætlunin og fjárlögin koma fram. Það er ekki hægt að neita því svo sem að ef við kæmum þessu öllu saman fram á sama tímapunkti á þinginu er hætt við því að stefnan myndi aðeins líða fyrir það í umræðunni því við höfum tilhneigingu til að setja athygli á útfærsluatriðin og það mun eflaust eitthvað bitna á þessum ramma. Allt er þetta auðvitað sett fram við mjög sérstakar aðstæður og það er mjög óheppilegt að við skyldum lenda í þessum þrengingum. Það mun vonandi heyra til algerra undantekninga þar sem ég stend frammi fyrir því sem fjármálaráðherra á þessu kjörtímabili að þurfi að endurskoða í tvígang stefnuna. Það á að heyra til undantekninga samkvæmt lögunum en hér erum við einfaldlega í aðstæðum sem gert var ráð fyrir í lögunum að gætu komið upp og kalla augljóslega á endurskoðun. Það er óheppilegt að við skulum þurfa að virkja þetta undanþáguákvæði laganna.
Virðulegi forseti. Ég held að ég sé kominn yfir allt það helsta sem mér finnst skipta máli að koma á framfæri við 1. umr. Ég ætla að ljúka máli mínu og legg til að frumvarpinu verði vísað til hv. fjárlaganefndar og til 2. umr. að lokinni þessari umræðu.
