opinber fjármál.

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti fjárlaganefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, skilyrði um heildarjöfnuð og skuldahlutfall. Ég mun halda mig að mestu við nefndarálitið eins og það kemur fyrir enda dregur það nokkuð saman það sem málið fjallar um, þær umsagnir sem bárust um málið og þá umfjöllun og umræðu sem fór fram í hv. fjárlaganefnd. Ég tek það þó fram að þrátt fyrir að allir séu sammála um að óhjákvæmilegt sé, í ljósi aðstæðna, að víkja frá fjármálareglunum í þrjú ár til viðbótar, eins og hér er lagt til, eru fleiri hliðar á málinu þegar horft er til framtíðar, stefnu stjórnvalda, laga um opinber fjármál og fjármálareglu sem m.a. birtast í umsögnum við málið. Þá má gefa sér að tilteknir fyrirvarar við málið felist í því.

Nefndin fundaði um málið samhliða því sem hún fjallaði um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 og frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2021. Málin eru nátengd þar sem forsendur fjármálaáætlunar gera ráð fyrir að Alþingi samþykki frumvarpið áður eða samhliða því að þingsályktunartillagan er afgreidd. Þess vegna kallaði nefndin eftir umsögnum frá sömu aðilum og um hin málin tvö.

Umsagnaraðilar tóku undir þau sjónarmið sem fram koma í greinargerð frumvarpsins um nauðsyn þess að víkja frá fjármálareglum 7. gr. laga um opinber fjármál í þrjú ár, til viðbótar við þau þrjú ár sem heimild er fyrir í lögunum, og þegar hafði verið nýtt við endurskoðun ríkisfjármálastefnu 2018–2022 nú í september, en með þeirri tillögu var, á grundvelli 10. gr. laga um opinber fjármál, vikið frá fjármálareglunum, skv. 7. gr. laga um opinber fjármál, afkomureglu, skuldareglu og reglu um niðurgreiðslu skulda.

Nokkrir umsagnaraðilar fjölluðu um nauðsyn þess að endurskoða sjálfar fjármálareglurnar í heild sinni, ekki aðeins að víkja frá þeim tímabundið. Ég held að það megi segja að mikilvægt sé á næstu misserum að leggja mat á virkni laganna og hvort tilætluð markmið með lagasetningunni hafi náðst og vísa ég þá m.a. til orða ríkisendurskoðanda í endurskoðunarskýrslu um ríkisreikning 2019. Þar segir enn fremur að endurskoðun á ákvæðum laganna þurfi að fara fram.

Nefndin tekur undir margvísleg sjónarmið sem fram koma hjá umsagnaraðilum. Nefndin telur óhjákvæmilegt að leggja til að frumvarpið verði samþykkt eins og rökstutt er í greinargerð með frumvarpinu og í álitinu sem ég fer yfir hér. Þá telur hún jafnframt óhjákvæmilegt að taka fjármálareglurnar, eins og ég vék að, til endurskoðunar áður en þær taka gildi að nýju.

Nefndin tekur undir með umsagnaraðilum um að fjármálareglur eigi að stuðla að því að ekki séu teknar ákvarðanir sem eru skaðlegar fyrir ríkisfjármálin en þær megi ekki heldur koma í veg fyrir að teknar séu nauðsynlegar ákvarðanir, t.d. um að ráðast í hagkvæmar fjárfestingar.

Þrátt fyrir nauðsyn þess að leita heimilda til frávika, eins og lagt er til í frumvarpinu, þá er líka mikilvægt að varðveita trúverðugleika og viðhalda aga í opinberum fjármálum en þó þannig að nauðsynlegur sveigjanleiki sé til staðar til að bregðast við framtíðaráföllum.

Ég held að það megi segja að þetta dragi saman það viðhorf og markmið sem slík skilyrði þurfa að uppfylla en margvísleg sjónarmið eru uppi um það hvernig slíkar reglur þurfi að líta út til að ná utan um það markmið. Mikil umræða átti sér stað í aðdraganda þess að lögin voru samþykkt 2015 en þau tóku gildi 1. janúar 2016. Var m.a. rætt um útgjaldareglu og hagsveifluleiðrétta afkomu. Helsta gagnrýnin á hagsveifluleiðréttingu hefur verið að erfitt er að meta eða tímasetja hvar við erum stödd í hagsveiflunni hverju sinni. Slíkar reglur eru afar misjafnar eftir þjóðum og einnig erfitt að meta þar sem misjafnt er hversu heildstæð lög um opinber fjármál eru í samanburði. Ég tel hins vegar mikilvægt að slík umræða fari fram í tengslum við endurskoðun laganna.

Í frumvarpinu sem við ræðum hér er lagt til að heimilt verði að víkja frá skilyrðum 7. gr. laga um opinber fjármál fyrir árin 2023–2025. Í lagagreininni eru sett þrjú skilyrði um töluleg viðmið um afkomu og efnahag hins opinbera:

1. Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af vergri landsframleiðslu.

2. Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu.

3. Ef skuldahlutfall skv. 2. tölul. er hærra en 30% skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um a.m.k. 5% á hverju ári.

Í 10. gr. laganna kemur fram að ef grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta eða fyrirsjáanlegt að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna, sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum, skal ráðherra leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um breytingar á stefnunni eins fljótt og auðið er. Við slík tilvik er heimilt að víkja í allt að þrjú ár frá skilyrðum 7. gr.

Efnahagsleg áhrif heimsfaraldurs kórónuveirunnar falla undir þetta ákvæði og við endurskoðun fjármálastefnunnar sem samþykkt var á Alþingi 3. september sl. var fjármálareglunum vikið til hliðar með vísan til 10. gr. laganna fyrir árin 2020–2022.

Nú er lagt til að framlengja það tímabil þannig að tölusettu fjármálareglurnar taki ekki aftur gildi fyrr en árið 2026 og að reglurnar verði þannig teknar úr sambandi samtals í sex ár.

Í frumvarpinu er einnig lagt til að fjármálaráði verði falið að leggja mat á hvort yfirlýst markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum og framfylgd þeirra muni gera kleift að skilyrði í 7. gr. laga um opinber fjármál taki aftur gildi frá og með árinu 2026. Þessu mikilvæga hlutverki fjármálaráðs eru gerð frekari skil í álitinu og ég kem að því síðar.

Virðulegur forseti. Það er mikilvægt að setja tilefni og nauðsyn þess að víkja frá reglunum í efnahagslegt samhengi og draga fram af hverju það þykir óhjákvæmilegt að víkja frá fjármálareglunum í 7. gr. í þetta langan tíma, sem eru sex ár. Þrátt fyrir alla óvissuna þá er það alveg ljóst að efnahagshöggið nú er þyngra en fordæmi eru fyrir um mjög langa hríð. Má segja að kórónuveirufaraldurinn hafi valdið efnahagsáfalli sem er í raun einstæður atburður í nútímahagsögu Íslands.

Hagstofan hefur áætlað að verg landsframleiðsla á Íslandi muni dragast saman um 7,6% á þessu ári og að atvinnuleysi verði um 7,8% af mannafla. Nýjustu spár Landsbanka og Íslandsbanka, og reyndar Seðlabankans líka, sem kom fram við síðustu vaxtaákvörðun peningastefnunefndar bankans, eru svartsýnni og miða við um 8,5% samdrátt á þessu ári. Þó að reiknað sé með hagvexti á næsta ári verður atvinnuleysi áfram mikið og það mun taka tíma að vinna úr efnahagsáfallinu.

Útlit er fyrir að halli á heildarafkomu hins opinbera verði í kringum 300 milljarðar kr. bæði árin og uppsafnaður halli til ársloka 2021 verði þar með orðinn um 600 milljarðar kr. Það svarar til liðlega 20% af landsframleiðslu yfirstandandi árs og meira en 75% af tekjum A-hluta ríkisins á næsta ári. Gangi þessar áætlanir eftir mun það leiða til þess að skuldahlutfall hins opinbera á mælikvarða laga um opinber fjármál stórhækkar á næstu árum.

Ljóst er að efnahagsáfall af þessari stærðargráðu er stærra en svo að það rúmist innan ramma laganna. Stjórnvöld hafa markað skýra stefnu til þess að bregðast við þessum áhrifum.

Í fyrsta lagi að leyfa sjálfvirkum sveiflujöfnurum að virka til fulls, í gegnum aukin útgjöld vegna atvinnuleysis og í formi minni skattheimtu, svo sem í tekjuskatti. Öryggisnet sem innbyggt er í vinnumarkaðinn hérlendis hefur miklu hlutverki að gegna við að verja fjárhag heimila og styðja við eftirspurn í hagkerfinu þegar kreppir að í efnahagslífinu.

Í öðru lagi hefur verið gripið til margvíslegra kröftugra mótvægisaðgerða, svo sem frestunar skatta, greiðslu atvinnuleysisbóta á móti skertu starfshlutfalli, greiðslu hluta launa á uppsagnarfresti, veitingar ríkisábyrgða á lánum til atvinnulífsins, auk þess sem ráðist hefur verið í sérstakt fjárfestingarátak.

Allt frá því faraldurinn skall fyrst á hafa aðgerðir birst í sérstökum frumvörpum, bandormum sem við gjarnan köllum, þegar við erum að breyta nokkrum lögum og fjáraukalagafrumvörpum og við eigum von á fimmta fjáraukalagafrumvarpinu fljótlega þar sem auknum kostnaði, m.a. í heilbrigðiskerfinu, og atvinnuleysinu verður mætt.

Í þriðja lagi hefur ekki verið dregið úr opinberri þjónustu, framkvæmdum eða tilfærslukerfum þrátt fyrir tekjutap ríkissjóðs. Þvert á móti hefur stuðningur við ýmis félagsleg úrræði verið aukinn.

Virðulegi forseti. Það má kannski lýsa þessari stöðu þannig, horfandi á fjárlagafrumvarp 2021, að í tekjufalli ríkissjóðs, með áætlaðar 772 milljarða kr. í tekjur og liðlega 1.000 milljarða kr. umfang í útgjöld, eða rúmlega það, þá dugi tekjurnar fyrir þremur ráðuneytum af tíu, eða 15 málefnasviðum af 35. Þá er ég að vísa til úgjalda til heilbrigðismála, málefnasviða félags- og barnamálaráðuneytis og menntamálaráðuneytis. Ef við tökum út það sem fer til þessara þriggja ráðuneyta og bætum áætluðum vaxtagjöldum við eru tekjurnar uppurnar og málefnasvið og málaflokkar allra annarra ráðuneyta og æðstu stjórnsýslu fjármögnuð með lántöku.

Markmiðið með þessu er að milda það tjón sem heimilin og atvinnulífið standa frammi fyrir við núverandi aðstæður.

Ljóst er að þessi stefnumið og nauðsynlegar aðgerðir ná ekki fram að ganga nema að víkja tímabundið frá fjármálareglum í 7. gr. laga um opinber fjármál þannig að sveiflujöfnun opinberra fjármála skili sér að fullu í hagkerfið.

Ég kom hér aðeins inn á umsagnir í byrjun ræðunnar og umræðu um lögin og fjármálareglurnar, þær sem við erum að víkja frá, en slíkar reglur eru notaðar víða hjá öðrum þjóðum, og sérstaklega eftir kreppuna árið 2008, til þess að stuðla að skýrum markmiðum í opinberum fjármálum, aga og stöðugleika. Algengt er að reglur kveði á um að skuldamarkmið séu á bilinu 40–60% af vergri landsframleiðslu, ólíkt eftir þjóðum, þó með mismunandi útfærslum. Á Norðurlöndunum eru nokkuð misjafnar fjármálareglur. Í Svíþjóð eru til að mynda skuldamarkmiðin 35% af vergri landsframleiðslu og afgangur skal vera 2% af vergri landsframleiðslu yfir ákveðið tímabil. Í Danmörku skal hið opinbera skila 0,5–1,5% afgangi yfir ákveðið tímabil. Í Finnlandi er sveigjanlegt markmið um halla eða afgang mínus 1 upp í 1% af vergri landsframleiðslu og þar eru markmið um skuldasöfnun. Því má segja að í þessum samanburði séu íslensku fjármálareglurnar í strangara lagi.

Það hefur rifjast upp, virðulegi forseti, við þessa umfjöllun að við undirbúning laga um opinber fjármál var töluverð umræða um fjármálareglurnar sem tóku mið af þáverandi efnahagsástandi og langtímamarkmiðum í opinberum fjármálum. Þannig er það á höndum ríkisstjórnar hvers tíma að tilgreina ítarleg fjárhagsleg markmið sem þó eru háð lögum um opinber fjármál um verklag og töluleg markmið.

Tölulegar fjármálareglur laganna veita ákveðinn sveigjanleika til að samhæfa opinber fjármál við breytingar í efnahagslífinu. Reynslan sýnir líka að reglurnar geta veitt töluvert svigrúm fyrir hvort sem er skattalækkanir eða útgjaldavöxt þegar þörf krefur.

Efnahagsáfallið í kjölfar sóttvarnaaðgerða hefur leitt til þess að stjórnvöld víða um heim hafa þurft að beita undanþáguákvæðum í regluverki um stjórn opinberra fjármála til þess að víkja tímabundið frá fjármálareglum sínum eða heimila frávik frá þeim eins og lagt er til í þessu frumvarpi.

Það er mikilvægt í þessu samhengi að horfa til aðstæðna, að ríkissjóður sinni sveiflujöfnunarhlutverki sínu, m.a. með tilliti til grunngildis um stöðugleika.

Almennt séð felur fjármálaáætlun hins opinbera í sér sveiflumótvirkandi aðgerðir og snýst um að halda föstum vexti í útgjöldum til lengri tíma þrátt fyrir sveiflur í tekjum. Þetta felur í sér að á þenslutímum er komið í veg fyrir að útgjöld aukist í takt við vaxandi skatttekjur vegna meiri efnahagsumsvifa. Þannig skapast afgangur hjá hinu opinbera sem tekinn er til hliðar úr hagkerfinu og með því er dregið úr heildareftirspurn. Á samdráttartímum snýst dæmið við, skatttekjur dragast saman en útgjöldum er haldið föstum og á þann hátt skapast halli sem vinnur á móti samdrætti í eftirspurn. Hin sveiflumótvirkandi áhrif, t.d. aðgerðir, eru einmitt inntak flestra fjármálareglna sem ætlað er að stuðla að stöðugleika í efnahagslífinu.

Þetta verður ekki gert við þessar aðstæður eða í gegnum þetta ástand öðruvísi en að auka skuldir ríkissjóðs og það verulega umfram það regluverk sem lögin geyma í dag.

Virðulegi forseti. Varðandi það hversu langt má ganga þegar við erum að ræða um skuldir — þetta hefur verið nefnt sjálfbærni skulda og í áliti fjármálaráðs er ágætisumfjöllun um þennan þátt. Fjármálaráð hefur bent á að lögin hafa stuðlað að góðri stöðu ríkissjóðs fyrir kórónuveirufaraldurinn. Sem dæmi má nefna að í upphafi faraldursins var skuldastaða ríkissjóðs mjög hagstæð í samanburði við flest önnur ríki. Skuldir samkvæmt skuldareglu laganna voru 22,5% af vergri landsframleiðslu í árslok 2019 sem er vel innan við 30% viðmið fjármálareglna.

Nú er hins vegar gert ráð fyrir miklum hallarekstri á næstu árum þar sem halli á afkomu opinberra aðila í heild verði allt að 15,5% af vergri landsframleiðslu árið 2020, 13% árið 2021 og 10% árið 2022. Hallareksturinn verður fjármagnaður með lántökum.

Áhrif hallarekstursins koma m.a. fram í því að skuldir hins opinbera munu nema, gangi þær áætlanir eftir sem við sjáum í fjármálaáætlun, um 59% af vergri landsframleiðslu í lok árs 2025.

Útfærsla fjármálaáætlunarinnar fól þess vegna í sér tvíþætt úrlausnarefni: Annars vegar að tryggja að hin lagalega umgjörð skapi nauðsynlegan sveigjanleika til að geta beitt opinberum fjármálum sem hagstjórnartæki í þágu efnahagslegs stöðugleika og hagvaxtar á komandi árum og hins vegar að mörkun og framfylgd fjármálastefnunnar komist aftur í þann farveg að hægt verði að standa við þær tölulegu fjármálareglur sem Alþingi hefur sett sér, eins og svo mörg ríki hafa gert.

Markmiðið er að stöðva skuldasöfnun á árinu 2025 og frá og með árinu 2026 taki fjármálareglurnar gildi að nýju.

Um mikilvægi þessarar tímasetningar og markmiða varðandi reglurnar vil ég vísa til álits fjármálaráðs og ég ætla að fá að lesa það hér upp eins og það kemur fyrir, með leyfi forseta:

„Stjórnvöld boða að fjármálareglur laganna verði aftur virkar árið 2026 […] Í stað þeirra verður sett markmið um að stöðva skuldaaukninguna árið 2025. Fjármálaráð vill nú ítreka það sjónarmið að þegar fjármálareglur séu settar til hliðar kalli það á vel skilgreint og gagnsætt ferli. Slíkt hjálpar til við að viðhalda trúverðugleika stefnumörkunarinnar […] Það á líka við um aðlögunarferli skuldalækkunarinnar. Í þessu samhengi má enn fremur árétta að mikilvægt er að gagnsæi sé viðhaft um öll viðbrögð. Með umfjöllun eins og hún birtist í fjármálaáætluninni og lagafrumvarpinu sem hefur verið lagt fram má segja að í stefnumörkuninni sé hugað að ofangreindu.“

Nauðsyn þess að setja markmið um að stöðva skuldasöfnun og hvenær áformað er að reglurnar taki gildi að nýju verður ekki betur lýst en í þessu áliti fjármálaráðs. Þó er það viðurkennt í greinargerð með fjármálaáætlun, að í ljósi mikillar óvissu um þróun efnahagsmála og opinberra fjármála er um leið óvissa um hversu hröð og umfangsmikil aðlögunin getur orðið og þá um leið þær afkomubætandi aðgerðir sem ráðast þarf í þegar ráðgert er að stöðva skuldasöfnun og ná því markmiði. Ég vísaði til álitsgerðar fjármálaráðs sem hefur óumdeilt mikilvægu hlutverki að gegna við að tryggja hlutlægt mat á stefnumörkun opinberra fjármála. Í 13. gr. laga um opinber fjármál kemur fram að hlutverk þess sé að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi þeim grunngildum sem talin eru í 2. mgr. 6. gr. og skilyrðum 7. gr., þ.e. grunngildin og fjármálaskilyrðin eru lögð til grundvallar þegar fjármálaráð leggur mat á stefnu og áætlun. Þetta hefur reynst Alþingi afar vel, vil ég segja.

Virðulegi forseti. Í frumvarpinu er lagt til að í stað mats á skilyrðunum skuli ráðið leggja mat á hvort yfirlýst markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum og framfylgd þeirra muni gera það kleift að skilyrði í 7. gr. taki aftur gildi frá og með árinu 2026. Nú þegar fjármálareglurnar skv. 7. gr. eru settar tímabundið til hliðar veita grunngildi í lögum um opinber fjármál ein leiðsögn í stefnumörkuninni. Lögin mynda áfram umgjörð um verklag við gerð og framsetningu opinberra fjármála og marka álit fjármálaráðs. Óvissan um þróun mála í nánustu framtíð gerir stjórnvöldum erfitt fyrir að uppfylla skilyrði laganna um varfærni. Þó er ljóst að Alþingi og fjármálaráð þurfa að fylgjast vel með hvernig tekjur og gjöld hins opinbera muni þróast á næstu árum. Breytingarnar á lögunum kalla bæði á breytt hlutverk fjármálaráðs og einnig breytingu á verklagi stjórnvalda og Alþingis. Hlutverk stjórnvalda í kjölfar breytinga á lögum um opinber fjármál verður að sýna fram á að markmið þeirra og framfylgni sé til þess fallin að hægt verði að virkja fjármálareglurnar að nýju á árinu 2026. Hlutverk Alþingis verður að veita stjórnvöldum aðhald í þessum efnum og leggja stöðugt mat á hve raunhæft sé að virkja fjármálareglurnar að nýju árið 2026. Verður hlutlægt mat fjármálaráðs ekki síður mikilvægt í þessu sambandi.

Að þessu öllu sögðu, virðulegur forseti, leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.

Jón Steindór Valdimarsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu. Undir álitið rita eftirtaldir hv. þingmenn: Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Páll Magnússon, Ágúst Ólafur Ágústsson, með fyrirvara, Inga Sæland, með fyrirvara, Birgir Þórarinsson, Björn Leví Gunnarsson, Steinunn Þóra Árnadóttir og Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.