farmflutningar á landi.
Hæstv. forseti. Ég mæli annars vegar fyrir frumvarpi til laga um farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni og hins vegar frumvarpi til laga um farmflutninga á landi.
Lög um farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni hafa nú verið endurskoðuð í því skyni að fá heildstæða löggjöf um þennan málaflokk. Jafnframt er lagt til að fjarlægja úr löggjöf um fólksflutninga og farmflutninga á landi, nr. 73/2001, þau ákvæði er snúa að fólksflutningum. Ákveðið var við undirbúning þessara lagafrumvarpa að hentugra væri og skýrara að setja fram frumvarp til nýrra laga um farmflutninga á landi en að leggja til breytingar á núgildandi lögum. Þar sem efni lagafrumvarpanna tengist svo náið verður hér mælt fyrir þeim báðum líkt og hæstv. forseti greindi frá.
Ég mun fyrst snúa mér að frumvarpi um farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni. Það var samið í innanríkisráðuneytinu á árunum 2012–2014. Að því vann vinnuhópur á vegum ráðuneytisins með aðkomu Vegagerðarinnar, Samgöngustofu og fulltrúa helstu hagsmunaaðila. Vinnunni stýrði Eyvindur G. Gunnarsson, deildarforseti lagadeildar Háskóla Íslands. Drög að frumvarpi voru fyrst kynnt á vef ráðuneytisins í lok árs 2012 og hefur verið unnið að lokafrágangi frumvarpsins allt til þessa dags.
Undanfarin ár hafa töluverðar breytingar orðið á farþegaflutningum á landi, m.a. með vaxandi ferðaþjónustu, áherslubreytingum stjórnvalda og markmiðum um eflingu almenningssamgangna. Löggjöf um samgöngur á landi í atvinnuskyni hefur ekki tekið breytingum í samræmi við þessa þróun. Markmið með endurskoðun laga um farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni er að samræma og fá heildstæða umgjörð um málaflokkinn sem og að taka mið af alþjóðlegri þróun og þörfum samfélagsins með tilliti til hagkvæmni og skilvirkni. Þá er miðað að því að við ákvarðanir um fyrirkomulag farþegaflutninga sé í ríkum mæli tekið tillit til umhverfissjónarmiða. Frumvarpið tekur til farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni og leysir af hólmi lög nr. 73/2001, um fólksflutninga og farmflutninga á landi, hvað varðar ákvæði þeirra laga er snúa að fólksflutningum, og einnig lög nr. 134/2001, um leigubifreiðar. Í frumvarpinu er miðað við að samræma löggjöf um þessa farþegaflutninga og aðlaga löggjöfina samtímis EES-rétti á þessu sviði en í EES-samningnum eru nýjar gerðir sem ber að innleiða eða hafa nýlega verið innleiddar í íslenskan rétt, svo sem reglugerðir Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1370/2007, um almenningssamgöngur, og nr. 181/2011, um réttindi farþega.
Með markmið frumvarpsins að leiðarljósi, að mæta þeirri þróun sem orðið hefur í farþegaflutningum á landi á undanförnum árum, eru annars vegar innleiddar þessar nýju gerðir eða opnað fyrir innleiðingu þeirra og hins vegar tekin til endurskoðunar sú löggjöf sem gildir um farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni og hún færð í einn lagabálk. Við þessa endurskoðun þótti jafnframt nauðsynlegt að skýra eftirlitsheimildir Samgöngustofu með starfsgreininni í því skyni að tryggja að öruggari farþegaflutningar af ólíku tagi geti þrifist og eflst samhliða.
Meðal nýjunga í lagafrumvarpinu eru þessar helstar:
Skýrari reglur um almenningssamgöngur og útboð þeirra.
Rýmkaðar heimildir annarra en leigubifreiða til að flytja átta farþega eða færri eftir ákveðnum skilyrðum.
Úrræði til eftirlits með leyfisskyldri starfsemi aukin og Samgöngustofu falið að annast eftirlit með framkvæmd laganna.
Stjórnvaldssektir lagðar á vegna tiltekinna brota.
Skilyrði til útgáfu atvinnuleyfis leigubifreiðastjóra hert en aðrar breytingar sem varða leigubifreiðastjóra snúa að nýtingu atvinnuleyfis, takmörkun á svæðum, einkarétti og hlutverki leigubifreiðastöðva.
Óheimilt er að aka með standandi farþega í almenningssamgöngum þar sem hámarkshraði er meiri en 80 km/klst. nema farartækið sé sérstaklega ætlað fyrir standandi farþega en sú undanþága fellur niður eftir aðlögunartíma.
Hæstv. forseti. Ég mun hér fjalla stuttlega um efnissvið einstakra kafla frumvarpsins til að gera þingheimi sem best grein fyrir uppbyggingu þess.
Í I. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um markmið og gildissvið auk skýringa á hugtökum. Ekki er um grundvallarbreytingar að ræða utan þess að lagt er til að svonefnt einkaleyfi samkvæmt 7. gr. laga nr. 73/2001, um fólksflutninga og farmflutninga á landi, verði nefnt einkaréttur í frumvarpinu. Er það til samræmis við orðalag reglugerðar ESB nr. 1370/2007, auk þess sem það er gert til aðgreiningar frá skýru lögfræðilegu inntaki orðsins „einkaleyfi“ í hugverkarétti. Það koma ný hugtök inn sem varða almenningssamgöngur og hópferðir.
Í II. kafla frumvarpsins eru ákvæði um stjórnsýslu almenningssamgangna á landi. Ákvæði kaflans fela hvorki í sér neina grundvallarbreytingu á réttarstöðu miðað við gildandi lög um fólksflutninga og farmflutninga á landi né leigubifreiðar.
Í III. kafla er síðan fjallað um framkvæmd almenningssamgangna sveitarfélaga en samhliða þeim breytingum sem orðið hafa á lagaumhverfi sérleyfa undanfarin ár, þar sem sérleyfi hafa verið felld niður, hefur einkaréttur verið veittur almenningssamgöngum á tilteknum leiðum eða svæðum til einstakra sveitarfélaga eða landshlutasamtaka. Í kaflanum er fjallað um framkvæmd almenningssamgangna og samvinnu um áætlanagerð og skipulag þeirra. Þessi þáttur frumvarpsins, 6.–11. gr., felur í sér talsverð nýmæli á sviði skipulags almenningssamgangna hérlendis þar sem reynt er að færa skipulag þjónustunnar, þá sér í lagi áætlanagerð, nær notendum og hagsmunaaðilum. Með því að koma á samráðsvettvangi á hverju svæði og milli starfssvæða landshlutasamtaka sveitarfélaga sé komið með tillögur að áætlunum sem tryggja samræmi í áætlunum milli svæða og fyrir allt landið. Því er nauðsynlegt að koma á samræmdri áætlanagerð svo farþegar eigi þess kost að komast landshluta á milli með sem minnstum biðtíma. Með góðri samvinnu og samstöðu um áætlanir milli landshluta er vonast til að ná megi markmiðum samgönguáætlunar um hagkvæmar og greiðar almenningssamgöngur.
Í IV. kafla frumvarpsins eru ákvæði um rekstrarleyfi, einkarétt o.fl. sem nú er að finna í lögum nr. 73/2001, um fólksflutninga og farmflutninga á landi. Hér eru lagðar til talsverðar breytingar á lögum, bæði hvað varðar form þeirra og efni. Lagt er til að ákvæði frumvarpsins gildi um alla þá sem flytja fólk í atvinnuskyni þegar ekki er um að ræða flutninga í eigin þágu.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Vegagerðin geti falið landshlutasamtökum sveitarfélaga einkarétt til skipulags almenningssamgangna, þ.e. reglubundinna farþegaflutninga. Í frumvarpinu er stuðst við skilgreiningarnar ferðamannastaðir og þjónustustaðir til að aðgreina þjónustu almenningssamgangna frá skipulögðum hópferðum í ferðaþjónustu. Einkarétturinn nær til allra biðstöðva og samgöngumiðstöðva sem eru þjónustaðar allt árið. Þar er öllum öðrum óheimilt að taka upp farþega nema sérstaklega hafi verið um það samið eða farþegar hafi undir höndum fyrir fram greidda farseðla á ferðamannastað eða rútupassa útgefna af ferðaþjónustufyrirtæki sem gildi yfir ákveðið tímabil á fyrir fram skilgreindri leið, svo sem hringmiða.
V. kafli er helgaður leigubifreiðum. Þrátt fyrir að gildandi ákvæði laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, séu að meginstefnu til lögð til grundvallar er um veigamiklar breytingar að ræða á ákveðnum sviðum. Sérstakar breytingar eru varðandi lagatæknileg atriði, svo sem að festa í lög ákveðið fyrirkomulag á úthlutun leyfa til leigubifreiðaaksturs. Jafnframt er tekið á úthlutun leyfa og svæðisskiptingu. Þá er leitast við að koma í veg fyrir skörun við farþegaflutninga annarra rekstraraðila á bifreiðum fyrir átta farþega eða færri. Helstu breytingarnar sem lagðar eru til með frumvarpinu snúa að útgáfu atvinnuleyfis, nýtingu atvinnuleyfis, takmörkun á svæðum, einkarétti leigubifreiðastjóra og hlutverki leigubifreiðastöðva. Lagt er til að skilyrði til útgáfu atvinnuleyfis leigubifreiðastjóra verði hert í nokkrum lykilatriðum. Aldursmörk eru tekin upp bæði hvað varðar lágmarksaldur og hámarksaldur. Þannig er lagt til að einstaklingur verði að hafa náð 23 ára aldri til að fá úthlutað atvinnuleyfi en slíkt er í samræmi við D-flokk ökuréttinda. Í D-flokki ökuréttinda eru bifreiðar fyrir átta eða fleiri, auk farþega sem tengja má við afturvagn sem er 700 kíló eða minna að leyfðri heildarþyngd. Ekki er heldur hægt að veita nýtt atvinnuleyfi til einstaklinga eldri en 70 ára þrátt fyrir að heimilt sé að framlengja atvinnuleyfi til eins árs fram að 76 ára aldri. Það á raunar við núna, það má framlengja leyfi leigubílstjóra um ár í senn. Hér er ekki um raunverulega breytingu að ræða. Þetta er hins vegar undanþága frá meginreglunni, menn þurfa að sækja um að endurnýjun eigi sér stað.
Auk leyfa til að aka breyttum, sérútbúnum bifreiðum í ferðaþjónustu og eðalvagnaþjónustu bætist við nýjungin ferðaþjónustuleyfi. Þannig er veitt heimild til Samgöngustofu til að veita sérstök ferðaþjónustuleyfi til þjónustu við ferðamenn á bifreiðum átta manna eða færri. Skulu slíkir aðilar uppfylla skilyrði frumvarpsins um almenn rekstrarleyfi og hafa starfsleyfi sem ferðaskipuleggjendur eða ferðaskrifstofa. Skilyrði fyrir slíkum flutningum er að um sé að ræða þjónustu sem veitt er samkvæmt fyrir fram umsömdu gjaldi og ferðin sé ekki styttri en hálfsdagsferð eða að ferðin sé hluti af annarri viðurkenndri ferðaþjónustu, t.d. þegar verið er að sækja ferðamenn í ákveðna ferðaþjónustu, svo sem í hestaferð eða veiði. Hérna er verið að bregðast við hinum mikla aukna fjölda ferðamanna og gefa ferðaþjónustuaðilum tækifæri til að bjóða upp á heildstæðari þjónustu en nú er.
Önnur nýjung er borgarleyfi, en með því er veitt heimild til að reka léttvagna sem flokkast sem bifhjól, svokallaða „tuk-tuk“, til skoðunarferða. Ég hafði ekki gert mér grein fyrir því hvað tuk-tuk væri svo ég fletti því upp á alheimsvefnum og tuk-tuk eru léttir vagnar sem við höfum séð í skoðunarferðum í útlöndum og verður nú hægt að fá leyfi til slíkra ökutækja hér innan borgarmarkanna.
Í VII. kafla er fjallað almennt um leyfi. Þar er ekki um að ræða neinar breytingar á gildandi rétti. Framsal og framleiga atvinnu- og rekstrarleyfa er óheimil sem áður og sérstakt gjald er tekið fyrir útgáfu leyfa. Vakin er athygli á 1. mgr. 34. gr. en þar er að finna nýmæli þess efnis að óheimilt sé í farþegaflutningum að aka með standandi farþega utan þéttbýlis, þ.e. þar sem hámarkshraði er meiri en 80 km/klst. Ljóst er að veruleg hætta kann að skapast við slíka farþegaflutninga, einkum og sér í lagi fyrir farþega. Í 3. mgr. er svo að finna undantekningu frá þessari reglu. Er með undantekningunni gert heimilt að hafa standandi farþega þar sem leyfður hámarkshraði er meiri en 80 km/klst. ef farartækið er sérstaklega ætlað fyrir standandi farþega og að því gefnu að börn séu ekki meðal standandi farþega. Hins vegar er þá ekki heimilt að aka því tiltekna farartæki hraðar en að hámarki 80 km/klst.
Í VIII. kafla er fjallað um opinbera þjónustu og þar er nýmæli sem byggist á meginreglum reglugerðar Evrópusambandsins nr. 1370/2007. Rökin fyrir því að lögfesta meginreglur reglugerðarinnar um samninga um opinbera þjónustu en láta ekki við það sitja að innleiða þær með reglugerð er að auka skýrleika laganna og eyða réttaróvissu. Í þessu sambandi er til þess horft að samningar þeir sem hér um ræðir fela í sér nokkrar takmarkanir á frjálsri samkeppni á sviði almenningssamgangna. Skýrt er af ákvæðum reglugerðarinnar að inngrip til að tryggja almannahagsmuni eru heimil. Gert er ráð fyrir að einkarétti og opinberum styrkjum til reglubundinna farþegaflutninga sé úthlutað á grundvelli útboða. Ákveðnar undantekningar eru frá útboðsskyldunni. Þannig er sveitarfélögum, landshlutasamtökum og byggðasamlögum heimilt að sinna þjónustunni sjálf að vissum skilyrðum uppfylltum.
Í X. kafla er fjallað um réttindi farþega. Reglur kaflans fela í sér þær breytingar sem nauðsynlegt er að gera í löggjöf til að innleiða megi reglugerð nr. 181/2011, um réttindi farþega í reglubundnum farþegaflutningum og hópferðum. Markmiðið með reglugerð nr. 181/2011 er að innleiða sambærilegar reglur og gilda um réttindi farþega í flugi. Með framangreindum ákvæðum í lögum sem taka mið af meginreglum reglugerðarinnar verður réttarstaða farþega í áætlunar- og hópbifreiðum þegar ferðavegalengd er meiri en 250 km sambærileg við réttarstöðu farþega í flugi.
Í lokakaflanum er að finna ýmis almenn ákvæði um málskot og kæru, reglugerðarheimild og gildistöku.
Undir lokin á þessari umfjöllun um farþegaflutningana vil ég benda á sérstaka umfjöllun í greinargerð frumvarpsins um réttarstöðuna er varðar einkaréttinn til reglubundinna farþegaflutninga á Norðurlöndunum. Í ljósi þess að ákvæði um einkarétt til reglubundinna farþegaflutninga á tilteknum svæðum og leiðum hafa hlotið talsverða umræðu og að í frumvarpinu er leitast við að skýra mörk einkaréttarins gagnvart öðrum farþegaflutningum þykir rétt að fjalla lítillega um hvernig þessum málum er háttað í nágrannalöndum okkar. Vek ég sérstaka athygli þingheims á þeirri umfjöllun.
Í frumvarpinu felast ýmsar grundvallarbreytingar á sviði farþegaflutninga sem óneitanlega munu hafa áhrif jafnt innan stjórnsýslunnar sem og á einkaaðila. Áhrif á einkaaðila felast aðallega í breytingum tengdum leyfisskyldu vegna flutninga. Þannig mun starfsemi sem ekki er heimil í dag verða heimil, svo sem farþegaflutningar í tengslum við ferðaþjónustu með færri farþegum en níu eða skoðunarferðir innan bæjar á vistvænum og léttum farartækjum, en jafnframt leggjast þær kvaðir á þá sem hana vilja stunda að afla tilskilins leyfis. Þá mun frumvarpið óhjákvæmilega hafa áhrif á þá sem stunda leigubifreiðaakstur enda þó nokkrar breytingar sem í því felast hvað varðar aldursskilyrði, veikindarétt o.fl. Breytingarnar hafa þó allar verið vegnar og metnar við undirbúning frumvarpsins og teljast nauðsynlegar til að ná fram stefnu stjórnvalda um skilvirkar samgöngur þar sem áhersla er lögð á samspil frjálsrar atvinnustarfsemi og almenningssamgangna.
Áhrif á stjórnsýsluna verða nokkur með frumvarpinu enda má gera ráð fyrir því að nokkur aukning verði í starfsemi eftirlitsaðila. Fjárhagslegu áhrifin hafa verið metin og fylgja með frumvarpinu.
Virðulegi forseti. Þá er komið að því að fjalla um frumvarp til laga um farmflutninga á landi. Það er mun umfangsminna en frumvarpið sem ég hef þegar fjallað um en það var einnig unnið í innanríkisráðuneytinu og efni þess er þríþætt.
Í fyrsta lagi er nauðsynlegt í tengslum við framlagningu heildarfrumvarps um farþegaflutninga á landi í atvinnuskyni að fjarlægja úr löggjöf um fólksflutninga og farmflutninga á landi, nr. 73/2001, þau ákvæði er snúa að fólksflutningum.
Í öðru lagi hefur reynslan leitt í ljós að þörf er á auknu eftirliti með leyfisskyldum farmflutningum og því nauðsynlegt að efla heimildir Samgöngustofu til að annast slíkt eftirlit. Þessar auknu heimildir, auk ákvæða um viðurlög, er að finna í 8.–18. gr. frumvarpsins og eru þær hliðstæðar þeim heimildum til eftirlits sem Samgöngustofu eru veittar í frumvarpi til laga um farþegaflutning á landi. Við framkvæmd núgildandi laga hefur komið í ljós að erfitt hefur reynst fyrir þær stofnanir sem farið hafa með eftirlit með flutningsgreininni, áður Vegagerðina en núna Samgöngustofu, að halda uppi eftirliti auk þess sem þau úrræði sem stofnanirnar hafa haft á grundvelli laganna hafa verið af afar skornum skammti. Þannig hefur reynst erfitt að tryggja að jafnræði sé meðal þeirra sem stunda leyfisskylda flutningastarfsemi samkvæmt lögunum og þannig jöfn samkeppnisskilyrði. Hefur þetta komið fram í samtölum ráðuneytisins við hagsmunaaðila í greininni sem ítrekað hafa óskað eftir því að eftirlitið verði virkt og úrræði eftirlitsstofnananna aukin eða leyfið að öðrum kosti lagt niður. Vandinn hefur verið staðfestur með samráði við viðkomandi stofnanir og er það því mat ráðuneytisins að til að raunhæft sé að íslenska ríkið uppfylli skyldur sínar samkvæmt framangreindum reglugerðum og til að tryggja jöfn samkeppnisskilyrði í greininni sé nauðsynlegt að bregðast við þessu.
Í þriðja lagi er að finna í frumvarpinu viðbætur við núgildandi löggjöf sem tengjast skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Er þar um að ræða skuldbindingar sem leiða af aðild íslenska ríkisins að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Nýlega voru teknar upp í EES-samninginn þrjár reglugerðir sem mynda hinn svokallaða „Road-pakka“. Tvær af þessum reglugerðum snúa að farmflutningum, þ.e. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1072/2009, um sameiginlegar reglur um aðgang að mörkuðum fyrir farmflutninga á vegum milli landa, og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1071/2009, um sameiginlegar reglur varðandi skilyrði sem uppfylla þarf til þess að mega starfa sem flutningsaðili á vegum og um niðurfellingu á tilskipun ráðsins 96/26/EB. Gerðirnar voru teknar upp í samninginn með fyrirvara um lagabreytingu. Gerðirnar eru frá 2009 og hafa því verið í gildi í Evrópusambandinu í þó nokkurn tíma.
Fyrrnefnda reglugerðin, 1072/2009, gildir um vöruflutninga á vegum milli landa gegn gjaldi á yfirráðasvæði bandalagsins og hefur hún vegna landfræðilegrar stöðu Íslands lítil áhrif á flutningafyrirtæki hérlendis.
Sú síðarnefnda, reglugerð nr. 1071/2009, gildir hins vegar um aðgang að starfsgrein flutningsaðila á vegum og ástundun slíkrar starfsemi og er þar átt við öll fyrirtæki með staðfestu í bandalaginu sem starfa sem flutningsaðilar á vegum. Sýnt þótti við setningu þeirrar gerðar að misræmi á milli landa í beitingu reglna þessu að lútandi hefði í för með sér ýmsar neikvæðar afleiðingar, m.a. röskun á samkeppni, ófullnægjandi gagnsæi á markaði og ósamræmt eftirlit. Rétt er að taka fram að efnislega hefur löggjöfin til þessa að miklu leyti endurspeglað þessa reglugerð þrátt fyrir að hún hafi ekki verið innleidd hér formlega. Þessar tvær reglugerðir verða svo nánar innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum á grundvelli heimilda sem í frumvarpinu felast.
Rétt er að vekja athygli þingheims á því að til að tryggja að ekki yrði gengið lengra að leyfisskyldri atvinnustarfsemi eða íþyngja atvinnulífinu með eftirliti en nauðsynlegt var var farin sú leið að þrengja nokkuð gildissvið laganna hvað varðar farmflutninga frá því sem er í gildandi lögum.
Svo sem áður hefur komið fram er krafa um flutningsleyfi vegna farmflutninga tilkomin vegna skuldbindinga íslenska ríkisins að Evrópurétti. Í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að lögin gildi um farmflutninga á landi í atvinnuskyni með ökutækjum, hvort sem um er að ræða eitt ökutæki eða samtengd ökutæki. Þá er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að veita í reglugerð undanþágu frá ákvæðum laganna fyrir tiltekna vöruflutninga og fyrir ákveðnar tegundir ökutækja. Gerðar hafa verið athugasemdir við ákvæðið, m.a. með vísan til þess að undanþáguheimildin sé of opin. Uppi eru spurningar um hvort lagasetningarinnar sé yfirleitt þörf. Þar sem þær undanþágur sem veittar væru í reglugerð þyrftu alltaf að taka mið af reglugerð 1071/2009 er nú farin sú leið að undanþiggja ákvæðum laganna alla þá farmflutninga sem heimilt er að undanþiggja samkvæmt reglugerðinni. Ég legg áherslu á að allt sem hægt er að undanþiggja er undanþegið. Þannig er litið svo á að gildissvið laganna sé gert eins þröngt og skuldbindingar íslenska ríkisins að EES-rétti heimila, enda kalla innlendir hagsmunir ekki á víðara gildissvið en það.
Virðulegi forseti. Þetta er töluvert umfangsmikið mál sem ég hef gert grein fyrir og það er mikilvægt að hv. umhverfis- og samgöngunefnd sem fær málið til umfjöllunar fari rækilega yfir efni frumvarpsins, kalli eftir umsögnum og fái viðbrögð aðila. Ég veit að nefndin mun gera það afskaplega vel, lýk nú máli mínu og legg til að málinu verði vísað til 2. umr.
