framtíð íslenskrar peningastefnu, munnleg skýrsla forsætisráðherra.

Herra forseti. Hagstjórn hvers lands ræðst af peningastefnu og ríkisfjármálastefnu og þriðji öxullinn í vel heppnuðu efnahagskerfi eru svo málefni vinnumarkaðarins. Þessir þrír þættir verða að vinna saman ef okkur á að lánast að viðhalda bæði efnahagslegum og félagslegum stöðugleika.

Eins og kunnugt er hefur okkur Íslendingum ekki alltaf tekist að láta hagstjórn og vinnumarkað vinna saman sem eina heild en enginn þáttur getur án hinna verið. Vel mótuð peningastefnan getur stuðlað að aukinni hagsæld í landinu með því að tryggja stöðugt verðlag, hún getur dregið úr efnahagssveiflum. Eftirgefanleg og ómarkviss peningastefna mun hins vegar auka óvissu og skapa verðbólgu trausta kjölfestu.

Á þeim 100 árum sem Íslendingar hafa haft fulla sjálfsstjórn í peningamálum hefur ansi margt verið reynt. Landsmenn hafa verið í myntbandalagi, á gullfæti, á fastgengi með höftum, í fastgengissamstarfi innan Bretton Watch, gerðar hafa verið tilraunir með peningamagnsmarkmið, raungengismarkmið eða skriðgengi, fastgengi með skuggaaðild að evrópska myntkerfinu, landsmenn hafa reynt verðbólgumarkmið með frjálsu fljótandi gengi og frá árinu 2009 hefur verið sveigjanlegt verðbólgumarkmið með stuðningi af fjármagnshöftum, raunar síminnkandi fjármagnshöftum.

Í byrjun júní skilaði starfshópur, sem skipaður var í tíð fyrri ríkisstjórnar, undir forystu dr. Ásgeirs Jónssonar, um endurskoðun á ramma peningastefnu, af sér umfangsmiklu starfi. Mér fannst mikilvægt að sú nefnd lyki vinnu sinni, enda var það mikilvægt við þetta verkefni að víðtækt samráð væri haft. Fengnir voru fjórir hópar virtra erlendra sérfræðinga til að fjalla um ýmsa þætti peningastefnu út frá íslenskum aðstæðum. Í kjölfarið var haldin stór ráðstefna til að kynna efni skýrslu starfshópsins. Þetta er skýrslan sjálf en henni fylgdu sömuleiðis fjórar skýrslur á engilsaxnesku sem hinir erlendu sérfræðingar skiluðu.

Í skýrslunni er að finna afar fróðlega samantekt á þeim lærdómum sem 100 ára saga íslenskrar peningastefnu hefur gefið. Þar kennir ýmissa grasa. Ein af meginniðurstöðunum sem formaður starfshópsins, dr. Ásgeir Jónsson, fór með í allri sinni kynningu, var að miklu meira skipti að fylgja leikreglunum en hvaða leikur væri valinn. Allt myntfyrirkomulag hefði sína kosti og galla. Ástæða þess að Íslendingar hefðu frá fullveldi yfirleitt búið við óstöðugleika og/eða verðbólgu væri ekki sú að þeir hefðu yfirleitt valið sér ranga peningastefnu eða ekki enn þá fundið þá stefnu sem hentaði. Ástæðan væri sú að þeir hefðu ekki fylgt þeim leikreglum sem viðkomandi fyrirkomulag hefði krafist hvað varðar beitingu hagstjórnartækja til að viðhalda efnahagslegum stöðugleika. Það hefði orðið til þess að fyrri peningastefnur hefðu molnað í sundur og þjóðin búið við þrálátan óstöðugleika í peningamálum. Þó að Íslendingar þrái, eins og það er orðað, stöðugt gengi hafi þeir í gegnum tíðina ekki haft það úthald sem þarf.

Annar lærdómur sem skýrsluhöfundar draga er að hagstjórnin þurfi pólitískan stuðning. Sá lærdómur krefst kannski ekki nánari skýringar heldur snýst fyrst og fremst um samspil ríkisfjármála og peningastefnu.

Þriðji lærdómurinn, sem ætti heldur ekki að krefjast skýringa, er þriðji póllinn, þ.e. stöðugleiki á vinnumarkaði, sem er undirstaða verðstöðugleika.

Að mati starfshópsins hefur Ísland tvo kosti varðandi íslensku krónuna, en þess ber að geta að í því erindisbréfi sem hópurinn fékk á sínum tíma, bara svo það sé liggi fyrir, var sérstaklega talað um að vinna hópsins ætti að miðast við að krónan væri áfram undirstaðan í íslenskri peningastefnu. Að mati starfshópsins og út frá þessu erindisbréfi hefur Ísland tvo kosti, að halda áfram með núverandi fyrirkomulag, sem felur í sér að fylgja sjálfstæðri peningastefnu undir merkjum verðbólgumarkmiðs, og að hætta að reka sjálfstæða peningastefnu og festa gengi krónunnar varanlega niður með myntráði, sem felur í sér að öll seðlaútgáfa verði tryggð með erlendum gjaldeyri. Aðra kosti telur starfshópurinn ekki vera fyrir hendi, enda er það nánast útilokað að krónan verði ekki áfram gjaldmiðill Íslendinga í náinni framtíð. Það liggur fyrir að einhliða upptaka erlendra gjaldmiðla er hugmynd sem töluvert var rædd í kjölfar hruns en ég tel nú að hafi verið afgreidd algerlega út af borðinu í skýrslu Seðlabankans um gjaldmiðlamál frá árinu 2012. Upptaka evru með inngöngu í Evrópusambandið kallar á mun víðfeðmari pólitíska ákvörðun en sem varðar eingöngu gjaldmiðilinn. Það snýst þá um að sækja að nýju um aðild að Evrópusambandinu og verða þar fullur meðlimur, ekki bara út frá peningastefnu heldur öllu öðru því sem því fylgir.

Starfshópurinn kemst að þeirri niðurstöðu að ekkert sé því til fyrirstöðu að verðbólgumarkmið geti gengið upp hér á landi. Verðbólgumarkmið leggi áherslu á gagnsæi og opinbera ábyrgð sem falli vel að leikreglum lýðræðissamfélags. Að mati starfshópsins er ekkert sem bendir til annars en að verðbólgumarkmið ætti að geta gengið upp hérlendis með sambærilegum hætti og tekist hefur á Norðurlöndum ef sæmileg samfélagsleg sátt takist um leikreglur þessa fyrirkomulags. Hins vegar er í skýrslunni fjallað um endurbætur á verðbólgumarkmiðinu og vilja þeir tengja það nánar við markmið um fjármálastöðugleika.

Á síðustu fjórum til fimm árum hefur náðst töluverður árangur við að framfylgja verðbólgumarkmiðum hérlendis sem skilað hefur kaupmáttaraukningu, samhliða því að almennt vaxtastig hefur lækkað. Starfshópurinn kemst sömuleiðis að þeirri niðurstöðu að myntráð gangi ekki upp hérlendis. Að mati starfshópsins er það eitt og sér gríðarlega erfitt að tryggja efnahagslegan stöðugleika með myntráði sem aðeins geti gerst með miklum kerfisbreytingum hér innan lands, svo sem á vinnumarkaði. Jafnframt er það mat starfshópsins að upptaka myntráðs skapi óásættanlega áhættu fyrir fjármálastöðugleika og að íslenskar fjármálastofnanir muni standa eftir án lánveitanda til þrautavara. Af þeim ástæðum getur starfshópurinn ekki mælt með þeim kosti fyrir Ísland við núverandi aðstæður.

Starfshópurinn fékk tvo erlenda sérfræðinga, Frederik Andersen og Lars Jonung, til að fjalla um möguleikann á upptöku myntráðs hér á landi. Þeir félagar hafa almennt verið hlynntir upptöku myntráðs í smærri hagkerfum. Þeir telja erfitt að reka sjálfstæða peningastefnu án hafta á Íslandi og að ekki sé pólitískur vilji fyrir því að landið gangi í myntbandalag. Jafnframt sé verðbólgumarkmið með flotgengi of áhættusamt með tilliti til fjármálastöðugleika. Því telja Andersen og Jonung, og það kemur fram í skýrslu þeirra sem síðan var vísað til í skýrslu starfshópsins, heppilegast fyrir Ísland að taka upp myntráð líkt og gert var í nokkrum Evrópulöndum á tíunda áratugnum.

Aðrir erlendir sérfræðingar starfshópsins eru hins vegar ósammála þeirri niðurstöðu. Niðurstaða Patricks Honohans og Athanasios Orphanides er sú að hægt sé að halda því fram að fastgengi geti hentað Íslandi að því gefnu að fullkomin samhæfing náist milli allra arma hagstjórnar. Slík samhæfing gæti tryggt aðlögun hagkerfisins án þess að til komi t.d. alvarlegt atvinnuleysi. Það er mat þeirra að erfitt sé að treysta á að slík samhæfing náist í ríkisfjármálum og á vinnumarkaði þannig að hagkerfið nái að fást við áföll sem óumflýjanlega hljóta alltaf að vera í hagkerfum heimsins. Við bætist að alþjóðavæðing fjármagnsins leiðir til þess að erfitt og jafnvel ógerningur sé fyrir lítil hagkerfi að verjast árásum spákaupmanna, jafnvel þótt viðkomandi ríki búi við myntráðsfyrirkomulag.

Niðurstaða Honohans og Orphanides er sú að í ljósi þess hversu erfitt sé að verjast ásókn spákaupmanna á gjaldeyrismarkaði og hversu erfitt geti reynst að verja atvinnustigið ef ekki er hægt að aðlaga nafngengi sé ekki ráðlagt fyrir Ísland að taka upp fastgengisstefnu.

Sebastian Edwards telur einnig að myntráðið af fastgengi sé ekki heppilegt fyrirkomulag fyrir Ísland. Fjöldi nýlegra rannsókna hafi rennt stoðum undir þá skoðun að lönd sem búi við flotgengi eigi betur með að takast á við áföll vegna breyttra viðskiptakjara. Rannsóknir Edwards benda til þess að lönd sem standa frammi fyrir flökti í verðlagi á útflutnings- og innflutningsvörum eigi auðveldara með að fást við þau áföll með flotgengi en þau sem búa við fastgengi; langtímaafleiðingar á hagvöxt ríkjanna séu umtalsverðar vegna þessa.

Starfshópurinn fékk að lokum Kristinu Forbes til að fara yfir beitingu þjóðhagsvarúðar fyrir Ísland og koma niðurstöðurnar fram í skýrslu hennar. Að áliti Forbes stendur Ísland að mörgu leyti framarlega þegar kemur að þjóðhagsvarúð. Hún leggur þó til veigamiklar breytingar á hinum formlega hagstjórnarramma sem starfshópurinn gerir að tillögu sinni, sem er raunar í samræmi við álit annarra erlendra ráðgjafa sem áður hafa fjallað um málið. Tillaga hennar og starfshópsins er að Seðlabanki Íslands skuli einn vera ábyrgðaraðili fyrir þjóðhagsvarúð og eindavarúð og hafa yfirumsjón með greiningu, ákvörðun og beitingu allra þjóðhagsvarúðartækja.

Starfshópurinn lagði alls fram 11 tillögur um endurbætta peningastefnu. Fyrsta tillagan er sú sem ég nefndi hér um að Seðlabankinn skuli einn vera ábyrgðaraðili fyrir þjóðhagsvarúð og eindavarúð og hafa yfirumsjón með greiningu ákvörðunar um beitingu allra þjóðhagsvarúðartækja.

Önnur tillagan er að skipaðir verði tveir aðstoðarseðlabankastjórar, og það hangir í raun og veru á fyrri tillögu að einhverju leyti; annar með áherslu á fjármálastöðugleika og hinn með áherslu á hefðbundna peningastjórn og að báðir eigi sæti í bankastjórn sem myndi fjölskipað stjórnvald.

Tillaga þrjú frá nefndinni er að fjölga skuli ytri meðlimum í fjármálastöðugleikanefnd sem taka mun endanlega ákvörðun um beitingu allra þjóðhagsvarúðartækja.

Tillaga fjögur er að samstarfssamningi ríkisstjórnar og Seðlabanka Íslands skuli breyta þannig að viðhald fjármálastöðugleika hafi forgang fram yfir viðhald verðstöðugleika ef þær aðstæður skapast að ógn skapist gagnvart hinum fyrrnefnda.

Tillaga fimm er að verðbólgumarkmið skuli áfram miðast við 2,5% og skuli undanskilja húsnæðislið.

Tillaga sex er að Seðlabanki Íslands skuli taka mið af umferðarljósi nýsjálenska Seðlabankans til þess að skapa skýrar leikreglur í kringum ákvarðanatöku og miðlun upplýsinga um gjaldeyrisinngrip.

Tillaga sjö er að innflæðishöft skuli vera á forræði fjármálastöðugleikanefndar sem hluti af þjóðhagsvarúð og verði afnumin í skrefum; þegar til framtíðar er litið gildi skýrar reglur um hvenær þeim sé beitt.

Tillaga átta er að Seðlabankinn skuli birta stýrivaxtaspáferil í peningamálum fjórum sinnum á ári.

Tillaga níu er að auka þurfi ábyrgð og stuðning ytri meðlima í peningastefnunefnd, auka skuli gagnsæi við ákvarðanatöku með opinberri birtingu á atkvæðum nefndarmanna við vaxtaákvörðun og að nefndin hugi betur að delfískri langtímaleiðbeiningu vaxta.

Tillaga tíu er að Seðlabankinn skuli stuðla að aukinni fræðslu um peningastefnu og gildi verðbólgumarkmiða með það að markmiði að auka skilning almennings á þeim möguleikum og takmörkunum sem eru til staðar.

Tillaga ellefu er að regluleg ytri endurskoðun á peningastefnunni skuli fara fram á fimm ára fresti.

Strax og þessi skýrsla kom út með þessum 11 tillögum hófst vinna ráðherranefndar um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins við mat á tillögum hópsins og mögulegum útfærslum. Ákveðið var að skipuð yrði nefnd sem myndi undirbúa frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands með undirhópum um einstaka verkþætti sem krefjast ólíkrar sérfræðikunnáttu og aðkomu stofnana. Ég óskaði eftir sjónarmiðum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins á tillögum þessa starfshóps sem varða auðvitað þessar stofnanir sérstaklega. Í greinargerðum þessara stofnana koma fram ýmis sjónarmið um tillögurnar og skipulag á þeirri vinnu sem fram undan er.

Til að fara aðeins betur yfir þær breytingar sem eru fram undan er mikilvægt að hafa í huga að frá hruni hafa verið fengnir allmargir sérfræðingar til að leggja mat á peningastefnu, þjóðhagsvarúð og fjármálaeftirlit, þá einkum stjórntæki þess, samspil þeirra og stjórnskipulag. Að hluta til hafa tillögur þessara sérfræðinga náð fram að ganga. Ég nefni nokkur dæmi. Efnahagsmál og málefni fjármálamarkaðarins hafi verið færð undir fjármála- og efnahagsráðuneyti. Kerfisbreytingar hafa verið gerðar á stjórnskipulagi Seðlabankans, með stofnun peningastefnunefndar. Fyrirkomulagi þjóðhagsvarúðar hefur verið breytt með stofnun fjármálastöðugleikaráðs og kerfisáhættunefndar sem ætlunin er að tryggja betur samstillingu þeirra aðila sem fara með þessi mikilvægu mál. Breytingar á fjármálaeftirliti hafa auðvitað verið mjög miklar út frá sameiginlegum reglum á Evrópska efnahagssvæðinu og svo verklagi sem lýtur að áhættumiðuðu eftirliti.

Þessum breytingum er þó ekki lokið enda eru þær í sumum tilfellum áfangar á lengri vegferð. Yfirlýsing ríkisstjórnar og Seðlabanka Íslands er til að mynda óbreytt frá árinu 2001, þrátt fyrir að peningastefnan hafi breyst. Endurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands hefur ekki farið fram þrátt fyrir miklar breytingar á starfsumhverfi bankans við tillögur starfshóps um breytingar, fyrir utan þær breytingar sem voru gerðar árið 2009. Lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi hafa ekki verið endurskoðuð með heildstæðum hætti þrátt fyrir ýmsar tillögur þar um.

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn sem fylgst hefur með þróun peningastefnu, þjóðhagsvarúðar og fjármálaeftirlits allt frá hruni hefur gert úttektir og lagt til ýmsar breytingar, einkum á umgjörð eftirlits með fjármálastarfsemi. Hann sendi frá sér álit í september sl. Þar segir að peningastefnan ætti áfram að hafa verðstöðugleika að markmiði. Sjóðurinn sér kosti þess að sameina allt eftirlit með fjármálageiranum, þrautavaralánveitingar og verkefni skilavalds í Seðlabanka Íslands. Það myndi að mati sjóðsins auka samlegðaráhrif, koma í veg fyrir óþarfa skörun verkefna, samþætta betur eindar- og þjóðhagsvarúð, endurspegla kerfislegt mikilvægi íslensku lífeyrissjóðanna og efla viðbúnað fyrir hugsanlegum framtíðarhnekki.

Það liggur fyrir að nú þarf að taka ákvörðun um þetta heildarsamhengi og þó að þessi skýrsla sé aðalumræðuefni í umræðunni getum við ekki rætt hana í einhverju tómi. Við þurfum líka að huga að þeim ábendingum sem komið hafa fram áður frá fyrri sérfræðingum og setja þetta í heildarsamhengi. Við þurfum sömuleiðis að horfa til þeirra viðbragða sem komið hafa fram hjá bæði Seðlabanka og Fjármálaeftirliti eftir að þessi skýrsla kom fram. Ráðherranefnd um efnahagsmál hefur ákveðið eftirfarandi leiðarljós við þá vinnu sem er fram undan, þ.e. að viðhalda verðbólgumarkmiði sem meginmarkmiði peningastefnu og sjálfstæði Seðlabankans og peningastefnunefndar hans til að beita stjórntækjum til að ná því en gera viðeigandi breytingar sem efla traust og auka gagnsæi sem ég tel að skipti miklu máli við framkvæmd peningastefnunnar, að hún sé sem skiljanlegust öllum almenningi því hún skiptir allan almenning verulegu máli, og sameina Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið með þeim hætti sem eflir traust og tryggir skilvirkni við framkvæmd þjóðhagsvarúðar og opinbers eftirlits.

Meginstef í þessari vinnu eru þrjú. Traust er eitt meginstefið, þ.e. breytingar skulu vera í samræmi við viðurkennda aðferðafræði, auka möguleikann á bættri framkvæmd eindar- og þjóðhagsvarúðar, bæta samhæfingu milli ólíkra þátta hagstjórnar á vinnumarkaði og varðveita og styrkja trúverðugleika peningastefnunnar.

Í öðru lagi: Gagnsæi. Breytingar skulu stuðla að bættri upplýsingagjöf, aukinni umræðu og þekkingu til að skapa sem besta sátt um skipan og framkvæmd peningamála og fjármálastöðugleika.

Í þriðja lagi er það skilvirkni: Breytingar skuli taka mið af kröfu um hagræðingu og koma í veg fyrir óþarfa tvíverknað, einfalda boðleiðir og ákvarðanatökur.

Endurskoðunin kallar á breytingar á lögum sem lúta m.a. að peningastefnunni, núverandi verkefni Seðlabankans og yfirstjórn, sömuleiðis breytingar á lögum sem lúta að fyrirkomulagi þjóðhagsvarúðar og lögum um fjármálaeftirlit, breytingar sem lúta að varanlegu fyrirkomulagi fjárstreymistækisins, breytingar á yfirlýsingu ríkisstjórnar og Seðlabankans um verðbólgumarkmið og breytingar á verklagi peningastefnunefndar og hjá Seðlabankanum. Yfirstjórn þessa verkefnis verður í höndum ráðherranefndar um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfis, en sú ákvörðun sem kom fram í fjölmiðlum í síðustu viku var að skipa fjögurra manna verkefnastjórn yfir þetta verkefni sem er leitt af Benedikt Árnasyni, hagfræðingi í forsætisráðuneytinu. Verkefnisstjórnin mun starfa mjög náið með sérfræðingum á ólíkum sviðum og fulltrúum frá Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu og mun skila niðurstöðum samkvæmt tímaplani, sem mörgum kann að þykja óraunhæft en það er nú samt þannig. Hún mun skila tillögum og frumvörpum til forsætisráðherra í lok febrúar næstkomandi.

Ég ætla ekki að hafa mál mitt um skýrsluna mikið lengra en ég held að það sé mjög mikilvægt að Alþingi reifi þessar tillögur. Það er mikilvægt að það gerist á þessum tímapunkti, ekki aðeins hér í salnum heldur líka á vettvangi efnahags- og viðskiptanefndar þar sem ég þykist vita að þegar hafi farið fram töluverð umræða um efni skýrslunnar. Það er mikilvægt að við náum að skapa sem besta sátt um þær breytingar sem verða gerðar á þessum undirstöðustofnunum við framkvæmd peningastefnunnar þannig að þær megi endast þvert á flokka og ríkisstjórnir til lengri tíma. Því að það skiptir gríðarlegu máli fyrir almenning í landinu að þessar breytingar byggi á góðum rökum og séu til góðs fyrir hagstjórnina.