landgræðsla.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til heildarlaga um landgræðslu. Frumvarpið var lagt fram á 146. löggjafarþingi vorið 2017 en hefur tekið ákveðnum breytingum sem gerð er grein fyrir í greinargerð þess. Núgildandi lög um landgræðslu eru yfir 50 ára gömul og eru um margt úrelt. Þrátt fyrir að hafa verið framsækin á sínum tíma hafa ýmsir annmarkar komið í ljós, ekki síst hvað varðar möguleika hins opinbera til að grípa inn í landnotkun sem er ósjálfbær og koma í veg fyrir hnignun vistkerfa. Frá því að lögin tóku gildi hafa rannsóknir sýnt fram á að ástand lands hér á landi er slæmt hvað varðar jarðvegsrof og hnignun gróðurs og virkni vistkerfa.
Löggjöf um málefni er tengjast landgræðslu hefur tekið gildi frá því að núgildandi landgræðslulög voru samþykkt. Má þar einkum nefna ný lög um náttúruvernd, skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum. Þá hefur landnotkun breyst verulega á sama tíma. Mikilvægt er að ný landgræðslulög taki mið af þeim samfélagslegu breytingum sem orðið hafa síðustu 50 ár.
Einnig er mikilvægt að ný landgræðslulög taki mið af þeim markmiðum sem ríki heims hafa sett sér að ná, svo sem um að stöðva gróðureyðingu og efla og endurheimta vistkerfi sem raskast hafa vegna fyrri landnýtingar. Ljóst er að samspil landgræðslulaga við bæði náttúruverndarlög og frumvarp til nýrra skógræktarlaga er verulegt. Þannig munu öll þessi lög stuðla að vernd náttúru landsins, sjálfbærri nýtingu auðlinda og endurheimt raskaðra vistkerfa. Mikilvægt er einnig að skerpa á verkaskiptingu milli ríkisstofnana en jafnframt að einstök viðfangsefni verði ekki út undan.
Ég ætla nú að gera grein fyrir hvernig staðið var að vinnu við samningu frumvarpsins. Árið 2011 skipaði þáverandi umhverfisráðherra nefnd sem fékk það hlutverk að undirbúa gagngera endurskoðun á lögum um landgræðslu, nr. 17/1965. Í nefndinni voru fulltrúar Landgræðslu ríkisins, Bændasamtaka Íslands, Landbúnaðarháskóla Íslands og umhverfisráðuneytisins. Nefndin leitaði samráðs við hagaðila og efndi til opinnar málstofu og skilaði greinargerð með tillögum sínum til ráðherra í júní 2012.
Árið 2014 ákvað umhverfis- og auðlindaráðherra að unnið skyldi frumvarp til nýrra heildarlaga um landgræðslu byggt á fyrirliggjandi tillögum. Sérstakur samráðsvettvangur, sem í sátu auk fulltrúa ráðuneytisins, tveir fulltrúar úr ofangreindri nefnd, fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga, fulltrúi Bændasamtaka Íslands og fulltrúi Landverndar, var settur á fót til undirbúnings frumvarps þessa.
Drög að frumvarpi til laga um landgræðslu voru auglýst á vef umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og gefinn var kostur á að senda inn umsögn og athugasemdir við efni þess. Alls bárust ráðuneytinu 15 umsagnir og tók frumvarpið nokkrum breytingum í ljósi þeirra. Þá hefur frumvarpið tekið breytingum frá því að það var lagt fram á 146. löggjafarþingi vorið 2017. Það vor var mælt fyrir málinu og því að lokinni 1. umr. vísað til umhverfis- og samgöngunefndar. Nefndin sendi frumvarpið til umsagnar og hefur ráðuneytið nú farið yfir þær umsagnir og gert breytingar í ljósi þeirra. Í greinargerð með frumvarpinu er nánar rakið um hvaða breytingar er að ræða.
Ég fer núna yfir helstu breytingar frá núgildandi lögum sem frumvarpið kveður á um. Verulega er skerpt á markmiðum laganna, m.a. með hliðsjón af nýjum áskorunum. Þau fjalla þannig um að hverju beri að stefna í vernd og sjálfbærri nýtingu jarðvegs og gróðurs og endurheimt vistkerfa. Frumvarpið kveður á um að nafn Landgræðslu ríkisins breytist í Landgræðslan. Gert er ráð fyrir að unnin verði landgræðsluáætlun til tíu ára í senn. Þar verður dregið fram hvernig landgræðsla styður best við atvinnu og samfélög í landinu, hvernig gæði lands eru best varðveitt og hvernig efla megi vistkerfi sem hafa verið skert. Að sama skapi er lagt til að unnar verði svæðisáætlanir sem draga fram sérstöðu og áherslur eftir landshlutum.
Lögin munu kveða á um að ríkið hvetji til þátttöku við vernd og endurheimt vistkerfa í samræmi við þá þróun sem verið hefur síðustu áratugi og stuðli þannig að því sem kallað er þátttökunálgun. Ítarleg ákvæði eru um hvernig sjálfbær nýting lands verði best tryggð. Í því skyni er kveðið á um reglulegt mat á ástandi lands og árangri landgræðslustarfsins, að sett skuli viðmið um sjálfbæra landnýtingu og að unnin skuli áætlun um úrbætur þar sem landnýting er ekki sjálfbær. Einnig er lagt til ákvæði um að leiði framkvæmdir eða landnýting til rasks á landvistkerfum sem teljast mikilvæg fyrir gróður- og jarðvegsvernd skuli ráðast í mótvægisaðgerðir til að draga úr eða koma í veg fyrir neikvæð umhverfisáhrif.
Sérstakur kafli er um hlutverk ríkisins við umsjón lands vegna landgræðslu, annars vegar lands í eigu ríkisins og hins vegar lands í einkaeigu sem ríkið hefur umsjón með samkvæmt samkomulagi við eiganda. Lögin miða að því að einfalda þá umsýslu, skilgreina betur markmiðin með umsjón ríkisins og jafnframt er gert ráð fyrir að dregið verði úr þessu umsjónarhlutverki ríkisins á einkalandi.
Ég mun nú gera nánari grein fyrir þeim áhersluatriðum sem frumvarpið kveður á um. Í frumvarpinu eru sett fram meginmarkmið um vernd gróðurs og jarðvegs, endurheimt vistkerfa sem eyðst hafa og að auka við þær auðlindir sem fólgnar eru í gróðri og jarðvegi. Jafnframt er kveðið á um að tryggð verði sjálfbær nýting lands sem má segja að sé þungamiðja laganna.
Þannig er að finna ítarlegri markmiðssetningu sem snýr að vernd og sjálfbærri nýtingu lands en áður hefur verið lögfest. Meðal annars er kveðið á um að taka skuli mið af þeim meginreglum að fyrst sé leitað leiða til að komast hjá spjöllum á gróðri og jarðvegi en sé þess ekki kostur verði bætt fyrir slík spjöll og sá er þeim veldur bæti fyrir það tjón. Einnig er dregið fram mikilvægi þess að almenningur taki þátt í landgræðslustarfi sem er markvissasta leiðin til að landgræðsla beri árangur. Jafnframt eru sett fram markmið um að unnið verði að því að byggja upp gróður- og jarðvegsauðlindir í staðinn fyrir þær sem hafa glatast hér á landi, þ.e. með endurheimt og uppbyggingu vistkerfa á landi með aðkomu sem flestra.
Helstu breytingar sem hér eru lagðar til og varða stjórn landgræðslumála felast í nafnbreytingu stofnunarinnar en einnig að lögfest verði heimild til að vinna að þróun landgræðslu, t.d. með rannsókna- og þróunarstarfi en slíka heimild er ekki að finna í núverandi lögum.
Landgræðsluáætlun er ætlað að kveða á um framtíðarsýn og stefnu stjórnvalda í landgræðslu. Í áætluninni skal gera grein fyrir markmiðum stjórnvalda um hvernig nýting lands styður best við atvinnu og byggðir í landinu, hvernig gæði lands eru best varðveitt og hvernig efla megi og endurheimta vistkerfi sem skert hafa verið og koma með tillögur um breytingar á nýtingu lands, t.d. friðun fyrir tiltekinni nýtingu þar sem það á við. Þetta ákvæði gegnir því lykilhlutverki við stefnumótun á sviði landgræðslu.
Svæðisáætlanir útfæra landgræðsluáætlun í hverjum landshluta fyrir sig. Þær skulu unnar af Landgræðslunni í samráði við sveitarfélög og aðra hagsmunaaðila.
Landgræðslunni er heimilað að styðja landgræðsluverkefni annarra í samræmi við markmið laganna. Mikilvægt er að slík heimild sé fyrir hendi en undir þetta ákvæði falla verkefni eins og Bændur græða landið og Landbótasjóður Landgræðslunnar þar sem bændur, aðrir landeigendur og aðrir aðilar fá stuðning til landgræðslustarfa. Gert er ráð fyrir að ráðherra staðfesti nánar með reglugerð í hverju stuðningurinn felst.
Sjálfbær landnýting er grunnstef laga um landgræðslu, annars vegar til að tryggja að nýting auðlinda landsins leiði ekki til þess að þær rýrni og hins vegar til að vistkerfi sem hefur verið raskað á hinum ýmsu tímum í sögu landsins fái tækifæri til endurnýjunar og komist í eðlilegt horf miðað við þau skilyrði sem eru til staðar, svo sem hvað varðar veðurfar og jarðveg. Ákvæðinu er því ætlað að skera úr um hvort nýta skuli vistkerfi sem eru í mjög slæmu ástandi og tryggja að þar sem ástandi hafi hrakað sé bati tryggður.
Gert er ráð fyrir að Landgræðslan sinni áfram eftirlitshlutverki. Hér er kveðið á um að upplýsingum verði safnað kerfisbundið um nýtingu og áhrif hennar á ástand lands og árangur af landgræðslustarfinu almennt, þar með talið bindingu kolefnis úr andrúmslofti og vernd og styrkingu líffræðilegrar fjölbreytni. Hér er því um margþætta upplýsingasöfnun að ræða, sem nýtist til að leggja mat á sjálfbærni landnýtingar og árangur af eflingu og endurheimt vistkerfa, m.a. mælt í bindingu kolefnis í jarðvegi og gróðri.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að sett séu í reglugerð viðmið um hvað geti talist sjálfbær landnýting. Einnig er gert ráð fyrir leiðbeiningum um hvernig best sé að haga landnýtingu svo að hún verði sjálfbær. Slík viðmið eða leiðbeiningar má því setja fyrir mismunandi not á landi, svo sem búfjárbeit, akuryrkju, umferð fólks og ökutækja o.s.frv. Viðmiðasetning af þessu tagi er þekkt í íslenskri auðlindastjórnun, t.d. hvað varðar þorskstofninn. Þessi viðmið verða lögð til grundvallar þegar mat er lagt á hvort landnýting geti talist sjálfbær.
Telji Landgræðslan að nýting samrýmist ekki viðmiðum um sjálfbæra landnýtingu gerir ákvæðið ráð fyrir að stofnunin geti farið fram á og leiðbeint um gerð svokallaðrar landbótaáætlunar. Landbótaáætlun getur falið í sér ýmsar tímasettar aðgerðir sem hafa að markmiði að bæta ástand lands, t.d. með því að létta af því beit eða draga úr jarðvegsfoki úr ökrum. Hér er um að ræða úrræði sem er ekki ætlað að vera verulega íþyngjandi en setur af stað ferli til úrbóta. Komi hins vegar til þess að eigandi eða rétthafi lands sinni ekki þessari skyldu sinni ber stofnuninni að óska eftir ítölu í samræmi við lög um afréttamálefni, fjallskil og fleira, sé um beitarmál að ræða, eða fara fram á takmörkun umferðar, sé um að ræða umferð sem veldur spjöllum á landi, samanber lög um náttúruvernd. Málum sem þarfnast úrbóta og er ekki sinnt með viðunandi hætti að mati Landgræðslunnar verður því vísað í stjórnsýsluferli sem önnur lög kveða á um. Eftir standa önnur not á landi, svo sem akuryrkja, sem ekki er hægt að vísa í neitt stjórnsýsluferli. Því er gert ráð fyrir að Landgræðslan geti beitt þvingunarúrræðum samkvæmt 24. gr. til að knýja fram að landbótaáætlun sé unnin og henni fylgt.
Í samræmi við markmiðssetningu laganna er kveðið á um að leitast verði við að koma í veg fyrir og draga úr raski á gróðri og jarðvegi. Ákvæðið gerir þannig ráð fyrir að við ákvörðun um framkvæmdir sem geta haft slíkt rask í för með sér skuli líta til markmiðsákvæða laganna og leggja áherslu á mikilvægi framkvæmdastaðarins með tilliti til útbreiðslu og verndarstöðu gróðurs og jarðvegs eða vistgerðar og hvort fullnægjandi vernd náist með því að vernda eða endurheimta gróður og jarðveg á öðrum stað. Þetta getur sem dæmi gilt um rask sem verður á votlendi, verðmætum gróðurleifum eða rask vegna umfangsmikilla framkvæmda. Lagt er til að sett verði í reglugerð viðmið sem leyfisveitandi hafi til hliðsjónar. Þannig geti rask á verðmætum vistkerfum haft í för með sér að endurheimta þurfi mun stærra flatarmál en það sem raskað var. Þetta getur t.d. átt við um lífrík votlendi sem raskað er eða mikilvægar gróðurleifar á mikið röskuðu landi.
Landgræðslunni er áfram falið að vinna að því að draga úr eða stöðva eyðingu gróðurs og jarðvegs, jafnframt því að stuðla að endurheimt og eflingu vistkerfa. Þetta er í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslendinga samkvæmt samningnum um líffræðilega fjölbreytni og heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna. Það er hins vegar þörf á að skerpa á markmiðssetningu hverju sinni, hvar á að ráðast í endurheimt vistkerfa og til hvers. Ákvæðið nær til allra landvistkerfa, þar með talið votlendis sem raskað hefur verið. Ákvæðið gerir einnig ráð fyrir að Landgræðslunni verði heimilt að gera samkomulag við viðkomandi rétthafa lands um aðgerðir sem samræmast markmiðum laganna og þá sérstaklega sé um að ræða brýn tilvik þar sem hraðfara jarðvegsrof ógnar eða veldur tjóni á landi eða mannvirkjum. Slík tilvik geta komið upp, t.d. í kjölfar eldgosa og flóða í jökulám.
Lög um varnir gegn landbroti eru felld inn í lög um landgræðslu samkvæmt frumvarpi þessu. Efnislega er aðeins um minni háttar breytingar að ræða. Fellt hefur verið brott ákvæði um að Landgræðslan skuli vera framkvæmdaraðili varnaraðgerða. Hér er því gert ráð fyrir að viðkomandi rétthafi lands verði framkvæmdaraðili nema þar sem um mjög umfangsmiklar framkvæmdir er að ræða.
Í frumvarpinu er skerpt á tilgangi og markmiðum þess að Landgræðslan hafi umsjón með landgræðslusvæðum, hvort sem þau eru í eigu hins opinbera eða einkaaðila. Jafnframt er kveðið á um afmörkun þeirra og að settar verði reglur um meðferð, þar með talið umferð og beit. Þannig öðlist landgræðslusvæði formlegri sess sem svæði sem njóta verndar.
Landgræðslan er með talsverðan fjölda samningsbundinna landgræðslusvæða í umsjón sinni og er frumvarpinu ætlað að hvetja til þess að Landgræðslan komi samningsbundnum landgræðslusvæðum aftur í umsjón viðkomandi rétthafa lands. Þannig stuðli ákvæðið að því að hlutverk Landgræðslunnar verði fyrst og fremst að styðja við landgræðslustarf með öðrum hætti.
Ákvæði 22. gr. frumvarpsins tekur til lands sem komist hefur í umsjá Landgræðslu ríkisins. Þarna getur verið um að ræða land sem Landgræðsla Íslands hefur tekið eignarnámi til uppgræðslu á grundvelli 7. gr. laga um landgræðslu, nr. 17/1965, eða eldri laga, nr. 18/1941 og 45/1923. Nýlega var sett inn ákvæði í jarðalög, nr. 81/2004, þar sem gert er ráð fyrir kauprétti eiganda þess lands sem svæðið tilheyrði áður. Landgræðslan mun eftir sem áður setja reglur um meðferð svæðisins sem m.a. byggjast á viðmiðum um sjálfbæra landnýtingu.
Kveðið er á um gjaldtökuheimild Landgræðslunnar sem tekur til innheimtu þjónustugjalda til að standa undir kostnaði sem þjónusta á svæðum í umsjón stofnunarinnar hefur í för með sér, svo sem fyrir tjaldsvæði, bílastæði og salerni. Einnig er lagt til að Landgræðslan fái heimildir til að beita þvingunarúrræðum til að knýja á um ráðstöfun samkvæmt lögunum. Er fyrst og fremst um að ræða ákvæði 12. gr. um ósjálfbæra landnýtingu og landbótaáætlun. Jafnframt er lagt til að Landgræðslan fái heimild til stjórnvaldssekta. Slíkar sektir kæmu til skoðunar ef brotið væri gegn 12. gr. laganna.
Ákvæði um eignarnám er sambærilegt ákvæði sem er í núgildandi landgræðslulögum, nr. 17/1965. Ákvörðun um að taka land eignarnámi er alvarleg aðgerð og þarf að vera vel ígrunduð. Nauðsynlegt er að Landgræðslan hafi slíka heimild áfram, þ.e. að stofnuninni verði heimilt að taka lönd eignarnámi sé það nauðsynlegt með hliðsjón af markmiðum laganna. Hér ber þó að hafa í huga að gert er ráð fyrir að ákvörðun um eignarnám sé síðasta úrræðið, þ.e. að hægt verði að grípa til eignarnáms ef fullreynt er að samningar um landgræðslu náist ekki við landeiganda eða rétthafa lands og um er að ræða landsvæði þar sem miklir almannahagsmunir liggja við að landgræðsluframkvæmdir eigi sér stað.
Um breytingar á öðrum lögum samfara frumvarpinu er það að segja að lögð er til breyting á lögum um afréttamálefni, fjallskil o.fl., þar sem taka þarf af vafa um það að Landgræðslan geti krafist ákvörðunar um ítölu í land þar sem landbótaáætlun er ekki fylgt eða hún ekki gerð. Jafnframt er lagt til að ítala verði ákvörðuð þannig að hún samræmist leiðbeiningum og viðmiðum um sjálfbæra landnýtingu, samanber 11. gr. laga um landgræðslu. Þetta er mikilvæg breyting og kemur í stað úreltra ákvæða um að ítala skuli svo ákvörðuð að fullskipað sé í landið en ekki ofskipað miðað við beitarþol. Þess í stað felist í ítölu stjórnun nýtingar á viðkomandi beitarsvæði sem getur falist í ákvæðum um beitartíma, fjölda beitardýra, friðun afmarkaðra svæða o.s.frv. Einnig er gert ráð fyrir að land þar sem ítala hefur verið ákvörðuð verði vaktað með tilliti til ástands jarðvegs og gróðurs. Hér er um að ræða mikla bót á gömlu ákvæði en ekki hreyft við núverandi fyrirkomulagi beitarstjórnunar.
Virðulegi forseti. Ég hef hér rakið meginefni þessa frumvarps og legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.
