Seðlabanki Íslands.

Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um Seðlabanka Íslands, en þar er lagt til að sett verði ný heildarlög um Seðlabanka Íslands. Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu eru þær að lagt er til að Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið verði sameinuð, framvegis verði eftirlit með fjármálastarfsemi hjá Seðlabanka Íslands. Þá eru lagðar til breytingar á stjórnkerfi Seðlabankans, m.a. að þrjár nefndir taki ákvarðanir um beitingu valdheimilda Seðlabankans hvað varðar peningastefnu, fjármálastöðugleika og á sviði fjármálaeftirlits.

Samhliða frumvarpi þessu leggur hæstv. fjármála- og efnahagsráðherra fram frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins.

Samspil peningastefnu, fjármálastöðugleika og fjármálaeftirlits hefur verið mjög til umræðu í kjölfar fjármálaáfallsins 2008. Stjórnvöld hafa fengið ráðgjöf frá mörgum sérfræðingum á undanförnum árum um þetta viðfangsefni. Í mars árið 2017 var skipaður sérstakur starfshópur um endurmat á ramma peningastefnunnar og skilaði hann skýrslu sinni í júní 2018. Þar voru gerðar 11 tillögur um umgjörð þjóðhagsvarúðar, endurbætt verðbólgumarkmið og beitingu stjórntækja Seðlabankans. Með skýrslu starfshópsins fylgdu fjórar skýrslur erlendra sérfræðinga sem fengnir höfðu verið til að leggja mat á framangreind efni.

Ráðherranefnd um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins tók tillögur starfshópsins til umfjöllunar og óskaði jafnframt eftir sjónarmiðum frá Seðlabankanum og Fjármálaeftirlitinu.

Ráðherranefndin tók að lokinni umfjöllun sinni ákvörðun í október 2018 um að hefja endurskoðun lagaumgjarðar um peningastefnu, þjóðhagsvarúð og fjármálaeftirlit. Ákvörðunin var meðal annars byggð á niðurstöðum fyrrgreinds starfshóps um endurskoðun á ramma peningastefnunnar, sjónarmiðum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins auk fyrirliggjandi skýrslna sérfræðinga sem hafa brugðið birtu á ýmis viðfangsefni og tækifæri til úrbóta við framkvæmd peningastefnu og umgjörð þjóðhagsvarúðar og fjármálaeftirlits síðastliðin ár. Í kjölfarið var skipuð verkefnisstjórn um þessa endurskoðun laga umgjarðarinnar.

Leiðarljós vinnunnar eins og ráðherranefndin lagði upp með var að efla traust, gagnsæi og skilvirkni við yfirstjórn efnahagsmála. Markmið vinnunnar voru tvö:

Að viðhalda verðbólgumarkmiði sem meginmarkmiði peningastefnunnar og sjálfstæði Seðlabankans og peningastefnunefndar hans til að beita stjórntækjum til að ná því en gera jafnframt viðeigandi breytingar sem efla traust og auka gagnsæi.

Að sameina Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið þannig að traust væri eflt og tryggð skilvirkni við framkvæmd þjóðhagsvarúðar og fjármálaeftirlits.

Frá fjármálaáfallinu sem reið yfir árið 2008, fyrir 11 árum, hefur áhersla aukist á að draga úr uppbyggingu óhóflegrar áhættu í fjármálakerfinu, auka viðnámsþrótt þess og minnka hættu á að áfall hjá einum aðila leiði til kerfislegs áfalls. Þessi markmið eru hluti af þjóðhagsvarúðarstefnu sem hefur vaxið að mikilvægi á alþjóðlegum vettvangi. Meginmarkmið þjóðhagsvarúðarstefnu er að varðveita fjármálastöðugleika. Þjóðhagsvarúð tekur til eftirlits með fjármálakerfinu í heild og beitingu tækja til að stemma stigu við kerfislegri áhættu fremur en áhættu í einstökum fyrirtækjum.

Þjóðhagsvarúð er sérlega þýðingarmikil á litlum myntsvæðum í ljósi þess hve frjálsar alþjóðlegar fjármagnshreyfingar geta sniðið hefðbundinni peningastefnu þröngan stakk. Þannig getur aukinn vaxtamunur við útlönd komið greiðslujöfnuði í ójafnvægi og skapað hættu á fjármálalegum og efnahagslegum óstöðugleika, eins og við þekkjum svo vel sem vorum hér árið 2008 þegar Seðlabankinn hafði í raun og veru engin stjórntæki til að ná tökum á vaxtamunarviðskiptum önnur en þau að hækka stýrivexti sem fóru upp í 18% á þeim tíma.

Tillögur þeirra sérfræðinga sem íslensk stjórnvöld hafa frá fjármálahruni fengið til að leggja mat á peningastefnu, þjóðhagsvarúð og fjármálaeftirlit, einkum stjórntækin, samspil þeirra og stjórnskipulag, hafa að hluta náð fram að ganga. Það hefur auðvitað ekki verið svo að hér hafi ekkert gerst undanfarin tíu ár og þar vil ég nefna nokkrar þær breytingar sem hafa verið gerðar.

Fyrirkomulagi þjóðhagsvarúðar hefur verið breytt með stofnun fjármálastöðugleikaráðs og kerfisáhættunefndar.

Breytingar á fjármálaeftirliti hafa hvort tveggja tekið tillit til sameiginlegra reglna á Evrópska efnahagssvæðinu og verklags sem lýtur að áhættumiðuðu eftirliti.

Kerfisbreytingar hafa verið gerðar á stjórnskipulagi Seðlabankans, m.a. með stofnun peningastefnunefndar og efnahagsmál og málefni fjármálamarkaðarins hafa verið færð undir fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Umbótum á umgjörð peningastefnu, þjóðhagsvarúð og fjármálaeftirlits er þó ekki lokið og þær breytingar sem gripið hefur verið til í sumum tilfellum aðeins áfangar á lengri vegferð.

Eins og ég nefndi áðan er með frumvarpinu lagt til að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið verði sameinuð í eina stofnun. Markmið sameinaðrar stofnunar er að stuðla að stöðugu verðlagi, fjármálastöðugleika og traustri og öruggri fjármálastarfsemi.

Lagðar eru til breytingar á stjórnskipaninni sem tengjast sameiningu stofnananna. Lagt er til að einn varaseðlabankastjóri leiði málefni sem varða hvert þriggja meginmarkmiða Seðlabankans. Seðlabankastjóri ber ábyrgð á rekstri og stjórnun Seðlabankans í heild og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum bankans sem ekki eru falin öðrum. Þrjár nefndir munu taka ákvarðanir um beitingu tiltekinna valdheimilda bankans, en þær eru peningastefnunefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd. Nefndirnar eru skipaðar fimm til sjö aðilum, bæði embættismönnum Seðlabankans og utanaðkomandi sérfræðingum á viðkomandi sviðum. Bankaráð mun hafa eftirlit með því að Seðlabankinn starfi í samræmi við þau lög sem um starfsemina gilda eins og kveðið er á um í núgildandi lögum. Í bankaráðum munu áfram sitja sjö manns sem kosnir eru hlutfallskosningu af Alþingi, eins og fyrirkomulagið er nú.

Breytingunum sem hér eru lagðar til er ætlað að ná þeim markmiðum sem lagt var upp með um að auka skilvirkni, skýrleika ábyrgðar, bæta stjórnsýslu við ákvarðanatöku, nýtingu upplýsinga og möguleika á auknum gæðum greiningar og yfirsýnar. Svo ég orði það á einfaldri íslensku þá teljum við að við náum fram aukinni samlegð með því að nýta þessa starfsmenn sameiginlega til að ná þeim markmiðum sem við viljum ná fram í okkar litla samfélagi.

Í frumvarpinu er gengið út frá því að Fjármálaeftirlitið verði lagt niður eins og fram kemur í frumvarpi til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem lagt er fram á Alþingi samhliða frumvarpi þessu. Verkefni Fjármálaeftirlitsins verða þó áfram afmörkuð í lögum og gert er ráð fyrir að lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi haldi gildi sínu. Heitinu „Fjármálaeftirlitið“ verður því viðhaldið í lögum til hægðarauka og gagnsæis um ákvarðanir sem varða fjármálaeftirlit en þó einkum til að halda til haga aðgreiningu ákvarðana sem varða opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sem heyra munu undir fjármálaeftirlitsnefnd, frá öðrum ákvörðunum Seðlabankans. Þá er þetta einnig gert vegna fjármögnunar verkefna sem falla undir opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, en þau verða áfram fjármögnuð með álagningu eftirlitsgjalds á eftirlitsskylda aðila. Því er mikilvægt að þarna séu skýr mörk í stjórnkerfinu til að tryggja líka að það fjármagn nýtist til þeirra verkefna sem það er ætlað.

Færð hafa verið fyrir því sterk rök að ástæða sé til að tengja betur eindar- og þjóðhagsvarúðareftirlit með bankamarkaði. Var það til að mynda gert í skýrslu starfshóps um endurmat á ramma peningastefnu Íslands sem ég nefndi hér áðan. Þar var þó ekki skoðað hvernig eindarvarúðareftirlit og viðskiptaháttaeftirlit eru samofin.

Það er nú svo merkilegt að ekkert eitt fyrirkomulag fjármálaeftirlits hefur reynst óumdeilanlega heppilegast í heiminum, enda varla til þau tvö ríki í veröldinni sem hafa nákvæmlega sama háttinn á. Það stafar af því að engar fullkomnar útfærslur eru til og nauðsynlegt er að skoða kosti og galla heildstætt í samræmi við staðbundnar aðstæður. Ísland er lítið land með samofið fjármálakerfi þar sem kerfisáhætta getur stafað frá fleiri aðilum en bönkum einum. Ísland starfar eftir evrópsku regluverki þar sem aðskilnaður eftirlitsverkefna milli varúðareftirlits og viðskiptaeftirlits er flókinn. Því teljum við erfitt að henda reiður á því hvaða starfsemi Fjármálaeftirlitsins tengist ekki samtímis varúðareftirliti og viðskiptaháttaeftirliti á einhvern hátt. Til skýringar er það svo í skýrslunni um endurskoðun peningastefnu, að nefndin leggur þar til að Fjármálaeftirlitið verði klofið upp, eða að sá möguleiki verði skoðaður og viðskiptaháttaeftirlitið verði skilið eftir og eindarvarúðareftirlitið — þetta er nú alveg stórkostlega þjált orð — verði fært yfir í Seðlabankann. Við skoðuðum þann möguleika og töldum einfaldlega að í okkar litla samfélagi væri miklu meiri samlegð í því að Fjármálaeftirlitið fari heildstætt inn í Seðlabankann, enda sjáum við ekki skýr fagleg rök fyrir því að aðskilja eindarvarúðareftirlitið og viðskiptaháttaeftirlitið.

Innan Evrópu hafa aðeins þrjú lönd af 33 kosið tveggja turna skipulag þar sem eindarvarúð og viðskiptaháttaeftirlit eru aðskilin í tvær stofnanir, eins og lagt var til að skoðað yrði í skýrslu nefndar um endurskoðun peningastefnu. Í fjórum löndum til viðbótar er sérstakt verðbréfaeftirlit í sjálfstæðri stofnun án þess þó að vera alhliða viðskiptaháttaeftirlit.

Ýmsar vísbendingar eru um að fjármálamarkaður muni taka nokkrum breytingum á næstu árum vegna aukinnar hagnýtingar upplýsingatækni. Sjáum við þess nú þegar merki með breyttu fyrirkomulagi t.d. í því hvernig lán og annað slíkt eru í boði með tilkomu tækninnar. Gera má ráð fyrir að ný viðskiptalíkön hasli sé völl, í einhverjum tilfellum þvert á þau mörk sem nú eru skilgreind á fjármálamarkaði. Stór hluti af starfsemi Fjármálaeftirlitsins er nú þvert á markaði, í takt við þessa þróun. Þar má nefna hvers konar starfsleyfismál, mat á hæfni stjórnenda og stjórnarmanna, mat á hæfni virkra eigenda, vettvangsathuganir, eftirlit með vörnum gegn peningaþvætti, viðurlagamál og reglusetningar auk hefðbundinnar stoðþjónustu. Að skipta Fjármálaeftirlitinu upp eftir mörkuðum væri því afar umfangsmikið verkefni og myndi valda fyrirsjáanlegu óhagræði og auknum kostnaði. Að auki má benda á að uppskipting fjármálaeftirlits eftir mörkuðum hefur verið á undanhaldi síðustu áratugi um allan heim og aukin þátttaka seðlabanka í eftirliti síðustu tíu ár, vegna vaxandi áherslu á þjóðhagsvarúð, hefur ekki breytt því í grundvallaratriðum.

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, sem um nokkurt skeið mælti með tveggja turna fyrirkomulagi á Íslandi, breytti afstöðu sinni í IV. greinar áliti sínu á síðasta ári og komst að þeirri niðurstöðu að vegna samspils bankamarkaðar og lífeyriskerfis o.fl. þátta geti talist heppilegt að starfrækja alhliða fjármálaeftirlit innan Seðlabankans.

Á það hefur þó jafnframt verið bent að ákveðnir ókostir fylgi starfrækslu alhliða fjármálaeftirlits innan Seðlabanka Íslands sem nauðsynlegt er að skoða nánar og í einhverjum tilvikum grípa til mótvægisaðgerða.

Við mótun þess skipulags á Seðlabankanum sem lagt er til í frumvarpinu hefur verið horft til þessara þátta. Það gerum við með því að leitast við að tryggja valddreifingu í skipulaginu sem auk ákvæða í starfsreglum bankans gætu tryggt viðunandi sjálfstæði á milli þessara verksviða. Þannig er ákvörðunarvald í eftirlitsmálefnum alfarið hjá fjármálaeftirlitsnefnd og getur nefndin einungis framselt það vald til varaseðlabankastjóra á sviði fjármálaeftirlits, í málum sem ekki teljast meiri háttar.

Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar sem ætlað er að leggja áherslu á sjálfstæði Seðlabankans. Þar sem Seðlabankinn er sjálfstæð ríkisstofnun fer ráðherra ekki með almennar yfirstjórnunarheimildir gagnvart bankanum, heldur hefur aðeins þær heimildir sem honum eru faldar í lögum. Má meðal annars nefna að ráðherra skipar seðlabankastjóra og varaseðlabankastjóra og utanaðkomandi nefndarmenn í nefndum bankans eru skipaðir af ráðherra. Einnig hefur ráðherra heimild til að setja nánari ákvæði í reglugerð. Þá hefur ráðherra heimild til að krefja Seðlabankann um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra, samanber 2. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.

Lagt er til að fellt verði úr lögunum ákvæði um að bankaráð fari með yfirstjórn bankans ásamt ráðherra. Í því felst í raun ekki efnisbreyting, enda verður ekki ráðið af núgildandi lögum að bankaráð fari með eiginlega yfirstjórn bankans, þar sem verkefni bankaráðs eru tæmandi talin í 28. gr. núgildandi laga.

Gert er ráð fyrir að ráðherra skipi seðlabankastjóra og þrjá varaseðlabankastjóra. Lagt er til að skipunartími þeirra verði óbreyttur frá skipunartíma seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra samkvæmt gildandi lögum, þannig að þeir verði skipaðir til fimm ára í senn og að aðeins sé mögulegt að skipa sama mann tvisvar sinnum í embætti. Samkvæmt frumvarpinu munu þriggja manna nefndir skipaðar af ráðherra fjalla um hæfni umsækjenda og ráðherra mun að loknu matsferli skipa í embættin. Lagt er til að sá ráðherra sem fer með efnahagsmál og málefni fjármálamarkaðar skipi hæfnisnefndir vegna varaseðlabankastjóra fjármálastöðugleika og fjármálaeftirlits og tilnefni á grundvelli mats hæfnisnefndanna þann umsækjanda sem hann telur hæfastan til að gegna embætti.

Til að skipulag, formfesta og ábyrgð við beitingu stjórntækja bankans séu skýr og sem best fyrir komið er í frumvarpinu lagt til að viðamestu ákvarðanirnar sem faldar eru bankanum með lögum verði teknar í þremur nefndum. Þessar nefndir eru peningastefnunefnd sem tekur ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum, fjármálastöðugleikanefnd sem metur kerfisáhættu og tekur ákvarðanir um beitingu stjórntækja sem varða fjármálastöðugleika og fjármálaeftirlitsnefnd sem tekur ákvarðanir sem varða fjármálaeftirlit.

Ákvarðanataka í fjölskipuðum nefndum stuðlar að fagmennsku og formfestu. Auk þess veita utanaðkomandi nefndarmenn aðhald og stuðla að því að fleiri sjónarmið heyrist við ákvarðanatöku. Hér á landi hefur peningastefnunefnd starfað samkvæmt lögum um Seðlabanka Íslands frá árinu 2009. Kerfisáhættunefnd og fjármálastöðugleikaráð hafa einnig starfað frá árinu 2014 og meiri háttar ákvarðanir sem tengjast fjármálaeftirliti hafa frá stofnun Fjármálaeftirlitsins 1999 verið teknar af stjórn þess. Því felur frumvarpið ekki í sér fjölgun nefnda, ráða og stjórna sem nú taka þær ákvarðanir sem um ræðir en eðli þeirra og skipulag breytist.

Samkvæmt frumvarpinu eru ákvarðanir peningastefnunefndar tilteknar tæmandi og eru verkefni nefndarinnar óbreytt frá fyrri lögum. Fjármálastöðugleikanefnd fer samkvæmt frumvarpinu með mörg þeirra verkefna sem kerfisáhættunefnd og fjármálastöðugleikaráði er falið nú. Þó verður breyting á þar sem fjármálastöðugleikanefnd mun geta tekið ákvarðanir um beitingu stjórntækja sem nú eru á ábyrgð Seðlabanka og Fjármálaeftirlits, í sumum tilvikum þó að fengnu samþykki ráðherra, en ekki þarf að beina tilmælum til þessara stofnana eins og nú er.

Fjármálaeftirlitsnefnd skal samkvæmt frumvarpinu taka allar ákvarðanir sem varða fjármálaeftirlit. Nefndin getur falið varaseðlabankastjóra fjármálaeftirlits að taka þær ákvarðanir sem ekki teljast meiri háttar. Fjármálaeftirlitsnefnd skal setja sér starfsreglur líkt og stjórn Fjármálaeftirlitsins gerir nú og getur þar skilgreint nánar hvaða ákvarðanir skulu teknar af nefndinni. Meiri háttar ákvarðanir teljast til dæmis veiting og svipting starfsleyfa, kærur og aðrar íþyngjandi ákvarðanir. Nánara skipulag vinnu við verkefni bankans heyrir undir yfirstjórn bankans.

Seðlabankastjóri verður formaður í öllum þremur nefndunum og varaseðlabankastjórar hver á sínu sviði verða staðgenglar hans. Í peningastefnunefnd verða tveir utanaðkomandi aðilar líkt og nú er, í fjármálastöðugleikanefnd verða þrír utanaðkomandi aðilar og í fjármálaeftirlitsnefnd verða einnig þrír utanaðkomandi aðilar.

Herra forseti. Eitt meginmarkmið sameiningar Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins er bætt nýting og aðgengi að upplýsingum til að sinna þeim verkefnum sem sameiginlegri stofnun eru falin. Í þessu frumvarpi og frumvarpi til laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, lögum um gjaldeyrismál og fleiri sérlögum er fjallað um upplýsingaöflun Seðlabanka og Fjármálaeftirlits. Þar sem um sameinaða stofnun er að ræða er litið svo á að ekki séu aðrar takmarkanir á flæði upplýsinga innan stofnunarinnar en þær sem leiðir af reglum um starfsemi Seðlabankans og takmörkunum laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Upplýsingar sem Seðlabanki og Fjármálaeftirlitið afla eru nú þegar háðar aðgangsstýringu sem takmarkar aðgengi að upplýsingum við þá sem sannarlega þurfa að nýta þær. Meðferð upplýsinga sameinaðrar stofnunar er því háð sams konar takmörkunum og nú gilda hjá stofnununum tveimur en mikilvægt er talið að ekki séu hindranir á upplýsingaflæði innan stofnunarinnar.

Í frumvarpinu er lagt til að breytingar verði gerðar á þagnarskylduákvæði vegna sameiningar Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. Þannig mun það gilda um alla starfsmenn Seðlabankans, enda er lagt til í frumvarpi til safnlaga, sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu, að í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og í lögum um gjaldeyrismál verði vísað til þagnarskylduákvæðis laga um Seðlabanka Íslands.

Herra forseti. Ég vil taka fram að við gerð frumvarpsins var unnið af hálfu verkefnisstjórnar í samvinnu forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis, þar sem Benedikt Árnason, sérfræðingur í forsætisráðuneytinu, stýrði vinnunni, en einnig komu að frumvarpinu Áslaug Árnadóttir, Tómas Brynjólfsson og Guðrún Þorleifsdóttir. Enn fremur var haft náið samráð við stjórnendur Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, enda snýst þetta mál ekki eingöngu um umgjörð peningastefnunnar heldur líka um sameiningu tveggja stofnana og mikilvægt að búið verði þannig um hnútana að slík sameining gangi vel og snurðulaust fyrir sig.

Lagt er til í lokaákvæði að lögin öðlist gildi 1. janúar 2020. Náist að ljúka þessu frumvarpi þannig að það verði að lögum í vor er lagt til sömuleiðis að unnið verði að því í sérstökum starfshópi að ljúka þessari sameiningarvinnu þannig að hún ætti að geta gengið snurðulaust fyrir sig og tekið gildi 1. janúar 2020.

En að öðru leyti legg ég til, herra forseti, að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. efnahags- og viðskiptanefndar.