Fróðleikur um nefndastörf
Á Alþingi starfa átta fastanefndir, um störf þeirra og hlutverk er kveðið á í þingsköpum en einnig reglum sem settar hafa verið af forsætisnefnd.
© Bragi Þór Jósefsson
Verksvið nefnda
Hlutverk fastanefndanna er einkum tvíþætt:
Meginviðfangsefni þeirra er að fjalla um þingmál sem til þeirra er vísað, þ.e. frumvörp, þingsályktunartillögur og skýrslur. Þingmálum skal vísa til nefnda eftir efni þeirra og eru málefnasvið nefndanna afmörkuð í þingsköpum. Þingið hefur síðasta orðið um vísun mála til fastanefnda.
Þá hafa nefndirnar jafnframt heimild til að fjalla að eigin frumkvæði um ýmis mál sem nefndarmenn óska eftir að þær fjalli um án þess að þar sé beinlínis um þingmál að ræða. Um slík mál getur nefnd gefið þinginu skýrslu og má í henni gera tillögu til þingsályktunar. Að auki getur nefnd flutt frumvörp og þingsályktunartillögur, ýmist nefndin í heild eða meiri hluti hennar.
Fastanefndir þingsins fara með eftirlitshlutverk gagnvart framkvæmdarvaldinu en stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fer auk þess með sérstakt eftirlitshlutverk auk þess sem hún fjallar um skýrslur Ríkisendurskoðunar, árskýrslur Umboðsmanns Alþingis og skýrslur rannsóknarnefnda sem Alþingi setur á fót. Þá hefur fjárlaganefnd eftirlit með framkvæmd fjárlaga og utanríkismálanefnd fer með lögbundið samráðshlutverk og fjallar um EES-mál í samræmi við reglur forsætisnefndar þar um.
© Bragi Þór Jósefsson
Fundir nefnda
Þingnefndir halda einkum fundi þegar Alþingi situr en funda þó gjarnan í þinghléum til að fjalla um mál af eigin frumkvæði og iðka eftirlitshlutverk sitt. Þó er ekki fundað í sumarhléi þingsins frá 1. júlí til 10. ágúst í nema brýn nauðsyn krefji.
Reglulegir fundir nefndanna eru á morgnana þá daga sem þingfundir eru og fundar hver nefnd tvisvar sinnum í viku. Algengt er að haldnir séu aukafundir, einkum þegar annir eru miklar á síðustu dögum þings fyrir þingfrestun um jól og að vori. Aukafundir geta verið á mismunandi tímum en oftast er reynt að finna fundartíma að morgni þá daga sem þingfundir eru haldnir. Enn fremur eru aukafundir í hádeginu. Ekki er heimilt að halda nefndarfundi á þingfundartíma nema með samþykki nefndarmanna og forseta Alþingis.
Nefndafundir eru boðaðir í tölvupósti og með SMS. Þá eru dagskrár funda birtar á vef Alþingis. Ef nauðsynlegt reynist að fella reglulegan fund niður er hann afboðaður á sama hátt og áður greinir.
© Bragi Þór Jósefsson
Fundatafla nefnda er ákveðin af forseta og hefur jafnan verið birt fljótlega eftir að kjörið hefur verið í fastanefndir en samkvæmt þingsköpum er það gert í upphafi kjörtímabils.
Reglur um frágang á fundargerðum
Forsætisnefnd hefur sett reglur um frágang fundargerða fastanefnda Alþingis. Fundargerðir eru birtar á vef Alþingis.
Áheyrnarfulltrúar
Þingflokkur, sem ekki á fulltrúa í nefnd, getur óskað eftir því að nefndin veiti honum áheyrnaraðild. Sama gildir um þingmenn utan flokka. Áheyrnarfulltrúar eru boðaðir til funda eins og aðalmenn og fá öll sömu gögn og þeir. Áheyrnarfulltrúar hafa rétt til að tjá sig um efni dagskrármáls á fundum nefndarinnar en njóta ekki atkvæðisréttar. Þeir geta ekki gefið út nefndarálit en oftast er tilgreint hvort þeir eru samþykkir áliti nefndar eða hluta hennar.
Venja er að áheyrnarfulltrúar eigi sæti á öllum fundum nefndar en þess eru líka dæmi að áheyrnaraðild taki aðeins til tiltekins máls eða mála í nefnd. Eru áheyrnarfulltrúar þá aðeins boðaðir á nefndarfundi þegar það mál er á dagskrá.
Nánari upplýsingar er að finna í reglum forsætisnefndar um áheyrnarfulltrúa á fundum fastanefnda.
Nefndadagar
Í starfsáætlun Alþingis er gert ráð fyrir sérstökum nefndadögum, nokkrum í senn, reglulega yfir þingtímann.
Meðan á nefndadögum stendur falla þingfundir niður og regluleg fundatafla nefnda gildir ekki. Í stað þess halda nefndirnar fundi alla dagana frá morgni til kvölds og gildir þá sérstök fundatafla.
Reynt er að skipta fundartíma nokkuð jafnt milli nefnda en einnig er tekið mið af málafjölda hjá hverri nefnd og hversu mikinn tíma þarf til að ljúka þeim. Góður tími gefst þannig til samfelldra nefndastarfa og þingmenn fá með því móti betra tækifæri en ella til að vinna í þeim málum sem legið hafa fyrir nefndunum.
Eftir síðustu nefndadaga á hverju haustþingi eða vorþingi falla fastir fundartímar nefndanna að jafnaði niður enda miðað við að störfum nefnda ljúki á síðustu nefndadögum. Þær geta þó fengið viðbótarfundartíma ef þörf krefur og eftir því sem þingstörf leyfa.
Nefndarritarar
Hver nefnd hefur sér til aðstoðar einn til tvo nefndarritara. Nefndarritarar eru að jafnaði lögfræðingar, stjórnmálafræðingar eða viðskiptafræðingar. Nefndarritari situr alla fundi nefndar. Hver nefndarritari starfar að jafnaði einungis fyrir eina nefnd en nefndarritara vinna þó í teymum og aðstoða því hver annan í stórum og flóknari málum og deila verkefnum sín á milli. Nefndarritarar rýna mál fyrir nefnd og annast faglegan undirbúning mála fyrir nefnd. Þeir annast undirbúning funda, skrá fundargerðir, aflar upplýsinga eftir óskum nefndar og semja drög að álitum nefndar og breytingartillögum, auk annarra verkefna, í samráði við formann nefndar. Þá aðstoða nefndarritarar þingmenn við þingmálagerð og veita faglega ráðgjöf.
Gögn nefnda
Öll meðferð skjala í nefndastarfi á Alþingi er rafræn. Nefndarmenn taka far- eða spjaldtölvur sína með á alla fundi. Gögn sem nefnd þarf að nota eru á sérstöku vefsvæði og eru aðgengileg með tenglum í fundarboði sem sent er nefndarmönnum í pósti fyrir hvern fund. Þessi gögn eru einkum þingmál sem vísað hefur verið til nefndar og þau erindi sem nefndinni hafa borist um hvert mál.
Umsjón með gögnum nefnda er á hendi skjalavarðar nefndasviðs sem tekur á móti og skráir þau skjöl sem nefndum berast og sér um að þau séu aðgengileg fyrir fundi.
Umsagnir um þingmál
Öllum er frjálst að senda nefnd skriflega umsögn um þingmál að eigin frumkvæði og hefur slík umsögn sömu stöðu og þær sem berast samkvæmt beiðni nefndar.
Sjá nánar í reglum sem forsætisnefnd hefur sett um meðferð erinda til þingnefnda.
Leiðbeiningar um ritun umsagna.
Aðgangur að erindum til þingnefnda
Sérstakar reglur, sem forsætisnefnd Alþingis hefur sett, gilda um meðferð erinda til þingnefnda og aðgang að þeim, en með erindum er átt við umsagnir, álit og önnur gögn frá ráðuneytum, stofnunum, samtökum, fyrirtækjum og einstaklingum.
Meginreglan er sú að aðgangur að erindum til nefnda er öllum heimill. Erindi til nefnda eru aðgengileg á vef Alþingis frá 2001 (127. löggjafarþingi). Nefnd getur þó samþykkt að aðgangur að tilteknum erindum eða erindum er varða tiltekið þingmál sé óheimill þar til afgreiðslu máls lýkur, en sú takmörkun gildir þó ekki um alþingismenn og starfsmenn Alþingis og þingflokka.
Nefnd getur ákveðið, að ósk sendanda erindis eða að eigin frumkvæði, að farið skuli með erindi að öllu leyti eða að hluta sem trúnaðarmál. Ætíð skal fara með erindi sem trúnaðarmál ef það varðar einkahagi manna, t.d. umsóknir um ríkisborgararétt. Um aðgang að trúnaðarskjölum fer samkvæmt þeim reglur sem forsætisnefnd hefur sett um meðferð trúnaðarupplýsinga.
Gestir á nefndarfundum
Algengt er að nefndir fái menn utan þingsins á fundi sína til að fjalla um mál sem þær hafa til meðferðar. Í fyrsta lagi má nefna embættismenn í ráðuneytum og ríkisstofnunum sem unnið hafa að samningu stjórnarfrumvarpa er liggja fyrir nefndinni eða búa yfir sérþekkingu á því sviði sem málið varðar. Þeir eru fengnir til að skýra efni þingmáls og svara fyrirspurnum nefndarmanna. Í öðru lagi koma á nefndarfundi fulltrúar samtaka er hafa beinna hagsmuna að gæta í tengslum við þingmálið og talið hefur verið rétt að gefa kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina. Í þriðja lagi eru oft kallaðir til aðrir aðilar sem búa yfir þekkingu á viðkomandi málaflokki og nefndin telur rétt að ræða við.
Þeir sem boðaðir eru á fund nefndar hafa einnig oft fengið þingmál til skriflegrar umsagnar og er algengt að þeir séu kallaðir á fund þegar umsögn þeirra liggur fyrir og nefndin vill ræða efni hennar nánar við þá. Ef ekki vinnst tími til að senda mál til skriflegrar umsagnar eru þeir, sem málið varðar, boðaðir til viðræðna við nefndina. Viðræður við gesti eru veigamikill þáttur í nefndarstarfinu. Þeim sem boðaðir eru á fund nefndar er ekki skylt að mæta en flestir verða við óskum nefndar um að koma á fund.
Sjá leiðbeiningar fyrir gesti á nefndarfundum.
Álit nefnda
Álit, sem nefndir senda frá sér, eru í meginatriðum þrenns konar:
Í fyrsta lagi er hefðbundið nefndarálit. Þegar nefnd hefur lokið athugun þingmáls sendir hún frá sér nefndarálit þar sem fram kemur afstaða nefndarinnar til málsins. Nefndaráliti er ætlað að endurspegla umfjöllun nefndarinnar um þingmál og hver niðurstaða hennar er í málinu. Ef lagðar eru til breytingar á máli sem er til umfjöllunar er gerð grein fyrir þeim í nefndaráliti. Almennar athugasemdir og greinargerð með breytingartillögum í nefndaráliti hafa þýðingu við skýringar lagaákvæða ef samþykkt verða. Nöfn þeirra nefndarmanna sem standa að álitinu og voru á fundi þegar málið var afgreitt frá nefndinni eru rituð undir álitið. Þeir nefndarmenn sem ekki voru á fundi við afgreiðslu málsins eru að jafnaði skráðir fjarverandi í nefndaráliti. Nefndarmaður sem hefur tekið þátt í efnislegri meðferð máls getur ritað undir nefndarálit láti hann formann vita af því fyrirfram. Ef áheyrnarfulltrúi er sammála nefndaráliti er þess..
Nefnd getur staðið að áliti sem ein heild eða klofnað í meiri og minni hluta, ýmist einn eða fleiri. Að meirihlutaáliti verða að standa a.m.k. fimm nefndarmenn. Einstaka sinnum myndast þó enginn meiri hluti í nefnd og liggja þá eingöngu fyrir álit minni hluta. Minnihlutaálit eru númeruð í þeirri röð sem þau berast þingfundaskrifstofunni í Alþingishúsinu (1. minni hluti, 2. minni hluti o.s.frv.). Þegar nefnd er ekki einhuga um afgreiðslu máls hefur venjan verið sú að hver hluti hennar skilar áliti á sérstöku þingskjali.
Taki nefnd þingmál til umfjöllunar á nýjan leik eftir útgáfu nefndarálits en umræðu í þingsal er ekki lokið getur nefnd gefið út framhaldsnefndarálit. Nefnd getur t.d. ákveðið að gefa út framhaldsnefndarálit ef nefndarmenn vilja fjalla á ný um ákveðin atriði málsins eða þegar nýjar upplýsingar hafa komið fram í málinu sem nefndarmenn vilja ræða eða leggja til breytingar vegna.
Nefndarálitum er beint til þingsins og þau rædd við 2. umræðu frumvarpa og síðari umræðu þingsályktunartillagna. Unnt er að vísa máli til nefndar að nýju eftir 2. umræðu og getur nefnd þá gefið út nefndarálit að nýju sem liggur fyrir við 3. umræðu málsins.
Í öðru lagi veitir nefnd einstaka sinnum umsögn um tiltekinn þátt þingmáls eða mál í heild að ósk annarrar þingnefndar sem hefur málið til formlegrar umfjöllunar. Venjan er að sú nefnd birti umsögnina sem fylgiskjal með nefndaráliti sínu um málið.
Í þriðja lagi skila nefndir álitum um þá þætti fjármálaáætlunar sem falla undir málefnasvið þeirra. Þau eru birt sem fylgiskjöl með nefndaráliti fjárlaganefndar eða meiri hluta fjárlaganefndar við síðari umræðu um málið.
Fyrirvari í nefndaráliti
Nefndarmaður getur ritað undir nefndarálit með fyrirvara. Í því felst eitt eða fleiri af eftirfarandi atriðum:
Í fyrsta lagi getur nefndarmaður verið fylgjandi málinu en ekki fellt sig við einstakar útfærslur þess eða þá meðferð sem það hefur hlotið hjá nefndinni.
Í öðru lagi getur nefndarmaður haft efasemdir um málið án þess þó að vilja standa gegn afgreiðslu þess.
Í þriðja lagi kann nefndarmaður að ætla sér að leggja fram eða styðja breytingartillögur í málinu sem meiri hlutinn stendur ekki að.
Ef nefndarmaður skrifar undir nefndarálit með fyrirvara er eðlilegt að hann geri stuttlega grein fyrir því hvað í fyrirvara hans felst en ítarlegri rökstuðningur komi fram við umræðu málsins. Rétt er að hafa í huga að þótt nefndarmaður skrifi undir álit með fyrirvara getur hann eigi að síður greitt atkvæði með málinu í heild eða flutt eða stutt einstakar breytingartillögur er fram koma.
Breytingartillögur
Yfirleitt eru breytingartillögur við þingmál fluttar af nefnd í tengslum við afgreiðslu hennar á málinu eða einstökum nefndarmönnum og er þá að jafnaði gerð grein fyrir tillögunum í nefndaráliti. Þingmenn sem ekki eiga aðild að nefndinni geta einnig flutt breytingartillögu við málið og geta þá látið stutta greinargerð fylgja breytingartillögu sinni.
Algengast er að nefnd (eða nefndarhluti) skili nefndaráliti og flytji breytingartillögur á aðskildum þingskjölum en heimilt er að skila slíku saman á skjali og eru þá breytingartillögurnar felldar inn í nefndarálitið.
Í þingsköpum segir að ráðherrar og þingmenn geti komið fram með breytingartillögur við lagafrumvarp eða þingsályktunartillögu við hvaða umræðu sem er, en í raun eru breytingartillögur aðeins ræddar við 2. og 3. umræðu um lagafrumvörp og síðari umræðu um þingsályktunartillögur.
Starfsfriður á nefndarfundum
Mikilvægt er að sem minnst röskun verði á nefndarfundum. Sú óskráða regla gildir að ekki eru leyfðar símhringingar inn á nefndarfundi nema erindið sé mjög brýnt og í tengslum við málefni fundarins, enda valda símtöl á nefndarfundum röskun og ónæði. Þetta gildir einnig um farsíma þingmanna og er mælst til þess að farsímar þeirra séu stilltir þannig að þeir séu hljóðlausir meðan fundir standa yfir. Starfsmenn nefndasviðs taka hins vegar við skilaboðum til nefndarmanna og afhenda þeim þau inn á fund jafnóðum og þau berast ef um áríðandi erindi er að ræða. Ef brýnt er fyrir nefndarmann að bregðast strax við slíkum skilaboðum eða áríðandi símtali ber honum að víkja af fundi á meðan. Fyrir kemur að fjölmiðlar óska eftir að fá að taka myndir af fundum nefnda. Formaður getur þá leyft slíkar myndatökur í upphafi fundar áður en gengið er til dagskrár.
Heimsóknir og vettvangsferðir nefnda
Fastanefndum Alþingis er oft boðið í heimsóknir í ýmsar stofnanir og fyrirtæki sem starfa á málefnasviði þeirra. Ef tími gefst til að þiggja slík boð er reynt að fara í heimsóknir á föstum fundartíma nefndar.
Nefndum þingsins gefst kostur á að fara í stutta ferð út á land til að kynna sér mál á málefnasviði þeirra eftir því sem fjárveitingar leyfa Gert er ráð fyrir þessum þætti í starfi nefndanna í fjárveitingu til fastanefnda. Ferðirnar eru að jafnaði farnar í þinghléi, oft að hausti eða vori en stundum yfir þingtímann þegar færi gefst. Þá gefst utanríkismálanefnd færi á að fara í eina utanlandsferð á hverju löggjafarþingi.