vatnsveitur sveitarfélaga, 2. umræða.
og
Virðulegi forseti. Eins og forseti nefndi ákváðum við að skila einu nefndaráliti í tveimur málum, annars vegar um breytingar á lögum um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 32/2004, og breytingar á lögum um uppbyggingu og rekstur fráveitna, nr. 9/2009.
Markmið breytinga á lögum um vatnsveitur sveitarfélaga er að treysta betur grundvöll gjaldtöku vatnsveitna og fráveitna fyrir þjónustu sem þær veita. Lagt er til að farin verði sú leið að innheimta gjaldanna byggist á sjónarmiðum um þjónustugjöld eins og verið hefur. Eru frumvörpin liður í að treysta betur grundvöll gjaldtökunnar. Tilefni frumvarpanna má rekja til þriggja dóma Hæstaréttar í málum nr. 396/2013, 397/2013 og 613/2013.
Ég ætla að reifa stuttlega hæstaréttardómana. Okkur fannst vanta nánari umfjöllun um þá í greinargerðum frumvarpanna. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 396/2013 voru atvik málsins þau að lagt hafði verið vatnsgjald á tiltekna fasteign og tók gjaldtakan einnig til bílskúrs sem var á fasteigninni þrátt fyrir að hann hefði ekki verið tengdur við heimaæð frá vatnsveitu. Hæstiréttur taldi með tilliti til orðalags 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, sem felur í sér að heimilt er að innheimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geti notið; einnig með tilliti til frumvarps til eldri laga sem skilgreint hafði hugtakið vatnsgjald sem gjald fyrir þjónustu, og með tilliti til lögskýringar gagna með frumvarpi því sem varð að lögum um vatnsveitur sveitarfélaga, að vatnsgjald væri þjónustugjald en ekki skattur. Því bæri að haga gjaldtökunni í samræmi við almenn sjónarmið um álagningu þjónustugjalda. Í því fælist að gjaldið yrði aðeins lagt á gjaldanda að því marki sem hann fengi þjónustu sem svaraði til gjaldtökunnar. Var því talið óheimilt að vatnsgjald yrði lagt á gjaldanda vegna bílskúrsins þar sem hann var ekki tengdur vatnsveitu.
Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 397/2013 voru atvik málsins þau að vatnsgjald hafði verið lagt á tiltekna fasteign þegar hún var orðin fokheld. Miðaðist upphaf gjaldtökunnar við að fasteignin gæti á því byggingarstigi notið vatns, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitu sveitarfélaga. Vatnsveita var hins vegar ekki tengd við fasteignina fyrr en nokkru síðar og taldi Hæstiréttur með vísan til almennra reglna um álagningu þjónustugjalda að gjaldið skyldi ekki lagt á fyrr en tenging væri komin þannig að gjaldandi gæti notið þeirrar þjónustu sem gjaldið væri tekið fyrir.
Í dómi Hæstaréttar nr. 613/2013 voru atvik málsins þau að fráveitugjald hafði verið lagt á tiltekna fasteign á Akranesi en hluti fasteignarinnar var tengdur fráveitukerfi Orkuveitu Reykjavíkur sem lagði fráveitugjald á fasteignina. Hluti hennar var tengdur sérstöku fráveitukerfi sem veitti skolpi út í lón, en reistir höfðu verið tveir brunnar sem hreinsuðu skolpið úr kerfinu áður en það fór út í lónið. Í dómi Hæstaréttar var talið að um fráveitugjald færi samkvæmt reglum um þjónustugjöld og því yrði gjaldið aðeins lagt á gjaldendur að því marki sem þeir fengju þjónustu. Var því talið óheimilt að leggja fráveitugjald á þá hluta fasteignarinnar sem ekki voru tengdir fráveitukerfi Orkuveitu Reykjavíkur.
Með frumvörpunum er verið að bregðast við þessum dómum á þann hátt að reynt er að skapa betri tengsl á milli gjaldtökunnar og þeirrar þjónustu sem veitt er og að gjaldtaka hefjist ekki fyrr en veitur hafi lokið þeirri skyldu sinni að hafa þjónustu til boða fyrir gjaldanda. Þannig er lagt til að gjaldheimta verði áfram í formi þjónustugjalda og hún verði í raun óbreytt frá því sem nú er. Í frumvarpi til laga um breytingar á lögum nr. 9/2009 er lagt til að heimilt verði að innheimta fráveitugjald af öllum fasteignum þar sem tenging er fyrir hendi við lóðamörk. Er miðað við að gjaldanda standi þjónustan til boða þegar tenging er fyrir hendi við lóðamörk.
Líkt og fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu felast í uppbyggingu og rekstri fráveitna mikilvæg hollustumál. Það færi í bága við markmið laganna ef eigendum og umráðamönnum fasteigna væri heimilt að velja hvort og hvernig þeir tengjast fráveitu sem er til staðar og rekin er á grundvelli einkaréttar sveitarfélaganna, samanber 9. mgr. 4. gr. laganna. Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 32/2004 er lagt til að farin verði sú leið að heimilt verði að innheimta vatnsgjald hafi vatnsveita verið tengd við mannvirkjafasteign og gjaldtakan hefjist þá óháð því hvernig gjaldendur hagi dreifingu vatnsins innan fasteigna sinna hverju sinni.
Að mati nefndarinnar verður að teljast málefnalegt að heimilt sé að hefja gjaldtöku annars vegar þegar vatnsveita hefur verið tengd fasteign í stað þess að miða við tiltekið byggingarstig óháð því hvort vatnsveita hafi raunverulega verið tengd og hins vegar að heimilt verði að innheimta fráveitugjald sé tenging við fráveitu við mörk fasteignar. Með þessum hætti stendur gjaldtakan í beinum og málefnalegum tengslum við þá þjónustu sem veitt er og komi í veg fyrir að hún hefjist fyrr, en við túlkun ákvæðanna verður einnig að hafa í huga þá ríku almannahagsmuni sem í rekstri vatnsveitna og fráveitna felast og fjallað er um í athugasemdum með frumvörpunum.
Rétt er að fjalla aðeins um þá annmarka sem felast í því að miða fjárhæð þjónustugjalda við fasteignamat. Þjónustugjald þarf að endurspegla með sem gleggstum hætti þá þjónustu sem gjaldinu er ætlað að standa straum af. Þá þarf að vera tilgreint sérstaklega í lögum ef gjaldinu er ætlað að standa straum af öðrum skyldum kostnaði. Þannig kemur fram í 4. mgr. frumvarps til laga um breytingar á lögum nr. 32/2004 að vatnsgjaldi sé ætlað að standa straum af rekstri vatnsveitu, þar með talið fjármagnskostnaði og fyrirhuguðum stofnkostnaði ásamt kostnaði við að tryggja nægilegt vatn og vatnsþrýsting til slökkvistarfs. Í báðum frumvörpunum er lagt til að gjaldið skuli vera hlutfall af fasteignamati fasteignar í heild en þó aldrei hærra en 0,5% af heildarmatsvirði hennar. Þá er lögð til sérregla þegar matsverð fasteigna liggur ekki fyrir og sú undantekning að eigandi eða umráðamaður fasteignar getur óskað eftir að gjaldið taki mið af því ef tilteknir hlutar fasteignar geta ekki af landfræðilegum og tæknilegum ástæðum tengst vatnsveitu eða fráveitu. Þá skulu hlunnindi, ræktað land og önnur sérstök fasteignaréttindi sem eru hluti fasteignar vera undanþegin álagningu gjaldanna ef þau mynda umtalsverðan hluta af matsverði. Tilgangur þessara reglna er að álagning gjaldsins sé í sem næstum tengslum við þjónustu sem veitt er og til að tryggja með sem bestum hætti jafnræði gjaldenda.
Ljóst er að ekki verða fullkomin tengsl á milli þjónustunnar sem veitt er og gjaldsins sem krafist er þegar gjaldið er ákvarðað með þessum hætti. Til að ná því markmiði þyrfti sem dæmi að mæla alla vatnsnotkun hverrar fasteignar fyrir sig. Á fundi nefndarinnar kom fram að sú leið hefði verið könnuð en vegna mikils kostnaðar við að koma upp mælum í öllum fasteignum var það ekki talin fýsileg leið enda mundi hún leiða til hærri gjalda. Hins vegar felur fasteignamat í sér almennan hlutlægan mælikvarða sem málefnalegt er að miða við að teknu tilliti til þeirra undantekningarreglna sem nefndar voru hér að framan og þeirra almennu hagsmuna sem í rekstri veitukerfa felast. Þá bendir nefndin einnig á að á svæðum þar sem fasteignamat er mjög mishátt er veitum heimilt að skipta starfssvæði í sérstök svæði þar sem gildir sérstök gjaldskrá fyrir hvert veitusvæði.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram sú tillaga að heimilt yrði að ákvarða lágmarksgjald sem miðaðist við tiltekinn fjölda fermetra en þó aldrei meira en 80 fermetra, auk fastagjalds. Með þessum hætti yrði heimilt að ákveða gjaldið hærra en sem nemi 0,5% af heildarfasteignamatsverði. Gæti þetta átt við í tilfellum þar sem tvær fasteignir væru með sambærilega starfsemi og þar með notkun vatns eða fráveitu en mismunandi fasteignamat. Í þeirri vinnu sem unnin var í innanríkisráðuneytinu og umhverfis- og auðlindaráðuneytinu við gerð frumvarpanna var ekki metið hvert væri umfang þeirra tilvika sem reglunni væri ætlað að ná yfir. Í ljósi þess að nefndin hefur ekki slíkar upplýsingar er ekki forsenda til að fallast á tillöguna. Bendir nefndin einnig á að í tilviki losunar frá iðnaði, samanber 2. mgr. 14. gr. laga nr. 9/2009, getur gjald verið hærra en 0,5% af heildarfasteignamati.
Eins og áður hefur komið fram eru þjónustugjöld ein leið fyrir hið opinbera að fjármagna verkefni sem því er að lögum gert að sinna. Fjármögnun í gegnum skatta er önnur leið. Mismunandi kröfur lúta að lagagrundvelli þjónustugjalda og skatta. Skattar hafa almennt verið skilgreindir sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðilar verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnisreglum mælikvarða án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Skattlagningarheimildir þurfa að uppfylla skilyrði 77. gr. og eftir atvikum 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig þarf skattlagningarheimild að kveða á um skattskyldur tiltekins hóps, skattstofn og gjaldstig eða að öðru leyti reglur um útreikning fjárhæðar skattsins.
Þjónustugjöld hafa verið skilgreind sem greiðsla, venjulega peningagreiðslur, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að greiða hinu opinbera eða öðrum sem hefur heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té. Er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Þurfa því að vera bein tengsl milli gjaldsins sem lagt er á gjaldendur, þjónustunnar sem þeir fá í staðinn og tilgreint verður að vera til hvaða verkefna má ráðstafa gjaldinu.
Af öllu því sem hér hefur komið fram leggur nefndin til að frumvörpin verði samþykkt óbreytt. Það var samþykkt 9. mars. Þeir sem eru á álitinu eru hv. þingmenn Höskuldur Þórhallsson, formaður og framsögumaður, Katrín Júlíusdóttir, Haraldur Einarsson, Birgir Ármannsson, Svandís Svavarsdóttir, Róbert Marshall, Vilhjálmur Árnason en Elín Hirst og Ásta Guðrún Helgadóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Þetta er eitt af þeim málum sem eru í sjálfu sér ekki pólitískt umdeild. Hér er einfaldlega verið að skýra reglur sem hafa því miður leitt til þess að eigendur fasteigna hafa séð sig knúna til að leita til Hæstaréttar með rétt sinn. Ríkt hefur réttaróvissa á þessu sviði. Þetta eru mál sem snúa beint að borgurum samfélagsins. Ég tel því nauðsynlegt að frumvörpin verði samþykkt. Það felur í sér að réttaróvissu er eytt og umgjörð um lög verður skýrð betur. Ég legg til að Alþingi samþykki frumvörpin eins og þau eru og hafi nefndarálit okkar og þá greinargerð sem fylgir með frumvörpunum til grundvallar.
Hæstv. forseti. Við fjöllum hér um frumvörp til laga um vatnsveitur og fráveitur. Þetta eru lítil en gríðarlega mikilvæg mál. Við skilgreinum þessa þjónustu sem grunnþjónustu. Því miður hefur verið réttaróvissa um þessi mál sem við erum vonandi að bregðast við hér þannig að viðunandi sé. Ég stend að nefndarálitinu og þakka þeim sem unnu að málinu með okkur í umhverfis- og samgöngunefnd.
Mig langar að hnykkja á nokkrum atriðum og reyna að freista þess að útskýra fleiri. Við erum að reyna að tryggja betri tengsl milli þeirra gjalda sem verið er að innheimta af veitukerfinu sem tengist mannvirkjunum okkar, tryggja tengsl milli gjaldanna og notkunarinnar.
Eins og framsögumaður sagði og segir í nefndaráliti er ljóst að ekki verða fullkomin tengsl milli þessarar þjónustu og gjaldsins af því að við mælum hana ekki beint, við erum ekki að setja upp mæla. Það hefur verið ákveðið að fara ekki þá leið því að það mundi auka kostnað til mikilla muna. Talað hefur verið um að það að setja upp vatnsmæla fyrir hvert einasta mannvirki geti kostað upp undir tvo milljarða. Það er ekki tekið upp úr neinum vasa öðrum en þeirra sem eiga mannvirkin.
Þessi tvö frumvörp eru keimlík og reynt er að ná sama markmiði. Þau eru samt í eðli sínu ólík. Mig langar að reyna að útskýra aðeins muninn á því hverjar skyldur fráveitna eru; annars vegar þeirra sem veita neysluvatni inn í byggingar og hins vegar þeirra sem veita skolpi frá mannvirkjum.
Skyldu veitna sem veita neysluvatni inn í byggingar sleppir ekki við lóðamörk. Það er skylda fráveitna að koma með heimtaug og tengja hana við vatnsinntakið. Í flestum tilvikum er heimaæðin eign veitnanna sem leggja hana inn. Þar sýnist mér vera augljósari skil milli, hvenær mannvirki tengist veitunni. Það er þegar veitufyrirtækið hefur ekki bara lagt vatn að lóðamörkum heldur lagt heimtaugina og tengt hana við vatnsinntakið. Í frárennslismálunum er það hins vegar skylda veitnanna að leggja að lóðamörkum eða rétt inn fyrir lóðamörk. Gjaldtakan mun hefjast þegar sú skylda hefur verið uppfyllt.
Annars vegar er verið að tala um að vatnsveita hafi tengt við mannvirki, sem mér sýnist að ætti að eyða allri réttaróvissu þar, þ.e. þegar mannvirkið hefur verið tengt, og hins vegar er verið að tala um að veitur, sem eiga að veita skolpi burtu, hafi lagt sínar lagnir inn fyrir lóðamörk.
Þá sýnist mér frumvörpin segja að þó að ekki sé búið að byggja, sama á hvaða byggingarstigi það mannvirki er, muni vera hægt að innheimta þessi gjöld af frárennsli. Er það sanngjarnt eða ekki? Þetta er vissulega kostnaður hjá fráveitunum, meðal annars er það stofnkostnaður. Ef lóðareigandi er að bíða lengi með að byggja upp á sinni lóð gæti sá kostnaður, m.a. fjármagnskostnaður og þau gjöld sem fráveitan fær upp í stofnkostnað, dregist um þann tíma. Þetta er kannski ósanngjarnt fyrir einhvern en ég vona hins vegar að frumvörpin eyði þessari réttaróvissu.
Í dómi Hæstaréttar segir að frístandandi bílskúr nái ekki inn í þjónustugjaldið, en það er vilji löggjafans og okkar sem stöndum að nefndarálitinu að svo sé, þ.e. að frístandandi bílskúr sé hluti af fasteign — ég kann nú ekki alveg lögfræðilegu skilgreininguna á þessum fasteignum — þannig að bílskúr verði ekki undanþeginn vatns- og fráveitugjöldum, enda yrði tiltölulega auðvelt að tengja bílskúr eða sambærileg mannvirki við vatn eða fráveitu. Það er ógerlegt fyrir veitur að hafa eftirlit með slíku, hvort búið sé að tengja eða hafi verið aftengt eða því um líkt.
Í frumvörpunum er hins vegar heimild til að óska eftir því að ákveðnir hlutar fasteignar, bílskúr eða geymsluskúrar eða annað slíkt, verði undanþegnir þessum þjónustugjöldum. Við vorum áhyggjufull yfir því að ef við reyndum ekki að taka þessa hluta mannvirkjanna inn gæti fólk allt í einu sagt: Ja, stofan mín er ekki tengd við vatn eða skolp, af hverju ætti ég að borga af henni? Hér er því verið að tryggja að verið sé að taka gjald af mannvirkjunum í heild og reyna að tryggja og styrkja þessi gjöld fráveitnanna.
Ég held að ég hafi þetta ekki lengra, hæstv. forseti.