Ferill 430. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1988–89. – 1058 ár frá stofnun Alþingis.
111. löggjafarþing. – 430 . mál.
Nd.
1190. Nefndarálit
um frv. til l. um Félagsmálaskóla alþýðu.
Frá 1. minni hl. félagsmálanefndar.
Með stjórnarfrumvarpi þessu er gert ráð fyrir að sett verði sérstök löggjöf um fræðslustarfsemi á vegum Alþýðusambands Íslands og Bandalags starfsmanna ríkis og bæja og að þessi þáttur í starfsemi verkalýðshreyfingarinnar verði eftirleiðis á ábyrgð ríkissjóðs. Gert er ráð fyrir að ríkisvaldið standi straum af öllum rekstrarkostnaði og 80% af stofnkostnaði kennsluhúsnæðis og heimavistarkostnaði. Samtímis því að þetta frumvarp er flutt leggur sami ráðherra fram frumvarp sem gerir m.a. ráð fyrir því að stofnendur tónlistarskóla greiði allan stofnkostnað þeirra. Gætir hér furðulegs ósamræmis.
Félagsmálaskóli alþýðu hefur verið starfræktur frá árinu 1969 og um árabil notið verulegs stuðnings á fjárlögum. Á þessu ári fær skólinn þannig 7,5 millj. kr. í beina fjárveitingu að því er fram kemur í skýringum með fjárlagafrumvarpi, en fjárveiting til skólans er á sérstökum safnlið í félagsmálaráðuneyti undir heitinu „Vinnumál, ýmislegt“.
Margföldun framlags — undarleg forgangsröð.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem fram koma í greinargerð frumvarpsins hefur samþykkt þess í för með sér að framlag ríkissjóðs til Félagsmálaskóla alþýðu mun margfaldast og verða tæpar 26 millj. kr. á sambærilegu verðlagi. Burtséð frá efni málsins verður að teljast vafasamt fyrir ríkissjóð að taka á sig slíka skuldbindingu nú eins og fjárhag hans er háttað. Frumvarpið lýsir einnig undarlegri forgangsröð á sviði mennta- og fræðslumála ef nú á að margfalda framlög til þessa skóla á meðan mörg önnur brýn verkefni á þessu sviði sitja á hakanum.
Undirritaður telur eðlilegt og rétt að fræðslustarfsemi sem þessi njóti opinbers stuðnings eins og verið hefur. Hins vegar er bæði óeðlilegt og ástæðulaust að setja sérstaka löggjöf um þessa starfsemi og gera ríkisvaldið þar með ábyrgt fyrir henni. Benda má á að starf skólans hefur gengið með
ágætum án þess að um það hafi gilt sérstök lög. Gera verður ríkan greinarmun á því hvort réttmætt geti verið að veita tiltekinni starfsemi stuðning af almannafé og hinu hvort ríkisvaldið eigi að taka viðkomandi starfsemi alveg upp á sína arma eins og frumvarpið stefnir að.
Skal þetta álit nú rökstutt nánar og raktar frekari athugasemdir við frumvarpið.
Vill verkalýðshreyfingin vera frjáls og óháð?
Það er einkenni á lýðfrjálsum ríkjum og eitt af því sem aðgreinir þau frá alræðisríkjunum að þar starfar frjáls og óháð verkalýðshreyfing, samsett úr fagfélögum vinnandi manna. Í lýðræðisríkjum er það sjálfsagður og stjórnarskrárvarinn réttur verkafólks að bindast frjálsum samtökum um að verja hagsmuni sína og sækja fram til bættra kjara. Ein meginforsenda þess að verkalýðshreyfingin fái gegnt hlutverki sínu og staðið vörð um hagsmuni félagsmanna sinna gagnvart vinnuveitendum og ríkisvaldi er að hún sé fullkomlega sjálfstæð og óháð ríkisvaldinu á hverjum tíma í einu og öllu. Krafan um slíkt sjálfstæði er hvarvetna sett á oddinn þar sem verkalýðshreyfingin á undir högg að sækja gagnvart ríkinu, eins og t.d. í Póllandi.
Með því að flytja starfsemi á vegum verkalýðshreyfingarinnar yfir á herðar ríkisvaldsins er að sjálfsögðu verið að hverfa frá þessu meginatriði, þvert á alla eðlilega þróun. Verkalýðshreyfing með metnað til að varðveita sjálfstæði sitt á auðvitað ekki að fara fram á slíkar ölmusur heldur þvert á móti reyna að draga úr áhrifum ríkisvaldsins á starfsemi sína.
Þess má geta að verkalýðshreyfingin nýtur nú verulegra annarra fjárstyrkja frá ríkinu en til Félagsmálaskólans og má þar nefna framlög til Menningar- og fræðslusambands alþýðu, norræna verkalýðsskólans í Genf, námskeiða fyrir trúnaðarmenn á vinnustöðum, þátttöku í erlendu vinnumálasamstarfi o.fl. Að auki veitir ríkið háa styrki til hagræðingarstarfsemi á vegum samtaka vinnumarkaðarins og til hagdeilda þeirra og fær Alþýðusamband Íslands eitt og sér 8,4 millj. kr. í því skyni á þessu ári, BSRB og BHM 840 þús. kr. til samans, en í heild er fjárveiting til þessara verkefna rúmar 14 millj. kr. Öll þessi samtök ættu að sjá sóma sinn í því að greiða fyrir þessa starfsemi af eigin tekjum í stað þess að láta skattgreiðendur standa undir henni, en verkalýðshreyfingin tekur sem kunnugt er há gjöld af félagsmönnum sínum og veltir gríðarmiklu fjármagni árlega í sjóðum sínum og rekstri öllum.
Á löggjöf um þessa starfsemi rétt á sér?
Nátengd hugmyndinni um sjálfstæði verkalýðshreyfingarinnar er sú spurning hvort eðlilegt sé eða æskilegt að setja sérstök lög um tiltekna starfsemi á hennar vegum. Að dómi undirritaðs nefndarmanns er enginn vafi á því að slíkt er óeðlilegt. Ekki á að binda í lög annað en það sem óhjákvæmilegt er og varðar verkefni á vegum hins opinbera eða hina almennu umgjörð um starfsemi borgaranna og samskipti þeirra.
Sú starfsemi, sem hér um ræðir, felst í námskeiðahaldi og fræðslustarfsemi. Alveg er ljóst að engar sérstakar lagaheimildir þarf til að standa fyrir slíku, enda gangast ýmsir einkaaðilar fyrir margs konar fræðslu fyrir fólk á vinnumarkaðinum. Má þar nefna t.d. málaskóla, tölvuskóla, stjórnunarfræðslu og margt fleira sem rekið er í ýmsu formi. Árum saman hefur m.a. verið starfræktur hér á landi bréfaskóli fyrir fullorðna án opinberrar aðildar. Ekki hefur áður orðið vart við að aðilar, sem standa að fræðslu af þessu tagi, óski eftir því að um hana séu sett sérstök lög.
Sé hins vegar tilgangurinn með lagasetningunni eingöngu sá, eins og margt bendir til, að reyna að tryggja meira opinbert fjármagn til starfseminnar er ljóst að það má tryggja jafn vel með sérstökum samningi milli ríkisins og verkalýðshreyfingarinnar um árlegt framlag ríkisins. Mörg dæmi eru um það að löggjöf, sem ætlað er að tryggja ákveðna þátttöku ríkissjóðs í tilteknum verkefnum, hafi reynst haldlítil, enda jafnan hægur vandi fyrir meiri hluta á Alþingi að takmarka ríkisframlag í sérlögum eins og gert hefur verið í mörg ár í lánsfjárlögum.
Samlíking við starfandi skóla markleysa.
Í gildandi lögum um grunnskóla og framhaldsskóla er sérstaklega gert ráð fyrir þeim möguleika að skólar á þessum skólastigum séu reknir af einkaaðilum og gilda engin sérstök lög um hvern þann einkaskóla eða hverja þá sjálfseignarstofnun sem starfar á grunnskóla- eða framhaldsskólastigi.
Í greinargerð með frumvarpinu er látið að því liggja að starfsemi skólans verði að hluta til sambærileg við þá sem fram fer í Samvinnnuskólanum, Verslunarskólanum og Skálholtsskóla. Tveir hinir fyrrnefndu eru framhaldsskólar innan hins almenna menntakerfis í landinu og hafa réttindi til að útskrifa stúdenta, en stefnt mun að því að Samvinnuskólinn verði framvegis einvörðungu á háskólastigi. Um hvorugan þessara skóla gilda sérstök lög, heldur hafa verið gerðir samningar um hlutdeild ríkissjóðs í kostnaði við starfsemi þeirra á grundvelli laga um viðskiptamenntun á framhaldsskólastigi frá 1976.
Um Skálholtsskóla gilda hins vegar lög nr. 31/1977, en sá skóli er sjálfseignarstofnun á vegum kirkjunnar sem hér á landi er þjóðkirkja og fjármögnuð af ríkinu. Ekki er með nokkru móti eða í neinni alvöru hægt að líkja verkalýðssamtökunum við þjóðkirkjuna.
Samningar hafa einnig verið gerðir um þátttöku ríkissjóðs í fræðslustarfsemi af öðru tagi og má þar til nefna tveggja mánaða gamlan samning menntamálaráðuneytisins og Slysavarnafélags Íslands um öryggismála- og slysavarnakennslu sem birtur er sem fylgiskjal með nefndaráliti þessu. Þar er gert ráð fyrir að Slysavarnaskólinn annist umrædda kennslu fyrir nemendur í skipstjórnar- og vélstjórnarnámi í framhaldsskólum en ráðuneytið greiði fyrir með fjárhæð sem nemi þremur árslaunum framhaldsskólakennara. Er slíkt form á þátttöku ríkisins mun eðlilegra og í betra samræmi við bæði stjórnarhætti hér á landi og eðli starfseminnar.
Illa samið frumvarp.
Burtséð frá þeim grundvallaratriðum, sem gerð eru að umtalsefni hér að ofan, er ljóst að frumvarp þetta er afar illa samið og yrði framkvæmd þess óbreytts ýmsum erfiðleikum háð.
Í 1. gr. frumvarpsins, þar sem tilgangur lagasetningar kemur venjulega fram og undir hvaða stjórnvald málefni tilheyri, segir aðeins að á vegum tveggja samtaka, ASÍ og BSRB, starfi skóli er nefnist Félagsmálaskóli alþýðu og að Menningar- og fræðslusamband alþýðu „fari með“ málefni skólans. Menningar- og fræðslusambandið er með þessu orðalagi nánast sett í hlutverk stjórnvalds og falið að „fara með“ málefni sem ríkið á framvegis að greiða að langmestu leyti. Slíkur lagatexti er í sjálfu sér fáránlegur. Að auki má spyrja þeirrar spurningar hvort fyrsti málsliðurinn setji samtökin, sem þar eru nefnd, í þá stöðu að geta ekki lagt niður skólann nema brjóta þessa grein laganna.
Hvergi segir með berum orðum í frumvarpinu að málefni skólans heyri undir tiltekið ráðuneyti, en ráða má af orðalagi í 5., 6. og 8. gr. að hann eigi að heyra undir félagsmálaráðuneytið, enda er frumvarpið flutt af félagsmálaráðherra. Nánar er vikið að þessu atriði hér að neðan.
Í 2. gr. frumvarpsins er talað um það sem eitt af hlutverkum skólans að vinna að bættum lífskjörum „verkalýðsstéttarinnar“, að því er virðist til aðgreiningar frá öðrum Íslendingum. Aldargömul marxísk ruglandi af þessu tagi á hvergi heima í lögum sem sett eru á Íslandi á árinu 1989 þótt sjálfsagt sé að skóli þessi vinni að bættum lífskjörum alls almennings í landinu. Sömu ruglandi gætir í greinargerð frumvarpsins þar sem talað er um þá „skyldu þjóðfélagsins við verkalýðsstéttina að veita henni tækifæri til þeirrar fræðslu sem henni er
nauðsynleg til þess að geta rækt félagslegt hlutverk sitt, eflt samtök sín og þroskað“. Lög kunna að vera sett á þessum forsendum í Austur-Evrópu en það á ekki að gerast á Íslandi þar sem engin stétt á heimtingu á meiri fræðslu á kostnað þjóðfélagsins en önnur og jafnrétti til náms er talið sjálfsagt.
Smánarlegt framlag eignaraðila.
Í 5. gr. frumvarpsins kemur fram að félagsmálaráðherra skuli skipa sjö menn í skólanefnd, alla utan einn samkvæmt tilnefningum MFA, ASÍ og BSRB. Tilnefningaraðilar eiga að vera svo rausnarlegir að greiða þóknun og annan kostnað vegna starfa fulltrúa sinna í skólanefnd. Verður það að teljast nánasarlegt og raunar smánarlegt framlag til rekstrarins af hálfu þeirra sem að skólanum hafa staðið til þessa en eru með frumvarpinu að reyna að koma honum nánast algjörlega yfir á ríkið.
Í 8. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir 80% þátttöku ríkisins í stofnkostnaði og kostnaði við heimavist og er í greinargerð vísað til laga um viðskiptamenntun á framhaldsskólastigi og um Skálholtsskóla. Svo virðist sem þeim sem frumvarp þetta hafa samið hafi ekki verið kunnugt um að samkvæmt nýjum lögum um framhaldsskóla er þátttaka ríkisins í stofnkostnaði bundin við 60%. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því verið að taka Félagsmálaskóla alþýðu, sem þó er ekki framhaldsskóli í hefðbundnum skilningi, sérstaklega út úr og gefa fyrirheit um mun meiri stuðning við byggingar á hans vegum en almennt gildir um menntaskóla og fjölbrautaskóla í landinu. Slíkt nær auðvitað engri átt.
Að auki er vert að benda á að alls ófullnægjandi grein er gerð fyrir húsnæðismálum skólans í frumvarpinu og hugsanlegum áformum um að byggja yfir hann. Þó er gefið í skyn að um slíkar nýframkvæmdir geti orðið að ræða. Skólinn hefur til þessa verið til húsa í Ölfusborgum, en orlofshúsnæðið þar er í eigu þeirra sem hingað til hafa rekið þennan skóla. Með frumvarpinu er hins vegar opnað fyrir þann möguleika að ríkið byrji að greiða fyrir húsaleigu í Ölfusborgum sem hluta af rekstrarkostnaði skólans svo óeðlilegt sem það væri miðað við forsögu málsins.
Loks má geta þess að í greinargerð frumvarpsins er gefið til kynna að með samþykkt þess væri farið inn á hliðstæðar brautir og tíðkast hafi annars staðar á Norðurlöndum um langan aldur. Af hálfu fulltrúa Vinnuveitendasambands Íslands sem komu á fund félagsmálanefndar var hins vegar fullyrt að fræðslustarf á vegum aðila vinnumarkaðarins væri þar með öðru sniði en hér er lagt til og hvergi væri sambærileg löggjöf í gildi og frumvarpið gerir ráð fyrir.
Eðlilegar fjárhagsforsendur skortir.
Við yfirferð félagsmálanefndar yfir frumvarpið kom í ljós að engin athugun hefur farið fram á kostnaðarhlið þess á vegum Fjárlaga- og hagsýslustofnunar. Sýnir það að frumvarpið er ekki aðeins skakkt hugsað og illa samið heldur er undirbúningi einnig ábótavant að þessu leyti.
Fulltrúar Fjárlaga- og hagsýslustofnunar sem komu á fund nefndarinnar upplýstu að nánast væri ógerlegt að meta kostnað við hinn væntanlega skóla því ekkert lægi fyrir um hvar hann ætti að vera eða t.d. hvort ráðgert væri að hagnýta eitthvað af vannýttu skólahúsnæði í landinu fyrir þessa starfsemi. Enn fremur væri óljóst um fjölda kennara og annars starfsliðs. Hins vegar virtist ljóst, miðað við fyrirliggjandi upplýsingar, að kennslukostnaður á hvern nemanda yrði 7–10 sinnum meiri en í almennum skólum í landinu og a.m.k. fjórfaldur á við kostnað ríkisins af Skálholtsskóla.
Engin aðild menntamálaráðuneytisins.
Gert er ráð fyrir að fræðsla í Félagsmálaskóla alþýðu verði eftirleiðis með svipuðu sniði og verið hefur hingað til þótt löggjöf komi til. Annars vegar yrðu námskeið fyrir trúnaðarmenn á vinnustöðum og fræðsla um verkalýðs- og vinnumarkaðsmál, en hins vegar fræðsla í almennum undirstöðugreinum, svo sem stærðfræði, íslensku og erlendum tungumálum. Í frumvarpinu er ákvæði þess efnis að meta skuli nám í skólanum til áfanga í framhaldsnámi eftir því sem við eigi.
Þegar frumvarp þetta var afgreitt til nefndar að lokinni 1. umræðu fékk tillaga um að vísa málinu til menntamálanefndar ekki hljómgrunn. Með slíkri afgreiðslu og með því að málið er flutt af félagsmálaráðherra er vissulega verið að gefa til kynna að hér sé ekki á ferð hefðbundið fræðslu- eða menntamálefni sem varði viðurkennda fræðsluskyldu hins opinbera. Þetta er staðfest í frumvarpinu með því að ekki er gert ráð fyrir neinni aðild æðsta stjórnvalds í menntamálum, menntamálaráðuneytisins, að málefnum skólans, hvorki í skólanefnd né annars staðar. Engu að síður er í frumvarpinu gert ráð fyrir að meta „skuli“ nám í skólanum til áfanga í hinu almenna menntakerfi landsins. Er ljóst að slíkt mat hlýtur að vera ill- eða óframkvæmanlegt nema skólinn heyri undir menntamálaráðuneytið, enda kemur ekkert fram um það í frumvarpinu hvernig að slíku mati skuli standa.
Fulltrúar Fjárlaga- og hagsýslustofnunar bentu einnig á í þessu sambandi að mun auðveldara væri að veita starfsemi sem þessari fjárhagslegt aðhald ef hún heyrði undir sama ráðuneyti og önnur fræðslumál. Þótt samkeppni milli skóla um nemendur og starfslið sé að vissu marki eðlileg og af hinu góða á ekki hið sama við um samkeppni milli ráðuneyta á sviði fræðslumála. Þar verður auðvitað að vera ein samræmd yfirstjórn á vegum menntamálaráðuneytisins.
Niðurstaða .
Að öllu þessu samanlögðu er það niðurstaða undirritaðs að rangt sé að setja sérstök lög um Félagsmálaskóla alþýðu. Jafnframt þykir vera sýnt fram á að frumvarp þetta er vanhugsað og illa undirbúið að flestu leyti. Þessi niðurstaða dregur hins vegar í engu úr því að á vegum Félagsmálaskóla alþýðu hefur til þessa farið fram merkt fræðslustarf sem sjálfsagt er að halda áfram að styðja með árlegu framlagi á fjárlögum. Til að tryggja sem best slíkan stuðning er einfaldast að gera samning hliðstæðan þeim sem menntamálaráðuneytið hefur gert við Slysavarnafélag Íslands um öryggismála- og slysavarnakennslu og birtur er hér sem fylgiskjal. Undirritaður leggur til að slíkur samningur verði gerður við aðstandendur Félagsmálaskóla alþýðu og að frumvarpi þessu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 16. maí 1989.
Geir H. Haarde.
Fylgiskjal.
Samningur um kennslu í öryggismálum og slysavörnum.
Menntamálaráðuneytið og Slysavarnafélag Íslands gera með sér svofelldan samning:
1. gr.
Slysavarnaskóli sjómanna annast öryggismála- og slysavarnakennslu fyrir nemendur í skipstjórnar- og vélstjórnarnámi í framhaldsskólum. Kennslan skal fullnægja þeim kröfum sem kveður á um í lögum og reglugerðum.2. gr.
Kennslan skal fara fram á námskeiðum sem eru skipulögð í samráði við menntamálaráðuneytið og hlutaðeigandi skóla. Áætlaður fjöldi námskeiða ár hvert skal ákveðinn fyrir upphaf haustannar.3. gr.
Fyrir kennslu þessa greiðir ráðuneytið fjárhæð sem nemur 3,0 árslaunum framhaldsskólakennara í meðallaunaflokki, auk launatengdra gjalda. Þar af eru 0,5 árslaun auk launatengdra gjalda vegna ferðakostnaðar. Er þá miðað við að Slysavarnaskólinn haldi 16 fimm daga námskeið, þar af fimm námskeið utan Reykjavíkur.4. gr.
Samningur þessi gildir í fimm ár, sé honum ekki sagt upp með mánaðarfyrirvara framlengist hann sjálfkrafa um fimm ár í senn.Þó skal 3. gr. samningsins endurskoðast árlega hvað varðar fjölda námskeiða og greiðslur.
Reykjavík, 15. mars 1989.
F.h. menntamálaráðuneytis,
F.h. Slysavarnafélags Íslands,
Svavar Gestsson.
Haraldur Henrýsson.
