Margrét Frímannsdóttir :
Virðulegi forseti. Eins og fram kemur í nál. fjárln. mæla allir nefndarmenn með samþykkt ríkisreiknings ársins 1989 en eins og fram kom hjá formanni nefndarinnar hafa ég og nokkrir fleiri nefndarmenn undirritað nál. með fyrirvara. Ég tel því nauðsynlegt að gera hér grein fyrir því hvers vegna ég kaus að hafa þann háttinn á.
Það er vandalaust að undirrita og mæla með samþykkt þessa ríkisreiknings ef aðeins er um það að ræða hvort reikningurinn er bókhaldslega réttur. Þar efast ég ekki um hæfni og mat þeirra sem að endurskoðuninni stóðu. Hins vegar skrifa ég undir með fyrirvara vegna þess að það eru þó nokkur atriði í framsetningu ríkisreiknings sem ég er ósátt við. Það gildir ekki eingöngu um þennan ákveðna ríkisreikning heldur hvernig staðið hefur verið að gerð hans undanfarin ár. Ég get því ekki látið hjá líða að nefna við þessa umræðu nokkur atriði sem ég vil vekja athygli á.
Í fyrsta lagi má nefna að útilokað er að bera saman fjárlög ársins 1989 og ríkisreikning þessa árs þar sem fjárlög eru á greiðslugrunni en ríkisreikningur á rekstrargrunni. Þetta er mjög bagalegt þar sem útilokað er fyrir þingmenn sem samþykktu fjárlög ársins að skoða hvernig þeim samþykktum hefur verið framfylgt.
Við afgreiðslu fjárlaga er mikil vinna lögð í það að gera tillögur að skiptingu fjármuna ríkisins niður á viðfangsefni og tegundir. Óskir ráðuneyta og stofnana eru skoðaðar og verkefnum raðað í forgangsröð. Á tímum niðurskurðar í ríkisrekstri er það mikið vandaverk að ákveða hvaða verkefni á að veita fjármunum í og hverju skal frestað. Margra mánaða vinna liggur að baki endanlegri gerð fjárlaga, vinna í ráðuneytum, stofnunum, vinna í nefndum og hér á hv. Alþingi. Þingflokkar leggja mikla vinnu í yfirferð frv. til fjárlaga um leið og það er lagt fram og þingmenn flytja fjölda brtt. við frv. enda er þetta eitt mikilvægasta mál hvers þings. Fjárln. þingsins vinnur daga og nætur þær vikur og mánuði frá því að frv. kemur fram og þar til það hefur verið afgreitt. Mikil vinna er lögð í það að skoða þær umsóknir sem komu frá ráðuneytum og stofnunum ríkisins. Nefndin tekur á móti fulltrúum stofnana sem rökstyðja umsóknir um fé úr ríkissjóði munnlega og skriflega. Það er ótrúleg vinna sem lögð er í það að skipta niður, gera tillögur til Alþingis um skiptingu fjármagns á stofnanir ríkisins og verkefni þeirra. Niðurstöðurnar birtast svo í fjárlögum hvers árs kyrfilega merktar sem úthlutanir á ákveðin viðfangsefni og tegundir.
Mjög mörg og flest lög sem samþykkt eru frá Alþingi fela í sér refsiákvæði, þ.e. að ef brotið er í bága við lögin þá fylgir því ákveðin refsing. Þetta á þó ekki við þegar um er að ræða brot á fjárlögum. Þar er hægt að brjóta samþykktir og komast upp með það aftur og aftur ár eftir ár. Þrátt fyrir alla vinnuna sem þingið leggur í að skipta fjármunum niður á viðfangsefni og tegundir hefur í framkvæmd borið mikið á því að stofnanir flytji fjárveitingar milli viðfangsefna og tegunda að því er virðist rétt eins og stjórnendum þessara stofnana sýnist. Með öðrum orðum má segja að framkvæmd fjárlaga hjá ýmsum ríkisstofnunum sé þannig farið að halda mætti að ráðamenn þeirra hafi fengið í hendur rammafjárlög, þ.e. eina ákveðna upphæð sem þeir mættu síðan ráðskast með. Þegar um rammafjárlög er að ræða skipta frávik frá heildarfjárhæðum öllu máli en ekki frávik frá einstökum viðfangsefnum eða tegundum eins og þegar um er að ræða fjárlög þar sem fjármagnið er kyrfilega merkt ákveðnum verkefnum, þar sem menn hafa það svart á hvítu hverju má eyða í laun, annan rekstur, stofnkostnað eða viðhald. Samkvæmt lögum er ekki heimilt að færa fjárveitingar milli þessara liða.
Ástæða þess að ég nefni þetta við umræðu um ríkisreikning ársins 1989 er sú að í athugasemdum við reikninginn við yfirferð ríkisreiknings og jafnvel í skýrslum Ríkisendurskoðunar er ekkert getið um hvernig einstakar stofnanir hafi í raun staðið við fjárlögin. Þá á ég við hvernig hver stofnun stendur gagnvart einstökum viðfangsefnum og tegundum. Þess eru dæmi að rekstrarfé sé ekki einungis fært milli rekstrarliða óháð ákvörðunum fjárlaga heldur einnig að rekstrarfé hafi verð notað í stofnkostnað og viðhaldskostnað eða öfugt án þess að nokkur heimild sé fyrir slíku. Þess er jafnvel ekki getið í athugasemdum fyrir ársuppgjör stofnunarinnar í sjálfum ríkisreikningnum sem kemur til umfjöllunar á Alþingi.
Þá eru brögð að því að sjá megi eða heyra í fjölmiðlum að ríkisstofnanir standi í framkvæmdum eða tækjakaupum sem áður hefur verið synjað við afgreiðslu fjárlaga. Ríkisendurskoðun hefur í nokkrum tilvikum komið með ábendingar og athugasemdir til stofnana sem farið hafa fram úr fjárlögum. Þó hef ég hvergi séð það að Ríkisendurskoðun taki af hörku á því að menn færi fé frá einu viðfangsefni yfir á annað eða taki t.d. peninga sem merktir eru stofnkostnaði og viðhaldi og færi yfir á rekstrarliði. Samkvæmt þeirri skýrslu sem við fengum með ríkisreikningnum leituðu yfirskoðunarmenn ríkisreiknings eftir því hvort þær athugasemdir og ábendingar sem fram koma hjá Ríkisendurskoðun, í skýrslum hennar um gerð reikningsskila einstakra stofnana og sjóða, hafi borið árangur. Þar kemur fram að vissulega hafi ábendingar Ríkisendurskoðunar verið teknar til greina í nokkrum tilvikum en þó séu dæmi þess og þau mörg að stofnunin hafi að engu athugasemdir Ríkisendurskoðunar, jafnvel þótt þær séu ítrekaðar. Slíkt er að sjálfsögðu ámælisvert. Í skýrslunni er ekki getið um hvaða stofnanir það eru sem ekki hafa sinnt ítrekuðum ábendingum Ríkisendurskoðunar en ég er með lista yfir þær stofnanir sem fóru fram úr fjárlagaheimildum ársins 1989 og einnig til samanburðar hvernig staða þessara stofnana, var árin 1988 og 1990.
Á árinu 1989 fóru 234 stofnanir og fjárlagaliðir A-hluta ríkissjóðs fram úr fjárlagaheimildum. Stofnanir og fjárlagaliðir A-hluta ríkissjóðs eru 418 þannig að 46% af öllum fjárlagaliðum A-hluta fóru fram úr fjárlagaheimildum. Samanburður næstu ára sýnir að flestar þessara stofnana fóru einnig fram úr fjárlagaheimildum þau ár og því miður halda margar þeirra áfram uppteknum hætti. Ríkisendurskoðun gerði sérstaka úttekt fyrir árin 1989--1991 á þeim stofnunum sem fóru meira en 5 millj. fram úr heimildum þeirra fjárlaga og þá er ekki bara um að ræða fjárlög heldur líka fjáraukalög. Þá voru birt yfirlit yfir þessar stofnanir og tilteknar helstu skýringar Ríkisendurskoðunar á þeim greiðslum sem voru umfram heimildir. Í úttektum Ríkisendurskoðunar og í ríkisreikningum hvers árs má sjá að því miður eru það oft og tíðum sömu stofnanir sem fara árlega fram úr heimildum. Þar má nefna sem dæmi tilraunastöð Háskólans að Keldum, Þjóðleikhúsið, Skógrækt ríkisins, Náttúruverndarráð og Landgræðsluna.
Refsingar við því að fara fram úr fjárlögum ársins eru óverulegar. Þvert á móti hefur það oft og tíðum tíðkast að þegar allt er komið í óefni mætir fulltrúi þess ráðuneytis, sem óráðsíustofnunin heyrir undir, og óskar eftir aukafjárveitingum sem í flestum tilvikum fæst. Forstöðumenn stofnana, sem oft eru alls ráðandi í sinni stofnun, þurfa jafnvel ekki að mæta sjálfir til að útskýra ráðslagið, hvorki fyrir fjmrn. né Alþingi. Ríkisreikningur birtist svo þegar tekið er að fyrnast yfir ósköpin. Þar er ekki einungis hægt að sjá hvort stofnanir haldi sig við samþykktir Alþingis, a.m.k. ekki með því að bera saman reikninginn og fjárlögin.
Ég tel nauðsynlegt að tekið verði á þessum málum. Annað býður hættunni heim. Sem dæmi má nefna að ef ekki er verulega hert eftirlit með því að stofnanir eyði aðeins í samþykkt verkefni og þá innan þess ramma sem samþykktur hefur verið, þá aukast líkurnar á því að rekstrarumfang stofnana fari fram úr fjárveitingu. Það gerist þá bara með því að stofnanir færa frá stofnkostnaði yfir á rekstur og biðja svo um hærri upphæð í stofnkostnað á næsta ári. Skýr dæmi um þetta koma fram í skýrslu yfirskoðunarmanna og Ríkisendurskoðunar um ríkisreikninginn árið 1989. Ríkisendurskoðun og fjmrn. skila skýrslum til Alþingis um framkvæmd fjárlaga hvers árs. Þar þurfa að koma greinilega fram öll frávik frá úthlutun á viðfangsefni og tegundir. Þar þarf einnig að gera greinarmun á heildarkostnaði og almennum rekstrarkostnaði einstakra stofnana. Það þarf að vera alveg skýrt að það er fullkomlega óheimilt að færa á milli viðfangsefna og tegunda án þess að þær breytingar hafi verið bornar undir Alþingi áður. Ég er viss um að hert eftirlit og auknar kröfur um ábyrgð forstöðumanna stofnana sem eru, eins og ég sagði áðan, í sumum tilvikum alls ráðandi mundu draga verulega úr rekstrarumfangi ríkisins, úr fjárfestingargleðinni og tækjakaupabrjálæði ýmissa ríkisstofnana.
Það hefur staðið til að vinna upp nákvæma eignaskrá stofnana ríkisins. Það verk hófst á síðasta kjörtímabili og er eftir því, sem ég best veit, að ljúka. Ég fagna því sérstaklega. Það er sannarlega kominn tími til að slík skrá sjái dagsins ljós og hún auðveldar eftirlit með þeim þætti til muna.
Við gerð ríkisreiknings fyrir árið 1989 voru í fyrsta sinn færðar til gjalda ýmsar eldri skuldbindingar ríkissjóðs. Gjaldfærsla þessi er um 61 milljarður kr. en til tekna voru færðar áfallnar vaxtatekjur að upphæð 1 milljarður kr. Langstærsti hluti gjaldfærslunnar er vegna lífeyrisskuldbindinga, en þar er um að ræða 46 milljarða, þá áfallinn vaxtagjöld umfram vaxtatekjur, svo og ógreiddar skuldbindingar vegna verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga. Þessarar venju, að gjaldfæra skuldbindingar, hefur verið haldið síðan 1989. Þó hafa enn ekki verið mótaðar fastar reglur þar um. Búvörusamningurinn hefur til að mynda ekki verið gjaldfærður þó að vissulega sé um skuldbindingu að ræða. Þessar gjaldfærslur verða að sjálfsögðu einnig að koma fram við gerð fjárlaga. Aftur á móti gera þessar færslur, sem koma fram í ríkisreikningi fyrir árið 1989, það að verkum að niðurstöðutölur hans eru ekki sambærilegar við fyrri ár og varla við þær tölur sem við höfum í fjárlögum þessa árs. T.d. eru heildargjöld A-hluta 147,5 milljarðar kr. ef þessar sérstöku gjaldfærslur, sem ég nefndi áðan, eru teknar með. Fjárlög og fjáraukalög gerðu hins vegar ráð fyrir að gjöldin yrðu tæplega 86,1 milljarður kr. Það má því lesa út úr þessum tölum að heildargjöld hafi orðið um 70% hærri en áætlað var. Ef við reiknum þessar sérstöku færslur ekki með kemur aftur á móti í ljós að útgjöldin voru nálægt því sem áætlað var í fjárlögum og fjáraukalögum þessa árs.
Þá er það hallinn árið 1989. Í fjárlögum og fjáraukalögum var gert ráð fyrir að ríkissjóður yrði gerður upp með halla upp á 6,1 milljarð kr. Ríkisreikningur segir hins vegar hallann 64,5 milljarða. Þarna verður einnig að draga frá þessar sérstöku skuldbindingar. Þegar það hefur verið gert er hallinn 4,5 milljarðar kr. Þó er sú tala ekki sambærileg við áætlunartölu fjárlaga og fjáraukalaga vegna þess munar sem er á uppgjörsgrunni fjárlaga og ríkisreiknings. Þetta eru auðvitað ótæk vinnubrögð og sýnir hve erfitt er fyrir hv. þm. að vinna úr þeim gögnum sem við höfum til samanburðar, þ.e. annars vegar fjárlög og fjáraukalög og hins vegar ríkisreikning.
Í skýrslu yfirskoðunarmanna ríkisreikninga kemur fram að veruleg vanskil eru á opinberum gjöldum. Ég veit að samt náðist umtalsverður árangur árið 1989 í innheimtuátaki á vegum fjmrn. og á árunum sem á eftir hafa komið. En í skýrslu yfirskoðunarmanna, sem ég nefndi áðan, kemur fram að þeir telja
að taka verði innheimtumál ríkissjóðs til gagngerðrar endurskoðunar. Þeir segja, með leyfi forseta:
,,Alþingi verður að knýja á um að settar verði markvissar vinnureglur og að eftir þeim verði starfað. Það er grundvallarskilyrði þess að betri árangur náist og hægt verði að gera raunhæfar kröfur um að Ríkisendurskoðun og fjmrn. geti sinnt eftirlitsskyldum sínum.``
Af þessu tilefni, virðulegi forseti, vil ég spyrja hæstv. fjmrh. hvort mótaðar hafi verið starfsreglur um öll innheimtustig og hvort þær hafi verið kynntar öllum innheimtuembættum ríkisins. Þá má lesa í skýrslunni um ríkisreikninginn að þess séu dæmi að innheimtuembætti skili ekki innheimtufé á réttum tíma og það gerist jafnvel hjá viðkomandi embættum ár eftir ár. Með því að móta fastar reglur og herða eftirlit með þessum embættum má koma í veg fyrir að slíkt gerist.
Virðulegi forseti. Allt ber þetta að sama brunni. Flestar þær athugasemdir, sem ég hef komið með ásamt þeim fjölmörgu sem lesa má í skýrslum Ríkisendurskoðunar um ríkisreikninga, eru vegna þess að ekki er nægilega strangt eftirlit með framkvæmd fjárlaga hvers árs. Í tíð síðustu ríkisstjórnar var farið í innheimtuátök, forstöðumenn stofnana kallaðir fyrir og gerð tilraun til að gera þeim ljósa ábyrgð þeirra á framkvæmd fjárlaga. Í sumum tilvikum tókst það og áætlanagerð ýmissa stofnana varð og er til fyrirmyndar. En því miður eru enn stofnanir sem halda sinni fyrri iðju og taka afar takmarkað tillit til fjárlaga og láta sig jafnvel umfjöllun Alþingis um ríkisreikning litlu skipta, jafnvel heldur minna en hv. þm. gera. Hann er hvort eð er orðinn hálfgert fornrit þegar hann birtist þingmönnum.
Sá siður var einnig tekinn upp í tíð síðustu ríkisstjórnar að leggja fram fjáraukalög áður en þær heimildir, sem í þeim fólust, voru nýttar. Allt er þetta til hins betra. Og á Alþingi er nú til umfjöllunar frv. til laga um greiðslur úr ríkissjóði. Með samþykkt þess yrði tekið á mörgum þeim atriðum sem ég hef nefnt.
Í grg. með frv. til fjárlaga fyrir þetta ár var boðað að framsetning fjárlaga og ríkisreiknings verði breytt þannig að í framtíðinni verði hægt að bera saman fjárlagaheimildir við ríkisreikning. Ég fagna því en vil þó einnig sjá þá breytingu að hægt verði að fylgjast með hvort farið er eftir þeim ákvörðunum sem fjárlögin fela í sér, ekki aðeins heildarniðurstöðutölum heldur hvort farið hefur verið eftir úthlutunum á einstöku viðfangsefni. Ég vil sjá ríkisreikning bera þess merki að öll sú vinna sem lögð er í gerð fjárlaga skili sér. Ég vil sjá ríkisreikning bera þess merki að fjárlögum íslenska ríkisins sé sýnd sú virðing sem þeim ber.
