Ferill 449. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1991–92. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.
115. löggjafarþing. – 449 . mál.
707. Frumvarp til
lagaum stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendi Íslands.
(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991–92.)
I. KAFLI
Mörk Miðhálendis.
1. gr.
Miðhálendi Íslands er sérstakt umdæmi að því er tekur til skipulagsmála samkvæmt skipulagslögum, nr. 19/1964, með síðari breytingum, og byggingarmála samkvæmt byggingarlögum, nr. 54/1978, með síðari breytingum, en með þeim frávikum sem greinir í þessum lögum.
2. gr.
Umhverfisráðherra, sem fer með yfirstjórn mála sem lög þessi taka til, lætur gera tillögu að mörkum Miðhálendisins og staðfestir hana, sbr. 4. og 7. mgr. 6. gr.
Við afmörkun Miðhálendisins skal, eftir því sem unnt er eða ráðlegt þykir, miðað við mörk heimalanda og afrétta eða heimalanda og almenninga, þó þannig að meginjöklar teljist til Miðhálendis.
Í reglugerð, sem hann setur, skal greina að öðru leyti hvaða meginsjónarmið skuli leggja til grundvallar við gerð tillögunnar.
II. KAFLI
Stjórnarnefnd byggingar- og skipulagsmála.
3. gr.
Umhverfisráðherra skipar að afloknum sveitarstjórnarkosningum sérstaka stjórnarnefnd til að fara með stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendinu.
Tveir nefndarmanna skulu skipaðir að fenginni tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga, en þrír án tilnefningar. Varamenn jafnmargir skulu skipaðir á sama hátt.
Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi aðalmanna.
Skipunartími samkvæmt þessari grein er fjögur ár.
4. gr.
Hlutverk stjórnarnefndarinnar er:
5. gr.
Ráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um störf stjórnarnefndarinnar.
6. gr.
Þegar tillaga skv. 2. gr. liggur fyrir lætur ráðherra auglýsa hana í Lögbirtingablaði, svo og öðrum fjölmiðlum samkvæmt nánari ákvörðun hans. Í auglýsingunni skal koma fram að fyrirhuguð stofnun umdæmis skv. 1. gr. laganna og framkvæmd laga þessara haggi í engu eignar- og afnotarétti einstakra aðila á landi sem verður innan umdæmisins.
Þeir sem gera vilja athugasemdir við tillöguna skulu senda þær til umhverfisráðuneytis. Þær skulu hafa borist ráðuneytinu innan þess frests sem tilgreindur er í auglýsingu og má hann eigi vera skemmri en átta vikur frá dagsetningu auglýsingar.
Tillagan skal liggja frammi í umhverfisráðuneyti, hjá Skipulagi ríkisins og skrifstofum landshlutasamtaka sveitarfélaga.
Þegar tillagan hefur hlotið þá meðferð sem um ræðir í ákvæði til bráðabirgða I skal hún send umhverfisráðherra til staðfestingar. Hann ákveður síðan hvort tillagan verður staðfest breytt eða óbreytt.
Eftir að tillagan hefur verið staðfest skal hún ásamt greinargerð birt í Stjórnartíðindum.
Ef stjórnarnefndin telur síðar nauðsynlegt að mörkum umdæmisins verði breytt getur hún gert tillögu til ráðherra um slíka breytingu.
Nú fellst ráðherra á tillögu stjórnarnefndar og fer þá um málsmeðferð samkvæmt þessari grein.
Ef um er að ræða tillögu um óverulega breytingu er ráðherra þó heimilt að staðfesta hana án slíkrar málsmeðferðar, en birta skal hana í Stjórnartíðindum ásamt greinargerð.
III. KAFLI
Gerð skipulagsáætlana.
7. gr.
Stjórnarnefnd skal í upphafi starfstíma síns semja greinargerð um þau meginsjónarmið sem hafa ber við þá skipulagsgerð sem hún fer með samkvæmt lögum þessum.
Við það skal hún hafa samráð við stofnanir, félög og samtök eftir því sem hún telur ástæðu til.
Þegar nefndin hefur lokið við að semja greinargerð sína skal hún senda umhverfisráðherra greinargerðina til samþykktar. Hann samþykkir hana síðan og þá með breytingum og viðaukum eftir því sem hann telur þörf á.
8. gr.
Embætti skipulagsstjóra ríkisins veitir stjórnarnefndinni aðstoð í störfum eftir því sem hún óskar og aðstæður leyfa, t.d. afnot af húsnæði, skrifstofuhald, sérfræðiaðstoð og annað sem þurfa þykir.
Ráðherra ákveður í samráði við skipulagsstjóra og stjórnarnefndina hvernig þessum málum skuli skipað svo og hverjar greiðslur skuli koma fyrir þessa þjónustu.
9. gr.
Skipulagsáætlanir á Miðhálendinu skiptast í áætlanir um hálendisskipulag og um deiliskipulag.
10. gr.
Í áætlun um hálendisskipulag skal kveðið á um þá þætti er snerta Miðhálendið í heild og tengsl þess við aðra landshluta. Hér er m.a. átt við þá þætti sem lúta að samgöngum, orkuveitum, fjarskiptum, landnotkun og landnýtingu, náttúruvernd og ferðamálum.
Þar skal og kveðið á um skipulag á friðlýstum svæðum og öðrum svæðum eða stöðum þar sem slíkt er talið nauðsynlegt, t.d. vegna náttúrufars, söguhelgi eða áningar ferðamanna.
Í hálendisskipulagi skulu afmörkuð þau svæði þar sem rétt þykir að gera sérstaka áætlun um deiliskipulag.
Þar skal og auðkenna sérstaklega þau svæði þar sem skipulagningu er frestað.
11. gr.
Í áætlun um deiliskipulag skal kveðið nánar á um fyrirhugaða eða hugsanlega byggð á Miðhálendinu, t.d. fjallaskálabyggð, byggð við virkjunarmannvirki, byggð vegna ferðaþjónustu, sumarbústaðabyggð og byggð vegna heilsuverndar- og lækningaþjónustu.
12. gr.
Við gerð skipulagsáætlana skv. 10.–11. gr. skal farið eftir meginreglum skipulagslaga og reglugerða samkvæmt þeim, að því leyti sem þær geta átt við.
13. gr.
Nefndinni er heimilt að skipta skipulagsverkefnum þeim sem hún fer með stjórn á eftir efnisþáttum og áföngum. Hún getur samkvæmt því leitað staðfestingar t.d. á vegakerfi og línulögnum, svo og á mörkum svæða sem hún telur rétt að friðlýsa eða láta óbyggð eða þá á mörkum svæða þar sem hún telur rétt að fresta skipulagningu um nánar tiltekinn tíma.
14. gr.
Þegar stjórnarnefndin hefur gengið frá tillögu að skipulagsáætlun eða hluta hennar, sbr. 13. gr., sendir hún tillöguna til umhverfisráðherra sem ákveður hvort hún skuli lögð fram og auglýst.
Ef hann ákveður slíkt fer um auglýsingu, framlagningu eftir meginreglum 6. gr.
Umhverfisráðuneytið sendir nefndinni til umsagnar þær athugasemdir, sem borist hafa við tillöguna, innan tilskilins frests.
Nefndin sendir síðan tillöguna breytta eða óbreytta ásamt athugasemdum og umsögnum um þær til umhverfisráðherra.
Er ráðherra hefur staðfest tillöguna skal hún birt í Stjórnartíðindum.
15. gr.
Þegar skipulagsáætlun hefur öðlast gildi skv. 14. gr. er skylt að haga öllum framkvæmdum sem hún tekur til í samræmi við ákvæði hennar.
Stjórnarnefndin getur veitt leyfi til framkvæmda þótt skipulagsáætlun hafi ekki öðlast gildi ef hún telur framkvæmdir vera samrýmanlegar þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í greinargerð nefndarinnar skv. 7. gr.
Heimilt er að binda leyfi skv. 2. mgr. skilyrðum sem nefndin telur nauðsynleg.
Nú er formlegt skipulag ekki fyrir hendi á tilteknu svæði þar sem óskað er heimildar til framkvæmdar og getur stjórnarnefndin þá leyft hana ef nefndin telur slíkt samræmast væntanlegu skipulagi.
IV. KAFLI
Byggingarreglur.
16. gr.
Óheimilt er að gera nokkurt mannvirki ofan jarðar eða neðan eða ráðast í framkvæmd á Miðhálendinu þannig að áhrif hafi á umhverfið nema sérstakt framkvæmdaleyfi stjórnarnefndar komi til.
17. gr.
Um form umsókna um framkvæmdaleyfi, efni leyfis og umsjón með framkvæmdum gilda ákvæði IV. og V. kafla byggingarlaga, nr. 54/1978, eftir því sem þau geta átt við.
V. KAFLI
Eftirlit.
18. gr.
Stjórnarnefndin fer með yfirstjórn eftirlits með mannvirkjagerð og framkvæmdum á Miðhálendinu.
Henni er heimilt að semja svo við aðila sem hún telur til þess hæfa að þeir annist fyrir hönd hennar eftirlit með gerð mannvirkja og framkvæmdum á tilteknu svæði eða gerð tiltekins mannvirkis.
Heimilt er að fela þeim aðila hlutverk byggingarfulltrúa með réttindum og skyldum er því fylgir, sbr. VI. kafla byggingarlaga, nr. 54/1978.
19. gr.
Stjórnarnefndin hefur eftirlit með því að fylgt sé lagareglum um byggingar- og skipulagsmál á Miðhálendinu. Byggingarfulltrúum sveitarfélaga er skylt að sinna þessu eftirliti og gera stjórnarnefndinni viðvart ef þeir verða þess varir að undirbúnar séu eða hafnar framkvæmdir sem ætla má að brjóti í bága við ákvæði laga þessara. Umhverfisráðherra getur sett nánari reglur um skyldur byggingarfulltrúa til eftirlits á Miðhálendinu.
Stjórnarnefndinni er einnig heimilt að semja við samtök eða einstaklinga um eftirlit á Miðhálendinu skv. 1. mgr. utan umdæma sveitarfélaga.
Sýslumenn á Selfossi, í Borgarnesi, á Akureyri og á Eskifirði fara með yfirstjórn löggæslu á Miðhálendinu að því er tekur til byggingar- og skipulagsmála.
Stjórnarnefndin ákveður hvern þeirra hún kallar til í hverju einstöku máli.
Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um framkvæmd aðstoðar að fenginni tillögu stjórnarnefndar.
20. gr.
Ef í ljós kemur að ákvæði laga þessara eru brotin eða bersýnilega stefnt að slíku og aðili sinnir ekki fyrirmælum stjórnarnefndar um að stöðva framkvæmdir og afmá verksummerki skal stjórnarnefndin þegar í stað gera ráðstafanir til að undirbúningi verði hætt eða framkvæmdir stöðvaðar. Skal þegar gera ráðstafanir til þess að mannvirki verði fjarlægð og verksummerki afmáð á kostnað þess sem ábyrgð ber á framkvæmdum.
Ákvæðum 1. mgr. skal einnig beitt þótt um sé að ræða mannvirki sem þegar hafa verið gerð, enda hafi framkvæmd brotið í bága við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og krafa komið um slíkt frá umhverfisráðuneytinu.
VI. KAFLI
Greiðsla á kostnaði.
21. gr.
Sá sem sækir um framkvæmdaleyfi skv. IV. kafla skal greiða sérstakt umsýslugjald sem ætlað er að standa undir kostnaði við meðferð stjórnarnefndar á umsókn.
Umhverfisráðuneytið setur sérstaka gjaldskrá fyrir umsýslugjald og skal þar koma fram hvaða þjónusta er innifalin í gjaldinu. Þar skal og veitt heimild til að lækka gjaldið eða fella niður ef ríkar ástæður mæla með.
22. gr.
Áður en heimilt er að hefja gerð mannvirkis eða framkvæmd samkvæmt leyfi stjórnarnefndar skv. 19. gr. skal umsækjandi greiða sérstakt leyfisgjald.
Umhverfisráðuneytið setur sérstaka gjaldskrá fyrir leyfisgjald.
Leyfisgjald má miða við rúmmetrafjölda mannvirkis eða áætlaðan kostnað við framkvæmd.
Í leyfisgjaldi skal taka tillit til áætlaðs kostnaðar við nauðsynlegt eftirlit með framkvæmd.
23. gr.
Nú telur stjórnarnefndin nauðsynlegt að fram fari sérstök könnun umhverfisáhrifa sem hún telur að leiða kunni af gerð mannvirkis eða tiltekinni framkvæmd sem um er sótt og er þá umsækjanda skylt að greiða kostnað sem af könnun leiðir samkvæmt reikningi. Stjórnarnefndin getur ákveðið að umsækjandi setji tryggingu sem hún telur hæfilega áður en könnun hefst.
VII. KAFLI
Viðurlög.
24. gr.
Með mál, sem rísa út af brotum á lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, skal farið að hætti opinberra mála.
Þegar brot er framið innan marka þess svæðis sem lög þessi taka til ákveður ríkissaksóknari hvar mál skuli höfða, sbr. a-lið 3. mgr. 21. gr. í lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála.
25. gr.
Fyrir brot gegn lögum þessum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim skal refsa með sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að tveim árum.
Heimilt er að gera upptæk með dómi tæki sem notuð hafa verið til að fremja með brot gegn lögum þessum.
26. gr.
Heimilt er umhverfisráðherra að svipta aðila leyfi eða löggildingu til ákveðins starfs samkvæmt byggingarlögum vegna brota á lögum þessum.
27. gr.
Ákveða má lögaðila, t.d. stofnun, fyrirtæki eða félagi, sekt skv. 25. gr. án tillits til þess hvort sök verður sönnuð á starfsmann lögaðilans eða mann sem starfar í umboði hans, enda sé brotið framið í þágu lögaðila.
VIII. KAFLI
Ýmis ákvæði.
28. gr.
Kostnaður við framkvæmd laga þessara greiðist úr ríkissjóði að því leyti sem gjöld skv. VI. kafla hrökkva ekki til.
29. gr.
Umhverfisráðherra setur í reglugerð (reglugerðir) ákvæði um nánari framkvæmd laga þessara, svo og gjaldskrár skv. 24. og 25. gr.
Hann úrskurðar vafaatriði sem rísa kunna um það hvort mannvirki eða framkvæmd er háð lögum þessum.
30. gr.
Gjöld og kostnað skv. 20.–23. gr. má innheimta með fjárnámi.
31. gr.
Nú telur aðili rétti sínum hallað með ályktun stjórnarnefndar og er honum þá heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða frá því að honum varð kunnugt um ályktunina.
Umhverfisráðherra skal að jafnaði kveða upp úrskurð um málið innan þriggja mánaða frá því að honum hefur borist erindi um slíkt málskot. Hann skal áður leita umsagnar stjórnarnefndar og aðila sem hann telur að veitt geti upplýsingar um málavexti.
Úrskurði ráðherra má skjóta til dómstóla.
32. gr.
Lög þessi öðlast gildi þegar í stað.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
Hæstiréttur skipar nefnd þriggja manna til að gera tillögur til umhverfisráðherra um meðferð á þeim athugasemdum sem fram kunna að koma skv. 6. gr.
Nefndin getur og að eigin frumkvæði gert tillögur til ráðherra um breytingar á mörkum umdæmisins sem hún telur æskilegar.
Skipulag ríkisins, Landmælingar Íslands og aðrar ríkisstofnanir, sem hlut eiga að máli, skulu veita nefndinni aðstoð í störfum eftir því sem hún telur nauðsynlegt.
II.
Þegar eftir að lög þessi hafa öðlast gildi er óheimilt að ráðast í mannvirkjagerð eða aðrar framkvæmdir á Miðhálendinu eins og það er markað á uppdrætti er fylgir lögum þessum nema til komi sérstök heimild stjórnarnefndar. Umhverfisráðherra úrskurðar vafaatriði sem upp kunna að koma, þar á meðal um mörk svæðisins.
Þetta fyrirkomulag gildir uns formleg afmörkun Miðhálendis samkvæmt lögum þessum hefur farið fram.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
1. Inngangur.
Í ágústmánuði 1991 skipaði umhverfisráðherra nefnd fimm manna til að semja frumvarp um stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendinu.
Í nefndina voru skipaðir: Árni Ragnar Árnason alþingismaður, Árni Gunnarsson, fyrr-verandi alþingismaður, Gunnar Eydal skrifstofustjóri, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Stefán Thors, skipulagsstjóri ríkisins, og Páll Líndal ráðuneytisstjóri sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar.
Nefndin hefur haldið 16 fundi og er sammála um öll meginatriði frumvarpsins utan það að skiptar skoðanir eru um skipun stjórnarnefndar sem um ræðir í 3. gr.
Upphaflega var ráðgert að þetta frumvarp, ef að lögum yrði, yrði viðauki við skipulagslögin. Að athuguðu máli þótti þetta ekki ráðlegt, enda snertir efni þess ekki síður byggingarlög en skipulagslög og form slíkra laga yrði með óeðlilegum hætti.
Stefnt hefur verið að því að frumvarp til skipulags- og byggingarlaga verði lagt fyrir Alþingi. Að mörgu leyti væri eðlilegt að efni þessa frumvarps yrði fellt inn í það frumvarp. Að fenginni reynslu þykir ekki ósennilegt að meðferð nýs frumvarps um skipulags- og byggingarmál, að viðbættu því efni sem um ræðir í þessu frumvarpi, tæki langan tíma. Setning laga um það efni, sem hér um ræðir, þolir hins vegar ekki bið og er raunar stefnuatriði núverandi ríkisstjórnar.
Fyrir Alþingi 1990–1991 var lögð skýrsla umhverfisráðherra um undirbúning að löggjöf um stjórnsýslu á Miðhálendi Íslands.
Þar var greint frá störfum nefndar sem umhverfisráðherra hafði skipað til að undirbúa frumvarp til laga um stjórnsýslu á hálendi Íslands og verndun þess.
Nefndin varð sammála um að takmarka viðfangsefni sitt á fyrsta stigi við meðferð skipulags- og byggingarmála og féllst ráðherra á það.
Í skýrslunni segir svo um þá tilhögun að taka skipulags- og byggingarmál sérstaklega til meðferðar:
„Þar virðist þörfin einna mest eins og brátt kemur að, en auk þess má benda á að nú eru að störfum tvær nefndir sem fara með viðfangsefni sem tengjast stjórnsýslu á hálendinu. Hér er um að ræða annars vegar nefnd sem starfar á vegum dómsmálaráðuneytis og á m.a. að gera tillögur um stjórnsýsluumdæmi sýslumanna, sbr. 11. gr. laga nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, og hins vegar nefnd, sem starfar samkvæmt þingsályktun frá 22. febrúar 1990, um öryggi í óbyggðaferðum.
Um þá hugmynd um að stofna þjóðgarð á hálendinu er það að segja að til að stofna þjóðgarð skv. 25. gr. náttúruverndarlaga, nr. 47/1971, þarf land það, sem þjóðgarður tekur til, að vera ríkiseign, en um eignarrétt ríkisins á því svæði, sem um gæti verið að ræða, er flest óljóst sem máli skiptir. Ef til ætti að koma sérstök lagasetning hlytu einnig að koma til meðferðar þau vafa- og ágreiningsefni sem uppi eru um eignarrétt að landi því sem eðlilegt þykir að lagt yrði til þjóðgarðs.
Það hlyti að tefja mjög framgang þess máls sem hér um ræðir ef áður þyrfti að taka afstöðu til eignarréttar á hálendinu.
Því var nefndin sammála um að í frumvarpi því, sem hún ynni að, yrði ekki á nokkurn hátt tekin afstaða til eignarréttar á landi né afnotaréttar. Að því hlýtur þó að koma að ráðið verði fram úr þeim flóknu, viðkvæmu og vandasömu málum, en afgreiðsla þessa máls er ekki háð því að sú úrlausn liggi fyrir.“
Þessi skoðun er enn í fullu gildi og skal sérstaklega tekið fram að í þessu frumvarpi er gengið út frá því að með því, ef að lögum verður, er á engan hátt raskað eignar- eða afnotarétti einstakra aðila á því svæði sem þeim er ætlað að taka til.
2. Byggingar- og skipulagsmál á hálendinu.
Í áðurnefndri skýrslu segir svo um þessi mál:
„Eins og mönnum er kunnugt er stjórnsýsla utan byggða mjög á reiki hér á landi. Hefur framkvæmd, t.d. byggingar- og skipulagsmála, verið mjög tilviljanakennd og er varla ofmælt að hafa megi um þetta ástand orðið stjórnleysi.
Slíkt ástand er algerlega óviðunandi og getur m.a. leitt til stórfelldra náttúruspjalla á hinu viðkvæma hálendi. Auk þess skapast af þessu óviðunandi réttaróvissa þegar undirbúnar eru framkvæmdir, t.d. lagning á vegum, línulagning orkuveitna og alls konar önnur mannvirkjagerð.
Leitað hefur verið ýmissa leiða til þess að koma lagi á þessi mál og fá lögformlegan grundvöll í þessum efnum.
Landsvirkjun hefur um árabil borið allar sínar framkvæmdir á hálendinu undir Náttúruverndarráð og á síðustu árum hefur Landsvirkjun kynnt skipulagsstjórn ríkisins fyrirhugaðar framkvæmdir. Á næstu fjórum árum ráðgerir Landsvirkjun að leggja 4–500 km háspennulínu, m.a. um hálendið, frá fyrirhugaðri Fljótsdalsvirkjun að Rangárvöllum við Akureyri og þaðan suður um að Sigölduvirkjun. Þar sem línan fer um svæði innan staðarmarka sveitarfélaga fer um málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum, en hins vegar er óljóst hvernig málsmeðferð skuli hagað utan sveitarfélaga, þar með hversu langt inn á hálendið lögsaga sveitarfélaga nær.
Á hálendi Íslands hefur á undanförnum áratugum verið nokkuð um byggingarframkvæmdir og hafa þær færst í vöxt á síðustu árum. Umferð ferðamanna um hálendið hefur stóraukist og fjallaskálar ýmissa ferðafélaga og björgunarsveita, svo og einstaklinga, rísa á víð og dreif. Segja má að hálendið sé nú innan seilingar ferðamanna árið um kring. Á Hveravöllum, í Kerlingarfjöllum, í Nýjadal og víðar hefur verið unnið að því að bæta hreinlætisaðstöðu og fjölga skálum sem ástæða hefði verið til að fjalla um samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Í sumum tilvikum hafa byggingarnefndir þeirra sveitarfélaga, sem næst eru, fjallað um byggingarleyfisumsóknir, en skipulagsstjórn ríkisins eða Skipulag ríkisins hvergi komið þar nærri.
Allar byggingarframkvæmdir á hálendinu, hvort sem þær eru meiri eða minni háttar, breyta umhverfinu og því er nauðsynlegt að um þær sé fjallað á sama hátt og framkvæmdir innan marka sveitarfélaga. Þótt hugsanlega megi flytja fjallaskála milli staða þá verður háspennulína ekki auðveldlega flutt og það sama gildir um vegi sem lagðir hafa verið.
Gera þarf skipulagsáætlun fyrir hálendið sem taki til allra þátta núverandi og fyrirhugaðrar landnotkunar.
Þátt ferðamála þarf að athuga sérstaklega í tengslum við uppbyggingu ferðamannaþjónustu og meta þarf hvernig best fari saman hófleg nýting og náttúruvernd. Þá má nefna skipulag löggæslu, björgunarstörf og ýmislegt annað. Þessi málefni eru þó ekki til umræðu á þessu stigi eins og áður segir.“
3. Miðhálendið sérstakt umdæmi á sviði skipulags- og byggingarmála.
Eins og áður er fram komið er stjórnsýsla utan byggða mjög á reiki, ekki síst hvað snertir skipulags- og byggingarmál.
Til þess að bæta úr því ástandi, sem nú er í skipulags- og byggingarmálum, kom fram fyrir nokkru sú hugmynd að framlengja mörk sveitarfélaga sem að hálendinu liggja þannig að landinu öllu yrði skipt í sveitarfélög. Þessi hugmynd virðist tæplega raunhæf. Mjög erfitt yrði að ákveða út frá hvaða sjónarmiðum ætti að framlengja, enda mörkin milli sveitarfélaga víða óljós og umdeild. Ekki tæki betra við þegar kæmi að því að ákveða efri mörkin, á öræfa- og jöklasvæðum.
Hugmyndir hafa þá verið um það að undanskilja öræfa- og jöklasvæði í slíkri afmörkun, en þá er vandamálið enn óleyst því að alls konar framkvæmdir hafa farið fram á öræfa- og jöklasvæðum og er síst við því að búast að úr slíku dragi.
Í áfangaskýrslu nefndar þeirrar, sem félagsmálaráðherra skipaði í janúar 1991 um skiptingu landsins í sveitarfélög, er gert ráð fyrir að sveitarfélagamörk verði framlengd eins og áður hefur verið minnst á. Sú hugmynd á við hvort sem sveitarfélög landsins yrðu 60–70 eða 25, en þeir möguleikar eru báðir nefndir. Allir þeir annmarkar, sem nú eru á framkvæmd skipulags- og byggingarmála á Miðhálendinu, mundu haldast ef fyrri leiðin yrði valin. Ef síðari leiðin yrði valin mundi vafalaust hægt að koma betri stjórn á þessi mál. Eigi að síður mundu ýmsir erfiðleikar verða á framkvæmd mála þegar t.d. 10 sveitarstjórnir þyrftu að fjalla um skipulags- og byggingarmál á svæði sem óneitanlega er skipulagsleg heild. Þá má benda á að á uppdráttum, sem fylgja skýrslunni sem áður getur, virðist ljóst að ekki er gert ráð fyrir að jöklar á Miðhálendinu tilheyri neinu sveitarfélagi.
Eins og áður er fram komið er brýn nauðsyn á því að koma skipulags- og byggingarmálum sem allra fyrst í skaplegt horf, svo að ekki sé meira sagt, því að Miðhálendinu er mikil hætta búin af því stjórnleysi sem þar ríkir í skipulags- og byggingarmálum.
Miðað við reynsluna verður að ætla að það muni taka töluverðan tíma að koma í kring nýskipun sveitarstjórnarumdæma. Þar sem þetta mál þolir ekki bið er í frumvarpi þessu lagt til að nú þegar verði ákveðið að Miðhálendið verði sérstakt umdæmi á sviði skipulags- og byggingarmála. Það er óhjákvæmileg forsenda þess að hægt sé á þessu stigi að ræða á raunhæfan hátt um þennan þátt stjórnsýslunnar.
Í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar segir líka: „Hálendið verði afmarkað og settar reglur um skipulags- og byggingarmál þar.“
Ef að því er stefnt að Miðhálendið verði þjóðgarður sem verulegur áhugi virðist á yrði þetta auk þess eðlilegt skref í þá átt:
Ef í ljós kemur að ný sveitarstjórnarumdæmi mundu geta tekið við þeirri stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendinu sem stjórnarnefndinni eru falin samkvæmt þessu frumvarpi ætti slíkt ekki að vera erfitt úrlausnar. Sú vinna, sem stjórnarnefndinni er ætluð samkvæmt þessu frumvarpi, ætti að nýtast að fullu þeim er við kynnu að taka.
Eins og fram kemur í greinargerð Gunnars F. Guðmundssonar sagnfræðings um stjórnsýslu á hálendinu, fskj. I, er engin lögformleg afmörkun til á hugtakinu hálendi Íslands.
Í frumvarpinu er mælt svo fyrir að afmarkað verði stjórnsýslusvæði á sviði skipulags- og byggingarmála og beri það sérnafnið Miðhálendi:
Hugmynd að afmörkun þess fylgdi skýrslunni sem um getur hér í upphafi, fskj. III, og var uppdrátturinn gerður af Landmælingum Íslands í samráði við nefndina sem skýrsluna samdi. Af hagkvæmnisástæðum þótti ekki rétt, a.m.k. á þessu stigi, að taka með hálendi á Snæfellsnesi, Vestfjörðum, Tröllaskaga og víðar.
Þessi mörk hafa verið endurskoðuð og einfölduð, sjá fskj. VI (yfirlitskort frá Landmælingum Íslands sem dreift er með frumvarpinu).
Þá er rétt að víkja að lagaákvæðum sem byggt er á.
Í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, segir að „byggðin í landinu skiptist í staðbundin sveitarfélög“. Og í 1. mgr. 3. gr. segir að hvert sveitarfélag hafi „ákveðin staðarmörk“. Gert er ráð fyrir í 3. mgr. að ef íbúar í tilteknu sveitarfélagi eiga upprekstrarrétt í tiltekinn afrétt sem „ekki hefur verið skipað innan staðarmarka neins sveitarfélags skuli hann þá teljast innan þess sveitarfélags o.s.frv.“
Meðan ekki hefur verið gengið formlega frá slíkum málum virðist rétt að miða við mörk byggðar eins og áður hefur verið bent á og þá eðlilega að jafnaði við mörk heimalanda nema sérstök rök komi gegn.
Menn virðast nokkuð sammála um að öræfa- og jöklasvæði svo og almenningar séu utan sveitarfélaga. Sama virðist eiga almennt við um afrétti, sbr. dóm Hæstaréttar frá 1981, bls. 1584, en þar var fjallað um eignarrétt að Landmannaafrétti.
Við gerð uppdráttarins byggðu Landmælingar Íslands á þeim gögnum sem tiltæk eru. Þar er fyrst að geta þess að Guðmundur Guðjónsson, landfræðingur hjá Rannsóknastofnun landbúnaðarins, hefur um árabil aflað upplýsinga um afrétti og almenninga og merkt inn á kort í mælikvarða 1:250.000. Við þau kort er stuðst.
Nánari heimildir:
Auk þess er stuðst við ýmsar eldri heimildir sem geta orðið til leiðbeiningar.
Ljóst er að skiptar skoðanir geta orðið um það hvernig draga eigi mörk Miðhálendisins.
Í sjálfu sér skiptir það ekki mjög miklu máli því að þessi mörk eiga eingöngu að taka til stjórnsýslu á sviði byggingar- og skipulagsmála eins og áður segir. Þeim er ekki ætlað að hagga að neinu leyti eignar- eða afnotarétti á Miðhálendinu né neinni annarri stjórnsýslu.
Að Miðhálendinu liggja allt að 40 sveitarfélög. Fæst þeirra hafa sinnt skipulags- og byggingarmálum utan byggðar, enda eiga þau óhægt með slíkt vegna fámennis og kostnaðar. Þá er líka óljóst um rétt þeirra til slíks, sbr. áðurgreind ákvæði sveitarstjórnarlaga. Ekki verður séð að slík afskipti geti skipt sveitarfélögin máli fjárhagslega. Hér gæti því fyrst og fremst verið um að ræða metnaðar- og tilfinningamál.
Þá má og nefna tvær skýrslur um skiptingu landsins í sveitarfélög sem félagsmálaráðuneytið gaf út í september 1991 og áður er getið.
Þótt framangreindur uppdráttur sé sýndur hér, fskj. III, og önnur hugmynd sem horfir að einföldun, sbr. athugasemd við 2. gr. þessa frumvarps, fskj. VI (yfirlitskort frá Landmælingum Íslands sem dreift er með frumvarpinu), er hér alls ekki um að ræða bindandi hugmynd. Ætla má þó að mörk yrðu ekki mjög langt frá því sem hér kemur fram ef frumvarpið yrði að lögum. Skýrsla nefndarinnar með uppdrætti, fskj. III, var send öllum sveitarstjórnum til athugunar og hafa athugasemdir ekki borist.
Sjálfsagt kemur einhverjum í hug að hyggilegt gæti verið að lögbinda mörk Miðhálendisins. Ekki þótti það þó ráðlegt, enda mjög erfitt að ganga frá slíku þannig að fullnægjandi verði, auk þess sem búast má við að gera þyrfti breytingar hér og þar þegar að framkvæmd kæmi. Það þykir því hagkvæmari leið að hafa þann háttinn á að ráðherra staðfesti mörkin með þeim hætti sem um getur í 2. gr. frumvarpsins.
Slíkt á sér fordæmi, t.d. 11. gr. laga nr. 92/1989, þar sem um ræðir stjórnsýsluumdæmi sýslumanna, en mörk þeirra eru ákveðin í reglugerð nr. 57/1992.
4. Stjórn skipulags- og byggingarmála.
Talið er eðlilegt að sérstök stjórnarnefnd, samvinnunefnd ríkis og sveitarfélaga, fari með stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendinu. Til álita kom að fela skipulagsstjórn ríkisins þetta verkefni, en að athuguðu máli var horfið frá því, enda verkefni stjórnarnefndarinnar töluvert frábrugðin verkefnum skipulagsstjórnar og krefjast að ýmsu leyti annars konar sérþekkingar en þar er byggt á.
Eðlilegt þykir að Skipulag ríkisins veiti stjórnarnefndinni hvers konar aðstoð í starfi.
Í 4. gr. er greint í meginatriðum hvert sé hlutverk stjórnarnefndarinnar, en umhverfisráðherra setur henni starfsreglur.
5. Málsmeðferð.
Eins og fram kemur í 7.–17. gr. er gert ráð fyrir að málsmeðferð samkvæmt frumvarpinu verði í samræmi við meginreglur núgildandi skipulagslaga, nr. 19/1964, og byggingarlaga, nr. 54/1978, með áorðnum breytingum, svo og reglugerðum sem settar hafa verið samkvæmt þeim.
6. Eftirlit og viðurlög.
Í V. kafla er mælt fyrir um hvernig haga megi eftirliti með því að farið sé að lögum um þær framkvæmdir á Miðhálendinu sem lögunum er ætlað að taka til.
Það fyrirkomulag, sem gildir nú um slíkt eftirlit, á ekki við á Miðhálendinu nema að vissu marki. Er því gerð tillaga um að haga megi eftirliti með öðrum hætti, svo sem nánar greinir í kaflanum. Þá er og mælt fyrir að ákvæðum laganna verði framfylgt með virkari hætti en nú er.
Sú varð niðurstaða nefndarmanna að gerð er sú tillaga í 19. gr. að fjórum sýslumönnum verði falin löggæsla á Miðhálendinu eins og þar er nánar lýst. Valið byggist á því að telja verður að þessir fjórir hafi hver í sínum landshluta mestan mannafla til að sinna þessum málum.
Í VII. kafla eru ákvæði um viðurlög við brotum og er nánar greint frá nýmælum um þau í skýringum við einstakar greinar.
7. Kostnaður.
Það má öllum ljóst vera að sú verndun Miðhálendisins, sem að er stefnt, mun kosta nokkra fjármuni. Flestir munu telja að fjármunum sem ganga til slíkrar verndar sé vel varið; hálendið sé ein dýrmætasta eign þjóðarinnar. Ætla verður að núlifandi kynslóð verði seint fyrirgefið ef hún lætur það afskiptalítið eða afskiptalaust að hálendinu verði spillt meira en orðið er. Skammsýni, kæruleysi eða gróðabrall mega ekki ráða því hvernig fari um þessa þjóðareign.
Vafalítið munu ýmsir finna að því að með frumvarpinu sé stefnt að verulegri gjaldtöku í 21.–23. gr. Því er til að svara að sé ekki allt látið reka á reiðanum verður að vinna ýmislegt kostnaðarsamt undirbúningsstarf og einnig sjá um eftirlit á mjög víðáttumiklu svæði. Þá er spurningin sú hvort sá sem unnið er fyrir á að greiða kostnað við það starf eða hvort á að greiða hann af almannafé.
Eðlilegt þykir að fyrrnefnda leiðin verði valin. Það er stefna núverandi ríkisstjórnar að sá sem nýtur þjónustu á borð við þá sem hér um ræðir eigi jafnframt að standa undir kostnaði við hana. Slíkur kostnaður er í raun eðlilegur þáttur í framkvæmdakostnaði.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Rök fyrir þessu ákvæði koma fram í hinum almenna hluta hér að framan.
Um 2. gr.
Frumkvæði að framkvæmd laganna er hjá umhverfisráðherra. Því þykir eðlilegt að hann setji sérstaka reglugerð um hvernig staðið skuli að afmörkun Miðhálendisins. Þar eiga að koma fram helstu sjónarmið sem hafa ber við afmörkunina.
Landmælingar Íslands hafa að ósk nefndar á vegum umhverfisráðuneytisins aflað gagna og gert kort með tillögu um mörk Miðhálendis Íslands, sbr. fskj. III, IV og VI (yfirlitskort frá Landmælingum Íslands sem dreift er með frumvarpinu).
Meginsjónarmið til grundvallar við ákvörðun á markalínunni eru að hún liggi sem næst mörkum heimalanda og afrétta eða heimalanda og almenninga, en þess hvarvetna gætt að meginjöklar teljist til Miðhálendis.
Þar sem gert er ráð fyrir að mörk Miðhálendis raski hvorki eignar- né afnotarétti tóku Landmælingar Íslands með tillögunni ekki sérstakt tillit til neinna eignarmarka bújarða né annarra landa. Leitast var við að hafa viðmiðunarpunkta sem fæsta og á skýrum kennileitum tengdum þríhyrningarmælistöðvum þar sem því var við komið.
Þegar mörk Miðhálendisins voru sett kom glögglega fram sem lengi hefur verið vitað um að landamerki víða um land eru ekki nægilega vel þekkt; vantar mikið á að þau séu mæld og kortlögð. Þá er og nokkuð misjafnt eftir landshlutum þegar rætt er um mörk heimalands hvar eru taldir almenningar og hvar afréttir.
Leitast var við að hafa sem mest samræmi milli markalínunnar hvarvetna um Miðhálendið og þeirra markmiða sem fram koma í frumvarpinu.
Mörkin voru dregin á kort í mælikvarðanum 1:50.000 og gerð skrá um markapunkta sem hér fylgir með. Auk þess eru mörkin prentuð á yfirlitskort í mælikvarðanum 1:750.000 sem fylgir frumvarpinu. Um nánari heimildir fyrir forsendum útsetningar á miðhálendismörkunum er vísað til þess sem fram kemur í framangreindum athugasemdum með III. kafla hér að framan.
Í ákvæði til bráðabirgða I segir hvernig hagað skuli formlega meðferð tillögunnar áður en til staðfestingar kemur.
Um 3. gr.
Nauðsynlegt er að ákveðnum aðila með víðtæku valdi sé falið að annast framkvæmd
laganna. Til álita kom að hér yrði um tvær nefndir að ræða og færi önnur með skipulagsmál, en hin með byggingarmál.
Nefndin, sem frumvarpið samdi, er þeirrar skoðunar að einfaldara sé, virkara og kostnaðarminna að hafa eina stjórnarnefnd sem annist meðferð beggja málaflokka. Hún taldi hagkvæmara og vænlegra til árangurs að hér yrði um fámenna nefnd að ræða, ekki fjölmennari en fimm menn. Rétt væri að í nefndinni ættu sæti fulltrúar sem umhverfisráðherra skipaði og fulltrúar sem Samband íslenskra sveitarfélaga tilnefnir. Ef farið væri að leita tilnefninga frá öðrum aðilum yrði seint hægt að setja fjölda nefndarmanna skynsamlegar skorður svo margir aðilar koma þá til álita, en að sjálfsögðu þarf nefndin að kynna sér sjónarmið ýmissa aðila.
Nefndarmenn voru ekki sammála um hvernig hlutfall skyldi vera í nefndinni. Í greininni er gert ráð fyrir að þrír verði frá ríkisvaldinu en tveir frá sveitarfélögunum. Sú skoðun er byggð á því að ríkisvaldið fer með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála, ber meginábyrgð á framkvæmd laganna svo og kostnaði. Á móti kom það að eðlilegt væri að sveitarfélögin hefðu meiri hluta þar sem hér væri um að ræða málefni sem væru nú að verulegu leyti í höndum sveitarfélaga og stefndi þróunin í þá átt að auka vald þeirra í þeim efnum. Auk þess mætti segja að í sumum tilfellum væri vald, sem sveitarstjórnir fara nú með, fært úr þeirra höndum og hefur áður verið vikið að því.
Um 4. gr.
Í þessari grein greinir í stórum dráttum frá viðfangsefnum stjórnarnefndarinnar. Virðist ekki þurfa skýringa við.
Um 5. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 6. gr.
Ákvæði þessarar greinar eru hvað snertir meðferð tillögu um mörk Miðhálendis mótuð af því sem skipulagslög kveða á um. Hér er einkum átt við 17.–19. gr. laganna, en að sjálfsögðu eru ákvæðin löguð að þeim aðstæðum sem eru á Miðhálendinu.
Um 7. gr.
Nauðsynlegt þykir að þegar í byrjun geri menn sér fullkomlega ljóst að hverju ber að stefna við þá skipulagsgerð sem frumvarpið, ef að lögum verður, gerir ráð fyrir. Við það starf hljóta að koma inn að ýmsu leyti önnur sjónarmið en við hina hefðbundnu skipulagsgerð. Sú skipulagsgerð er fyrst og fremst miðuð við skipulagningu byggðar og markmið sett út frá því. Hér er að vissu leyti stefnt í hina áttina að skipulagningu óbyggða þótt þar komi að sjálfsögðu til einhver byggð, svo og mannvirkjagerð, sbr. 10. og 11. gr.
Við samning greinargerðarinnar þarf því að horfa til allra átta. Því er gert ráð fyrir að stjórnarnefndin þurfi að leita til fjölda stofnana, félaga og samtaka. Sem dæmi má nefna: Búnaðarfélag Íslands, dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Ferðafélag Íslands, Ferðamálaráð, Flugmálastjórn, Landmælingar Íslands, Hollustuvernd ríkisins, Landsvirkjun, Náttúruverndarráð, Náttúrufræðistofnun Íslands, Orkustofnun, Póst- og símamálastofnun, skipulagsstjórn ríkisins, Stéttarsamband bænda, Vegagerð ríkisins, Veðurstofa Íslands, Vegagerð ríkisins, veiðistjóraembættið, Þjóðminjasafn og Örnefnastofnun Þjóðminjasafns o.fl.
Til þess að auka vægi greinargerðarinnar og stuðla að markvissri gerð skipulagsáætlana þykir rétt að hún sé sérstaklega samþykkt af umhverfisráðherra.
Um 8. gr.
Þótt um sé að ræða sjálfstætt verkefni sem stjórnarnefndinni er falið samkvæmt þessum lögum er augljóst að hún hlýtur í daglegu starfi að eiga mjög mikil samskipti við embætti skipulagsstjóra og þurfa mjög að halda á upplýsingum og þjónustu frá embættinu.
Um 9. gr.
Í hugtakinu skipulagsáætlun felst það sem segir í grein 1.1. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, þ.e. að um sé að ræða áætlun um skipulag tiltekins landsvæðis. Þá er átt við greinargerð ásamt nauðsynlegum uppdráttum og sérteikningum.
Á það skal bent sem mönnum virðist stundum sjást yfir að greinargerð skipulagáætlunar er síst veigaminni þáttur hennar en uppdrátturinn.
Í skipulagsreglugerðinni ræðir í 1. gr. um þrjár gerðir skipulagsáætlana:
Í frumvörpum til laga um skipulags- og byggingarmál, sem samin hafa verið undanfarin ár, er gert ráð fyrir fjórðu gerðinni sem er raunar efst í röðinni. Þá er átt við landsskipulag.
Í því frumvarpi, sem nú er til athugunar í umhverfisráðuneytinu, eru þessi hugtök skilgreind svo sem hér segir:
„ Landsskipulag: Skipulagsáætlun um einstaka þætti sem varða landið allt eða tiltekna landshluta, samgöngur, fjarskipti, orkuveitur, þróun atvinnuvega, landnotkun, landnýtingu og byggð í meginatriðum. Hlutverk landsskipulags er m.a. að stuðla að samræmingu á stefnu og framkvæmdum ráðuneyta, ríkisstofnana og sveitarfélaga og mynda grundvöll fyrir gerð svæðisskipulags og aðalskipulags.
Svæðisskipulag: Skipulagsáætlun sem tekur yfir tvö eða fleiri sveitarfélög eða heilan landshuta. Svæðisskipulag skal gert í því skyni að samræma byggðaþróun á grundvelli landsskipulags og til þess að samræma ákvarðanir um landnotkun samkvæmt aðalskipulagi aðliggjandi sveitarfélaga.
Aðalskipulag: Skipulagsáætlun sem byggð er á stefnu sveitarstjórnar að því er varðar landnotkun, nýtingu lands, meginumferðaræðar og þróun byggðar í sveitarfélaginu.
Deiliskipulag: Skipulagsáætlun sem nær yfir einstaka bæjarhluta, hverfi eða reiti innan ramma aðalskipulags, þar sem nánari grein er gerð fyrir landnotkun, nýtingu lands, gatnaskipulagi, fyrirkomulagi bygginga og annarri mannvirkjagerð.“
Þessar skilgreiningar geta ekki nema að vissu marki átt við í þessu frumvarpi ef að lögum verður. Því var sú leið valin að skipta viðfangsefninu í tvennt, áætlanir um hálendisskipulag og áætlanir um deiliskipulag. Segja má að hugtakið hálendisskipulag taki að efni til yfir það sem kallað er landsskipulag, svæðisskipulag og aðalskipulag, en deiliskipulag samsvari að vissu marki því sem nú er nefnt deiliskipulag, hvort tveggja að breyttu breytanda eins og 10. og 11. gr. bera með sér og einnig 12. og 13. gr.
Um 10.–12. gr.
Í þessum greinum er bent á nokkur atriði sem ástæða þykir til að benda sérstaklega á um efni skipulagsáætlana. Hér er engan veginn um tæmandi upptalningu að ræða og hafa ber hliðsjón af ákvæðum 12. gr.
Um 13. gr.
Greinin virðist ekki þurfa skýringar.
Um 14. gr.
Ákvæði þessarar greinar samsvara í meginatriðum 17. og 18. gr. skipulagslaga, sbr. og 6. gr. frumvarpsins.
Um 15. gr.
1. mgr. er efnislega samsvarandi 1. mgr. 5. gr. skipulagslaga.
2.–4. mgr. ganga í svipaða átt og 2. mgr. þeirrar greinar eins og hún er eftir breytingu sem gerð var með lögum nr. 31/1978.
Um 16. gr.
Ákvæði þessarar greinar samsvara 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga eins og þau hljóða eftir breytingu samkvæmt áðurgreindum lögum frá 1978, sbr. og 9. gr. byggingarlaga.
Hér er notað orðið framkvæmdaleyfi, þar sem orðið byggingarleyfi virðist ekki geta átt við um heimild til ýmissa framkvæmda sem frumvarpinu er ætlað að taka til ef að lögum verður.
Um 17. gr.
Greinin virðist ekki þurfa skýringar, sbr. 1. gr.
Um 18. gr.
Í athugasemd við 3. gr. er greint frá því að rétt þótti að fela einni nefnd fremur en tveimur að fara með stjórn mála samkvæmt frumvarpi þessu ef að lögum verður.
Þetta merkir að stjórnarnefndinni er ætlað að gegna störfum sem byggingarnefndum eru fengin skv. III. kafla byggingarlaga, nr. 54/1978.
Þar sem hér er um að ræða mjög víðtækt verksvið er nauðsynlegt að nefndin geti fengið til aðstoðar aðila sem hún telur hæfa til að annast í sínu umboði eftirlit með tiltekinni framkvæmd, eftirlit á tilteknu svæði o.s.frv. Þetta kemur nánar fram í 2. og 3. mgr.
Um 19. og 20. gr.
Vegna þeirra vandkvæða, sem virðast vera á því að koma upp virkri löggæslu á Miðhálendinu miðað við núverandi skiptingu landsins í löggæsluumdæmi, er lögð áhersla á að frumkvæði komi frá frá stjórnarnefndinni sjálfri. Því er lagt til að aðalreglan verði sú að stjórnarnefndin fari með eftirlit með því að fylgt sé ákvæðum laga um skipulags- og byggingarmál á Miðhálendinu. Jafnframt er lagt til að henni verði fengið vald til að fela byggingarfulltrúum einstakra sveitarfélaga að sinna þessu eftirliti og gera þeim skylt að gera sér viðvart ef þeir fá vitneskju um brot eða fyrirhuguð brot.
Ef menn telja að þetta eftirlit muni ekki verða virkt er hugsanlegt að leysa það með því að hafa sérstakan byggingarfulltrúa fyrir Miðhálendið sem sinni eingöngu eftirliti á því svæði, en ekki þykir fært að leggja það til að svo stöddu. Því er lagt til að stjórnarnefndinni sjálfri verði fengið vald til að gefa fyrirmæli um að framkvæmdir verði stöðvaðar og mannvirki eða verksummerki fjarlægð.
Reynt er að sníða ákvæði 19. gr. um löggæslu að þeim lagagrundvelli sem við búum við. Samkvæmt 10. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989, fara sýslumenn hver í sínu umdæmi með stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Þar á meðal fara þeir með lögreglustjórn, tollstjórn og innheimtu opinberra gjalda eftir því sem hún er ekki falin öðrum. Í 11. gr. er lýst skiptingu landsins í stjórnsýsluumdæmi. Samkvæmt 2. mgr. skulu embætti sýslumanna nánar ákveðin með reglugerð, sbr. reglugerð um stjórnsýsluumdæmi sýslumanna nr. 57/1992. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar segir að þar sem mörk milli stjórnsýsluumdæma séu óskýr, svo sem á hálendinu, ákveði dómsmálaráðherra í hvaða umdæmi mál komi til úrlausnar.
Rétt þykir að stjórnarnefndin eigi tillögurétt í þessu sambandi.
Samkvæmt því sem fram er komið er ljóst að sýslumenn í landinu eru hliðsett stjórnvöld sem ekki taka við fyrirmælum hverjir frá öðrum. Í lögum um lögreglumenn, nr. 56/1972, er að finna vissar heimildir fyrir ráðherra til að fela lögreglu verkefni utan umdæmis hennar.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. fer dómsmálaráðherra með yfirstjórn lögreglunnar, en lögreglustjórar fara hver um sig með stjórn lögregluliðs hver í sínu umdæmi. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. getur dómsmálaráðherra ákveðið að hluti lögregluliðs skuli gegna lögreglustörfum hvar sem er á landinu og hvernig stjórn þess skuli háttað. Samkvæmt 6. gr. getur ráðherra, ef sérstaklega stendur á, mælt svo fyrir að lögreglulið skuli gegna löggæslustörfum utan umdæmis síns og ákveður þá jafnframt hver skuli fara með stjórn þess.
Í samræmi við tilvitnuð lagaákvæði er lagt til að sýslumenn skuli fara með löggæslu á Miðhálendinu, sbr. 19. gr.
Um 21.–22. gr.
Nú er innheimt byggingarleyfisgjald skv. 30. gr. byggingarlaga, sbr. gr. 9.2. í byggingarreglugerð nr. 292/1979. Þetta gjald á að standa undir kostnaði við byggingareftirlit, a.m.k. að hluta. Þar sem um er að ræða raunverulegt eftirlit mun það alls ekki alltaf hrökkva fyrir kostnaði.
Byggingarleyfisgjald fellur ekki í gjalddaga fyrr en byggingarleyfi hefur verið veitt. Ef synjað er um leyfi eða málið fellur niður verður ekki um gjaldtöku að ræða.
Augljóst má vera að athugun á umsókn um framkvæmdaleyfi getur ein sér orðið töluvert kostnaðarsöm. Hæpið virðist að aðili geti hrundið af stað kostnaðarsamri athugun án þess að nokkur greiðsla komi á móti eða sé tryggð. Því er gert ráð fyrir að sá sem sækir um framkvæmdaleyfi verði að greiða tiltekið gjald sem ætlað er að standa a.m.k. undir hluta af kostnaði við undirbúning að ákvarðanatöku. Þetta er nánar skýrt í greininni. Þar sem mjög misjafnlega stendur á hvað snertir mannvirki sem risin eru, bæði hvað snertir aðdraganda þess að mannvirki hefur risið og aðstæður geta verið mjög ólíkar, virðist eðlilegt að heimild sé til að lækka gjald eða fella niður. Til þess verða þó að vera gildar ástæður.
Gjald skv. 22. gr. grein svarar til byggingarleyfisgjalds, þ.e. kostnaði við eftirlit með framkvæmd.
Um 23. gr.
Hér er um að ræða nokkurt nýmæli í löggjöf hér á landi þótt slík könnun hafi þegar farið fram, t.d. að ósk umhverfisráðuneytis, áður en staðfesting skipulags hefur farið fram.
Í mengunarvarnareglugerð nr. 389/1989 er gert ráð fyrir slíku varðandi mengandi starfsemi.
Hugsunin að baki er sú að jafnframt því sem fram fer könnun á fjárhagslegum og tæknilegum þáttum, sem framkvæmd eða aðgerð hlýtur að byggjast á, fari jafnframt fram könnun á sennilegum afleiðingum slíks fyrir umhverfið, þ.e. mat umhverfisáhrifa. Þetta verði með öðrum orðum þriðji þátturinn sem komi til mats áður en ákvörðun er tekin.
Í samningsdrögunum um Evrópskt efnahagssvæði eru m.a. ákvæði um slíkt mat, sbr. tilskipun Evrópubandalagsins nr. 337/1985. Hún fjallar um mat á umhverfisáhrifum vegna vissra framkvæmda og aðgerða einkaaðila og opinberra aðila. Öll aðildarríki skulu, áður en leyfi er gefið út fyrir framkvæmdum sem líklegt er að hafi veruleg umhverfisáhrif, láta fara fram könnun á því hver áhrifin verði. Mat á umhverfisröskun skal ná til búsetu, starfsemi, menningarverðmæta, gróðurs, dýralífs, jarðvegs, vatns, lofts, landslags og tengsla milli alls þessa. Einstök ríki geta veitt undanþágu frá þessum reglum varðandi einstakar framkvæmdir, en skulu þá kanna hvort aðrar aðferðir séu heppilegri, veita almenningi allar upplýsingar og senda rökstuðning til bandalagsins áður en leyfi er veitt.
Málsmeðferð, svo sem nú var lýst, hófst fyrir rúmlega 20 árum og þá í Bandaríkjunum. Hún hefur síðan verið leidd í lög í nágrannalöndum okkar og víðar, svo og verið tekin upp hjá alþjóðlegum lánastofnunum. Það var 1973 sem Evrópubandalagið ályktaði um þessa málsmeðferð og hún byggist á þeirri reglu sem nefna mætti á íslensku mengunarbótareglu (polluter pays principle) sem merkir það að sá sem mengun veldur eigi að bera allan kostnað sem af þeirri mengun leiðir.
Meðal stefnumála ríkisstjórnarinnar er að aukin áhersla verði lögð á umhverfismat í tengslum við meiri háttar framkvæmdir.
Um 24. gr.
Greinin virðist ekki þarfnast skýringa. Í sjálfu sér er ekki nauðsynlegt að taka fram það sem segir í 2. mgr., en rétt þótti að það kæmi fram þannig að ekki kæmi til neins misskilnings um þá málsmeðferð.
Um 25.–26. gr.
Greinarnar virðast ekki þurfa skýringa.
Um 27. gr.
Hér er um nokkurt nýmæli að ræða sem nú er farið að taka upp erlendis, nefnt á íslensku varúðarregla (precautionary principle). Þykir rétt að benda hér á þessa leið; þar er venjulegri sönnunarbyrði snúið við umhverfinu til stuðnings. Hér eru tekin upp ákvæði um hlutræna refsiábyrgð sem er undantekning frá meginreglunni um sök (ásetning eða gáleysi) sem refsiskilyrði, sbr. 18. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Til þess að slíkri refsiábyrgð verði komið fram þarf ótvíræða heimild í lögum svo sem hér er lagt til. Rétt þykir að setja slíkt undanþáguákvæði hér vegna þeirra stórfelldu hagsmuna sem í húfi geta verið og vegna hættunnar á því að ekki takist að upplýsa hvaða aðilar fyrirtækis — fyrirsvarsmenn eða aðrir starfsmenn — séu brotlegir þannig að refsingu verði ekki fram komið gegn þeim af þeirri ástæðu. Þá skal og á það minnst í þessu sambandi að fyrirtæki eða stofnun verða ekki sektuð, nema á hlutrænum grundvelli.
Samsvarandi ákvæði hafa verið tekin upp í flest þeirra lagafrumvarpa um umhverfismál sem samin hafa verið hér, síðast í frumvarpi um umhverfismál sem lagt var fram á síðasta þingi.
Slíkt ákvæði hefur verið sett í lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, þ.e. í 28. gr.
Um 28. gr.
Á þessu stigi er mjög erfitt að gera sér grein fyrir því hver gæti orðið kostnaður við framkvæmd ef frumvarp þetta verður að lögum. En eins og fram kemur í 21.– 23. gr. er ætlunin að framkvæmdir geti notið tiltekinna tekna, en tekjur hljóta að fara algerlega eftir því hvernig mál þróast.
Í upphafi hlýtur að falla til kostnaður sem ekki virðist hægt að fjármagna með sértekjum.
Um 29. gr.
Með frumvarpi þessu, ef að lögum verður, er umhverfisráðherra veitt allvíðtækt vald til að setja reglugerðir, gjaldskrár og úrskurða vafaatriði.
Við framkvæmd á ákvæðum þessum hljóta að koma upp margs konar vafaatriði sem nauðsynlegt er að ráða megi fram úr með skjótum hætti, enda er hætt við að lögin verði ella meira og minna óvirk. Er lítið unnið ef framkvæmdin lendir að meira eða minna leyti í öngstræti.
Fyrir nokkru kom upp ágreiningur m.a. um heimild löggjafans til að framselja ráðuneyti tiltekið úrskurðarvald. Þessi ágreiningur gekk til dómstóla.
Í dómi, sem Hæstiréttur kvað upp 5. nóvember 1991 í þessu máli, er m.a. fjallað um skilning á ákvæði því um þrískiptingu ríkisvaldsins sem 2. gr. stjórnarskrárinnar frá 1944 felur í sér.
Um það segir svo í dómnum:
„Ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur ekki verið skilið á þann hátt að löggjafanum sé óheimilt að fela stjórnvöldum úrskurðarvald á tilteknu sviði. Þótt sjávarútvegsráðuneytinu séu veittar mjög víðtækar heimildir með lögum þessum til upptöku ólöglegs sjávarafla og ákvörðunar um andvirði hans ber að hafa í huga að úrskurðir ráðuneytisins verða bornir undir almenna dómstóla. Samkvæmt þessu verður ekki talið að lög nr. 32/1976 brjóti í bága við 2. gr. stjórnarskrárinnar.“
Eins og textinn ber með sér er í þessum dómi átt við túlkun á lögum nr. 32/1976 gagnvart 2. gr. stjórnarskrárinnar, en hann virðist hafa almennt gildi um framsal löggjafans á valdi til ráðuneyta.
Samkvæmt þessu og með tilliti til þess hve hér geta verið í húfi ríkir almannahagsmunir virðast bæði eðlilegar og nauðsynlegar þær heimildir sem frumvarpið gerir ráð fyrir að umhverfisráðherra verði fengnar.
2. mgr. er í samræmi við 3. mgr. 1. gr. byggingarlaga.
Um 30. gr.
Í greininni er notað orðið fjárnám, en ekki lögtak eins og í eldri lögum. Eftir gildistöku laga nr. 90/1989, um aðför, er orðið fjárnám einnig látið ná til þess sem kallað var lögtak.
Um 31. gr.
Þetta ákvæði samsvarar 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga, nr. 54/1978, en breytt til samræmis við aðrar aðstæður.
Um ákvæði til bráðabirgða.
I.
Rétt þykir að nefnd sú, sem gerir upphaflegar tillögur um mörk Miðhálendis, sé skipuð af Hæstarétti. Sú tilhögun var á sínum tíma rædd við forseta Hæstaréttar sem gerði ekki athugasemd við þá tilhögun.
II.
Nauðsynlegt þykir að þegar í stað verði lögboðið að hvers konar framkvæmdir á Miðhálendinu skuli háðar sérstakri heimild stjórnarnefndar skv. 3. gr.
Þar sem uppdráttur sá, sem vísað er í, er í mælikvarða 1:750.000 hljóta að koma upp ýmis vafaatriði um mörkin. Því þykir rétt að setja sérstakt ákvæði um úrskurðarvald umhverfisráðherra um slík vafaatriði.
Fylgiskjal I.
Um stjórnsýslu á hálendi og afmörkun þess.
Greinargerðin er samin fyrir umhverfisráðuneyti af Gunnari F. Guðmundssyni sagnfræðingi og afhent ráðuneytinu 12. nóvember 1990.
I.
Hálendi Íslands hefur aldrei verið lögformlega afmarkað nema þá að því leyti sem það nær yfir afrétti því að ónýtanlegt land var einskis virði í landbúnaðarsamfélagi fyrri alda. Hugtakið hálendi og skyld orð eins og óbyggð finnast ekki í útgefnum orðabókum yfir fornmálið og þau eru ekki heldur í orðasafni við fyrstu bindi íslensks fornbréfasafns. Öræfi, sem í nútímamáli er gjarnan notað um óbyggðir á hálendi, merkti í fornu máli eyðiland og var einkum bundið við svæðið sunnan Vatnajökuls, sbr. sérnafnið Öræfasveit.
Á síðari tímum hafa þær breytingar orðið vegna aukinnar verktækni og frístunda fólks að óbyggðir landsins eru nánast komnar í þjóðbraut. Virkjanir eru reistar, vegir lagðir og umferð manna vex ár frá ári. Viðkvæm náttúra landsins er í hættu, slys gerast tíðari og búast má við að á hálendinu komi upp mörg hin sömu vandamál í samskiptum manna og nú eru algeng í byggð. Það þykir því tímabært að setja nákvæmar reglur um hvernig skuli háttað stjórnsýslu á hálendinu, en fyrst þarf að liggja fyrir skilgreining á því hvar mörk þess liggja.
Með hugtakinu stjórnsýsla er átt við alla þá starfsemi ríkisins sem ekki verður talin til löggjafar eða dómgæslu (sbr. Ólafur Jóhannesson: Lög og réttur. Rvk. 1985, 4. útg., 47).
II.
Stjórnsýsla yfirvalda á hálendinu virðist eiga sér langa sögu, en hún var fyrr á öldum nær eingöngu takmörkuð við réttargæslu. Hreppar höfðu eftirlit með nýtingu afrétta, en þeir urðu ekki hluti af opinberri stjórnsýslu, að minnsta kosti ekki að formi til, fyrr en í byrjun 19. aldar (sbr. Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi I. Rvk. 1972, 153–155).
Á þjóðveldisöld var eiginlegt ríkisvald ekki til og gat hver sem það vildi freistað þess að koma böndum á sakamenn, stundum var það beinlínis þegnskylda. Í Grágás verður ekki annað séð en allt landið hafi verið í einni lögsögu. Skógarmaður átti sér hvergi friðland, jafnvel ekki á jöklum uppi (sbr. Grágás. Skálholtsbók. Kbh. 1883, 672–673). Þetta kemur enn skýrar fram í Jónsbók sem lögfest var á Alþingi 1281. Í þeim kafla lögbókarinnar sem fjallar um mannhelgi og frið segir m.a.:
„En ef maður sem særður á þingi, og renna allir eftir til fjalls eða skógs, skips eða fjöru, þeim er víg vakti, nú verður hann farinn, og ef hann vill að lögum verjast, þá leggi hann niður vopn sín, þá er hann friðheilagur meðan hinn sári lifir. Binda skal þann mann og færa sýslumanni.“ (Jónsbók. Odense 1970, 43.)
Samkvæmt þessari grein Jónsbókar náðu lög réttarríkisins til alls landsins, frá hæstu tindum til ystu fjörumarka. Ekki er ljóst hvernig réttargæslan í óbyggðum skiptist milli sýslumanna, en líklega hafa þeir sýslubúar talið sér málið skyldast sem urðu fyrir mestum búsifjum af völdum skóggangsmanns.
Dæmi þessi sýna að snemma myndaðist hefð fyrir stjórnsýslu ríkisvaldsins á hálendinu. Hún var í fyrstu fábrotin í samræmi við einfalda samfélagshætti þeirra tíma, en hlýtur að aukast eftir því sem stærri svæði eru lögð undir menn og tæki í óbyggðum.
Á þeim tíma, þegar nýting hálendisins takmarkaðist við búfjárbeit, var það oft lagt að jöfnu við afrétti og almenninga. Gísli Sveinsson reyndi þó að greina hér á milli í umræðum á Alþingi 1919:
„Öræfi er það land, sem er til engra nota. Almenningur er það land, sem ekkert sveitarfélag á öðrum fremur rétt til; það orð getur að vísu náð til öræfanna, en venjulega er það þó notað um land, sem einhver afnot eru af. „Afréttir“ eru aftur nefnd upprekstrarlönd og beitilönd, án tillits til þess, hvort þau séu eign ríksins, einstakra manna eða sveitarfélaga.“ (Alþingistíðindi 1919 B, 2503.)
Að skilningi nútímamanna er ekkert vafamál að hálendi Íslands nær yfir hvort tveggja, nýtanleg svæði og þau sem til skamms tíma hafa verið talin til engra nota.
Þegar ákvarða skal mörk hálendis, sýnist einkum þrennt koma til álita:
1. Hálendið verði miðað við ákveðna hæðarlínu. Þetta er sú skilgreining sem Þorvaldur Thoroddsen fer eftir í riti sínu Lýsing Íslands (I. bindi, Kbh. 1908, 161–162). Hann segir m.a.:
„Meðalhæð aðalhálendisins mun vera nálægt 2.000 fetum, en sumstaðar er það töluvert hærra einkum að suðaustan kringum Vatnajökul, og svo á hinni breiðu fjallakvísl, sem gengur til norðurs um landið mitt milli Eyjafjarðar og Skagafjarðar; yfirleitt er hálendið hærra norðan jökla en sunnan jökla, þó gengur mikil hálendisspilda til suðvesturs frá Vatnajökli og hækkar eins og geysimikill höfði, er nær dregur sjó, og er þar hulinn miklum jökulflákum; þar er Mýrdalsjökull og Eyjafjallajökull. Til vesturs gengur einnig mjög hálendur kafli út undan Langjökli að Faxaflóa miðjum, en mjög er hann sundurgrafinn, þá ganga einnig mikil fjalllendi undan austurhorni Vatnajökuls til norðurs og norðausturs um Austfirði. Sumstaðar er hálendið smátt og smátt aflíðandi frá jöklum um miðbikið niður að sjó, þannig má telja að nokkurnveginn jafn halli sé af Sprengisandi suður og norður og eins frá Vatnajökli niður undir Axarfjörð, en víðast gengur hálendið með bröttum hömrum og fjöllum fram að sjó, einkum þar sem blágrýti er aðalefni fjallanna.“
Þessi aðferð hefur þann kost að auðvelt ætti að vera að afmarka hálendið og gera það með þeirri nákæmni að ekki þurfi að koma til ágreinings. Hins vegar er hætt við að slík hæðarlína stangist á við landamerki jarða og þá getur farið svo að afréttir og jafnvel heimalönd verði bæði ofan línu og neðan.
2. Hálendið taki við þar sem byggð endar. Samkvæmt 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, skiptist byggðin í landinu í staðbundin sveitarfélög og má gera ráð fyrir að mörk þeirra séu víðast hvar þekkt. Þessu fylgja þeir annmarkar að afréttir virðast sums staðar liggja innan marka sveitarfélaga, sbr. 3. gr. sömu laga, og ættu því ekki að falla undir þá skilgreiningu sem hér er lýst. Þó að ekki komi annað til brýtur þetta í bága við venjulegan skilning á hugtakinu hálendi.
3. Hálendi verði talið allt það svæði sem liggur handan og ofar landamerkjum heimajarða. Hjá Landmælingum hafa verið dregin upp kort af hálendi Íslands og er þar farið eftir afréttarmörkum að svo miklu leyti sem þau eru kunn. Hér er að nokkru að hyggja.
Hreppar hafa frá fornu fari séð um fjallskil og smölun á afréttum og er það hlutverk þeirra staðfest í lögum, sbr. 6. gr. sömu laga og 2. gr. laga nr. 42/1969. Þeirri tilhögun verður naumast breytt, enda mælir gegn því bæði hefð og hagkvæmni. Þetta verður að hafa í huga þegar rætt er um einstaka þætti stjórnsýslunnar á hálendi Íslands.
Annað er það að margir bændur og sveitarfélög telja sig eiga þá afrétti sem öldum saman hafa verið nýttir til beitar. Ef lög um stjórnsýslu hálendisins verða látin ná til afrétta má búast við að einhverjir túlki það sem tilræði við eignarrétt þessara aðila. Þetta er mjög viðkvæmt mál eins og tíð málaferli bera vitni um. Stjórnsýsla á landi og eignarréttur er þó tvennt ólíkt og er fyrir því úrskurður Hæstaréttar.
Í desember 1981 var kveðinn upp dómur í máli sem ríkisvaldið höfðaði til að fá staðfestan eignarrétt sinn á Landmannaafrétti. Kröfu ríkisvaldsins var hafnað. Bændur höfðu áður fengið svipaðan dóm í Hæstarétti í febrúar 1955. Landsvæði þetta er þannig í reynd eigendalaust að minnsta kosti þangað til fram koma skýlausar heimildir um eignarréttinn. Engu að síður hefur ríkisvaldið ákveðinn rétt á landinu sem á þó ekkert skylt við beint eignarhald:
„Hins vegar verður að telja, að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess, sem hér er um að ræða [þ.e. Landmannaafréttur], en líta ber til þess, að fyrirsvarsmenn ríkisins hafa viðurkennt „rétt byggðarmanna til upprekstrar og annarra afréttarnota, sem lög eða venjur eru fyrir“.“ (Hæstaréttardómar LII. bindi, 1981, bls. 1592.)
Ef til vill kemur fleira til greina, t.d. er hugsanlegt að láta aðstæður á hverjum stað ráða meira en að framan er lagt til. Hér verður ekki tekin afstaða til þess hvaða leið ber að fara, en í fljótu bragði virðist sú sem síðast er greint frá vera vænlegust.
Fylgiskjal II.
Þóra Ellen Þórhallsdóttir prófessor:
Sameiginleg markmið umhverfisverndar og ferðamennsku á hálendi Íslands.
Fyrirlestur á ráðstefnu á vegum umhverfisráðuneytis, samgönguráðuneytis og dómsmálaráðuneytis 22. nóvember 1991 um ferðamennsku og umhverfisvernd á hálendi Íslands.
Inngangur.
Hálendi Íslands er víðáttumikið; um 60% landsins er ofan við 400 m hæð og nálægt helmingur ofan við 500 m. Þetta land er að mestu ógróið og ber glöggt vitni þeim öflum sem mótuðu það; eldi, jöklum og vatni. Miðhálendið sjálft er öldótt háslétta en upp af sléttunni rísa stök fjöll og nokkrar stórar jökulbreiður. Landið er víða hulið jökulruðningi frá síðustu ísöld, en sandar og hraun þekja einnig stór flæmi. Í nálægð er landið tilbreytingalítið; víðáttumiklar sléttur eða lágir ásar og öldur eru þaktar grárri urð eða svörtum sandi. Það er úfið ásýndum og óblítt og djúp þögnin getur slegið ótta í brjóst stórborgarbúans. Tilsýndar er svæðið að mestu gróðurvana eyðimörk þótt við nánari skoðun komi í ljós að svo er ekki.
Samt býr þetta land yfir einstökum töfrum. Fjöll afmarka fjarlægan sjóndeildarhringinn og ferðalangurinn verður örsmár díll á ferð í alheiminum undir óendanlega víðum himni. Útlínur fjalla eru skarpar og djarflega dregnar og einföld form náttúrunnar undirstrika hrikalega fegurð hennar. Þetta land er fullkomin andstæða hinnar mjúku og tömdu, en fremur sviplitlu, manngerðu náttúru sem Evrópubúar þekkja. Á heiðum sumardegi glampa jöklarnir í fjarska og fjöllin titra í tíbránni. Fjarlægðir verða óraunverulegar og það teygist úr litrófinu þannig að landið er ekki aðeins grátt og svart heldur marglitt í ótal litbrigðum. Samfelldur gróður er víða bundinn við lindasvæði og lægðir þar sem vatnsstaða er há og stöðug. Þar verða gróðurvinjar, oft með áberandi hvönn og víði og ýmsum blómfögrum tegundum þar sem búfjárbeit er lítil. Samspil gróðurs og vatns myndar sterka andstæðu við þurra auðnina umhverfis og yfir þessum vinjum hvílir tímalaus ró.
Sérstaða íslensku öræfanna.
Öræfin skipa Íslendingum í fámennan flokk þjóða, þeirra sem enn eiga stór óráðstöfuð landsvæði. Í mörgum þéttbýlum löndum eru engin svæði eftir sem ekki bera merki um umsvif mannsins. Upprunalegur gróður og dýralíf er að mestu horfið en í staðinn komin meira eða minna manngerð vistkerfi. Sé litið á jörðina í heild eru að vísu mjög stór svæði eftir sem ekki bera sýnileg mannvirki eða merki um umsvif mannsins, þ.e. eru óbyggð víðerni. Nær þriðjungur þurrlendis jarðar telst vera óbyggð víðerni. Langstærstur hluti þessa lands er óbyggilegur; hjarnbreiður Suðurskautslandsins og Grænlands og heitar eyðimerkur í Afríku, Ástralíu, Kína og Saúdí-Arabíu. Önnur stór óbyggð svæði eru í barrskógabeltinu á norðurhveli, í Sovétríkjunum, Kanada og Alaska. Aðeins eitt verulega stórt svæði fellur ekki í neinn af þessum flokkum, Amazon-regnskógurinn í Brasilíu. Samanlagt teljast þau svæði, sem þarna eru sýnd, vera um 93% heildarflatarmáls óbyggðra víðerna. Af löndum Evrópu (sem eru hér talin vera 27) eru aðeins fjögur talin eiga óbyggð víðerni en það eru fjögur Norðurlandanna, Finnland, Noregur, Svíþjóð og Ísland. Samkvæmt þeim gögnum, sem hér er byggt á, eru um 30% flatarmáls Íslands óbyggð víðerni.
Flest hinna stóru óbyggðu víðerna henta ekki til útivistar; barrskógasléttur Norður- Ameríku og Síberíu eru ekki líklegar til að draga að sér marga ferðamenn og flest hinna svæðanna eru svo fjarlæg byggðum bólum og/eða með svo fjandsamlegu loftslagi að ólíklegt er ferðafólk sæki þangað í teljandi mæli; Suðurskautslandið og Grænland, Sahara og eyðimerkur Arabíuskagans, Mongólíu og innri hluta Ástralíu. Íslensku öræfin hafa hins vegar margt að bjóða; náttúru sem virðist ósnortin (þó hún sé það raunverulega ekki, en er þó alla vega án sýnilegra mannvirkja) og mikla fjölbreytni í landslagi. Svæðið er tiltölulega aðgengilegt og loftslagið þolanlegt, a.m.k. þannig að „venjulegir“ ferðamenn geta lagt leið sína um þau án sérstakrar þjálfunar eða mjög mikils aukabúnaðar. Til viðbótar má svo nefna að landið býður upp á ákaflega fjölbreytilega ferðamáta; gönguferðir, hestaferðir, veiðiferðir, ferðir með bíl, skíðaferðir að vetrum og jöklaferðir sem víst er að verður mikil eftirspurn eftir, auk þess sem má nefna að landslagið nýtur sín ákaflega vel úr lofti.
Landnýting á hálendinu og hagsmunaárekstrar.
Ferðir manna um hálendið hafa aukist gífurlega á síðustu tíu til tuttugu árum og ferðaþjónusta er orðin umsvifamikil atvinnugrein. Allt bendir til þess að sókn ferðafólks muni halda áfram að aukast, en jafnhliða er líklegt að verulegar breytingar verði á annarri nýtingu landsins. Sé litið á landnýtingu hálendisins kemur í ljós að henni má skipta í fjóra flokka:
Í fjórða lagi er veiði í ám og vötnum en sá liður skiptir miklu minna máli en hinir þrír og fellur reyndar í síauknum mæli saman við næsta lið á undan.
Líklegt er að draga muni mjög úr hefðbundinni nýtingu hálendisins sem sumarhögum fyrir sauðfé en á hinn bóginn mun vafalaust aukast áhugi á nýtingu fallvatna til orkuframleiðslu. Þó hálendið sé stórt er hætt við að fljótlega komi til árekstra milli ólíkra hagsmuna. Samfelldur gróður þekur aðeins lítinn hluta svæðisins, en samt snertir nær öll landnýting þessar gróðurvinjar, beint eða óbeint. Gróðurinn er sú auðlind sem verið er að nýta við sauðfjárbeit. Hestaferðir um hálendið fylgja oftast fornum reiðleiðum og áð er í gróðurvinjunum með tilheyrandi beitarálagi. Nær undantekningarlaust liggur samfelldur gróður hálendisins í lægðum og það eru þær sem fara undir vatn við gerð miðlunarlóna. Ferðamenn sækjast eftir að dvelja í gróðurvinjunum og þar hafa flestir fjallaskálar verið byggðir. Nokkrar hálendisvinjar hafa síðan verið friðlýstar vegna náttúruverndargildis og fleiri eru á náttúruminjaskrá.
Náttúruverndargildi óbyggðra víðerna.
Af því sem áður er sagt er ljóst að verndun öræfanna sem óbyggðra víðerna setur verulegar skorður við annarri landnýtingu og í raun er slík verndun líklega strangasta friðlýsingarkrafa sem hægt er að setja fram. Hvert er náttúruverndargildi óbyggðra víðerna, hvers vegna ætti yfirleitt að vernda óbyggð víðerni?
Þegar reynt er að svara þessari spurningu er gagnlegt að greina á milli líffræðilegra og huglægra röksemda fyrir náttúruvernd. Það var fyrst fyrir um áratug eða svo sem farið var að leggja kennilegan grunn náttúruverndar, þ.e. sem heimspeki náttúruverndar varð til. Þessi heimspeki hefur að stærstum hluta beinst að verndun hinnar lifandi náttúru, verndun fjölbreytileika lífríkis, tegunda og vistkerfa en verndun landslags og náttúru í stærra samhengi kemur þar einnig inn í. Þau rök, sem færa má fyrir verndun íslensku öræfanna, eru fyrst og fremst huglæg. Líffræðileg rök má færa fyrir friðun einstakra svæða, en ekki verður fjallað frekar um þau hér.
Það má færa fyrir því rök að í mannþröng hins iðnvædda heims séu mannlausar víðáttur dýrmætar í sjálfu sér og að þær hafi sjálfstætt tilvistargildi — þannig að stórkostleg náttúrufyrirbæri séu verðmæti á sama hátt og stórfengleg listaverk séu verðmæti og hvorug verða metin til fjár. Tilvera slíkrar náttúru er þá ein sér réttlæting fyrir verndun. Því er stundum haldið fram að það sé skylda okkar við komandi kynslóðir að geyma ósnortinn a.m.k. lítinn hluta þess heims sem einu sinni var þannig að afkomendur okkar hafi möguleika á að kynnast náttúru sem ekki hefur verið mótuð af manninum. Á það má benda að það erum við sem nú lifum sem ráðum mestu um það hvort slíkt land verður yfirleitt til þegar kemur fram á næstu öld. Ákvarðanataka um frekari nýtingu óbyggðra víðerna ætti að taka mið af því að utan heimskauta og eyðimarka er sáralítið eftir af slíku landi og í langflestum tilfellum er ákvörðunin óafturkræf; það land sem einu sinni hefur verið tekið til nytja mun ekki breytast aftur til upprunalegs horfs. Einnig má færa fagurfræðileg rök fyrir friðun þessa lands. Það er a.m.k. sæmilega útbreidd skoðun að hin óbeislaða náttúra hálendisins búi yfir eigin fegurð og því hefur verið haldið fram að það gefi lífi okkar aukið gildi að vita af þessari fegurð og upplifa hana. Hún skerpi næmi okkar og fegurðarskyn, hún blási okkur í brjóst anda sem dýpkar skilning og lyftir hugsunum okkar hærra. Þessi fegurð gefi okkur gleði, hún geri okkur meðvitaðri sem manneskjur og upplifun hennar geti breytt gildismati okkar. Þessi fegurð veiti þannig lífsfyllingu fram yfir þá mettun sem fæst með höndlun efnislegra verðmæta.
Þau afstæðu og huglægu gildi sem hér hafa verið talin mæta þó oft litlum skilningi í heimi þar sem allt er metið til fjár. Land sem ekki er nýtt er að margra áliti ónýtt í tvennum skilningi; í fyrsta lagi þannig að það er ekki til neins gagns en einnig í huga sumra ónýtt þannig að það er verra en gagnslaust; líkt og að eiga gamla og úr sér gengna peninga undir koddanum, peninga sem engum arði safna.
Hvað öræfin íslensku snertir er reyndar hægt að færa hrein hagræn rök fyrir verndun þeirra í viðbót við hin huglægu rök. Við getum „selt“ þessa „ósnortnu“ náttúru til ferðamanna og haft af henni mikinn arð og ef við fáum meiri arð með því að halda henni sem næst upprunalegu horfi fremur en með því að breyta henni ættum við að kappkosta að vernda hana.
En er hér ekki komin mótsögn: hvernig er hægt að varðveita óbyggðirnar og selja þær á sama tíma til „túrista“. Eru ekki óbyggðir í strangasta skilning þess orðs land sem aðeins er til fyrir sjálft sig? Þessari spurningu verður að svara játandi. Engu síður tel ég að ef skynsamlega er staðið að málum geti varðveisla öræfanna og nýting þeirra til útivistar farið saman: það er þó augljóslega miklu auðveldara að skemma þau verðmæti sem landið býr yfir en að nýta öræfin þannig að þessi verðmæti glatist ekki.
Sameiginleg markmið umhverfisverndar og ferðamennsku.
Umhverfisvernd og ferðamennska á hálendinu eiga sér að verulegu leyti sameiginleg markmið:
— að halda yfirbragði landsins sem næst uppruna sínum,
— að halda nýtingu innan þeirra marka að hún valdi sem minnstum breytingum á útliti, eðli og eiginleikum landsins,
— að halda sýnilegum merkjum um umsvif mannsins innan þeirra marka að þau þrengi sér sem minnst inn í þá upplifun af náttúrunni sem fólk sækist eftir að njóta.
Árekstrar milli verndunarsjónarmiða og ferðamennsku.
Hversu auðvelt eða erfitt er að aðlaga kröfur ferðamannsins og skipulagðrar ferðaþjónustu að þeim kröfum sem verndun landsins sem næst uppruna sínum setur?
Lengi vel var uppbygging á hálendinu nær takmörkuð við leitarmannakofa og nokkra fjallaskála Ferðafélags Íslands. Síðustu ár hefur orðið mikil breyting á ferðamáta og uppbyggingu á hálendinu. Ferðafólki hefur fjölgað, vetrarferðir sem voru óþekktar fyrir aðeins fáum árum eru orðnar mjög vinsælar, skipulagðar hestaferðir eru orðnar stór atvinnuvegur, mikil sókn er í byggingu einkabústaða (sem flestir eru læstir) og reynt hefur verið að bæta aðbúnað ferðafólks á hinum hefðbundnu áningarstöðum. Það gefur auga leið að skipulagslaus bygging einkahúsa með tilheyrandi vegagerð og mengun vegna sorps og skolps er ósamrýmanleg verndunarsjónarmiðum og raunar einnig almennum landnýtingarsjónarmiðum þar sem í hlut á land með óvissu eignarhaldi en sem flestir líta á sem sameign þjóðarinnar. Akstur utan vega er að mínu mati alvarlegustu umhverfisspjöllin sem unnin hafa verið á hálendi Íslands og þau eru þeim mun verri þar sem þessi akstur þjónar í flestum tilfellum engum sérstökum tilgangi og mjög auðvelt er að komast hjá honum.
Ferðaþjónusta og hálendisvinjarnar.
Uppbygging vegna ferðaþjónustu er langmest í eða við hálendisvinjarnar. Tjöldun í stórum stíl getur stangast á við verndun þeirra. Það mun t.d. vera regla fremur en undantekning að borið er á tjaldsvæðin. Þar með fæst slitþolnari gróður, þ.e. gróður sem þolir betur það álag sem fylgir tjöldun en um leið er búið að breyta gróðurfari.
Það lýsir að mínu viti skilningsleysi á eðli gróðurvinja hálendisins að reyna að búa þar til litla ferkantaða túnbletti til að tjalda á. Þessir blettir skera sig að öllu leyti rækilega frá umhverfinu í kring. Reyndar má segja að þeir lýsi líka skilningsleysi á vistfræði þess gróðurs sem í hlut á því afar ólíklegt er að hann lifi til langframa þegar saman fara veðurfarsleg skilyrði og það álag sem á gróðrinum er vegna nýtingarinnar. Þar með er alls ekki sagt að ekki sé hægt að bæta tjaldaðstöðuna, en það er hægt að gera á hátt sem fellur betur inn í hið náttúrulega umhverfi.
Líklega er frekari uppbygging í vinsælustu hálendisvinjunum varla samrýmanleg verndun þeirra og fljótlega verður að ákveða hvort á að reyna að halda öræfasvip svæðanna eða sníða umhverfi þeirra að kröfum nútímaferðaþjónustu og bjóða í auknum mæli þau þægindi sem fást á venjulegum hótelum; upphitaðar vistarverur, lítil herbergi fyrir tvo eða fjóra, vatnssalerni, sturtur og greiðasölu. Það mætti hugsa sér að byggja upp fullkomna þjónustu á nokkrum stöðum á miðhálendinu, en þá helst utan við vinjarnar sjálfar fremur en í hjarta þeirra.
Hvert ætti að stefna?
Óraunhæft er að reyna að friða allt hálendið í núverandi mynd, — hins vegar er brýnt að skilgreina strax þau svæði sem helst ætti að vernda sem óbyggð víðerni eða sakir sérstæðrar náttúru og frekari uppbygging ætti að vera í jöðrum þessara svæða en innan þeirra ætti að takmarka mjög umsvif mannsins, bæði byggingar og slóðalagningu eins og er t.d. gert í þjóðgörðum í Bandaríkjunum. Sé horft til framtíðar virðist einsýnt að hálendi Íslands býr yfir verðmætum sem verða eftirsóttari eftir því sem þrengir meira að öllum þeim aragrúa fólks sem byggir æ stærri og æ mengaðri borgir, en minna má á að um næstu aldamót er áætlað að helmingur mannkyns muni búa í borgum. Við höfum allt að vinna með því að sýna aðgát í meðhöndlun okkar á þessu landi og íhaldssemi varðandi breytingar á því — við töpum engu nema ljótum minnismerkjum um skammsýni og skilningsleysi.
Fylgiskjal III.
Fylgiskjal IV.
MÖRK MIÐHÁLENDIS ÍSLANDS
Mýra- og Borgarfjarðarsýsla.
1 OKÖXL
bein lína í punkt 2
2 STRÚTUR hæðarpunktur 937
bein lína í punkt 3
3 ÁRMÓT SKÚTAKVÍSLAR OG HRÚTAFJARÐARÁR, sýslumörk þaðan norður Hrútafjarðará í punkt 4
Vestur-Húnavatnssýsla.
4 ÁRMÓT SVARTAGILS OG HRÚTAFJARÐARÁR
bein lína í punkt 5
5 ÁRMÓT ÞORVALDSDALSÁR OG AUSTURÁR
bein lína í punkt 6
6 LÆKJARMÓT Í FITJÁ
bein lína í punkt 7
Austur-Húnavatnssýsla.
7 ÁRMÓT FRIÐMUNDARÁR OG VATNSDALSÁR
bein lína í punkt 8
8 LITLAFJALL hæðarpunktur 658
bein lína í punkt 9
9 HÖLKNAFELL hæðarpunktur 544
bein lína í punkt 10
10 SAUÐAFELL hæðarpunktur 693
bein lína í punkt 11
11 ÞAR SEM MÖRK HRAFNAGILSHREPPS OG SAURBÆJARHREPPS VORU OG KOMU SAMAN Á SÝSLUMÖRKUM SKAGAFJARÐAR- OG EYJAFJARÐARSÝSLU
bein lína í punkt 12
Eyjafjarðarsýsla.
12 ÁRMÓT NYRSTU KVÍSLAR ÚR HAFRÁRGLJÚFRI OG EYJARFJARÐARÁR
bein lína í punkt 13
13 HÆÐARPUNKTUR 1117 NORÐAN SÝSLUMARKA EYJAFJARÐARSÝSLU OG SUÐUR- ÞINGEYJARSÝSLU
bein lína í punkt 14
Suður-Þingeyjarsýsla.
14 NYRSTI HLUTI SKINNHÚFUTJARNAR
bein lína í punkt 15
15 BLÁFELL hæðarpunktur 1222
bein lína í punkt 16
16 BÚRFELL hæðarpunktur 953
bein lína austur í punkt 17
17 JÖKULSÁ Á FJÖLLUM sýslumörk N- og S-Þingeyjarsýslna
suður að punkti 18
Norður-Múlasýsla.
18 ÁRMÓT SKARÐSÁR OG JÖKULSÁR Á FJÖLLUM
eftir Skarðsá í punkt 19
19 ÁRMÓT HVANNÁR OG SKARÐSÁR
bein lína í punkt 20
20 MIKLAFELL
bein lína í punkt 21
21 SÆNAUTAFELL hæðarpunktur 729
bein lína í punkt 22
22 BÚRFELL
bein lína í punkt 23
23 HORNBRYNJA hæðarpunktur 961 sýslumörk
bein lína í punkt 24
Suður-Múlasýsla.
24 HÁALDA hæðarpunktur 904
bein lína í punkt 25
25 AFRÉTTARTINDUR hæðarpunktur 1212 sýslumörk
bein lína í punkt 26
Austur-Skaftafellssýsla.
26 SVÍNAFELLSGÖLTUR hæðarpunktur 326
bein lína í punkt 27
27 VIÐBORÐSFJALL hæðarpunktur 537
bein lína í punkt 28
28 SKÁLAFELLSHNÚTA hæðarpunktur 594
bein lína í punkt 29
29 FELL hæðarpunktur 806
bein lína í punkt 30
30 NORÐAUSTURJAÐAR BREIÐAMERKURJÖKULS
eftir jökuljaðrinum í punkt 31
31 JÖKULJAÐAR VIÐ BREIÐAMERKURFJALL
bein lína í punkt 32
32 JÖKULJAÐAR FJALLSJÖKULS
meðfram jökuljaðrinum í punkt 33
33 SYÐSTI ENDI FJALLSJÖKULS
bein lína í punkt 34
34 NORÐAUSTASTI ENDI KVÍÁRJÖKULS
meðfram jökuljaðrinum í punkt 35
35 RÆTUR STARFJALLS
bein lína í punkt 36
36 HOFSFJALL hæðarpunktur 734
bein lína í punkt 37
37 SUÐURÖXL SVÍNAFELLSFJALLS
bein lína í punkt 38
38 SVÍNAFELLSHEIÐI hæðarpunktur 325
bein lína í punkt 39
39 BREIÐATORFA hæðarpunktur 151
bein lína í punkt 40
40 HRÚTAGIL
bein lína í punkt 41
41 SKERHÓLL hæðarpunktur 524
bein lína í punkt 42
42 HÆÐARPUNKTUR 125 SUNNAN SKEIÐARÁRJÖKULS
bein lína í punkt 43
43 HÆÐARPUNKTUR 112 SUNNAN SKEIÐARÁRJÖKULS
bein lína í punkt 44
Vestur-Skaftafellssýsla.
44 LÓMAGNÚPUR hæðarpunktur 764
bein lína í punkt 45
45 HNÚTA hæðarpunktur 539
bein lína í punkt 46
46 MERKURHEIÐI hæðarpunktur 261
bein lína í punkt 47
47 NÚPSHEIÐI hæðarpunktur 355
bein lína í punkt 48
48 FOSSÁRFJALL hæðarpunktur 462
bein lína í punkt 49
49 HAFURSEY hæðarpunktur 392
bein lína í punkt 50
50 SJÓNARHÓLAR hæðarpunktur 467
bein lína í punkt 51
Rangárvallasýsla.
51 RAUFARFELL hæðarpunktur 743
bein lína í punkt 52
52 STÓRHÖFÐI hæðarpunktur 741
bein lína í punkt 53
53 ÞÓRÓLFSFELL hæðarpunktur 595
bein lína í punkt 54
54 FÁLKAHAMAR hæðarpunktur 311
bein lína í punkt 55
55 HAUS hæðarpunktur 687
bein lína í punkt 56
56 SAUÐAFELL hæðarpunktur 467
bein lína í punkt 57
Árnessýsla.
57 SKELJAFELL hæðarpunktur 414
bein lína í punkt 58
58 KÁLFÁRFITJAFJALL hæðarpunktur 469
bein lína í punkt 59
59 ÁRMÓT ILLAGILS OG HVÍTÁR
bein lína í punkt 60
60 SANDFELL hæðarpunktur 602
bein lína í punkt 61
61 BJARNARFELL hæðarpunktur 724
bein lína í punkt 62
62 HRAFNABJÖRG hæðarpunktur 763
bein lína í punkt 1
Fylgiskjal V.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um stjórn skipulags- og byggingarmála
á Miðhálendi Íslands.
Með frumvarpi þessu verður Miðhálendi Íslands gert skipulagsskylt og fellt undir skipulags- og byggingarlög á sama hátt og önnur landsvæði.
Stjórn skipulags- og byggingarmála Miðhálendisins skal vera í höndum sérstakrar fimm manna stjórnarnefndar sem umhverfisráðherra skipar til fjögurra ára í senn, sbr. 3. gr. Með hliðsjón af hliðstæðum nefndum í þjónustu ríkisins má ætla að henni verði úrskurðaðar 600–700 þús. kr. nefndarlaun á ári. Annar reksturskostnaður af starfi nefndarinnar verður látinn í té af embætti skipulagsstjóra ríkisins. Umhverfisráðherra ákveður greiðslur fyrir slíka þjónustu. Stjórnarnefndinni er ætlað að gera skipulag af Miðhálendinu, sbr. 4. gr. Kostnaður þess verkefnis er lauslega áætlaður að muni verða 15–20 m.kr. og dreifist á þrjú ár.
Fjallað er um greiðslu á kostnaði í 21.–23. gr. frumvarpsins. Í 21. gr. er gert ráð fyrir sérstöku umsýslugjaldi til að standa undir kostnaði við meðferð stjórnarnefndar á umsókn. Í 22. gr. er kveðið á um leyfisgjald sem ætlað er að taki tillit til áætlaðs kostnaðar við nauðsynlegt eftirlit með framkvæmdum. Gjöld samkvæmt þessum tveim greinum verða samkvæmt gjaldskrá sem umhverfisráðuneytið setur. Í 23. gr. er gert ráð fyrir að verði nauðsyn á að láta fram fara sérstaka könnun á umhverfisáhrifum vegna gerðar mannvirkis eða tiltekinnar framkvæmdar verði umsækjanda skylt að greiða kostnað sem af könnun leiðir samkvæmt reikningi. Ekki er unnt að meta tekjur af þessum þrem lagagreinum, en ljóst þykir af eðli þeirra að með þeim er ætlað að afla tekna er standa undir almennum áframhaldandi kostnaði laga þessara, en að öðru leyti greiðist kostnaðurinn úr ríkissjóði skv. 28. gr.
Í ákvæði til bráðabirgða I er gert ráð fyrir að Hæstiréttur skipi þriggja manna nefnd til að gera tillögur til umhverfisráðherra um meðferð á athugasemdum er fram kunna að koma við tillögu um mörk Miðhálendis, sbr. 6. gr. Ætla má að kostnaður vegna starfa nefndarinnar verði innan við 1 m.kr.
Fylgiskjal VI.
Yfirlitskort í mælikvarðanum 1:750.000 sem Landmælingar Íslands hafa að ósk nefndar á vegum umhverfisráðuneytis gert með tillögu um mörk Miðhálendis Íslands. Kortinu er dreift sérstaklega með frumvarpinu.
