Vátryggingarstarfsemi

     Svavar Gestsson :
    Virðulegi forseti. Eins og fram kemur í athugasemdum með þessu frv. og ítarlegri ræðu hæstv. heilbr.- og trmrh. þá á þetta frv. sér orðið langan aðdraganda. Í athugasemdum með frv. er vitnað til þess að

í ágúst 1989 skipaði þáv. heilbr.- og trmrh., Guðmundur Bjarnason, nefnd til að endurskoða lög um vátryggingarstarfsemi þar sem tímabært þótti að endurskoða gildandi lög en þau eru frá 1978. Nefndin er ágætlega skipuð. Í henni voru, eins og fram kom í ræðu hæstv. ráðherra, Bjarni Þórðarson, Erlendur Lárusson, Guðný Björnsdóttir, Jón Magnússon, Sigmar Ármannsson og ritari nefndarinnar var Rúnar Guðmundsson lögfræðingur.
    Nefndin hélt mjög marga fundi þannig að það er augljóst mál að þarna hefur verið vel að verki staðið. Menn hafa farið rækilega yfir hlutina og reynt að vanda sig eins og kostur er.
    Ég tel að þetta frv. sé með þeim hætti að það hljóti að taka talsverðan tíma í þessari virðulegu stofnun að fjalla um málið, a.m.k. í þingnefnd, því að frv. breytir gríðarlega miklu í starfsskilyrðum vátryggingarstarfseminnar hér á landi, ekki aðeins að því er varðar aðildina að Evrópsku efnahagssvæði, sem mér liggur við að segja að sé ekki aðalatriði þessa frv., heldur hitt að hér er verið að breyta starfsskilmálum vátryggingarstarfseminnar í heild í grundvallaratriðum. Ég tel að þær tillögur sem hér er um að ræða muni hafa mjög mikil áhrif á íslenska vátryggingarmarkaðinn ekki aðeins vegna aukinnar samkeppni við hugsanlega erlenda aðila heldur m.a. vegna þess að það verða hertar kröfur um eigið fé, um gjaldþol og fleiri slíka þætti í vátryggingarstarfseminni hér á landi.
    Ég vil byrja mál mitt á því að spyrja hæstv. heilbr.- og trmrh.: Hvaða áhrif telur ráðuneytð að samþykkt þessa frv. mundi hafa á vátryggingarmarkaðinn ef frv. yrði t.d. samþykkt í dag? Hvaða breytingar yrðu á starfsemi tryggingafélaganna miðað við þær kröfur um gjaldþol og eigið fé sem frv. gerir og fleiri tæknilegar og fjárhagslegar kröfur sem frv. gerir?
    Nú hefur átt sér stað talsverður samruni á íslenska tryggingamarkaðnum á undanförnum árum þannig að þeir aðilar sem nú stunda tryggingastarfsemi eru miklu sterkari en var um skeið þegar blómlegast var, ef svo mætti að orði kveða sem er reyndar hæpið, á þessum markaði þegar voru, að mig minnir, flest 20 tryggingafélög starfandi í almennum tryggingum á íslenska tryggingamarkaðnum. Síðan hefur rekstraraðilum á þessu sviði fækkað stórkostlega og ég tel að það hafi allt verið í rétta átt. Ég vil sem sagt byrja á að spyrja hæstv. ráðherra að því hvaða áhrif þetta hefði á starfsemi þeirra tryggingafélaga sem eru núna til á íslenska tryggingamarkaðnum.
    Í öðru lagi vil ég spyrja hæstv. ráðherra að því hvaða áhrif má ætla að þessar kröfur hafi á upphæð iðgjalda, þ.e. á hag neytenda frá degi til dags. Mér er alveg ljóst að í frv. er gert ráð fyrir því að styrkja nokkuð stöðu neytendanna á mörgum sviðum en á sama tíma er ljóst að það kostar eitthvað. Og spurningin er: Hefur trmrn. gert sér hugmyndir um hver kostnaðurinn verður í breyttum iðgjöldum hjá neytendum ef þetta frv. verður að lögum?
    Ég tek að vísu eftir því, virðulegi forseti, að það er um það talað í texta frv., m.a. í áliti fjmrn., að vaxandi samkeppni muni þýða lækkun iðgjalda á þessu sviði. Það er mjög almennt svar, satt að segja, og dugir mér tæplega í þessu máli. Ég verð að segja eins og er að ég dreg mjög í efa að vaxandi samkeppni muni sjálfkrafa lækka iðgjöld hér á landi í verulegum mæli vegna þess að þessi starfsemi er einfaldlega með þeim hætti að iðgjöldin á hverju svæði bera uppi kostnaðinn á viðkomandi svæði þannig að það er ekki við því að búast að bíleigendur í Róm eða Hamborg verði látnir bera uppi tjón sem verða á Íslandi í iðgjöldum sínu. Það verður heldur ekki þannig að iðgjöld á Íslandi verði lögð á með hliðsjón af tjónatíðni í Róm eða Hamborg. Því verður það nú þannig, þrátt fyrir ákvæði samningsins um Evrópskt efnahagssvæði, að þessi alþjóðlega samkeppni sem menn eru hér að tala um mun ekki sem slík lækka tryggingariðgjöld sérstaklega á Íslandi. Hins vegar geta skipulagsbreytingar á íslenska tryggingamarkaðnum út af fyrir sig lækkað tryggingariðgjöld.
    Ég vek athygli á því, virðulegi forseti, að við frv. kemur fram býsna alvarleg athugasemd frá einum mjög mikilvægum aðila. Það er frá formanni þeirrar nefndar sem hér um ræðir sem jafnframt er forstjóri Tryggingaeftirlitsins og er sá maður sem hefur meiri reynslu en flestir aðrir Íslendingar í því að hafa yfirlit yfir tryggingamarkaðinn á Íslandi. Ég tel að starf Erlendar Lárussonar alveg frá því að Tryggingaeftirlitið varð til, ég hygg 1972 eða 1973, hafi skilað mjög miklum árangri. Það hafi gjörbreytt þessum markaði frá því sem hann var áður. Ég man eftir því að þegar Tryggingaeftirlitið á sínum tíma var stofnað í vinstri stjórninni 1971--1974. (Gripið fram í.) Já, í vinstri stjórninni 1971--1974 en stofnunin var ákveðin 1974 en þar áður var til trygginganefnd sem var samstarfsnefnd og ég hygg að Erlendur hafi verið starfsmaður hennar. Þetta þótti óþarfi af mörgum aðilum á þeim tíma og hnýsni í starfsemi tryggingafélaganna en ég held að það sé alveg tvímælalaust hægt að segja að þessi starfsemi hefur átt rétt á sér og hefur skilað öruggari tryggingamarkaði fyrir íslenska neytendur en ella hefði verið.
    Í séráliti Erlends Lárussonar um þessi mál kemur fram að hann er ósammála meiri hluta nefndarinnar varðandi fyrirkomulag 37. gr. frv. um yfirstjórn Tryggingaeftirlitsins. Í álitsgerð Erlends Lárussonar segir m.a., svo með leyfi forseta:
    ,,Það hefur til þessa verið algert grundvallaratriði í löggjöf hér sem annars staðar að vátryggingarfélögin, þeir aðilar sem hið opinbera hefur eftirlit með samkvæmt lögum um vátryggingarstarfsemi með það að markmiði að gæta hagsmuna hinna vátryggðu, hafi ekki ákvörðunarvald um eða ráði á nokkurn hátt framkvæmd eða umfangi slíks eftirlits.
    Frv. gerir ráð fyrir að tekjustofn eftirlitsins verði alfarið gjald sem lagt er árlega á vátryggingarfélögin og að núverandi ábyrgð ríkissjóðs á útgjöldum stofnunarinnar verði felld niður. Það er algert grundvallaratriði að ákvörðunarvald um fjárhagsramma stofnunarinnar og svigrúm til eftirlits og aðhalds hverju sinni sé í höndum hennar sjálfrar í samráði við ráðuneyti og ráðherra og að hinum opinbera eftirlitsaðila verði ekki settar skorður í því efni af þeim sem eftirlitið er haft með.
    Það er óeðlilegt og afar óheppilegt,`` segir Erlendur Lárusson ,,með tilliti til þess sem fram undan er vegna samningsins um Evrópskt efnahagssvæði og eftirlits með erlendum félögum sem munu eiga greiðari leið að íslenskum markaði en áður, að í stjórn eftirlitsins á Íslandi sitji fulltrúar hagsmunasamtaka innlendra félaga.``
    Síðan segir Erlendur Lárusson:
    ,,Þetta er einnig andstætt þeirri stefnu sem mótuð er að öðru leyti í frv. um aukið sjálfstæði og svigrúm hvors aðila um sig á eigin ábyrgð. T.d. er fellt niður að hið opinbera samþykki fyrir fram iðgjöld og skilmála vátrygginga og einnig ýmis skilyrði af hálfu hins opinbera varðandi fjármálahlið starfseminnar.``
    Þá segir enn fremur í áliti Erlends Lárussonar, með leyfi forseta:
    ,,Eina tilvikið sem undirrituðum er kunnugt um þar sem vátryggingarfélög tilnefna mann í stjórn eftirlits er í Danmörku. Þar er ólíku saman að jafna. Um er að ræða fjölmenna eftirlitsstofnun sem bæði hefur eftirlit með starfsemi vátryggingarfélaga, lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og þar er fjölmenn stjórn og sérstök fjölmenn framkvæmdastjórn stofnunarinnar þar sem félögin koma að sjálfsögðu hvergi nærri.
    Draga má í efa``, segir enn fremur ,,að þörf sé á sérstakri stjórn í Tryggingaeftirlitinu eins og nú háttar, en stofnunin hefur á að skipa aðeins sex föstum starfsmönnum auk eins í hálfu starfi. Telja verður að virkt eftirlit og yfirstjórn ráðuneytis og ráðherra með starfsemi stofnunarinnar ætti að nægja.``
    Ég verð að segja eins og er, virðulegi forseti, að mér finnst að það þurfi býsna þung rök til þess að hafna þessum sjónarmiðum Erlends Lárussonar. Í 1. mgr. 37. gr. frv. segir svo, með leyfi forseta:
    ,,Ráðherra skipar þriggja manna stjórn Vátryggingareftirlitsins til fjögurra ára í senn, einn samkvæmt tilnefningu Neytendasamtakanna, einn samkvæmt tilnefningu Sambands ísl. tryggingafélaga og einn án tilnefningar, og skal sá vera formaður stjórnar.``
    Ég tel út af fyrir sig fagnaðarefni að neytendaþættinum eru gerð sérstök og ítarleg skil í frv. og greinargerð þess. Ég geri ráð fyrir því að það hafi kannski verið með hliðsjón af þessum þætti að menn ákváðu að reyna að finna stjórnarfyrirkomulag á stofnunina þar sem Neytendasamtökin ættu fulltrúa í stjórninni og menn hafi þá sagt sem svo: Úr því að Neytendasamtökin eiga fulltrúa í stjórninni, þá er eðlilegt að finna einhvern þar á móti eins og til að ,,balansera`` og þá hafi menn dottið niður á Samband ísl. tryggingafélaga.
    En gallinn er hins vegar sá að Samband ísl. tryggingafélaga er hagsmunaaðili og þessi stjórn á ekki aðeins að vera almenn stjórn stofnunarinnar heldur er hún í raun og veru framkvæmdastjórn hennar á sama hátt og t.d. framkvæmdastjórnin er í Danmörku samkvæmt þeirri tilvitnun sem ég las upp hér áðan. Stjórn stofnunarinnar mun líka ákveða tekjugrunn og rekstrarumfang Tryggingaeftirlits ríkisins. Ég er satt að segja ekki alveg viss um að það verði alltaf í samræmi við óskir tryggingafélaganna að efla mjög verulega starfsemi Tryggingaeftirlitsins. Ég tel þess vegna að það sé bæði fráleitt í fyrsta lagi að hafa tryggingarfélögin í stjórn stofnunarinnar og í öðru lagi fráleitt að fella niður rekstrarábyrgð ríkisins á starfsemi stofnunarinnar þó svo það reyni aldrei á hana.
    Í raun og veru hefur það verið þannig, virðulegi forseti, að iðgjöldin og sértekjur hafa staðið alveg undir rekstri Tryggingaeftirlitsins, minnir mig, alla vega á undanförnum árum eða svo lengi sem ég man. Það hefur því aldrei reynt á þessa rekstrarábyrgð ríkisins. En nú er gert ráð fyrir því að rekstrarábyrgðin verði felld niður og ég tel, virðulegi forseti, að það orki mjög tvímælis og vil láta það koma fram við 1. umr. málsins. Þetta eru tvö efnisatriði sem ég geri athugasemdir við og styðst þar við greinargerð forstöðumanns Tryggingaeftirlitsins.
    Þriðja atriðið sem ég geri athugasemd við kemur einnig fram í sömu grg. og mér finnst athyglisverð ábending en þar segir:
    ,,Einnig ber að hafa í huga þær breytingar sem átt hafa sér stað á fjármálasviði og þá þróun sem á sér stað bæði hér og erlendis og kallar á aukið samstarf bankaeftirlits og Tryggingaeftirlits, en starfsemi þessara stofnana skarast í æ ríkari mæli. Einnig hlýtur eftirlit með starfsemi lífeyrissjóða að verða eflt, en þar eru á ferðinni málefni sem eru bæði tryggingafræðilegs og fjármálalegs eðlis.``
    Það var ekki verkefni þeirrar nefndar sem ræddi um málin að huga að slíkum skipulagsmálum, en það má benda á að annars staðar hefur það verið kannað hvort ekki sé tímabært að sameina eftirlitsstofnanir á fjármálasviði, þ.e. bæði með bönkum, lífeyrissjóðum og tryggingafélögum og það hefur þegar verið gert í Danmörku, Noregi, Svíþjóð, Kanada og víðar. Og ég vil þess vegna spyrja hæstv. heilbr.- og trmrh. sem er þá þriðja spurningin til hans: Hefur það verið kannað að í staðinn fyrir að vera með tryggingaeftirlit inni í vátryggingalögunum sjálfum verði til eftirlitsstofnun með allri starfsemi á fjármálasviði, hvort sem það eru bankar, tryggingafélög eða lífeyrissjóðir? Ég held, svo að ég láti mína skoðun koma fram á þessu máli, að það væri æskilegt ef hv. heilbr. og trn. athugaði það mjög rækilega hvort það er ekki skynsamlegt að sameina þessar stofnanir. Og ég spyr ráðherra hvort þetta hafi verið kannað sérstaklega. Mér fyndist reyndar líka, virðulegi forseti, koma til greina að hafa ákvæðin um Tryggingaeftirlitið í sérlögum frekar en inni í hinum almennu vátryggingarlögum. Fyrir því eru einfaldlega þau rök að þessi stofnun þarf

að vera sjálfstæð og óháð tryggingafélögunum, algerlega sjálfstæð og óháð tryggingafélögunum. Ég tel að það sé slæmt að láta sér til hugar koma að tryggingafélögin eigi mann sem stjórnar Tryggingaeftirlitinu. Menn geta tekið samanburð úr hinu almenna réttarkerfi þeim efnum. Ég tel að menn komist fljótlega að þeirri niðurstöðu að það sé ekki skynsamlegt að þeir sem maður á að hafa eftirlit með stjórni stofnuninni sem hefur eftirlit með þeim. Það er að vísu athyglisverð hugmynd í sjálfu sér og mætti kannski ræða hana við tækifæri í almennu heimspekilegu samhengi en ég hygg að það eigi ekki við hér þar sem um er að ræða hinn harða heim fjármálanna. Þess vegna verð ég að segja það fyrir mitt leyti, að ég tek mjög sterklega undir þau varnaðarorð sem forstjóri Tryggingaeftirlitsins lætur koma fram í sérstakri greinargerð sem birt er með frv. þessu.
    Í umsögn um frv. til laga um vátryggingarstarfsemi sem birtist frá fjmrn., fjárlagaskrifstofu, er fjallað um kostnað vegna frv. fyrir ríkið. Það er í sjálfu sér ekki mjög ítarlegt plagg frá fjmrn. og segir ekki neitt út af fyrir sig annað en það sem liggur í augum uppi, nema þarna stendur: Líkur eru á að iðgjöld lækki vegna aukinnar samkeppni þegar til lengri tíma er litið. Menn geta svo sem trúað þessu ef þeir vilja, en mér finnst dálítið hæpið að slá þessu föstu eða leiða að því líkum með þessum hætti í umsögn frá fjmrn.
    Þá kem ég að því sem ég nefndi áðan að mér finnst að það vanti upplýsingar um það hvaða áhrif þetta hefur á tryggingamarkaðinn í dag, ekki aðeins réttarstöðu neytenda heldur líka greiðsluskyldur þeirra vegna stóraukinna krafna um gjaldhæfi og eiginfjárstöðu vátryggingarfélaganna. Þessum athugasemdum vildi ég koma á framfæri, virðulegi forseti, og segja það síðan að ég tel auðvitað sjálfsagt mál að frv. fái mjög rækilega meðferð í hv. heilbr.- og trn. Það er útilokað annað en nefndin taki sér talsverðan tíma í að ræða þetta mál. Þetta er ekki mál sem má kasta til höndunum heldur þurfa menn að vanda sig í einstökum atriðum vegna þess að hér er um að ræða svið sem snerta mikilvæga þætti þjóðlífsins og það getur ekki verið ætlun ráðherrans að þetta frv. verði að lögum á þessu þingi vegna þess hvað það er seint lagt fram. Það hlýtur því að vera ætlunin að gefa nefndinni góðan tíma til að skoða málið og ég held að það sé til fyrirmyndar að leggja mál fram á einu þingi en ætlast svo kannski til að það sé afgreitt á því næsta vegna þess að hér er um að ræða svo flókið mál að það er engin sanngirni að ætlast til þess að Alþingi afgreiði þetta ásamt tugum annarra mála sem hafa hrúgast hérna inn á borð þingmanna núna síðustu daga eftir að sex mánaða fresturinn til framlagningar þingmála rann út.