[14:43]
Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson) :
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breyting á refsiákvæðum nokkurra skattalaga. Um er að ræða breytingar á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og lögum um virðisaukaskatt. Áður en ég fjalla um efnisatriði frv. vil ég gera nokkra grein fyrir ástæðum þess að þetta er flutt og hvaða markmiðum er stefnt að með þeim breytingum sem lagðar eru til með frv.
Í skýrslu nefndar um umfang skattsvika sem skipuð var af fjmrh. í nóvember 1992 og skilaði áliti sínu í september 1993 voru gerðar allmargar tillögur um tilteknar ráðstafanir til þess að draga úr skattsvikum. Ég tel ástæðu til að gera þingheimi grein fyrir því hvað af þessum tillögum hefur komist í framkvæmd og fagna því að örfáir þingmenn skuli vilja sitja undir þeirri ræðu nú.
Í skýrslunni gerði nefndin grein fyrir 11 leiðum sem hún taldi að gætu orðið til þess að draga úr umfangi skattsvika og ég mun rekja þær aðgerðir sem ég hef talið ástæðu til að gangast fyrir í því skyni og stemma stigu við skattsvikum.
Í fyrsta lagi mun ég fjalla um hert skatteftirlit og auknar skattrannsóknir en á starfstíma skattsvikanefndarinnar flutti ég frv. til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, um aðskilnað skattrannsókna frá endurákvörðunarvaldi opinberra gjalda. Varð embætti skattrannsóknastjóra gert að sjálfstæðri stofnun er nefnist nú Skattrannsóknastjóri ríkisins en hafði áður verið hluti af embætti ríkisskattstjóra. Með þeim aðskilnaði hefur skattrannsóknastjóri einbeitt sér að alvarlegri skattsvikamálum og mér sýnist að margt bendi til að það starf hafi skilað árangri. Samtímis var skattstjórum landsins falið skatteftirlit og heimildir þeirra auknar hvað það varðaði. Jafnframt var störfum við skatteftirlit fjölgað um 20 í landinu öllu og á stærstu skattstofunum settar á fót sérstakar eftirlitseiningar sem sinna skatteftirliti eingöngu.
Í öðru lagi kom fram hjá skattsvikanefndinni að breyta þyrfti skipulagi og starfsháttum skattyfirvalda. Ég er sammála skattsvikanefndinni um að þörf sé á þessari breytingu og nú er unnið að því að taka upp staðlað skattframtal rekstraraðila og ég tel að brýn þörf sé á að slíkt sé gert í samráði við löggilta endurskoðendur og aðra sem atvinnu hafa af framtalsgerð. Hefur fjmrn. hlutast til um að undirbúningur þessa verkefnis er þegar hafinn. Þá hef ég lýst vilja mínum til að unnt verði að taka upp einfalt skattframtal einstaklinga og hafa ýmsir aðrir tekið undir þá skoðun. Alþingi Íslendinga hefur m.a. veitt Fasteignamati ríkisins sérstaka fjárveitingu til að gera skrár sínar nákvæmari en verið hefur en sú aðgerð er grundvallaraðgerð í þessu sambandi. Þess má vænta að af þessari breytingu muni verða á næstu árum en það tekur talsverðan tíma að undirbúa slíka breytingu sem mundi þá fela í sér að skráðar yrðu á framtalsblaðið þær upplýsingar sem koma frá opinberum aðilum, jafnvel frá öðrum aðilum sem yrðu tölvutengdir við skattstofuna, og síðan gætu langflestir framteljendur skrifað undir skattframtalið eða gert á því viðkomandi breytingar og mundi þá niður leggjast það sem er aðalstarf flestra þeirra sem telja fram, að leggja saman tölur frá opinberum aðilum og atvinnurekendum og mesta hættan er á að um samlagningarvillur sé að ræða. Slíkt er auðvitað óþarfi á þeirri tölvuöld sem nú hefur gengið í garð.
Í þriðja lagi vil ég benda á að ég skipaði í ársbyrjun 1993 nefnd sem samdi frv. til bókhaldslaga og laga um ársreikninga sem lögð voru fram á Alþingi nú í haust og urðu að lögum skömmu fyrir jól. Í þau frv. vantaði viðurlagaákvæði en þau ákvæði voru ekki fyrirliggjandi fyrr en á síðustu dögum þingsins fyrir jólaleyfi. Nú er efh.- og viðskn. Alþingis hins vegar að undirbúa lagafrv. til breytinga á lögum um ársreikninga og bókhald með nýjum viðurlagaákvæðum sem fjmrn. hefur unnið að.
Í fjórða lagi hefur verið lagt fram af hálfu dómsmrh. frv. til breytinga á almennum hegningarlögum þar sem stórfelld skattsvik verða gerð refsiverð samkvæmt almennum hegningarlögum. Það frv., viðurlagahluti bókhalds- og ársreikningalaga, og síðan það frv. sem ég er að mæla hér fyrir eru öll hluti af heilsteyptu og skilvirku átaki löggjafans gagnvart skattsvikum og bókhaldsbrotum.
Í fimmta lagi fjallaði skattsvikanefndin um aukna notkun refsiákvæða í skattalögum. Hún taldi í þessu sambandi helst koma til greina að lögfesta lágmarksrefsingar við skattsvikum þannig að refsivistarákvarðanir yrðu skyldubundnar og lágmarksfésektir væru við skattalagabrotum.
Frv. það sem ég mæli hér fyrir gerir ráð fyrir slíkum lágmarksrefsingum.
Í sjötta lagi fjallaði skattsvikanefndin um átak gegn svartri atvinnustarfsemi. Í febrúar 1994 stóð fjmrn. fyrir því að sérstakri skrifstofu hjá embætti skattrannsóknastjóra ríkisins væri komið á fót og hún hefði að aðalstarfi að vinna gegn svartri atvinnustarfsemi. Var það í samræmi við ákvörðun mína um fjölgun á stöðugildum hjá skattrannsóknastjóra úr 12 í 17 þar sem öll aukning mannafla var ætluð í vinnu gegn svartri atvinnustarfsemi. Auk almennra rannsókna á skattsvikum í duldri atvinnustarfsemi hafa starfsmenn skrifstofunnar og embættisins í heild sinni sótt fjölda funda hjá hagsmunaaðilum og fleiri þar sem þetta málefni hefur verið á dagskrá. Þá hefur skattrannsóknastjóri lagt fyrir ráðuneytið tillögur um stefnumótun gegn svartri atvinnustarfsemi og hefur ráðuneytið þá tillögu nú til athugunar.
Í sjöunda lagi benti skattsvikanefndin á að hækka þyrfti reiknað endurgjald hjá sjálfstætt starfandi einstaklingum. Ákvæði laga um tekjuskatt og eignarskatt hvað varðar reiknað endurgjald kunna að þarfnast endurskoðunar eins og kom fram hjá nefndinni. Þess vegna skipaði ég nefnd á árinu 1993 sem hefur m.a. unnið að endurskoðun á gamalli reglugerð um tekjuskatt og eignarskatt. Þegar hefur verið gefin út reglugerð sem byggð er á áfangaskýrslu nefndarinnar. Gert er ráð fyrir að reglugerðarnefndin muni starfa áfram og þá m.a. taka fyrir reiknað endurgjald. Má vel fallast á að tímabært sé að ákvæðum um reiknað endurgjald þeirra sem eru sjálfstætt starfandi verði tekið til endurmats.
Í áttunda lagi kom fram hjá skattsvikanefndinni að ástæða væri til þess að skýra reglur um rekstrarkostnað. Í þeirri reglugerð sem ég nefndi áður í mínu máli og ég vísaði til, þ.e. reglugerð nr. 483/1984, um frádrátt frá tekjum af atvinnurekstri eða sjálfstætt starfandi starfsemi, er tekinn af allur vafi um fjölmörg atriði er tengjast rekstrarkostnaði fyrirtækja. Ætti mun minna að reyna á mat skattyfirvalda á ýmsum kostnaði fyrirtækja svo sem starfstengdum kostnaði og fleira.
Í níunda lagi fjallaði skattsvikanefnd nokkuð um hugarfarsbreytingu hjá þjóðinni og taldi brýnt að vinna að breyttum viðhorfum til skattsvika hjá þjóðinni. Undir þetta geta flestir tekið. Hins vegar er ljóst að erfitt kann að vera að finna réttar leiðir til að móta viðhorf almennings til alvarleika skattsvika. Hafa mál þessi m.a. verið rædd á fundum ráðuneytisins og þeirra stofnana þess er hafa skattframkvæmd með höndum. Ráðuneytið hefur enn fremur haft til umfjöllunar tillögur um hvernig sé heppilegast að standa að fræðslu og áróðri hvað þetta varðar. Þegar hefur verið gefinn út bæklingur sem fylgdi öllum skattframtalseyðublöðum þegar þeim var dreift til landsmanna í lok síðasta mánaðar en frekari aðgerða um þetta er að vænta.
Það má ekki gleyma í þessu sambandi að það er afar mikilvægt fyrir ríkisvaldið að sýna skattgreiðendum að reynt er að ná eins mikilli hagkvæmni í ríkisrekstri og kostur er. Hagkvæmur ríkisrekstur er ein árangursríkasta leiðin gegn skattsvikum því ef fólk hefur skilning á því að ríkisreksturinn sé með eðlilegum hætti er auðveldara að fá fólk til að borga til sameiginlegra þarfa og hin hliðin á þessu máli er sú að þegar fólk sér að opinberu fé er sólundað þá réttlætir það í hugum margra, auðvitað ranglega, að ástæðulaust sé fyrir þann tiltekna einstakling að greiða til samfélagsins en sá böggull fylgir því skammrifi að hugsa þannig að þar með er vandanum ýtt yfir á aðra sem greiða verða brúsann.
Í tíunda lagi fjallaði skattsvikanefndin um opinbera birtingu refsidóma. Með aukinni fjölmiðlaumræðu má segja að birting refsidóma hafi verið tíðari en áður. Ráðuneytið hefur að undanförnu haft þessi mál til athugunar en ákvarðanir hafa ekki verið teknar. Hér er að sjálfsögðu um vandmeðfarið mál að ræða og framkvæmd á þessu atriði gæti verið á ýmsan hátt viðkvæm. Ég tel nauðsynlegt að þetta atriði verði kannað nánar og að ekki sé gengið inn á þessa braut nema að vandlega athuguðu máli. Fyrst þarf að styrkja greinar í lögum sem varða viðurlög og fá nokkra reynslu af slíku áður en til birtingar refsidóma kemur en auðvitað er það alls ekki útilokað til að fæla menn frá alvarlegum bókhaldsbrotum og brotum á skattalögum.
Í ellefta og síðasta lagi var fjallað í skattsvikaskýrslunni um aðgerðir með þátttöku fleiri aðila en stjórnvalda. Í því sambandi var skipuð nefnd til að skoða árangur útboðsstefnunnar og benda á úrbætur og m.a. að fjalla um hvernig hægt sé að treysta útboðsstefnu ríkisins til að koma í veg fyrir misnotkun á útboðum.
Á undanförnum árum hefur borið á því í æ ríkari mæli að lægstbjóðendur í opinberar framkvæmdir standi ekki í skilum með opinber gjöld eða greiðslur til undirverktaka. Á þessu sviði er þörf útbóta og ræðir nefndin hvernig hægt sé að draga úr því að lægstbjóðendur í opinberum útboðum standi ekki í skilum. Hér er oft um að ræða einnig undirverktaka hjá verktökum sem taka að sér opinber verk. Það er auðvitað erfiðara að ná til þeirra. Skoða þarf sérstaklega hvernig hægt er að bregðast við því þegar þeir sem boðið hafa lægst og fengið verkefni við opinberar framkvæmdir standa ekki í skilum, fara á höfuðið en mæta síðan í næsta útboð með nýja kennitölu og lægsta boð. Þetta er auðvitað mikilvægt mál sem er nauðsynlegt að tekið sé á af festu. Endanleg greinargerð nefndarinnar verður kynnt mér seinna í þessum mánuði.
Í þessu sambandi má geta þess að hér er ekki einungis um mál að ræða sem snýr að hinu opinbera heldur er þetta líka samkeppnismál því það er auðvitað útilokað að þeir sem stunda eðlilegan og heiðarlegan rekstur og borga það til samfélagsins sem þeim ber séu í samkeppni við aðila sem svíkja bæði undan skatti og svíkjast um að greiða lögboðin gjöld eða umsamin til annarra aðila eins og t.d. til verkalýðsfélaga.
Auk þeirra aðgerða sem að framan hefur verið lýst hef ég nýlega skipað framkvæmdanefnd þriggja manna sem ætlað er það hlutverk að yfirfara tillögur skattsvikanefndar og aðrar tillögur sem ráðuneytinu hafa borist og kanna möguleika á nýjum aðgerðum. Er framkvæmdanefndinni þannig ætlað að koma með sjálfstæðar tillögur og að fengnu samþykki ráðherra hrinda þeim í framkvæmd. Skipun nefndar af þessu tagi er nokkur nýjung hérlendis og bindur fjmrh. vonir við störf hennar. Framkvæmdanefndin hefur þegar lokið við fyrstu verkefni sín sem er samning frv. þess sem ég mæli hér fyrir og þeirra frv. sem því tengjast. Þá lét framkvæmdanefndin í samráði við fjmrh. og skattstjóra landsins dreifa bæklingi til landsmanna eins og áður hefur verið minnst á þar sem fjallað er um skaðsemi skattsvika. Formaður framkvæmdanefndarinnar hefur tjáð mér að áfangaskýrsla nefndarinnar sé væntanleg um næstu mánaðamót. Þar mun m.a. verða gerð grein fyrir nýrri skoðanakönnun á viðhorfi almennings til skattsvika en samkvæmt þeirri könnun telja 90% aðspurðra að skattsvik séu alvarlegt þjóðfélagsvandamál hér á landi.
Ég tel, virðulegi forseti, eins og ég hef lýst í mínu máli að mjög hafi verið unnið markvisst í tíð þessarar ríkisstjórnar til þess að draga úr umfangi skattsvika og unnið að mörgum nauðsynlegum verkefnum.
Þetta frv. sem ég mæli hér fyrir er einn liður í þeirri starfsemi og mun hv. nefnd ræða það og vonandi afgreiða á þessu þingi. Þetta frv. er liður í heildarendurskoðun viðurlagaákvæða í skattalögum og bókhaldslögum. Annars vegar er um að ræða breytingar á eldri lögum, þ.e. frv. þetta til laga um breytingar á refsiákvæðum nokkurra skattalaga en hins vegar er um nýmæli að ræða. Ber þar fyrst að nefna frv. dómsmrh. um 262. gr. almennra hegningarlaga sem er nýtt að því er skattsvikaþátt hennar varðar en verulega breytt og eflt að því er bókhaldsþáttinn varðar. Í þessu sambandi vil ég geta þess að einmitt núna í dag var þetta frv. dómsmrh. sent til hv. allshn. og ég vil fara fram á það við hv. efh.- og viðskn. að nefndirnar verði samferða um afgreiðslu þessara mikilvægu mála enda er breytingin á almennu hegningarlögunum nánast forsenda fyrir þeim breytingum sem hér er verið að gera annars vegar og breytingum sem verið er að gera á bókhalds- og ársreikningalögum hins vegar. Þá eru til umfjöllunar í efh.- og viðskn. ný ákvæði um viðurlög og málsmeðferð í bókhalds- og ársreikningalögum.
Með öllum þessum ákvæðum sem unnin voru saman er stefnt að heilsteyptu og skilvirku átaki löggjafans gegn skattsvikum og bókhaldsbrotum. Í frv. þessu felast breytingar á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og lögum um virðisaukaskatt eins og ég gat um hér áðan. Óþarft er að gera breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem um þetta efni vísa til laga um tekjuskatt og eignarskatt né heldur lög um tryggingagjald sem vísa til laga um staðgreiðslu opinberra gjalda.
Meginbreytingar þessa frv. lúta að nýskipan refsimarka í tengslum við hið nýja ákvæði 262 gr. almennra hegningarlaga sem gerð er tillaga um í frv. dómsmrh. Í hegningarlagafrv. er gert ráð fyrir að brot gegn tilteknum ákvæðum í skattalögum gætu talist meiri háttar brot samkvæmt 262. gr. almennra hegningarlaga að uppfylltum tilteknum viðbótarskilyrðum þess ákvæðis. Umrædd ákvæði skattalaga eru talin upp í 1. mgr. 262. gr. hegningarlaga og auk þess er í viðkomandi ákvæðum þessa frv. vísað beint eða óbeint til 262. gr. Ef brot telst meiri háttar samkvæmt þessu varðar það varðhaldi eða fangelsi allt að 6 árum og heimilt er að beita margfeldissektum til viðbótar refsivist. Ef háttsemi telst ekki meiri háttar brot varðar það yfirleitt margfeldissekt allt að tífaldri þeirri skattfjárhæð sem um er að ræða hverju sinni en minnst tvöfaldri þessari fjárhæð. Felst veigamikil breyting í þessu ákvæði um lágmarkssektir.
Nokkur ákvæði frv. hafa vægari refsimörk að geyma eins og fram kemur í athugasemdum um einstakar greinar. Í frv. er lögð áhersla á að skipa efni ákvæða með nýjum hætti þannig að flokkað sé saman það sem saman á og skýrar sé greint á milli mismunandi efnisatriða en gert er í núgildandi lögum.
Í frv. þessu er byggt á sömu saknæmisskilyrðum fyrir refsiábyrgð og í gildandi lögum, þ.e. ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi sem stundum er kallað gáleysi. Framsetning verknaðarlýsinga er í stórum dráttum sú sama. Fullframning athafnabrota er við það miðuð að skattskyldur maður hafi skýrt rangt eða villandi frá einhverju því er máli skiptir um tekjuskatt hans og eignarskatt. Í þessu felst að sök hins brotlega þarf að ná til þess að koma fram rangri álagningu sér í hag og baka þannig hinu opinbera tjón. Hins vegar er það ekki skilyrði laganna að tjón hafi hlotist af háttseminni. Með þessu fæst betri refsivernd fyrir ríkissjóð og aðra gjaldkrefjendur, t.d. bæjar- og sveitarfélög, heldur en ef tjón væri áskilið í einstökum tilvikum. Sama tilhögun er í öðrum ákvæðum frv. um athafnabrot að breyttu breytanda. Í mörgum ákvæðum frv. er aftur á móti á því byggt að brotið sé fólgið í athafnaleysi. Í þeim tilvikum kann aðstaðan að vera sú að athafnaleysið verði lagt að jöfnu við athöfn, t.d. þegar vanrækt er að telja fram til skatts. Er þá skilyrði að með slíku athafnaleysi sé stefnt að undandrætti skatts og með því valdið tjóni eða þá að stórfellt gáleysi standi til slíkrar afleiðingar sem stundum er kallað óbeint athafnaleysi.
Sú fræðilega tilhögun ákvæðanna sem ég hef rakið hér er að mestu leyti sú sama og í gildandi lögum en hér er stuttlega reifuð til glöggvunar og til þess að gefa heildarmynd af uppbyggingu refsiákvæðanna.
Í athugasemdum við frv. eru efnisatriði einstakra greina rakin ítarlega og gerð nákvæm grein fyrir hvað einstök atriði hafi í för með sér og gerð grein fyrir því hvaða breytingar er verið að leggja til og hvað breytist frá gildandi rétti.
Ég tel ekki ástæðu hér við 1. umr. málsins að fjalla frekar um einstök atriði frv. en vísa til athugasemda við það varðandi frekari skýringar á efni þess. Mér er það ljóst að hér er um mikilvægt mál að ræða sem nefndin hlýtur að kanna mjög rækilega í sínu starfi og ég veit að innan hv. nefndar er mikill skilningur á þessum málum og það kann þess vegna að vera að einhverjar smávægilegar breytingar verði gerðar, ekki síst ef um þær koma uppástungur frá mönnum sem vinna að þessum málum í þjóðfélaginu og nefni ég þá sérstaklega til sögunnar löggilta endurskoðun.
Virðulegi forseti. Ég tel ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta frv. sem hér er til umræðu og legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.
