[15:39]
Flm. (Geir H. Haarde) :
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á ákvæðum VI. og VII. kafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum. Flm. frv. eru formenn allra þingflokka á Alþingi.
Frv. þetta hlaut samhljóða samþykki á síðasta þingi eftir að ýmsar breytingar höfðu verið gerðar á ákvæðum þess. Samkvæmt 29. gr. stjórnarskrárinnar er það nú lagt fram öðru sinni til staðfestingar þingsins eftir að almennar kosningar hafa farið fram til þess að verða að gildum stjórnarskipunarlögum.
Ég tel að hér sé um að ræða mikilvægasta mál þessa þings til lengri tíma litið enda lýtur það að grundvallarréttindum borgaranna í landinu og mikilsverðum réttarbótum á því hvernig mannréttindi verði best tryggð. Hér er verið að fjalla um þau ákvæði sem í reynd snerta mest allra stjórnarskrárákvæða daglegt líf hvers einasta einstaklings í landinu á einn eða annan hátt eða undirstöðu þess að hver einstaklingur geti lifað frjálsu en jafnframt mannsæmandi og öruggu lífi í samfélaginu.
Meðal þeirra réttinda sem nauðsynlegt er að vernda í þessu skyni og frv. fjallar um eru trúfrelsi, jafnræði allra fyrir lögunum, að menn verði ekki sviptir frelsi sínu nema að ströngum skilyrðum uppfylltum, að mönnum verði ekki refsað nema samkvæmt skýrri lagaheimild og ekki afturvirkt, svo og að menn skuli njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstólum. Einnig eru afdráttarlaus ákvæði til verndar friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, friðhelgi eignarréttarins, skoðana- og tjáningarfrelsi, félagafrelsi og atvinnufrelsi og loks eru þær skyldur lagðar á ríkið að tryggja borgurunum ákveðin efnahagsleg og félagsleg réttindi sem ætlað er að tryggja öllum réttinn til að lifa mannsæmandi lífi. Með því að binda þessar grundvallarreglur skýrlega í stjórnarskipunarlög og veita þeim þannig sérstaklega ríka vernd er verið að viðurkenna þær varanlega sem hornstein íslensks lýðræðisþjóðfélags.
Málið er einnig merkilegt fyrir að eiga uppruna sinn í samhljóða ályktun Alþingis sjálfs á hátíðarfundi á Þingvöllum vegna 50 ára afmælis lýðveldisins 17. júní á síðasta ári. Breið samstaða var um frv. meðal þingmanna allra þingflokka þegar það var lagt fram á Alþingi á síðasta þingi. Í kjölfar mikillar opinberrar umræðu um efnisákvæði þess voru þó gerðar á því ýmsar breytingar til að koma til móts við óskir og ábendingar fjölda aðila sem létu sig málið varða. Ég tel að vel hafi tekist til við að sætta margvísleg sjónarmið sem fram komu í þeirri umræðu. Ég álít jafnframt að slík sátt um efni mannréttindaákvæðanna sé nauðsynleg til þess að þau þjóni þeim tilgangi sínum að vera fyrir borgana sjálfa og ég fagna þeim mikla almenna áhuga og athygli sem frv. hlaut þegar það var lagt fram á síðasta þingi.
Aðdragandi að gerð frv. þessa ætti að vera flestum kunnur en ég mun þó fara nokkrum orðum um hann í upphafi.
Núgildandi mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar eru komin mjög til ára sinna en þau standa nánast óbreytt frá fyrstu stjórnarskrá Íslands frá árinu 1874. Í raun má rekja uppruna þeirra enn lengra aftur út fyrir landsteinana þar sem þau eru nánast samhljóða mannréttindaákvæðum í grundvallarlögum Dana frá 1849. Þrátt fyrir að þessi ákvæði hafi á sínum tíma eða fyrir hartnær einni og hálfri öld verið tímamótaskref í vernd mannréttinda og liður í vakningu sem þá átti sér stað í stjórnskipan vestrænna lýðræðisríkja er löngu orðið ljóst að þau fullnægja ekki nútímakröfum um það sem felst í inntaki grundvallarmannréttinda og alþjóðlegum skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur gengist undir á þeim vettvangi. Á undanförnum áratugum hefur komið til umræðu að endurskoða þessi ákvæði, m.a. sem lið í heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar.
Fyrst þegar 50 ára afmæli lýðveldisins stóð fyrir dyrum á síðsta ári var ákveðið að nýta það tilefni til að ýta úr vör heildarendurskoðun á mannréttindaákvæðunum. Þáverandi stjórnarskrárnefnd vann að frumvarpsdrögum um efnið og lágu þau fyrir 5. apríl á síðasta ári. Á hátíðarfundi Alþingis á Þingvöllum 17. júní gerði þingið síðan fyrrnefnda ályktun þar sem stefnt var að því að ljúka endurskoðun VII. kafla stjórnarskrárinnar fyrir næstu reglulegar þingkosningar. Var jafnframt tekið fram að miða skyldi að því að færa ákvæði kaflans til samræmis við alþjóðlega mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að og hafa skyldi hliðsjón af tillögum stjórnarskrárnefndar frá 5. apríl 1994. Þeir alþjóðlegu mannréttindasamningar sem mestu máli skipta í þessu tilliti eru mannréttindasáttmáli Evrópu sem var lögfestur hér á landi með lögum nr. 62/1994, tveir samningar á vegum Sameinuðu þjóðanna, annars vegar um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og hins vegar samningur um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, svo og félagsmálasáttmáli Evrópu.
Frv. það sem hér er mælt fyrir byggir að stofni til á áðurgreindum tillögum stjórnarskrárnefndar. Við síðari undirbúning málsins þótti þó eðlilegt að það næði einnig til þeirra ákvæða VI. kafla stjórnarskrárinnar sem lúta að trúfrelsi enda telst það meðal mikilvægustu mannréttinda þótt því sé skipað í kafla með almennum ákvæðum um skipan þjóðkirkjunnar. Var frv. lagt fram á Alþingi í desember sl. og vísað til stjórnarskrárnefndar sem kosin var sérstaklega samkvæmt þingsköpum. Auk þess að leita eftir umsögnum um frv. þá hjá fjölda aðila greip nefndin til þeirrar nýbreytni að birta auglýsingar í dagblöðum þar sem lýst var eftir athugasemdum við frv. hjá þeim sem vildu láta málið til sín taka.
Nefndinni bárust í kjölfarið fjölmargar umsagnir og ábendingar, bæði frá félagasamtökum og einstaklingum sem létu sig varða efni þess. Ýmsir þessara aðila sendu ítarlegar greinargerðir. Eins voru ýmsir sérfræðingar kallaðir til. Mikil opinber umræða fylgdi í kjölfarið um efni frv. sem lýsir vel þeirri miklu vakningu og áhuga sem var á málinu meðal almennings. Eins og við var að búast birtust þar margvísleg sjónarmið og væri annað óeðlilegt þegar jafnmikilvægt málefni á í hlut. Í reynd hljóta að vera mismunandi skoðanir og ótæmandi umræðuefni hversu ítarleg mannréttindaákvæði eigi að vera og hvernig best sé að haga orðalagi þeirra. Er því óhjákvæmilegt að einhverju leyti að gera málamiðlun um orðalag til þess að allir geti orðið á eitt sáttir. Sú var og niðurstaðan á síðasta þingi.
Að loknum þessum inngangi, virðulegi forseti, langar mig að fara nokkrum almennum orðum um efnisatriði frv. og rekja helstu breytingar sem gerðar voru á því á síðasta þingi og árétta þau atriði sem ég álít mikilvægust í átt til réttarbóta.
Tvö upphafsákvæði frv. varða breytingar á 63. og 64. gr. stjórnarskrárinnar og fjalla um trúfrelsi. Eins og ég nefndi áðan þótti eðlilegt að þessi tvö ákvæði sem standa raunar í VI. kafla stjórnarskrárinnar verði tekin með í endurskoðun á mannréttindaákvæðum enda er hér um kjarnaréttindi að ræða. Þótt ekki sé stefnt að efnislegum breytingum á þessum ákvæðum er orðalag gert skýrara og tekin af öll tvímæli um að þótt evangelísk-lútersk þjóðkirkja sé í landinu hafi menn frelsi til þess að iðka aðra trú.
Við meðferð frv. kom til umræðu hvort maður utan trúfélaga skyldi eiga valkost um hvort hann greiðir gjöld til Háskóla Íslands eða til líknarstarfsemi en í dag er slíkur valkostur ekki fyrir hendi þar sem öll gjöld manna utan trúfélaganna renna til háskólans. Ekki þótti hins vegar ástæða til að breyta þessu fyrirkomulagi enda er hægt að fallast á að Háskóli Íslands sé hlutlaus stofnun sem kemur landsmönnum öllum jafnt til góða. Þess má geta að lítils háttar orðalagsbreytingar urðu á 1. gr. frv. við meðferð þess á síðasta þingi sem breyta í engu efnislegri merkingu hennar.
Ég álít að eitt af mikilvægustu ákvæðum frv. sé 3. gr. þess þar sem gerð er tillaga um efni nýrrar 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að almenna jafnræðisreglan verði bundin með skýrum hætti en hún hefur til þessa verið meðal óskráðra undirstöðureglna sem stjórnarskráin hefur byggt á. Við meðferð frv. á síðasta þingi spunnust nokkrar umræður um hve langt ætti að ganga í upptalningu á atriðum sem sérstaklega eru tiltekin í ákvæðinu og óheimilt er að byggja mismunun á. Þar er tiltekið bann við mismunun á grundvelli kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Gagnrýnt var að bann við mismunun ákveðinna viðkvæmra hópa vantaði í þá upptalningu. Meðal annars komu til umræðu í þessu sambandi fatlaðir og samkynhneigðir auk þess sem gagnrýnt var að sérákvæði vantaði til áréttingar á jafnrétti kynjanna. Loks var bent á að í þetta ákvæði frv. vantaði skýlausa yfirlýsingu um að allir skyldu njóta mannréttinda. Í ljósi þessara ábendinga og umræðna sem urðu um efni ákvæðisins voru nokkrar breytingar gerðar á því.
Hvað varðar gagnrýni um að ítarlegri talning þyrfti að vera í ákvæðinu var bent á að sú talning væri alls ekki tæmandi heldur væri í ákvæðinu vísað til stöðu að öðru leyti. Jafnræðisreglan nær að sjálfsögðu til allra þjóðfélagshópa en auðvitað er álitamál hve lengi má telja í dæmaskyni atriði sem bannað er að byggja mismunun á. Þau atriði sem talin eru í dæmaskyni í 1. mgr. eru sambærileg þeim sem talin eru í jafnræðisákvæðum alþjóðlegra mannréttindasamninga og í jafnræðisreglunni í 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þótti því ekki ástæða til að bæta frekar við þá upptalningu sem birtist í ákvæðinu. Hins vegar var fallist á að til bóta gæti verið að nefna sérstaklega í ákvæðinu að allir skuli njóta jafnra mannréttinda. Loks var fallist á það sjónarmið að bæta við sérstöku ákvæði um jafnrétti kynjanna enda hlýtur það að vera mikilvægt til stuðnings baráttu gegn kynjamisrétti hér á landi. Full þörf er á slíkri áréttingu. Stjórnarskrár nágrannalanda okkar hafa flestar að geyma sérstakt ákvæði um jafnrétti kynjanna og þess má geta að á vettvangi Evrópuráðsins er í undirbúningi að bæta sérstökum viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu um jöfn réttindi karla og kvenna. Fram til þessa hefur slíkt ákvæði skort í sáttmálann en þetta lýsir vel þeirri tilhneigingu í ríkjum Evrópu að efla sérstaka vernd gegn kynjamisrétti.
Gildi þess að hafa almennu jafnræðisregluna skráða í stjórnarskrá felst tvímælalaust í því að þar er kominn skýr grundvöllur til að byggja lagalegan rétt sinn á fyrir dómstólum ef mönnum er mismunað. Þess má geta að sambærilegt ákvæði 26. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi hefur reynst mjög mikilvægt til stuðnings baráttunni gegn misrétti og er það eitt þeirra ákvæða sem flestar kærur berast um brot á til sérstakrar mannréttindanefndar sem starfar samkvæmt samningnum.
Loks ber að nefna að reglan hefur rýmra gildissvið en jafnræðisregla 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem síðarnefnda reglan verndar menn gegn mismunun á að njóta réttinda sem talin eru í sáttmálanum sjálfum en ekki annarra, svo sem efnahagslegra og félagslegra réttinda sem njóta þýðingarmikillar verndar í frv. Hins vegar ber að hafa í huga að almennu jafnræðisregluna má ekki skilja svo afdráttarlaust að hún skjóti loku fyrir að einhver greinarmunur verði gerður á mönnum án nokkurs tillits til aðstæðna. Það er viðurkennt sjónarmið, bæði frá dómstólum og alþjóðlegum mannréttindastofnunum sem túlka jafnræðisregluna, að hægt er að réttlæta mismunun ef það skilyrði er uppfyllt að hún sé byggð á lögmætum, hlutlægum og málefnalegum rökum. Þannig má taka sem dæmi að eðlilegt er að lög ráðgeri að þeir sem hafa lágar tekjur greiði hlutfallslega lægri skatta en þeir sem hafa háar tekjur og þeir sem eru lakast settir njóti meiri fjárhagsaðstoðar frá hinu opinbera en þeir sem betur eru settir. Loks kemur jafnræðisreglan ekki í veg fyrir að aðgerðir sem beinast að því að efla jafnrétti í þágu tiltekinna hópa, sem hafa þurft að þola misrétti, uppfylli skilyrði um málefnalegar forsendur enda er það liður í átt að því markmiði að allir njóti fulls jafnréttis. Þetta á ekki síst við hér á landi um aðgerðir til þess að auka jafnrétti kynjanna sem eru lögheimilaðar í íslenskri jafnréttislöggjöf.
Í 4. gr. frv. er gerð tillaga um efni 66. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er safnað saman reglum sem varða veitingu og missi íslensks ríkisborgararéttar, reglum um brottvísun úr landi og farbann og sérstaklega rétti útlendinga í þessu tilliti. Ákvæðið er nýmæli í flestum atriðum og tekur af skarið um réttindi sem hingað til hafa verið tryggð í almennri löggjöf en áréttar m.a. þá grundvallarreglu að menn verði ekki sviptir íslenskum ríkisborgararétti og að íslenskum ríkisborgurum verði ekki meinuð koma til landsins. Nokkur umræða spannst um þetta ákvæði við meðferð frv. á síðasta þingi sem laut ekki síst að því að það verndaði ekki nægilega réttindi flóttamanna. Eftir umræður í stjórnarskrárnefnd þótti þó ekki ástæða til þess að bæta við sérstöku ákvæði um réttindi flóttamanna í ljósi þess að markmið stjórnskipunarreglna um mannréttindi hlýtur fyrst og fremst að vera að tryggja innra skipulag ríkisins og gera framkvæmanleg réttindi borgaranna. Reglur til að tryggja réttarstöðu alþjóðlegra flóttamanna eru því fyrst og fremst viðfangsefni alþjóðlegra samningsákvæða sem nánar eru útfærðar í almennri löggjöf hvers ríkis. Það heyrir líka til almennra undantekninga að flóttamönnum sé veitt stjórnskipuleg vernd í stjórnarskrárákvæðum einstakra ríkja. Hins vegar legg ég ríka áherslu á að íslenska ríkið er skuldbundið af ákvæðum alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá árinu 1951 auk þess sem réttarstaða þeirra er einnig tryggð hér í almennri löggjöf.
Skýrar reglur um skilyrði frelsissviptingar koma fram í 5. gr. frv. þar sem tillaga er gerð um efni 67. gr. stjórnarskrárinnar. Sætti ákvæði þetta engum breytingum við meðferð frv. á fyrri stigum. Ég legg áherslu á að þarna koma fram mun ítarlegri reglur en í núgildandi 65. gr. stjórnarskrárinnar. M.a. er gerð tillaga í 3. mgr. um að stjórnarskrárbinda rétt manns sem sviptur hefur verið frelsi í öðrum tilvikum en þegar um handtöku er að ræða til að dómstóll kveði á um lögmæti frelsissviptingarinnar en slík regla er ekki í núgildandi stjórnarskrárákvæðum. Einnig er það nýmæli að kveða á um rétt manns til skaðabóta ef hann hefur verið sviptur frelsi að ósekju.
Fortakslaust bann við pyndingum og ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu kemur fram í 6. gr. frv. Sambærileg regla er ekki í núgildandi stjórnarskrá en er talin meðal allra mikilvægustu ákvæða í mannréttindasamningum sem Ísland er aðili að. Er sjálfsagt og nauðsynlegt að binda hana með skýrum hætti í stjórnarskrá. Þess má geta að í upprunalegri gerð frv. var hugtakið ,,pyndingar`` ekki talið sérstaklega þar sem það var augljóslega talið felast í orðunum ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Var þó fallist á að bæta hugtakinu í ákvæðið þar sem margar ábendingar bárust þess efnis og er sá háttur einnig hafður á í alþjóðlegum mannréttindaákvæðum um sama efni. Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt bann við því að mönnum verði gert að leysa af hendi nauðungarvinnu.
Í 7. gr. frv. kemur fram sú afdráttarlausa regla í 1. mgr. að engum manni verði refsað nema samkvæmt heimild í lögum og fortakslaust bann er lagt við afturvirkni refsireglna. Einnig kemur þar fram að viðurlög megi ekki vera þyngri en heimiluð voru í lögum þegar háttsemi átti sér stað. Er ákvæðið sama efnis og árétting á þeirri grundvallarreglu sem kemur fram í 1. gr. almennu hegningarlaganna um að manni verði ekki refsað nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem refsing var lögð á í lögum eða fullkomlega má jafna til hegðunar sem þar er talið afbrot. Hins vegar verður ákvæðið að sjálfsögðu ekki skilið svo að lögjafna megi um háttsemi sem var refsilaus þegar hún átti sér stað við lög sem síðar eru sett og kveða á um refsingu slíkrar háttsemi enda væri slík túlkun andstæð meginreglunni um bann við afturvirkni refsilaga.
Í 2. mgr. 7. gr. frv. er gerð tillaga um afar merkilegt stjórnarskrárákvæði sem kveður afdráttarlaust á um að í lögum megi aldrei mæla fyrir um dauðarefsingu. Regla þessi er nýmæli en þykir eðlileg og í samræmi við íslenska réttarvitund þar sem dauðarefsing var afnumin úr íslenskum lögum fyrir hartnær 70 árum og hafði þá ekki verið beitt um tæplega aldar skeið. En reglan hefur líka táknrænt gildi og getur jafnvel orðið hvatning til annarra ríkja í sömu átt á alþjóðlegum vettvangi.
Í 8. gr. frv. er gerð tillaga um efni nýrrar 70. gr. sem fjallar um ýmis réttarfarsskilyrði. Réttindin sem talin eru í 1. mgr. eru ekki bundin í núgildandi stjórnarskrá en þau hafa verið talin tryggð í almennri réttarfarslöggjöf. Sambærilegt ákvæði í 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er eitt af kjarnaákvæðum sáttmálans sem einna flestar kærur berast um að aðildarríki hafi brotið. Hefur það því tvímælalaust gildi að binda þessar reglur með skýrum hætti í íslensku stjórnarskrána.
Efni 1. mgr. 8. gr. er tvíþætt þar sem annars vegar er kveðið á um rétt manna til þess að fá úrlausn mála sinna fyrir dómstólum. Hins vegar er í ákvæðinu kveðið á um kröfuna til þess að málsmeðferð fyrir dómstólunum sé réttlát og eru síðan talin lágmarksskilyrði sem hún þarf að uppfylla til þess að því takmarki sé náð. Við meðferð frv. var bætt inn í ákvæðið hugtakinu ,,réttlát málsmeðferð``. Ég tel að sú breyting sé mjög af hinu góða og til bóta fyrir skýringu á inntaki ákvæðisins. Hún er til áréttingar því að í réttlátri málsmeðferð felast ekki einvörðungu þau réttarfarsskilyrði sem talin eru í ákvæðinu heldur einnig önnur atriði sem koma fram í ítarlegu máli í almennri löggjöf, svo sem lágmarksréttindi sakhæfs manns í refsimáli.
Í 2. mgr. 8. gr. frv. er mælt fyrir um að sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi sé talinn saklaus uns sekt hans er sönnuð. Þótt þessi grundvallarregla hafi verið höfð að leiðarljósi við meðferð sakamála hér á landi til þessa hefur skort á að hún sé skýrlega skráð bæði í almennri löggjöf og í núgildandi stjórnarskrárákvæðum.
Í 9. gr. frv. er að finna miklar réttarbætur að mínum dómi. Þar er tillaga gerð um efni 71. gr. stjórnarskrárinnar í þá átt að auka vernd og friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Í núgildandi 66. gr. er eingöngu kveðið á um friðhelgi heimilisins og hefur ákvæðið þannig töluvert þrengra gildissvið en ráðgert er hér í frv. Friðhelgi einkalífs hefur fram til þessa þó verið talin vernduð í óskráðum grundvallarreglum. Þetta hugtak er í reynd mjög víðtækt og nær yfir allt sem lýtur að persónulegum högum manns, þar með talið heimili og fjölskyldu, en aukið vægi reglunnar hefur á síðustu árum m.a. tengst álitaefnum um hve langt megi ganga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Upprunalegt markmið reglunnar um friðhelgi heimilis og fjölskyldu var fyrst og fremst að vernda heimili og einstaklinga fyrir þvingunaraðgerðum lögreglu í tengslum við rannsókn opinbers máls og að tiltekin skilyrði þyrftu að vera uppfyllt til að raska mætti þessum réttindum. Skýrar reglur eru settar í 2. mgr. 9. gr. í þessu markmiði.
Við meðferð frv. var því bætt við ákvæðið að tiltaka sérstaklega símtöl og önnur fjarskipti. Átti sú viðbót fullkomlega rétt á sér enda er hér um að ræða samskipti sem verða sífellt mikilvægari í nútímaþjóðfélagi og nægir í því sambandi að benda á síaukin tölvusamskipti og notkun myndsíma svo að dæmi séu tekin. Vernd einkalífs, heimilis og fjölskyldu er ekki eingöngu fólgin í að ríkið setji sjálfu sér hömlur við að ganga á þessi réttindi. Verndin felst ekki síður í því að ríkið gæti þess að einstaklingar gangi ekki hver á annars réttindi á þessu sviði og láti ekki afskiptalaust ef réttindi einstaklinga eru fótumtroðin af öðrum jafnvel þótt slíkt eigi sér stað innan veggja heimilisins. Er t.d. vernd barna í þessu sambandi mjög mikilvæg.
Í 3. mgr. 9. gr. frv. kemur þess vegna fram sú nauðsynlega regla að takmarka megi friðhelgi einkalífs heimilis eða fjölskyldu með lagaheimild ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Skilyrðinu um brýna nauðsyn var bætt við í meðförum frv. hjá stjórnarskrárnefnd til áréttingar þeirri grundvallarreglu að mikilvægar ástæður þurfi að liggja til þess að raska megi áðurgreindum grundvallarréttindum.
Í 10. gr. frv. er gerð tillaga um efni 72. gr. stjórnarskrárinnar. Annars vegar er þar um að ræða reglu um friðhelgi eignarréttarins í 1. mgr. og er ráðgert að hún standi óbreytt frá gildandi ákvæði sem nú er að finna í 67. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar er í 2. mgr. þessarar greinar orðuð regla um að takmarka megi með lögum réttindi erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi en í núgildandi 68. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að skipa megi með lögum heimild útlendinga til þess að eiga hér fasteignaréttindi. Þetta ákvæði frv. var tilefni nokkurra umræðna við fyrri meðferð þess á Alþingi og sætti það nokkrum breytingum. M.a. komu þar fram efasemdarraddir um að slík takmörkunarheimild samræmdist þjóðréttarlegum skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur gengist undir, t.d. í tengslum við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Ég vil hins vegar benda á að með þessu ákvæði er fyrst og fremst gert skýrt að lög sem takmarka réttindi erlendra aðila til að eiga umrædd réttindi fara
ekki í bága við almenna eignarréttarákvæðið í 1. mgr. greinarinnar. Ég legg áherslu á að hér er aðeins um heimild að ræða sem löggjafinn hefur sjálfdæmi um hvort hann nýtir sér.
Ég legg áherslu á að hér er aðeins um heimild að ræða sem löggjafinn hefur sjálfdæmi um hvort hann nýtir sér. En löggjöf á hverjum tíma verður þó að vera í samræmi við alþjóðlegar samningsskuldbindingar af hálfu íslenska ríkisins. Þá er það einnig ljóst að eignarréttindi útlendinga sem löglega hefur verið til stofnað njóta sams konar verndar fyrir eignarnámi og eignarréttindi Íslendinga.
Í 11. gr. frv. er gerð tillaga um efni 73. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um skoðana- og tjáningarfrelsi. Gildi þess að fá hér nýtt stjórnarskrárákvæði um þennan hornstein hvers lýðræðisþjóðfélags er ofar öllu fólgið í því að núgildandi ákvæði er verulega mikið þrengra en kröfur eru gerðar til í nútímaþjóðfélagi með sínum margbreytilegu tjáningarmiðlum. Núgildandi ákvæði er dæmigert barn síns tíma og bindur vernd tjáningarfrelsis við rétt manna til að láta í ljós hugsanir sínar á prenti. Hér er gerð tillaga um mikla útvíkkun ákvæðisins sem verndar berum orðum rétt manna til skoðana og frjálsrar sannfæringar og frelsi manna til að láta í ljós hugsanir sínar án tillits til með hvaða hætti eða í hvaða formi slík tjáning er sett fram. Líkt og í núgildandi ákvæði er sett það skilyrði að maður verði þó að ábyrgjast hugsanir sínar fyrir dómi. Hins vegar er hert á gildandi banni við ritskoðun með því að leggja til bann við öðrum sambærilegum tálmunum á tjáningarfrelsi.
Við meðferð frv. síðasta vetur spunnust miklar umræður um takmarkanaákvæði það sem tillaga er gerð um í 3. mgr. þessarar greinar þar sem segir að tjáningarfrelsi megi aðeins setja skorður með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna, eða vegna réttinda eða mannorðs annarra. Hörð gagnrýni kom fram varðandi þetta atriði og jafnvel ómaklegar árásir sem reyndust að hluta til á misskilningi byggðar. Því var m.a. haldið fram að verið væri að rýmka heimildir til að takmarka tjáningarfrelsi frá því sem nú er. Ákvæðið færi skýrlega gegn ákvæðum alþjóðlegra mannréttindasamninga um tjáningarfrelsi og væri þannig skref aftur á bak. Staðreyndin er hins vegar sú að fram til þessa hafa verið við lýði í íslenskri löggjöf eins og allra annarra vestænna ríkja margvíslegar en jafnframt nauðsynlegar takmarkanir á tjáningarfrelsi án þess að eiga sér skýra lagalega stoð eins og tillaga er gerð nú um að setja í þetta ákvæði. Margar þessara takmarkana hafa kannski virst sjálfsagðar svo sem að rétt sé að vernda menn fyrir ærumeiðingum, að tilteknar starfsstéttir séu háðar þagnarskyldu um málefni skjólstæðinga sinna eða að hér sé starfandi kvikmyndaeftirlit svo örfá dæmi séu tekin. Í stað þess að byggja á löggjöf sem takmarkar stjórnarskrárvernd á tjáningarfrelsi á óskráðum og þar með óljósum viðmiðunum er hér gerð tillaga um að setja í stjórnarskrána sjálfa skilyrði sem verða að vera uppfyllt til þess að réttlæta slíkar takmarkanir. Þetta er í fullu samræmi við stjórnarskrárhefðir í öllum vestrænum ríkjum þar sem alls staðar er að finna sambærileg takmörkunarákvæði og það sama er að segja um þá mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að.
Hins vegar taldi ég og við sem áttum sæti í stjórnarskrárnefnd á síðasta þingi eðlilegt að koma til móts við ábendingar um að rétt væri að bæta við ákvæðið skilyrði um að slíkar takmarkanir verði að teljast nauðsynlegar og samrýmast lýðræðishefðum og var frv. breytt í þá átt þegar fjallað var um það á síðasta þingi. Orðalagið er frekar í samræmi við sambærileg ákvæði í alþjóðlegum mannréttindasamningum og er tryggara að árétta það þótt ég hefði fyllilega treyst íslenskum dómstólum að ákvæðinu óbreyttu að leggja til grundvallar ákveðna meðalhófsreglu við mat á því hvort löggjafinn hefur gengið of langt í takmörkunum á tjáningarfrelsi í hlutfalli við þá hagsmuni sem þær eiga að vernda.
Næsta ákvæði frv. sem er 12. gr. varð ekki síður tilefni líflegra umræðna en ákvæðið um tjáningarfrelsi. Hér er um að ræða tillögu að nýrri 74. gr. stjórnarskrárinnar sem ætlað er að vernda félaga- og fundafrelsi. Það mikilsverða nýmæli kemur fram í 2. mgr. ákvæðisins að engan megi skylda til aðildar að félagi. Finnst mér nánast liggja beint við að taka af skarið um þetta atriði á þessum vettvangi eftir að íslenska ríkið hlaut áfellisdóm hjá Mannréttindadómstólnum í Strassborg fyrir að skylda mann með lögum til að vera í félagi af einkaréttarlegum toga. Það er augljóst af þessu dæmi að núgildandi ákvæði í stjórnarskrá veitti ekki nægilega vernd gegn slíkri aðstöðu. Er með þessu reynt að ráða bót þar á. Sú undantekning er gerð frá þessari meginreglu að félagaskyldu megi binda við félög sem hafa lögmæltu hlutverki að gegna í þágu almannahagsmuna eða félög sem stofnað er til vegna sameiginlegra réttinda manna sem mælt er fyrir um í lögum. Í þessu sambandi hafa verið nefnd sem dæmi, húsfélög, veiðifélög eða annar sambærilegur félagsskapur.
Ég vil leggja áherslu á að með banni við félagaskyldu felst að engan megi skylda til aðildar að félagi með lögum eða stjórnvaldsákvörðunum. Nauðsynlegt er að árétta að í þessu stjórnarskrárákvæði er ekki fjallað um frjálsa samninga svo sem kjarasamninga sem gerðir eru á vinnumarkaði. Hefur ákvæði þetta því ekki áhrif á gildandi reglur um aðild að stéttarfélögum í ljósi þess að engin ákvæði er að finna í lögum um skyldu til slíkrar aðildar. Verður ekki litið svo á að þetta stjórnarskrárákvæði taki til frjálsra kjarasamninga sem fela í sér forgang stéttarfélagsmanna til vinnu á félagssvæðinu né heldur að það eigi við um umsamda skyldu launþega til þess að greiða stéttarfélagsgjöld.
Við meðferð frv. komu fram óskir um að sérstaklega yrði nefndur réttur manna til að stofna stéttarfélög og stjórnmálafélög í 1. mgr. ákvæðisins. Jafnvel þótt félagsskapur af slíku tagi falli skýlaust undir almenna reglu um að menn eigi rétt á að stofna félög var ákveðið að koma til móts við það sjónarmið í ljósi mikilvægis þessara félaga í sérhverju lýðræðisríki.
Í 13. gr. frv. er gerð tillaga um efni nýrrar 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi. Fjallar ákvæðið í 1. mgr. annars vegar um rétt manna til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa og í 2. mgr. segir að með lögum skuli kveðið á um rétt manna til að semja um starfskjör sín.
Fyrri málsgreinin er efnislega áþekk núgildandi 69. gr. stjórnarskrárinnar en með breyttu og afdráttarlausara orðalagi. Síðari málsgrein ákvæðisins er nýmæli og lýtur að því að vernda sérstaklega félagsleg réttindi manna varðandi starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Breyttist ákvæðið í þetta horf í meðförum stjórnarskrárnefndar enda þótti upprunalegt orðalag ekki nægilega afgerandi og sætti ýmsum athugasemdum af þeim sökum. Þetta er mikilvæg grein í ljósi þess að hún verndar sérstaklega samningsfrelsi manna varðandi kjör þeirra og önnur vinnutengd réttindi sem ber að útfæra nánar í almennri löggjöf. Hins vegar er ekki ráðgert að ákvæðið hrófli við þeirri skipan sem tíðkast hefur með því að laun ákveðins hóps manna séu ákveðin af Kjaradómi.
Mikilvægustu efnahagslegu og félagslegu réttindunum er að öðru leyti raðað saman í 14. gr. frv. Er þar skýrlega tryggður í 1. mgr. réttur þeirra sem þurfa til framfærslu aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika en gengið er út frá að nánari reglur verði settar í lögum um slíka aðstoð eins og tíðkast hefur. Hér er um að ræða undirstöðuréttindi í hverju velferðarþjóðfélagi þar sem tryggt er að þeir sem minna mega sín í þjóðfélaginu fái bæði þá fjárhagsaðstoð og aðra hjálp sem þeir þurfa.
Í 2. mgr. kemur fram regla um að öllum skuli í lögum tryggður réttur til menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Þetta er mikilvæg regla sem felur fyrst og fremst í sér að allir skuli eiga jafnan aðgang að almennri menntun eða skyldunámi án þess að setja megi hindranir við því. Gengur reglan mun lengra en núgildandi 71. gr. stjórnarskrárinnar sem takmarkast við þá skyldu ríkisins að sjá börnum fyrir menntun af almannafé ef foreldrar þeirra hafa ekki efni á að veita þeim hana eða börnin eru munaðarlaus eða öreigar.
Loks kemur fram í 3. mgr. greinarinnar sú mikilvæga stefnumótun að börnum skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Með þessu er fallist á að börn séu sérstaklega viðkvæmur hópur í þjóðfélaginu sem þarfnist ríkrar verndar. Er þetta til áréttingar skuldbindingum þeim sem íslenska ríkið hefur gengist undir með aðild að barnasamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1989.
15. gr. frv. um skattamálefni felur um margt í sér mikilvæga réttarbót en þar er gerð tillaga um nýja 77. gr. stjórnarskrárinnar. Hér er þó ekki um að ræða hefðbundið mannréttindaákvæði. Í 1. mgr. eru tekin af tvímæli um að löggjafinn megi ekki framselja til stjórnvalda ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum breytt eða hann afnuminn. Þótt hægt sé að leiða þessa reglu að nokkru leyti af 40. gr. stjórnarskrárinnar þá hafa margvísleg álitaefni komið upp fyrir dómstólum á undanförnum áratugum sem tengjast því hvort og hve langt megi ganga í því að framselja með lögum skattlagningarvaldið. Er þessu ákvæði beint gegn því að slík framkvæmd festist í sessi og er full ástæða til í ljósi tilhneigingar sem hefur verið í þá átt.
Í 2. mgr. 15. gr. frv. kemur síðan fram mikilvægt nýmæli um bann við afturvirkni skattalaga, en slíkt ákvæði hefur hvorki verið að finna í núgildandi stjórnarskrárákvæðum né almennri löggjöf. Með þessu ákvæði verður loku fyrir það skotið að unnt sé t.d. að breikka skattstofn, hækka hann eða leggja á nýjar skattálögur sem hafa gildi aftur í tímann. Hins vegar má benda á að ekki verður girt fyrir afturvirka ívilnun eða skattalækkun með ákvæðinu.
Síðasta efnisákvæðið í frv. sem er 16. gr. er nokkuð eðlisólíkt mannréttindaákvæðum kaflans þar sem það fjallar um réttindi sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Við meðferð frv. var fellt út fyrra orðalag 1. mgr. ákvæðisins sem vísaði til eftirlits ríkisins með málefnum sveitarfélaga og þótti heppilegra að láta síkt ráðast af almennri löggjöf á þessum vettvangi.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum en við meðferð frv. var bætt við að einnig skyldi lögákveðinn réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig tekjustofnar sveitarfélaga eru nýttir. Með þessu er sveitarfélögum t.d. veittur réttur til að ákveða útsvarshlutfall og fasteignagjöld innan ákveðins ramma sem veittur er með lögum.
Að lokum vil ég nefna að um leið og frv. þetta ráðgerir stórfelldar viðbætur við núgildandi mannréttindaákvæði þá er á sama tíma gerð tillaga um að fella út tvær reglur sem nú gilda. Hér er átt við í fyrsta lagi ákvæði í 78. gr. um að sérréttindi bundin við aðal, nafnbætur og lögtign megi aldrei í lög leiða. Ákvæðið ber þess skýrlega merki að vera upprunnið úr stjórnarskrá danska konungsríkisins frá miðbiki síðustu aldar þar sem stefnt var að því að binda enda á forréttindi konungsaðals á einveldistíma en það hefur enga skýrskotun við íslenskar aðstæður á ofanverðri 20. öld. Má auk þess benda á að veiting sérréttinda til hópa manna sem reist væri á þessum forsendum væri andstæð almennu jafnræðisreglunni sem tillaga er gerð um í 3. gr. frv.
Hins vegar er í frv. fellt niður ákvæði um varnarskyldu sem tæpast hefur nokkurt raunhæft gildi. Er ekki talin þörf á að binda þessa reglu í stjórnarskrá þar sem slíkri skyldu væri hægt að koma á með almennri löggjöf ef tilefni yrði til. Var ekki hljómgrunnur í stjórnarskrárnefnd fyrir að hafa þessi ákvæði áfram.
Virðulegi forseti. Ég hef nú lokið umfjöllun minni um ákvæði þessa frv. sem eflaust er eins og ég áður sagði merkilegasta mál þessa þings til lengri tíma litið. Ég hef reynt að draga saman og gera grein
fyrir helstu gagnrýni sem kom fram við fyrri meðferð þess á síðasta þingi og hvernig komið var til móts við þau sjónarmið sem hæst bar í þeirri miklu umræðu sem frv. hlaut. Ég tel að mjög vel hafi tekist til við að sætta ólík sjónarmið í þessu sambandi og ítreka að nauðsynlegt er að sátt sé um efni mannréttindaákvæða sjálfrar stjórnarskrárinnar sem eiga að gilda fyrir alla borgara þessa lands.
Ég vil að síðustu ítreka þakkir mínar til samstarfsmanna í öllum þingflokkum fyrir það umfangsmikla og merkilega starf sem hér hefur verið unnið og þá samstöðu sem náðist um að koma málinu í höfn. Þessar þakkir gilda að sjálfsögðu einnig um þá sem komið hafa að málinu á þessu þingi. Þetta var starf sem ekki aðeins við þingmenn tókum þátt í heldur einnig allir þeir sem sendu ábendingar sínar og umsagnir og létu sig miklu varða hvert yrði endanlegt efni þessa frv. Ég vil færa þeim öllum sem komu þannig að málinu sömuleiðis þakkir fyrir þeirra framlag. Ég er sannfærður um að verði frv. þetta að stjórnarskipunarlögum hafi því takmarki verið náð að færa íslenska lýðveldinu verðskuldaða afmælisgjöf sem lýðræðið í landinu og þjóðin öll mun njóta góðs af um ókomna framtíð.
Að svo mæltu legg ég til, virðulegi forseti, að frv. verði vísað til 2. umr. og þeirrar sérnefndar um stjórnarskrármál sem kjósa ber samkvæmt ákvæðum þingskapalaga.
