[17:00]
Margrét Frímannsdóttir :
Virðulegi forseti. Mál þetta sem er til umræðu er eins og áður hefur komið fram til komið vegna hæstaréttardóms sem féll 18. maí sl. og varðar stöðu dómarafulltrúa í dómskerfinu en sannað þótti að staða dómarafulltrúa eins og henni er nú fyrir komið uppfyllti ekki grunnreglur stjórnarskrár um sjálfstæði dómsvaldsins með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Aldrei fyrr hafa dómar uppkveðnir af dómarafulltrúum verið dregnir í efa af Hæstarétti, hvorki fyrir né eftir gildistöku laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Þó hafa dómarafulltrúar sjálfir vakið athygli á þörfinni á því að þeir fái sömu stöðu gagnvart ríkisvaldinu og dómarar. Það gerðu þeir með bréfi, dags. 11. apríl 1994, sem þeir sendu til dómarafélags, héraðsdómi Reykjavíkur, Dómshúsinu við Lækjartorg, en þar segir, með leyfi forseta:
,,Vegna umræðna að undanförnu um stöðu dómarafulltrúa héldu dómarafulltrúar fund 7. apríl sl. Til fundarins voru boðaðir allir héraðsdómsfulltrúar á landinu. Fundarmenn urðu sammála um að stefna beri að því að einungis dómarar sinni dómstörfum. Eftirfarandi tillögur voru gerðar:
Að dómarastöðum verði fjölgað sem nemi fjölda fulltrúastaða við héraðsdómstóla.
Í öðru lagi að staða þeirra fulltrúa sem núna starfa við dómstóla og fá ekki dómarastöðu í kjölfar ráðstafana samkvæmt lið 1 verði styrkt þannig að þeir fái sömu stöðu gagnvart ríkisvaldinu og dómarar.
Í þriðja lagi að í framtíðinni verði stefnt að því að ráðnir verði aðstoðarmenn dómara úr röðum nýútskrifaðra lögfræðinga.``
Þetta bréf var sent 11. maí 1994 sem segir okkur það að dómarafulltrúar hafa þá þegar vakið athygli á því hversu staða þeirra er ótrygg.
Þegar dómurinn féll 18. maí sl. var heilmikil fjölmiðlaumfjöllun um málið og rætt við hæstv. dómsmrh. sem sagði að dómur breytti mjög miklu og kippti grundvellinum undan störfum dómarafulltrúa og væntanlega þyrfti að afturkalla löggildingu þeirra og breyta eðli starfanna. En jafnframt kom fram í fréttaviðtalinu að hugsanlega væri ein lausnin sú að fjölga dómurum og ráða aðstoðarmenn. Síðan er talað við Friðgeir Björnsson dómstjóra þar sem hann segir að dómurinn kalli á viðbrögð löggjafans og væntanlega kalli niðurstaðan á lagabreytingu. Tvennt kemur til greina, segir Friðgeir Björnsson dómstjóri, að fella starf dómarafulltrúa niður og um leið að fjölga héraðsdómurum eða að styrkja stöðu fulltrúa í ljósi niðurstöðu Hæstaréttar.
Í því frv. sem hér var lagt fram var farin seinni leiðin, þ.e. að styrkja stöðu dómarafulltrúa frá því sem nú er. Eftir að dómurinn var kveðinn upp 18. maí hafa fallið aðrir dómar eins og hér kom fram hjá hv. frsm. Annar þeirra féll 24. maí en þar voru tvö sératkvæði þar sem tveir hæstaréttardómarar lýstu því
að þeir væru ekki sammála öðrum dómurum um áhrif dómsins á meðferð málsins sem þar var til úrlausnar og þeir segja, með leyfi forseta:
,,Brestur á almennum dómaraskilyrðum þarf ekki almennt að valda ógildi dómsathafna. Til þess þarf meira til að koma.``
En í dómnum var málsmeðferðin ógild og málinu vísað aftur heim í hérað.
Það er ljóst af þeim skjölum sem ég hef lesið, bæði niðurstöðum Hæstaréttar í þessum málum öllum ásamt bréfum skrifuðum af þessu tilefni, að um þetta mál er verulegur ágreiningur. Hins vegar var í því máli sem kveðinn var upp dómur 18. maí aðeins eitt sératkvæði og þar var málinu vísað heim í hérað aftur og niðurstaðan sú að ákærði þyrfti ekki að hlíta því að dómarafulltrúi dæmdi í máli hans. Því var dómurinn felldur alfarið úr gildi og þar með öll meðferð málsins, því vísað heim í hérað til nýrrar dómsmeðferðar og dómsálagningar.
Í niðurstöðu dómsins 18. maí sl. segir m.a., með leyfi forseta:
,,Dómsmálaráðherra hefur formlega heimild til að afturkalla löggildingu þeirra [þ.e. fulltrúa dómara] og víkja þeim úr starfi án þess að bera það undir dómstóla. Framkvæmdarvaldið getur með áhrifum sínum og ráðstöfunum bundið enda á ráðningu þeirra á skömmum tíma. Verður því ekki fallist á það að staða dómarafulltrúa eins og henni er nú fyrir komið uppfylli grunnreglur stjórnarskrár um sjálfstæði dómsvaldsins svo sem þær verða skýrðar með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um sjálfstæða og óvilhalla dómara til þess að þeir geti í eigin nafni og á eigin ábyrgð kveðið upp dóma.``
Dómarafulltrúar hafa farið með umfangsmikinn hluta dómstarfa hjá héraðsdómstólum og flestir farið með alla málaflokka eins og kom fram hjá hv. frsm. Jafnvel til jafns á við héraðsdómara. Því var skjótt brugðist við með því frv. sem hér var lagt fram til að koma í veg fyrir að ófremdarástand skapaðist hjá héraðsdómstólum.
Í því frv. sem við fengum til umfjöllunar um breytingar á lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds er gert ráð fyrir því að dómsmrh. geti skipað fulltrúa við héraðsdómstól til að framkvæma dómsathafnir í umboði og á ábyrgð forstöðumanns viðkomandi héraðsdómstóls og að um brottvikningu dómarafulltrúa og setudómara gildi sömu ákvæði og um skipaða dómara.
Frv. gerir með öðrum orðum ráð fyrir auknu starfsöryggi dómarafulltrúa. Með frv. var tryggt að staða dómarafulltrúa uppfyllti grunnreglur stjórnarskrár um sjálfstæði dómsvaldsins svo sem þær verða skýrðar með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Frv. tryggir að dómarafulltrúar geti sinnt dómstörfum eins og áður. Hafa dómarafulltrúar allir starfað algjörlega sjálfstætt að dómstörfum og farið með alla málaflokka og í sumum tilvikum, eins og áður sagði, til jafns á við héraðsdómara. Þess vegna var grundvallaratriði að auka sjálfstæði þeirra eins og gert var með því frv. sem hér var lagt fram. Lögfesting þessa frv. hefði tryggt að engin röskun yrði á starfsemi dómstóla en frá gildistöku laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, síðan 1. júlí 1992 hefur málatími styst verulega frá því sem áður var og hingað til verið talinn einn helsti ávinningur þessara laga. Allshn. hefur hins vegar lagt fram brtt. við frv. þar sem lögð er til veruleg takmörkun á verksviði dómarafulltrúa.
Í nál. allshn. kemur fram að nefndin telji ekki vafalaust að þær breytingar sem frv. gerir ráð fyrir gangi nógu langt til að ráða bót á því réttarástandi sem skapast hefur með niðurstöðu meiri hluta Hæstaréttar. Leggur nefndin til að breytingar verði gerðar á frv. á þann veg að verksvið dómarafulltrúa verði takmarkað frekar en verið hefur. En í nál. er engin tilraun gerð til að skýra í hverju vafinn er fólginn eða rökstyðja þörfina á takmörkuninni á verksviðinu. Ekki verður séð að takmörkunin eigi nokkra stoð í dómi Hæstaréttar eða af dómnum megi ráða að hennar sé þörf. Þar var aðeins talað um aukið sjálfstæði þessara dómarafulltrúa en ekki takmörkun á starfssviði. Annaðhvort fara dómarafulltrúar með dómsvald eða ekki en á því er ekki tekið með þessum brtt.
Ég heyrði á máli hv. frummælanda og formanns allshn. að það hefði komið fram í máli þeirra sem komu til nefndarinnar í yfirheyrslu að í frv. eins og það lá fyrir væri um vafaatriði að ræða og svo gæti jafnvel farið að þeim málum sem framvegis væru dæmd af dómarafulltrúum, yrði vísað beint til Hæstaréttar ef ekki væri tekið á þessu með þessum hætti. Ef slíkt álit hefur komið fram hjá þeim sérfræðingum sem komu til allshn. hefði mér fundist eðlilegt að þau fylgdu með skrifleg þannig að við gætum þá a.m.k. séð þau rök sem liggja að baki þeim brtt. sem hér eru lagðar til.
Í nál. er jafnframt gerð grein fyrir með hvaða hætti dómsvald fulltrúa verður takmarkað og upp talið hvaða dómstörfum þeir megi gegna. En það er alveg óskiljanlegt að samkvæmt ákvæðinu verður ekki útilokað að fulltrúar kveði upp úrskurð um gæsluvarðhald. Hafi menn áður verið á einu máli um það að eitthvað af störfum fulltrúa bryti í bága við mannréttindaákvæði var það meðferð og uppkvaðning gæsluvarðhaldsúrskurða þar sem kveðið er á um frelsisskerðingu eða einangrun.
Athyglisverður er rökstuðningur nefndarinnar þar sem segir að þó að fallast megi á að það sé óæskilegt að fulltrúar sinni slíkum dómsathöfnum þá sé ekki talið unnt vegna aðstæðna utan Reykjavíkur að takmarka heimildir fulltrúa til að kveða upp slíka úrskurði. Mér því spurn: Verða mannréttindi að víkja utan Reykjavíkur vegna aðstæðna? Og þar sem þau verða að gera það þar mega þau þá eins gera það í Reykjavík? Með öðrum orðum, dómarafulltrúar mega ekki dæma í ágreiningi manna á milli út af nokkrum þúsundum króna en þeir mega úrskurða menn í gæsluvarðhald til frelsissviptingar og einangrunar vegna aðstæðna á landsbyggðinni.
Þá er athyglisvert að í nál. segir að takmörkun á verksviði fulltrúa eigi að tryggja að reyndir héraðsdómarar fari með erfiðustu málin, sem aftur átti að minnka líkurnar á því að úrlausnum sé skotið til Hæstaréttar.
Þessi setning er mér með öllu óskiljanleg í ljósi þess sem áður segir í nál. um það að allshn. taki undir það að dómarafulltrúar hafi oftar en ekki mikla starfsreynslu að baki og flestir þeirra fari með alla málaflokka, jafnvel til jafns á við skipaða héraðsdómara. Eru með öðrum orðum reyndir dómarar. Hvað með nýskipaða héraðsdómara? Eru þeir reyndir héraðsdómarar í upphafi starfsferils síns? Varla, nema þeir hafi reynslu af dómstörfum sem dómarafulltrúar.
Þá er rétt að benda á að ekki þarf að takmarka starfssvið fulltrúa til að tryggja að reyndir héraðsdómarar fari með erfiðustu málin. Það er í raun engin þörf á því þar sem það er verksvið dómstjóra m.a. að úthluta héraðsdómurum málum til meðferðar, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 92/1989. Hafa þeir óbundnar hendur, þ.e. dómstjórarnir, við úthlutun og hafa því í hendi sér að úthluta reyndum dómurum svokölluðum erfiðustu málunum.
Þá má einnig vekja athygli á því, þar sem það er samkvæmt framansögðu verksvið dómstjóra að úthluta málum, að þá mætti ætla að túlka mætti niðurstöðu dóms Hæstaréttar frá 18. maí sl. á þann veg að takmarka bæri verksvið dómarafulltrúa eða ef einhver vafi væri á dómsvaldi fulltrúa mundi dómstjóri gæta þess að úthluta fulltrúum ekki málum þannig að í bága færi við dóm Hæstaréttar. Það þarf því jafnvel ekki lagasetningu til að takmarka verksvið dómarafulltrúanna.
Sú staðhæfing að það fyrirkomulag sem brtt. leggja til ætti aftur að minnka líkurnar á því að úrlausnum sé skotið til Hæstaréttar er einnig óskiljanlegt.
Ég hef leitað eftir því hvort til sé einhver úttekt á málskotum vegna héraðsdómara eða dómarafulltrúa hjá Hæstarétti og slík úttekt er ekki til. Ekki liggur fyrir neinn samanburður á tíðni málskota vegna úrlausna dómarafulltrúa eða héraðsdómara til Hæstaréttar.
Dómarafulltrúar hafa farið með umfangsmikinn hluta dómaraverka í landinu. Þeir hafa starfað algjörlega sjálfstætt eins og áður hefur komið fram að dómarastörfum og farið með alla málaflokka. Í þeim tilvikum sem þeir hafa farið með sömu mál og starfað við hlið héraðsdómara og jafnvel dæmt í málum sem eru alveg hliðstæð hefur aðeins verið munur á ráðningar- og launakjörum.
Ef brtt. verða samþykktar verður grundvallarbreyting á starfssviði dómarafulltrúa. Í raun er verið að leggja niður störf þeirra. Starfssviðið yrði þess eðlis að óreyndir og óþjálfaðir lögfræðingar gætu fullkomlega gegnt störfunum. Dómarafulltrúar eiga eftir að leita í störf annars staðar. Mikil þekking og reynsla mun því fara forgörðum. Þá er auðvelt að gera sér í hugarlund þá stórfelldu röskun sem óhjákvæmilega verður á störfum héraðsdómara þegar mjög stór hluti starfa dómarafulltrúa flyst yfir til þeirra. Héraðsdómarar eru störfum hlaðnir og mundi þessi breyting óhjákvæmilega hafa í för með sér að meðferð dómsmála á eftir að dragast á langinn og með því erum við að stíga mörg skref aftur á bak síðan 1992.
Eina niðurstaðan sem unnt er að mæla með er sú að dómurum við dómstóla landsins verði fjölgað og ég átti satt að segja von á því að sú yrði niðurstaða nefndarinnar. Þá er ég ekki að tala um nauðsyn þess að fjölga héraðsdómurum í sama fjölda og dómarafulltrúar eru í dag, þ.e. um 12 eða 13, heldur eins og þörf krefði. Það gæti verið talan 8 eða 9. Kostnaðurinn af slíku yrði á bilinu 12--15 millj. á ári. Launamunurinn er einhvers staðar í kringum 80--100 þús. kr. á mánuði og lauslega reiknað mætti áætla að kostnaðurinn á ársgrundvelli yrði 12--15 millj. Til þess að tryggja að rétt og eðlilega sé staðið að þessum málum. Aðrir eins fjármunir hafa farið út þegar minna liggur við en að tryggja að mannréttindi séu haldin.
En athugasemdir mínar eru fyrst og síðast að ef sú tillaga sem hér liggur fyrir verður samþykkt, ég mun að sjálfsögðu greiða atkvæði gegn henni að óbreyttu, er mér það með öllu óskiljanlegt að dómarafulltrúar skuli áfram eiga að gegna gæsluvöktum og hafa heimildir til frelsissviptingar. Ef eitthvað er mannréttindamál er það frelsissvipting. Ég geri mikinn greinarmun á því þegar fjallað er annars vegar um mál sem eru sektarmál upp á einhver þúsund kr. eða frelsissvipting. Þó að rökin séu þau að þetta sé vegna aðstæðna úti á landi þar sem oft er starfandi einn héraðsdómari og dómarafulltrúi. Staðfestir það aðeins vissu mína um það að nauðsyn er á að fjölga héraðsdómurum og hefði verið eðlilegri úrlausn en sú að heimila dómarafulltrúum gæsluvaktir og þar af leiðir að svipta menn frelsi ef svo ber undir. Ég hefði talið að sú leið að fjölga héraðsdómurum til þess að sinna þeirri þörf sem er fyrir hendi úti á landsbyggðinni hefði verið eðlilegri. Það er ekki rétt að rökstyðja þetta með þörfinni úti á landsbyggðinni, það er alls ekki rétt. Ef þetta brýtur í bága við mannréttindasáttmála Evrópu á að sjálfsögðu að leiðrétta lögin að fullu. Ég er sannfærð um það miðað við þá dóma sem hafa fallið undanfarið að fyrsta gæsluvarðhaldsúrskurði eða úrskurði í einangrun sem kveðinn verður upp af dómarafulltrúa, ef þessi breyting verður samþykkt, verður skotið til Hæstaréttar.
