[prenta uppsett í dálka] 140. fundur
Frsm. sjútvn. (Steingrímur J. Sigfússon):
Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá sjútvn. við frv. til laga um umgengni um auðlindir sjávar. Þetta er á þskj. 924.
Nefndin fjallaði mikið um þetta frv. og fékk fjölmarga aðila til fundar við sig og umsagnir frá öðrum. Á fund nefndarinnar komu Árni Kolbeinsson og Snorri Rúnar Pálmason frá sjútvrn., Árni Múli Jónasson frá Fiskistofu, Kristján Þórarinsson frá LÍÚ, Sævar Gunnarsson frá Sjómannasambandi Íslands, en þessir tveir síðasttöldu áttu báðir sæti í nefnd sem undirbjó frv. Einnig komu Grétar Már Jónsson, Sæmundur Halldórsson og Örn Einarsson frá Skipstjóra- og stýrimannafélaginu Vísi og Ingólfur Karlsson, Dagur Brynjólfsson, Friðrik Magnússon, Hermann Ólafsson og Jón Sigurðsson, allt útgerðarmenn netabáta undir 20 tonn að stærð. Þá bárust umsagnir frá Farmanna- og fiskimannasambandi, Fiskmarkaði Vestmannaeyja, Hafnarsjóði Þorlákshafnar, Íslenskum sjávarafurðum, Landssambandi smábátaeigenda, Landssambandi ísl. útvegsmanna, Náttúruverndarráði, Samtökum fiskvinnslustöðva, Sigurði Gunnarssyni, sjómanni á Húsavík, Sjómannasambandi Íslands, Sölumiðstöð hraðfrystihúsanna, Verkamannasambandi Íslands og Vélstjórafélagi Íslands. Þá bárust einnig áskoranir frá ýmsum aðilum um að felld yrði brott tiltekin grein frv., bæði frá eigendum og áhöfn vertíðarbáta og fleiri aðilum.
Frv. þetta er samið af sérstakri samstarfsnefnd um bætta umgengni um auðlindir sjávar sem sjútvrh. skipaði á árinu 1994 og hefur starfað síðan og starfar enn.
Sjútvn. hefur orðið sammála um að leggja til allmargar breytingar á frv. en rétt er þó að taka fram að hluti nefndarmanna í sjútvn. skrifar undir nefndarálit þetta með fyrirvara og mun ég gera grein fyrir því síðar.
Í fyrsta lagi er lagt til að heiti frv. verði breytt og verði: Lög um umgengni um nytjastofna sjávar. Sú athugasemd barst m.a. frá Náttúruverndarráði að heiti frv. eins og það er væri of víðtækt, gæfi ekki rétta mynd af hinu raunverulega innihaldi frv. sem fyrst og fremst snýr að nýtingu nytjastofna, en frumvarpsheitið eins og það er gæfi tilefni til að ætla að um væri að ræða löggjöf sem tæki til allra auðlinda sjávarins jafnt lifandi og dauðra en svo er að sjálfsögðu ekki. Innihald frv. snýr fyrst og fremst að lifandi nytjastofnum.
Í öðru lagi leggur sjútvn. til að gerð verði breyting á 2. mgr. 2. gr. Hún lýtur að því að snúa yfir í heimildarákvæði til handa ráðherra því sem sett er sem almenn regla í 3. málsl. 2. mgr. 2. gr. Greinin fjallar um það, og hefst á því í 1. mgr., að skylt skuli vera að hirða og koma með að landi allan afla. Síðan eru taldar upp þær aðstæður þar sem heimilt er að víkja frá þessu og er það í fyrsta lagi þegar ráðherra getur heimilað í reglugerð að sleppt skuli lifandi fiski sem er undir tiltekinni lengd og fæst í ákveðin veiðarfæri og er þá fyrst og fremst átt við undirmálsfisk sem kemur á færi. En í 2. mgr. eru enn fremur veittar undanþágur fyrir því að varpa fyrir borð t.d. sýktum og skemmdum afla, selbitnum fiski og öðru slíku og tegundum sem sæta ekki takmörkunum á leyfilegum heildarafla, þ.e. tegundir sem eru utan kvóta, enda hafi þær ekki verðgildi, verði ekki fénýttar með neinum hætti.
3. málsl. 2. mgr. fjallar svo um atriði sem mikið hefur verið til umfjöllunar á undanförnum árum og það varðar þær kvaðir sem lagðar eru á vinnsluskip að hirða það sem til fellur, innyfli, hausa afskurð og annað. Eins og kunnugt er hafa verið í gildi lög um fullvinnsluskip og í þeim lögum sem sett voru 1992 var gert ráð fyrir að skipin skyldu koma með allt að landi, allan úrgang. Þó var veitt frá þessu undanþága til 1. september 1996. Það er rétt að taka fram að frumvörp um þessi vinnsluskip eru sömuleiðis til umfjöllunar á Alþingi á þessum vetri. Í frv. þessu til laga um umgengni um auðlindir sjávar var gert ráð fyrir að veitt yrði varanleg og almenn undanþága fyrir vinnsluskip til að fleygja fiskúrgangi, enda yrði hann ekki nýttur með arðbærum hætti. Eftir allmiklar umræður í sjútvn. varð það niðurstaðan að leggja til að þessu yrði snúið við og þetta yrði útfært sem heimildarákvæði til handa ráðherra, enda væri það í vissri mótsögn við upphafsmálsgrein 2. gr. sem hefst á þeim orðum að skylt skuli vera að hirða og koma með að landi allan afla að hafa almennt orðaða undanþágu af þessu tagi í lögum. Nefndin leggur því til að þetta orðist svo:
,,Einnig getur ráðherra með reglugerð ákveðið að heimilt sé að varpa fyrir borð innyflum, hausum og öðru sem til fellur við verkun eða vinnslu, enda verði þessi fiskúrgangur ekki nýttur með arðbærum hætti.``
Sömuleiðis er lagt til að síðasti málsliður 2. gr. falli niður en þar var vísað yfir í lög um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum. En í þeim lögum eða öllu heldur frv. til breytinga á þeim lögum var hins vegar vísað í frv. til laga um umgengni um auðlindir sjávar og var þá í raun verið að vísa í kross milli þessra lagaákvæða og gat tæplega talist eðlilegt.
Í þriðja lagi er lagt til að 3. gr. frv. falli brott. Það kom fram mjög mikil andstaða hjá fjölmörgum umsagnaraðilum og gestum nefndarinnar við þetta ákvæði 3. gr., en það fjallar eins og kunnugt er um það að bátum undir 20 brúttótonnum að stærð skuli vera óheimilt að stunda veiðar með þorskfisknetum frá 1. nóvember til febrúarloka. Fyrir þessu voru færð þau rök að ástæða væri til að óttast að meðferð hráefnis í þessum tilvikum væri ábótavant, þessir bátar næðu ekki að draga net sín nógu reglubundið og hætta væri á því að þau kynnu að liggja í sjó vegna veðurs o.s.frv. Það er skemmst frá því að segja að í allri umfjöllun um þetta komu í raun aldrei fram nein haldbær rök fyrir því að þarna væri um sérstakt vandamál að ræða sem réttlætti það að beita svona sérstökum og íþyngjandi takmörkunum gagnvart þessum eina hópi. Þvert á móti komu fram fullyrðingar um að hráefni frá þessari útgerð væri sérlega gott og jafnvel eitt af því besta sem t.d. fiskverkendur og fiskmarkaðir fengju. Útgerðarhættir væru orðnir gerbreyttir hvað þetta snertir og þessir bátar hefðu úr takmörkuðum veiðiheimildum að spila þannig að mönnum væri það sjálfum mikið hagsmunamál að nýta þær sem best og gera sem mest verðmæti úr því hráefni sem þeir kæmu með að landi. Og aðrir þættir eins og það að verða ekki fyrir veiðarfæratjóni o.s.frv. leiddu til þess sjálfkrafa að menn legðu ekki net nema nokkuð víst væri að þau væri hægt að draga og ná þeim í land aftur. Það mun einnig vera svo að það heyri nokkurn veginn liðinni tíð að þessi veiðarfæri liggi í sjó yfir helgar o.s.frv. Það er því niðurstaða sjútvn. að engin efnisleg rök eða fullnægjandi rök hafi komið fram sem réttlæti það að þetta ákvæði sé haft inni.
Í fjórða lagi er gerð brtt. við 2. mgr. 4. gr. en sú málsgrein fjallar um að skipi sem leyfi hefur til veiða í atvinnuskyni með aflamarki sé óheimilt að hefja veiðiferð nema það hafi aflaheimildir, eins og stendur í frv., með leyfi forseta, sem telja megi líklegt að dugi fyrir afla í ferðinni, jafnt þeirri tegund eða þeim tegundum sem veiði beinist sérstaklega að sem og líklegum meðafla af öðrum tegundum.
Um þetta mál sem og allt sem lýtur að því að fiski sé fleygt urðu mjög miklar umræður í sjútvn. Nefndarmenn voru og eru þeirrar skoðunar að nauðsynlegt sé að skoða úrræði og möguleika til að draga úr úrkasti og í nefndinni komu m.a. fram hugmyndir og tillögur um að heimila skyldi einhverja löndun meðafla umfram kvóta. Niðurstaða nefndarinnar varð sú að ekki liggi fyrir á þessu stigi málsins kannski fullnægjandi upplýsingar um það hversu stórt og víðtækt þetta vandamál sé, enda afar erfitt að sannreyna upplýsingar eða ummæli eða ásakanir um að slíkt eigi sér stað og liggur nokkuð í hlutarins eðli. Það má segja að aðstaðan hvað það varðar að sanna og slá máli á líklegt úrkast fiskjar sé ekki ólík því að sannreyna skattalagabrot og reyna að átta sig á því hversu víðtæk skattsvik séu. Flestir viðurkenna að í einhverjum mæli sé um slíkt að ræða, en það er afar erfitt að fá menn til að viðurkenna það að þeir hafi a.m.k. persónulega og sjálfir tekið þátt í slíku og liggur í hlutarins eðli.
Eftir sem áður þótti mönnum að 2. mgr. 4. gr. yrði nokkuð torsótt í framkvæmd og sérstaklega það sem snýr að því að áætla við upphaf veiðiferðar hver gæti orðið líklegur meðafli tegunda og þá með tilliti til hinna einstöku veiðarfæra o.s.frv. Niðurstaða sjútvn. er að leggja til breytingar á orðalagi þessarar greinar þannig að málsgreinin orðist svo:
,,Óheimilt er að hefja veiðiferð skips sem leyfi hefur til veiða í atvinnuskyni nema skipið hafi aflaheimildir sem telja má líklegt að dugi fyrir afla í ferðinni með hliðsjón af þeim veiðarfærum sem notuð eru.``
Væntanlega er frekar unnt að ná utan um það að útfæra þarna einhverjar reglur sem sanngjarnar geta talist og framkvæmanlegar gagnvart því að veiðiheimildir skips séu með tilliti til þeirra veiðarfæra sem notuð eru, líklegar til þess að duga fyrir veiðiferð sem verið er að hefja. Enn eru þó efasemdir um að reglur sem ná utan um þetta atriði verði auðveldar í framkvæmd en það verður verkefni framkvæmdarvaldsins að reyna að útfæra þær og hrinda þeim í framkvæmd. Sú hugsun sem að baki liggur, að menn þurfi að eiga veiðiheimildir fyrir þeim veiðum sem verið er að hefja er að sjálfsögðu eðlileg og til þess er ætlast að menn reyni að skipuleggja veiðar sínar þannig að þetta gangi eftir. Um það er í sjálfu sér enginn ágreiningur að ef aflamarkskerfi er notað til þess að stýra veiðum verður að byggja á þeirri hugsun.
Ég sé ekki, herra forseti, ástæðu til að fjalla frekar um þetta en það er rétt að minna á og undirstrika að sjútvn. er þeirrar skoðunar að þarna sé um vandamál að ræða sem full ástæða er til að taka mjög alvarlega. Nefndin fékk á sinn fund m.a. gesti sem sögðu nokkuð hrollvekjandi sögur af því sem gerðist við aðstæður eins og þær sem við upplifum á Íslandsmiðum í dag, þ.e. að þorskveiðiheimildir hafa verið skornar mjög verulega niður og eru í sögulegu lágmarki, ef svo má að orði komast, miðað við útgerð á Íslandsmiðum og það leiðir til þess að afar erfitt er að ná ýmsum öðrum tegundum án þess að skip sem það eru að reyna fari þá fram úr þeim veiðiheimildum sem þau hafa í þorski. Þetta hefur leitt til þess að á síðustu árum, eftir að þorskveiðiheimildir urðu svo mjög takmarkaðar sem raun ber vitni, þá eru þorskveiðar í reynd fyrst og fremst stundaðar þannig að þorskaflinn er meðafli í viðleitni skipanna til þess að ná öðrum tegundum. Skipstjórnarmenn fara gjarnan á sjó með þau fyrirmæli að reyna allt sem hægt er til að ná öðrum tegundum með eins litlum meðafla í þorski og kostur er. Það liggur í hlutarins eðli að þetta er nokkuð breytt staða miðað við það sem menn eiga að venjast og það er ástæða til að hafa sérstakar áhyggjur af þessu úrkastsvandamáli einmitt í þessu ljósi.
Það er því niðurstaða nefndarinnar að að þessu máli þurfi áfram að vinna og það er hvatt til þess að samstarfsnefnd um bætta umgengni um auðlindir sjávar, sem m.a. vann að undirbúningi þessa frv., haldi áfram að skoða þetta mál sérstaklega og sjútvn. ætlar sér að fylgjast með því starfi og hef ég þá ekki fleiri orð um það.
Í fimmta lagi er lagt til að breyta nokkuð ákvæðum 7. gr. sem fjalla um vigtun afla og aðstöðu í höfnum o.s.frv. Nefndinni þótti nokkuð afdráttarlaust að orði kveðið einkum í 3. mgr. 7. gr. þar sem segir, með leyfi forseta:
,,Fiskiskipum skal óheimilt að landa sjávarafla í öðrum höfnum en þeim sem sjávarútvegsráðuneytið heimilar og uppfylla kröfur um aðstöðu og eftirlit sem nánar skal kveðið á um í reglugerð. Sjávarútvegsráðherra er heimilt að veita aðlögunartíma að þessu ákvæði til allt að tveggja ára.``
Þetta mætti túlka svo að innan tveggja ára yrði þá óheimilt að landa afla annars staðar en í viðurkenndum höfnum sem hefðu tiltekna aðstöðu varðandi vigtun og til að framkvæma eftirlit. Þá vöknuðu spurningar um hvað yrði þá um útróðra frá t.d. afskekktum bændabýlum og öðrum þeim stöðum þar sem ekki er um neinar eiginlegar hafnir að ræða. Það getur varla verið ætlunin að ganga svo langt að banna slíka útgerð, að hún skuli leggjast af og það innan ekki lengri tíma en tveggja ára. Vitað er um dæmi þess að menn stunda sjóróðra og jafnvel í þó nokkrum mæli þar sem alls ekki er um neinar eiginlegar hafnir að ræða, t.d. frá nokkrum afskekktum bændabýlum eða útróðrarstöðum. Það varð því niðurstaða sjútvn. að leggja til að þetta orðalag verði rýmkað og í staðinn fyrir 3. mgr. 7. gr. komi tvær nýjar nálsgreinar sem orðist svo:
,,Hafnir skulu uppfylla kröfur um aðstöðu til vigtunar sjávarafla og eftirlit sem kveðið er á um í reglugerð. Sjávarútvegsráðuneyti getur bannað löndun sjávarafla í einstökum höfnum sem ekki fullnægja kröfum samkvæmt þessari málsgrein.
Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. getur sjávarútvegsráðuneytið við sérstakar aðstæður, svo sem vegna róðra frá afskekktum stöðum, veitt undanþágu frá löndun í viðurkenndri höfn. Skilyrði fyrir þessari undanþágu er að vigtun afla og skýrsluskil séu fullnægjandi.``
Með öðrum orðum, eftir sem áður er ekki slegið af kröfum um það að afli sé veginn á fullnægjandi hátt og skýrslum skilað um aflann þannig að unnt sé að hafa eftirlit með nýtingu aflaheimilda og öðru sem menn vilja þarna hafa hönd í bagga með. Það er þó rétt að taka fram að sjútvn. lítur svo á að skilyrði 2. mgr. 7. gr. um að vigtun skuli framkvæmd af löggiltum vigtunarmanni eigi ekki við í þessum tilvikum. Það liggur í hlutarins eðli að það hefði lítið upp á sig að veita þessa undanþágu ef eftir sem áður ætti að áskilja löggiltan vigtunarmann á staðnum til að vega aflann í hvert einstakt skipti. Ætli yrði þá ekki lítið um útróðra frá ónefndum stöðum á Skaga og Melrakkasléttu og víðar þar sem þeir tíðkast þrátt fyrir allt og að okkar mati eiga að fá að gera það áfram. Menn þurfa ósköp einfaldlega að leysa þau mál öðruvísi eins og reyndar er gert og það er engin sérstök ástæða til að ætla að ekki sé unnt að tryggja að hvort tveggja verði, menn geti áfram aukið tekjur sínar eða haft framfæri af því að stunda sjó við slíkar aðstæður en unnt sé á fullnægjandi hátt að sjá fyrir vigtun afla og skýrsluskilum.
Í sjötta lagi er lagt til að orðalag 11. gr. verði lagfært. Það var nokkuð tormelt, herra forseti, satt best að segja. En svona til gamans má lesa 11. gr. Hún hljóðaði svo, með leyfi forseta:
,,Ökumaður flutningstækis er flytur afla frá skipshlið skal kynna sér samsetningu farmsins eins og kostur er og gefa vigtarmanni upplýsingar um hann. Ökumanni er óheimill annar akstur með óveginn afla en stystu leið frá skipshlið að hafnarvog, að undanteknum þeim tilvikum þegar Fiskistofa hefur veitt undanþágu frá vigtun á hafnarvog, sbr. 2. mgr. 7. gr.``
Þessu þótti ástæða til að snúa við og færa aðeins til betri vegar að okkar mati. Það hefur vonandi tekist og orðist þá svo, með leyfi forseta:
,,Ökumaður sem flytur óveginn afla skal aka rakleiðis frá skipshlið að hafnarvog, að undanteknum þeim tilvikum þegar Fiskistofa hefur veitt undanþágu frá vigtun á hafnarvog, sbr. 2. mgr. 6. gr. Ökumaðurinn skal kynna sér samsetningu farmsins eins og kostur er og gefa vigtarmanni upplýsingar um hann.``
Í sjöunda lagi er orðalag 1. málsl. 12. gr. lagfært. Það komu athugasemdir við þær ríku skyldur sem m.a. 12. gr. óbreytt hefði lagt á starfsmenn hafnarvoga og það vöknuðu jafnvel efasemdir um að unnt væri öðruvísi en með stórauknum útgjöldum fyrir hafnir landsins að uppfylla þetta ákvæði. Þær þyrftu í raun og veru að ráða sér viðbótarmannskap í það eftirlit sem 12. gr. óbreytt mundi leggja þeim á herðar. Að athuguðu máli varð það niðurstaða sjútvn. að rétt væri að milda orðalag þessarar greinar nokkuð því ekki væri hægt að horfa fram hjá því að þetta gæti haft í för með sér talsverðan viðbótarkostnað ef bókstaflega væri eftir lagagreininni farið. Við leggjum því til að 1. málsl. 12. gr. orðist svo:
,,Starfsmenn hafnarvoga skulu sannreyna að uppgefin tegund vigtaðs afla sé rétt, m.a. með beinni skoðun úrtaks úr lönduðum afla eftir því sem við getur átt.``
Þetta vísar m.a. til þess að stundum er afli fluttur í lokuðum bílum eða lokuðum körum og það geta fleiri aðferðir verið gagnlegar eða brúklegar til þess að reyna að sannreyna samsetningu farmsins en úrtakskönnun ein. Það er líka rétt að geta þess að þessar skyldur sem lagðar eru á alla þá sem koma við sögu þegar afli kemur úr veiðiskipi --- honum er ekið til vigtunar, hann veginn og síðan fluttur í vinnslustöð eða seldur --- að þarna er um að ræða ákveðna keðju sem öll þarf að leggja sitt af mörkum til þess að hvergi verði veikur hlekkur í því eftirliti sem þarna er reynt að koma á, því samfellda og samræmda eftirliti með afla frá skipi allt þar til framleiðslan hefur verið endanlega seld. En það er út af fyrir sig ljóst að með þessu er verið að gera alla sem við sögu koma samábyrga með vissum hætti fyrir þessu eftirliti.
Þá er í áttunda og síðasta lagi í breytingartillögum frá sjútvn. á þskj. 925 lagt til að orðalag 15. gr. verði lagfært. Það lýtur í fyrsta lagi að því að í stað orðsins ,,aflamark`` komi ,,aflaheimildir`` á viðeigandi stöðum þannig að ljóst sé að þetta tekur ekki aðeins til aflamarks heldur til aflaheimilda svo sem eins og þorskaflahámarks eða annarra fiskveiðiréttinda sem sambærileg eru og að ákvæði greinarinnar um sviptingu veiðileyfa o.s.frv. séu ekki of þröngt skilgreind eða bundin eingöngu við aflamark. Einnig er orðalag lagfært hvað varðar ítrekuð brot o.s.frv.
Að lokum er svo aftur í samræmi við breytingar á 1. gr. frv. lagt til að fyrirsögn eða heiti frv., eins og áður sagði, breytist og verði: Frumvarp til laga um umgengni um nytjastofna sjávar.
Nefndin mælir með samþykkt frv. með þessum breytingum sem flutt er tillaga um á sérstöku þingkjali, þskj. 925. Undir þetta rita ræðumaður, Árni R. Árnason, Stefán Guðmundsson, Hjálmar Árnason og Guðmundur Hallvarðsson, allir án fyrirvara, en hv. stjórnarþingmenn Einar Oddur Kristjánsson og Vilhjálmur Egilsson skrifa undir með fyrirvara og sömuleiðis stjórnarandstæðingar Sighvatur Björgvinsson og Svanfríður Jónasdóttir, hv. þm. Reyndar flytja hv. þm. síðan breytingartillögur sem þeir munu væntanlega gera grein fyrir hér á eftir.
Ég sé þá ekki ástæðu til, herra forseti, að hafa um þetta fleiri orð. Það má sjálfsagt um það deila hversu stórt framfaraspor frv. þetta í sjálfu sér er eða hversu mikil áhrif það muni hafa til bættrar umgengni um nytjastofna sjávar. Reynslan ein getur skorið úr um það. En ég held að hitt sé óumdeilt að það er tvímælalaust rétt og skylt að reyna að stefna með löggjöf og öðrum hætti að bættri umgengni að þessu leyti og kemur margt til. Það er mjög mikilvægt í sjálfu sér og í þágu okkar eigin hagsmuna, Íslendinga, að þessi umgengni sé góð og að við ástundum hófsamlega og sjálfbæra auðlindanýtingu. Það er að líkindum einnig svo að það kann að reynast á næstu árum í vaxandi mæli mikilvægt fyrir okkur út frá markaðsaðstæðum að geta vísað til þess að slíkt ástand sé á okkar miðum og gagnvart okkar auðlindanýtingu. Kastljósið beinist í ríkari mæli en áður að því hvernig framleiðsluferli vara sem komnar eru á markað er og hvort það samrýmist nútímalegum viðhorfum um vernd umhverfis og umgengni um lífrænar auðlindir. Af þeim sökum er okkur einnig mikilvægt að huga að þessum málum. Vonandi verður það frv. sem hér er til umræðu liður í slíkri viðleitni. Það er ekki óeðlilegt að hugsa til þess að það komi til endurskoðunar eftir að nokkur reynsla hefur komist á framkvæmdina, en ég vona sem sagt að það verði afgreitt og lögfest og að vel takist til um framkvæmdina.
