[prenta uppsett í dálka] 16. fundur
Umhverfisráðherra (Guðmundur Bjarnason):
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til skipulags- og byggingarlaga sem flutt er á þskj. 101 og er 98. mál þessa þings.
Frv. þetta er unnið í umhvrn. í náinni samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og skipulagsstjóra ríkisins. Frv. sama efnis var lagt fram á 120. löggjafarþingi og verður nú lagt fram óbreytt og lítt breytt frá því frv. sem lagt var fram á 118. þingi, þá til kynningar. Við vinnu á frv. var einkum byggt á frv. svipaðs efnis sem lögð voru fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990--1991 og 115. löggjafarþingi 1991--1992 og þeim athugasemdum sem við þau voru gerð en frv. er þó um margt frábrugðið þeim.
Á meðan frv. var í vinnslu leitaði ráðuneytið sérstakra umsagna um 40 valinna aðila, þar á meðal ráðuneyta, stofnana, hagsmunasamtaka og áhugasamtaka. Flestir skiluðu áliti og sýndu málinu mikinn áhuga. Voru umsagnirnar teknar til gaumgæfilegrar meðferðar og hafa margar hverjar leitt til verulegra breytinga á frv. frá því sem það birtist á 113. og 115. löggjafarþingi. Þegar frv. var til meðferðar á síðasta löggjafarþingi leitaði hv. umhvn. álits valinna aðila. Ekki gafst tóm til að fjalla efnislega um frv. og þau álit sem þá bárust fyrir öðrum málum sem þá voru hjá nefndinni. Þess vegna taldi ég rétt að leggja frv. fram óbreytt þótt ýmsar þær athugasemdir sem þegar hafa komið fram horfi til bóta. Nefndin sem fær málið til meðhöndlunar, þ.e. hv. umhvn., getur því gengið beint til verks og tekið fyrirliggjandi athugasemdir til meðferðar í samráði við umhvrn. eftir því sem vilji og þörf er talin á. Ég vildi undirstrika, hæstv. forseti, að frv. er óbreytt og þær umsagnir sem ættu að vera fyrirliggjandi gætu því komið að fullum notum og e.t.v. mætti líka segja að það væri ástæðulaust að halda langa framsögu fyrir frv. af þessum sömu ástæðum. Ég valdi þó þann kost að fara yfir málið í svipuðu formi og ég gerði á síðasta þingi til að undirstrika mikilvæga þætti þess og að málið sé tekið hér til ítarlegrar umræðu í hv. þingi.
Gildandi skipulagslög eru að grunni til frá 1964 og byggingarlög frá 1978. Þótt nokkrar breytingar hafi verið gerðar á lögunum frá þeim tíma í samræmi við breyttar aðstæður og áherslur er langt frá að þau svari kalli tímans og mun ég gera grein fyrir því sérstaklega hér á eftir þegar ég fjalla um helstu breytingar og nýmæli sem fólgin eru í lagafrv.
Áður en ég vík að efnisþáttum frv. vil ég geta þess að í ákvæðum til bráðabirgða í lögunum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, kemur m.a. fram að þau lög skuli endurskoða jafnframt því sem fram fer endurskoðun skipulagslaga og byggingarlaga. Það er hins vegar álit ráðuneytisins og annarra sem koma að vinnu þessa frv. að sú endurskoðun sé vart tímabær enn því að lög um mat á umhverfisáhrifum tóku fyrst gildi 1. maí 1994 og er því tiltölulega lítil reynsla komin á framkvæmdina. Ég lít svo á að æskilegt væri að taka lögin um mat á umhverfisáhrifum til endurskoðunar á næsta þingi þegar fengin er a.m.k. þriggja ára reynsla af framkvæmd þeirra. Verður þá að sjálfsögðu litið til þess að fella lögin inn í skipulags- og byggingarlög. Það er skoðun ráðuneytisins sem og Skipulags ríkisins og byggingaryfirvalda, sveitarfélaganna, sveitarstjórnanna í landinu, að nauðsynlegt sé að endurskoða byggingarlög, m.a til þess að einfalda meðferð mála á því sviði og til að auka frumkvæði og ábyrgð sveitarfélaganna í þessum málaflokkum.
Auk þess hafa komið fram ábendingar frá eftirlitsaðilum, þ.e. Félagi byggingarfulltrúa, um nauðsyn þess að fjalla á ítarlegri hátt um byggingareftirlitið en gert er í gildandi lögum og að byggingarfulltrúum verði auðvelduð störf af eftirliti og gerðar kröfur til þeirra svo sem um starfsréttindi. Á fundum sem umhvrn. átti með sveitarfélögunum haustið 1994 og aftur fyrr á þessu ári komu fram óskir þar að lútandi.
Eins og ráða má af því sem ég hef þegar sagt ríkir samstaða milli ráðuneytis, skipulagsins og sveitarstjórnanna um framgang þessa máls sem og annarra aðila, t.d. ýmissa hagsmunaaðila eins og Félags byggingarfulltrúa. Auðvitað varðar málið marga fleiri. Eftir því sem ég hef heyrt um málið er mikil áhersla lögð á að unnt verði að ljúka því á haustþingi.
Með frv. er lagt til að sameinuð verði í ein lög tvenn eldri lög, annars vegar skipulagslögin frá 1964 og skipulagslögin frá 1978. Enda er hér um svo samtengd mál að ræða að ástæðulaust er að greina þau í sundur með þeim hætti sem gert er í dag.
Helstu nýmæli frv. felast í því að gerð er tillaga um einfaldari meðferð skipulags- og byggingarmála og um aukið frumkvæði sveitarfélaga innan málaflokksins. Þannig er lagt til að skilgreind verði mismunandi stig skipulagsáætlana, þ.e. deiliskipulag, aðalskipulag, svæðisskipulag og landsskipulag. Þessi stigsmunur er ekki í gildandi lögum en hefur verið útfærður í reglugerð að landsskipulagi undanteknu en hlutverk landsskipulagsins er að stuðla að samræmdri landnýtingar- og landnotkunaráætlun. Þannig er ætlunin að leggja áherslu á skipulagsáætlanir með hliðsjón af efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum þörfum landsmanna með heilbrigði þeirra og öryggi að leiðarljósi. Enn fremur að taka beri tillit til nýtingar lands og landsgæða, tryggja varðveislu náttúru- og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.
Með þessum hætti yrði hugtakið sjálfbær þróun í fyrsta skipti leidd í lög hér á landi en skipulagsmál eru samkvæmt eðli sínu grundvallarþáttur umhverfisverndar og ráða einna mestu um hvernig þau mál skipast.
Eitt aðalstef frv. byggist einmitt á því að þegar á skipulagsstigi verði hugað að umhverfismálum með það að leiðarljósi að á skuli að ósi stemma. Eitt meginverkefni laganna hlýtur og að vera að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þar sem réttur einstaklinga og svokallaðra lögaðila verði ekki fyrir borð borinn. Enn fremur að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga og annarra mannvirkja sé fullnægt.
Lagt er til að frumkvæði skipulagsgerðar, þ.e. aðalskipulag og deiliskipulag og ábyrgð verði flutt til sveitarfélaga. En samkvæmt gildandi lögum er frumkvæðið og ábyrgðin hjá skipulagsstjórn ríkisins. Þetta hefði m.a. í för með sér að ekki þyrfti að leita heimildar ríkisvaldsins til þess að auglýsa skipulagstillögur eins og nú háttar til. Þannig yrði frumkvæði og forræði við gerð skipulagsáætlunar ótvírætt sett í hendur sveitastjórna sem hlýtur að teljast í hæsta máta eðlilegt því skipulagsáætlanir þjóna því hlutverki fyrst og fremst að vera tæki sveitarstjórnanna til þróunar og mótunar byggðar auk þess að tryggja með eftirliti að mannvirkjagerð falli að skipulagsáætlunum og þeim almennu gæðakröfum sem gerðar eru til bygginga á hverjum tíma.
Sveitarfélögin hafa í auknum mæli kallað eftir því að fá að taka yfir það frumkvæði sem og forræði og ábyrgð sem slíku fylgir.
Lagt er til að embætti skipulagsstjóra ríkisins sem og skipulagsstjórn ríkisins verði lögð niður og við taki ný stofnun, Skipulagsstofnun, sem sjái um skipulags- og byggingarmál sem stjórnsýslustofnun. Hlutverk Skipulagsstofnunar er skýrt í 4. gr. frv. en það er m.a. fólgið í verkefnum sem skipulagsstjóri ríkisins sér um í dag að svo miklu leyti sem þau eru ekki færð yfir til sveitarfélaganna. Auk þess eru stofnuninni fengin ný verkefni svo sem rannsóknir á sviði skipulags- og byggingarmála. Skipulagsstofnun er ætlað að aðstoða sveitarfélögin sérstaklega við gerð skipulagsáætlana. Enn fremur að láta í té umsagnir svo sem um ágreiningsmál á sviði skipulags- og byggingarmála. Hlutverk stofnunarinnar yrði því fyrst og fremst eftirlit með framkvæmd þessara mála og að sjálfsögðu einnig framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum, ráðgjöf til sveitarstjórna og ríkisvaldsins, umsagnir um tillögugerð, rannsóknir og útgáfa upplýsinga eins og nánar er lýst í 4. gr. frv. Skipulagsstjóri ríkisins fer með daglega stjórn Skipulagsstofnunar og skal hann skipaður til fimm ára í senn. Hann ber ábyrgð á stjórn og starfsskipulagi stofnunarinnar gagnvart ráðherra en ekki er gert ráð fyrir stjórn yfir stofnuninni.
Í frv. er að finna það nýmæli í 8. gr. að ráðherra skipar úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála til fjögurra ára í senn. Úrskurðarnefnd kveður upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögum þessum. Er nefndinni ætlað að taka yfir úrskurðarvald ráðherra í þessum málum og yrðu úrskurðir hennar fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og aðeins undir dómstóla bornir. Slíkar úrskurðanefndir eiga sér fordæmi og má sem dæmi nefna nefnd um kærur og kvartanir í heilbrigðismálum samkvæmt heilbrigðisþjónustulögum og úrskurðarnefnd samkvæmt hollustuháttalögum. Í fyllsta máta er eðlilegt að úrskurðarvaldið yrði fengið sérstakri nefnd en ekki líður nú svo vika í umhvrn. að þar komi ekki úrskurðarmál samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Áfram yrðu í höndum umhvrh. úrskurðir í málum vegna mats á umhverfisáhrifum enda í þeim tilvikum oftar um svokallað huglægt mat að ræða en samkvæmt skipulags- og byggingarmálum sem miklu frekar byggja á lögfræðilegum úrlausnum. Gert er ráð fyrir því eins og í gildandi lögum að í hverju sveitarfélagi starfi byggingarnefnd kjörin af sveitarstjórn. Jafnframt að sveitarstjórn geti ákveðið að nefndin fjalli einnig um skipulagsmál sveitarfélaganna og nefnist þá skipulags- og byggingarnefnd. En að öðrum kosti skuli einnig starfa sérstök skipulagsnefnd. Í gildandi skipulagslögum eru engin ákvæði um störf skipulagsnefnda og styðjast þær sem slíkar því við almenn ákvæði sveitarstjórnarlaga og hafa í sjálfu sér ekkert annað hlutverk en að vera sveitarstjórnum til ráðgjafar. Hér er lagt til að skipulagsnefndir verði lögboðnar en að heimilt sé að sameina byggingar- og skipulagsnefnd kjósi sveitarfélögin slíkt.
Til að taka af allan vafa er lagt til að formenn skipulags- og byggingarnefnda skuli vera aðal- eða varamenn í sveitarstjórn en krafa um slíkt var gerð í byggingarreglugerð en skorti lagagrundvöll og var því felld úr gildi vegna mótmæla frá sveitarfélagi.
Það nýmæli er að finna varðandi byggingareftirlitssvæðin, sem eru í dag sveitarstjórnarsvæðin, að sveitarfélög með færri en 1.000 íbúa skuli mynda sameiginlega byggingarnefnd með nágrannasveitarfélagi eða sveitarfélögum, svokallaða svæðisbyggingarnefnd, og sameinast um ráðningu byggingarfulltrúa. Er það gert til þess að meiri möguleikar gefist á því að ráða byggingarfulltrúa í fullt starf þannig að hægt verði að gera frekari kröfur til þeirra.
Gert er ráð fyrir því að sérstakur samningur verði gerður milli sveitarfélaganna þegar svo háttar til sem umhvrh. staðfestir. Félag byggingarfulltrúa hefur ítrekað bent á nauðsyn þess að sett verði ákvæði sem þetta og Skipulag ríkisins tekið undir þau sjónarmið félagsins. Auk þess er leitast við að tryggja að byggingarfulltrúar hafi næga menntun og starfsreynslu og verður þeim gert skylt að hafa starfsleyfi umhvrh., t.d. með sama hætti og heilbrigðisfulltrúar þurfa vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlitsins og yrði ekki hægt að ráða aðra til byggingarfulltrúastarfs en þá sem hafa slíkt leyfi.
Einnig má nefna að skilgreint er betur en í gildandi lögum hvað átt sé við með hönnunargögnum bygginga og ríkari áhersla er lögð á faglega kröfu til áætlunargerðar og hönnunar á þessu sviði.
Lagðar eru til breytingar á skipulagsgjaldi þannig að það leggist einnig á mannvirki sem ekki eru metin til brunabóta eins og nú háttar til og að í slíkum tilvikum skuli miða við endurstofn mannvirkis. Þannig er ætlunin að skipulagsgjöld verði innheimt af öllum mannvirkjum og skiptir ekki máli hvort um er að ræða mannvirki sem metið er til brunabóta eða ekki. Ég vil benda á að við nánari athugun á þessu ákvæði, sem er að finna í 37. gr. frv., skortir nánari skilgreiningu á gjaldstofni, ákvörðun gjalddaga og lagaskil. Þarf því að gera nauðsynlegar breytingar á frv. til samræmis við athugasemdir sem borist höfðu frá fjmrn. og sendar verða hv. umhvn. Þetta nefni ég sérstaklega vegna þess að eins og áður hefur komið fram er frv. óbreytt, en hér hefur komið fram athugasemd sem þarf að taka á í meðferð málsins í þinginu. Samkvæmt frv. er allt landið skipulagsskylt og verður skipulagsgjaldið innheimt í samræmi við það og engin mannvirki undanþegin.
Varðandi þvingunarúrræði laganna vil ég geta þess að þau eru að mestu samhljóða gildandi lögum. Þó er sú breyting gerð að þar sem byggingarfulltrúi stöðvar framkvæmdir skal hann leita staðfestingar byggingarnefndar um stöðvun svo fjótt sem við verður komið. Enn fremur er lagt til það nýmæli að skipulagsstjóri geti hlutast til um að mannvirki, sem falla undir IV. kafla laganna og reist hafa verið án samþykkis sveitarstjórna, verði fjarlægð á kostnað sveitarfélagsins ef sveitarstjórn hefur látið hjá líða að framkvæma verk innan sex mánaða frá því að henni var kunnugt um málið. Hér er um öryggisákvæði að ræða til þess að ýta á eftir því að sveitarstjórnin sinni þeirri skyldu að láta fjarlægja mannvirki sem reist hafa verið án leyfis. Enn fremur er það nýmæli að ef brunaöryggi er ábótavant við lokaúttekt mannvirkis skuli byggingarfulltrúi koma í veg fyrir að húsið verði tekið í notkun þar til úr hefur verið bætt. Vísast nánar til 59. gr. frv.
Þá vil ég geta þess að í 63. gr. er að finna nýmæli í tengslum við refsimál. Er samkvæmt því aðeins reiknað með að refsimál skuli höfðað að áður hafi reynt á þvingunarúrræði 59.--62. gr. Með þessu ætti ekki að koma til afskipta ákæruvaldsins fyrr en reynt hefur á þvingunarúrræðin. Mun þetta væntanlega létta töluverðri vinnu af ákæruvaldinu og ýta undir að byggingaryfirvöld sveitarfélaga sem og Skipulagsstofnun nýti sér þær leiðir til úrbóta sem fólgnar eru í þvingunarúrræðum laganna.
Í 26. gr. er fjallað um svæðisskipulag miðhálendisins, en það hefur mikið verið til umræðu að undanförnu, ekki síst í tengslum við skipulag Hveravallasvæðisins. Samkvæmt frv. er landið allt skipulagsskylt, en ekki einungis sveitarfélögin eins og nú er. Miðhálendi Íslands fellur hér undir og er starfandi sérstök samvinnunefnd á vegum umhvrn. sem vinnur að skipulagningu þess í samræmi við ákvæði til bráðabirgða í gildandi skipulagslögum, sbr. breytingu nr. 73/1993. Gert er ráð fyrir því að samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendisins, sem nú starfar af fullum krafti, ljúki tillögugerð að svæðisskipulagi miðhálendisins á næstu mánuðum. Hér er um veigamikið mál að ræða sem lengi hefur verið þrætuepli, svo sem um stjórnsýslumörk svo ekki sé talað um eignarréttinn, en hvorugur þessara þátta er viðfangsefni skipulags- og byggingarlaga. Þó er ljóst að eigi samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendisins að geta skilað tillögum þarf hún að geta tekið mið af tilteknum stjórnsýslumörkum sveitarfélaga og hefur nefndin óskað aðstoðar umhvrn. þar að lútandi. Vinnur starfshópur skipaður fulltrúum þess, félmrn. og dómsmrn. að því að leysa það verkefni til þess að samvinnunefndin geti skilað tillögum á tilsettum tíma.
Eins og gildandi lög gera ráð fyrir verður áfram óheimilt með örfáum undantekningum að reisa, rífa eða breyti húsi eða öðrum mannvirkjum án sérstaks byggingarleyfis sem byggingarnefndir veita. Til að framkvæma í samræmi við byggingarleyfi þarf hins vegar sérstakt framkvæmdaleyfi og er það nýjung, en því er ætlað að tryggja að fullnægjandi burðarþolskerfis- og deiliuppdrættir hafi verið gerðir og að byggingarstjóri og iðnmeistari hafi verið ráðnir til verksins og þeir undirritað yfirlýsingu um ábyrgð sína á leyfðum framkvæmdum. Mjög mikilvægt er að leggja áherslu á sjálft framkvæmdaleyfið sem í sjálfu sér segir ekkert annað en að þannig sé að málum staðið að óhætt sé að ráðast í eða hefja framkvæmdir.
Ég hef hér á undan farið yfir helstu breytingar og nýmæli sem fram komu í frv. þótt af meiru sé vissulega að taka. Í tengslum við skipulags- og byggingarlög hefur töluvert verið rætt um brunavarnir og skipan þeirra innan stjórnkerfisins, en brunavarnalög sem og brunavarnareglugerðir og -samþykktir hljóta eðli máls samkvæmt að tengjast byggingarlögum. Hefur orðið að samkomulagi milli mín og félmrh. að kanna hvort og þá með hvaða hætti brunamálefni og yfirstjórn brunamála geti færst undir umhvrn. og starfsemi Brunamálastofnunar hugsanlega sameinuð Skipulagsstofnun þó það sé nú síðari tíma ákvörðun.
Hæstv. forseti. Ég sé ekki ástæðu til þess að fjölyrða frekar um þetta frv. en ítreka að sama frv. var flutt á síðasta löggjafarþingi og að hliðstæð frumvörp hafi verið flutt á 113. og 115. löggjafarþingum og vísa ég til umfjöllunar um þau á þeim tíma auk þess sem á 118. löggjafarþingi var lagt frv. til kynningar sem er að verulegu leyti samhljóða því frv. sem hér er mælt fyrir.
Ég legg enn fremur áherslu á þá samstöðu sem ríkir um framgang málsins hjá skipulagsyfirvöldum, þ.e. umhvrn., Skipulagi ríkisins, sveitarfélögum og Félagi byggingarfulltrúa. Ég legg á það áherslu að frv. nái fram að ganga fyrir áramót, sem ætti að vera raunhæft hafandi í huga að frv. er alveg óbreytt frá seinasta þingi og athugasemda hefur verið leitað við það og hv. umhvn. gæti því hafist handa við efnislega umfjöllun strax. Ég ítreka að líta verður betur á 37. gr. frv. þar sem fjallað er um skipulagsgjald og eðlilegt að sérfræðingar fjmrn. verði kallaðir til aðstoðar við nauðsynlegar breytingar á því ákvæði ef nefndinni þykir svo við horfa. Að gefnu tilefni vil ég einnig koma á framfæri ósk þess efnis að við meðferð málsins á Alþingi verði sérstaklega litið á þau ákvæði frv. er varða aðgengi fatlaðra, bæði á skipulagsstigi sem og við hönnun bygginga.
Fram hafa komið ábendingar um að ákvæði hér að lútandi séu ekki nægilega skýr og því sé erfiðleikum bundið að fylgja þeim eftir í reglugerðum þar sem nánar er kveðið á um framkvæmdina. Ég tel rétt að umhvn. kalli sérstaklega eftir áliti og tillögum samtaka fatlaðra um mál er varða aðgengi.
Ég leyfi mér að leggja til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og til umfjöllunar í hv. umhvn.
