Ferill 100. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 100 . mál.
103. Frumvarp til laga
um fjárreiður ríkisins.
(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)
I. KAFLI
Ríkisreikningur.
Almennt um bókhald og reikningsskil ríkisins.
1. gr.
Ríkisaðilar.
2. gr.
Ríkisaðilar eru þeir sem fara með ríkisvald og þær stofnanir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkisins.
Flokkun í ríkisreikningi.
3. gr.
Reikningsár ríkisins.
4. gr.
Áritun ríkisreiknings.
5. gr.
Endurskoðun.
6. gr.
Framlagning ríkisreiknings.
7. gr.
A-hluti ríkisreiknings.
8. gr.
Í yfirlitum skv. 1.–3. tölul. skal sýna samanburð við fjárheimildir ársins og reikningstölur fyrra árs.
a. Tekin löng lán.
b. Veitt löng lán.
c. Samningar sem fela í sér fjárskuldbindingar, m.a. vegna rekstrar og framkvæmda.
d. Ábyrgðarskuldbindingar.
a. Áhættufé í fyrirtækjum og sjóðum.
b. Gjaldfærð fjárfesting.
c. Útgjöld umfram heimildir.
d. Breytingar á höfuðstólsreikningi.
Ríkistekjur.
9. gr.
Skattafslættir.
10. gr.
Útborganlega skattafslætti og bætur skal færa til gjalda.
Innheimta fyrir aðra.
11. gr.
Sérgreindir tekjustofnar sveitarfélaga, sem ríkissjóður annast innheimtu á, teljast ekki með tekjum ríkissjóðs.
Lögbundnir tekjustofnar sem ríkissjóður innheimtir, annarra en sveitarfélaga, skulu teljast meðal ríkistekna og ráðstöfun þeirra koma fram á gjaldahlið A-hluta ríkisreiknings.
Sértekjur.
12. gr.
Flokkun útgjalda.
13. gr.
Varanlegir rekstrarfjármunir.
14. gr.
Eignir utan efnahags.
15. gr.
B- og C-hluti ríkisreiknings.
16. gr.
Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um stytta útgáfu ársreikninga skv. 1. mgr.
D- og E-hluti ríkisreiknings.
17. gr.
II. KAFLI
Ársreikningar.
Gerð ársreikninga stofnana.
18. gr.
Um ársreikninga stofnana ríkisaðila utan A-hluta gilda ákvæði laga um ársreikninga eða ákvæði sérlaga ef þau kveða á um jafnmiklar eða meiri kröfur til ársreikningagerðar.
Undirritun ársreikninga stofnana í A-hluta.
19. gr.
Skil á ársreikningum.
20. gr.
Ríkisaðilar utan A-hluta skulu eigi síðar en 31. mars ár hvert hafa sent ríkisbókhaldi og viðkomandi ráðuneyti ársreikninga sína. Ríkisbókhald getur framlengt skilafrest um allt að 30 daga.
Einnig skulu þeir sem ekki eru ríkisaðilar og um getur í 3. málsl. 1. tölul. 3. gr. senda ársreikninga sína til ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og ríkisendurskoðunar innan þess frests sem getur í 1. mgr.
Hverju ráðuneyti ber að sjá til þess að stofnanir, sem undir það heyra, samkvæmt stjórnarráðslögum og reglugerð, uppfylli ákvæði laga um skilafrest ársreikninga.
III. KAFLI
Frumvarp til fjárlaga.
Almennt.
21. gr.
Frumvarp til fjárlaga skal samið með hliðsjón af þjóðhagsáætlun ríkisstjórnarinnar. Skulu áætlanir um tekjur og gjöld í frumvarpinu gerðar á sömu meginforsendum og þjóðhagsáætlun.
A-hluti frumvarps til fjárlaga.
22. gr.
Tekjur ríkissjóðs skulu sýndar eftir meginflokkum tekna og helstu skattstofnum. Skulu þar bæði sýndir álagðir skattar og gjöld og innheimtar tekjur.
Gjöld ríkissjóðs skulu sundurliðuð eftir ábyrgðarsviðum og viðfangsefnum. Gjöld skulu sýnd á rekstrargrunni, sbr. 1. mgr. 21. gr., þannig að þau sýni skuldbindingar að frádregnum sértekjum. Þá skal sýnd fjármögnun gjaldanna.
Fjárveitingar skulu flokkaðar eftir viðfangsefnum og skiptast í almenn rekstrargjöld, viðhaldsgjöld og stofnkostnað.
Lánahreyfingar ríkissjóðs skulu sundurgreindar í langtímalán eða skammtímalán.
Markaðir tekjustofnar og lögbundin framlög.
23. gr.
Skýringar við tekjur og útgjöld ríkissjóðs.
24. gr.
Æðstu stjórn ríkisins, ráðuneytum, ríkisstofnunum, ríkisfyrirtækjum og lánastofnunum er skylt að veita fjármálaráðherra þær upplýsingar sem hann telur nauðsynlegar við gerð frumvarpsins.
B- og C-hluti frumvarps til fjárlaga.
25. gr.
Í séryfirlitum skal sýnd sundurliðun á rekstrarreikningi og sjóðstreymi.
Lántökur, endurlán og ábyrgðir.
26. gr.
Áætlun yfir fjárfestingar og lánsfjárþörf.
27. gr.
Langtímaáætlun.
28. gr.
Þegar fjárlög hafa verið samþykkt á Alþingi skal langtímaáætlunin endurskoðuð og lögð fram á Alþingi ef verulegar breytingar hafa orðið á forsendum hennar.
IV. KAFLI
Framkvæmd fjárlaga.
Ráðstöfun eigna og samningar hjá A-hluta.
29. gr.
Ríkisaðilar í A-hluta skulu hverju sinni afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma eftirtaldar eignir:Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skal heimilt að taka á leigu og leigja út eignir skv. 1. mgr. ef um er að ræða venjubundna rekstrarleigu, enda liggi fyrir samþykki viðkomandi ráðuneytis og fjármálaráðuneytis.
30. gr.
Einstökum ráðherrum er heimilt með samþykki fjármálaráðherra að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs við aðra ríkisstofnun en sinnt hefur verkefninu, sveitarfélög eða einkaaðila, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum. Slíkir samningar skulu í engu breyta réttarstöðu þeirra sem þjónustan beinist að.Í samningi um verkefni skv. 1. mgr. skal m.a. skilgreina þá þjónustu sem ríkissjóður kaupir, greiðslur ríkissjóðs, eftirlit með samningnum og meðferð ágreiningsmála.
Fjármálaráðherra skal með reglugerð setja nánari reglur um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum samkvæmt þessari grein og um þær almennu kröfur sem gera skal til samningsaðila, svo sem um fjárhagslegt bolmagn, faglega þekkingu og aðstöðu.
Eignir keyptar nauðungarsölu og ráðstöfun þeirra hjá A-hluta.
31. gr.
Eignir, sem keyptar eru skv. 1. mgr., skulu seldar jafnskjótt og það er talið hagkvæmt.
Viðskipti án staðgreiðslu í A- og B-hluta.
32. gr.
Ófyrirséð greiðsluskylda A-hluta.
33. gr.
34. gr.
Séu gerðir kjarasamningar sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gerðu ráð fyrir skal svo fljótt sem kostur er leita heimilda Alþingis til slíkra útgjalda með frumvarpi til fjáraukalaga. Launagreiðslum skal þó haga í samræmi við hina nýju kjarasamninga.Ráðstöfun lausafjár A-hluta.
35. gr.
Gjafir til A-hluta.
36. gr.
Yfirfærsla umframgjalda og ónýttra fjárveitinga A-hluta.
37. gr.
Að fengnu samþykki hlutaðeigandi ráðherra og fjármálaráðherra er heimilt að geyma ónýttar fjárveitingar í lok reikningsárs. Með sama hætti er heimilt að draga skuldir frá fyrra ári frá fjárveitingum ársins.
Yfirfærsla lántökuheimilda.
38. gr.
Fjárvarsla A-hluta.
39. gr.
Mánaðar- og árshlutauppgjör A-hluta.
40. gr.
Fjárskuldbindingar B- og C-hluta.
41. gr.
Ríkisaðilum í B- og C-hluta er heimilt að fengnu samþykki fjármálaráðuneytis ásamt samþykki viðkomandi ráðuneytis að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir, enda sé það gert í þeim tilgangi einum að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins.
Ráðstöfun rekstrarhagnaðar B-, C- og D-hluta.
42. gr.
Ríkisaðilar í B-, C- og D-hluta skulu skila eðlilegum hluta af rekstrarhagnaði sínum sem arði í ríkissjóð eftir nánari reglum er fjármálaráðherra setur með reglugerð að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, enda mæli lög ekki fyrir um annað.
V. KAFLI
Frumvarp til fjáraukalaga.
Almennt um frumvarp til fjáraukalaga.
43. gr.
Ef þörf krefur skal í frumvarpi til fjáraukalaga leitað eftir heimildum til frekari fjárráðstafana en fjárlög ársins gera ráð fyrir.Frumvarp til fjáraukalaga innan fjárhagsárs.
44. gr.
Öðrum óskum um breyttar heimildir til fjárráðstafana en getur í 1. mgr. skal jafnan vísað til ákvörðunar Alþingis í tengslum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár.
Frumvarp til lokafjárlaga til staðfestingar á ríkisreikningi.
45. gr.
VI. KAFLI
Ýmis ákvæði.
Ríkisreikningsnefnd.
46. gr.
Fjármálaráðherra skipar ríkisreikningsnefnd er skal vera honum til ráðuneytis um framsetningu fjárlaga og ríkisreiknings og annars er þýðingu hefur fyrir það reikningslega kerfi er lögum þessum er ætlað að tryggja.Ef vafi leikur á um túlkun laga þessara eða framkvæmd þeirra að öðru leyti skal óskað álits ríkisreikningsnefndar áður en ákvörðun er tekin eða reglur settar.
Skipun ríkisreikningsnefndar.
47. gr.
Ríkisbókhald.
48. gr.
Ríkisbókhald hefur yfirumsjón með bókhaldi og ársreikningum ríkisaðila í A-, B- og C-hluta ríkisreiknings. Það skal gæta þess að samræmi sé við færslu bókhalds og gerð reikningsskila hjá þeim.
Ríkisbókhald skal veita ríkisaðilum aðstoð og ráðgjöf um bókhald og reikningsskil og setja ríkisaðilum í A-, B- og C-hluta ríkisreiknings framkvæmdar- og verklagsreglur ásamt leiðbeiningum sem þýðingu geta haft við færslu bókhalds og gerð ársreikninga.
Ríkisbókhald skal annast gerð ríkisreiknings.
Ábyrgð á fjárreiðum.
49. gr.
Brot á ákvæðum laga þessara varða skyldur opinberra starfsmanna samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
VII. KAFLI
Reglugerðir og gildistaka.
Reglugerðarheimildir.
50. gr.
Gildistaka.
51. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Fyrir 1. september 1997 skal endurskoða samninga um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs sem ríkissjóður greiðir og ekki fullnægja skilyrðum 30. gr. laga þessara.Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Almennt.
Nýjungar í opinberri stjórnsýslu ryðja sér nú víða til rúms. Greina má þrennt sem hæst rís í þessu efni:Í fyrsta lagi hafa samskipti löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins verið til skoðunar. Á tímum veikrar stöðu opinberra fjármála, þar sem tekjuöfluninni eru sett þröng mörk en útgjaldaþarfirnar sýnast óþrjótandi, hefur reynt á valdsvið hvors aðila um sig.
Í öðru lagi er ljóst, að hlutverk fjárlaga er margþætt. Hlutverk þeirra í hagstjórn getur stangast á við þjónustumarkmið þeirrar starfsemi sem ríkið starfrækir. Ákvörðun um lækkun útgjalda til þess að draga úr lánsfjárþörf ríkisins verður t.d. að fylgja eftir með samdrætti útgjalda til verkefna og rekstri stofnana. Samhæfing aðgerða er því forsenda árangurs.
Í þriðja lagi hafa stjórnvöld ríkja á borð við Kanada, Stóra-Bretland, Ástralíu og Nýja-Sjáland rutt leið nýrra viðhorfa og aðferða í opinberri stjórnsýslu. Þannig er nú meira lagt upp úr því að meta árangur af starfsemi ríkisins fremur en að fylgja ávallt fastsettum reglum út í hörgul; sveigjanleiki til athafna fer vaxandi og hvatt er til frumkvæðis stjórnenda ríkisins. Veigamikill liður í því að nýjar leiðir séu færar er að upplýsingar um ráðstöfun fjármuna og árangur í starfi séu sem gleggstar. Þáttur í þessu er endurskoðun fjárlagagerðar og reikningshalds ríkisins. Af þessu hefur verið dreginn drjúgur lærdómur.
Með frumvarpi þessu er lagt til að sett verði heildstæð löggjöf um fjárreiður ríkisins, þ.e. um ríkisreikning, fjárlagagerð, framkvæmd fjárlaga og lántökur ríkissjóðs. Gildandi löggjöf um þetta efni er brotakennd, jafnframt því sem skort hefur skýrar lagareglur um framkvæmd fjárlaga.
Frumvarpið felur annars vegar í sér endurskoðun á núverandi lögum, einkum lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Hins vegar eru í frumvarpinu ákvæði um framkvæmd fjárlaga. Að sumu leyti koma þau í stað eldri lagaákvæða, sbr. t.d. ákvæði laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, sem lagt er til að falli niður, en að öðru leyti er hér um nýmæli að ræða.
Á árinu 1990 fól fjármálaráðherra ríkisreikningsnefnd, sem starfar samkvæmt lögum nr. 52/1966, að endurskoða reglur um bókhald ríkisins, reikningsskil þess og gerð fjárlaga. Ríkisreikningsnefnd skilaði tillögum sínum í sérstakri greinargerð í nóvember 1994 er nefnist Fjárreiður ríkisins. Frumvarpið byggir í megindráttum á þeim tillögum.
Frumvarpið er samið í kjölfar mikilla breytinga sem orðið hafa á gerð ársreikninga, bókhaldi, tölvutækni og hvers konar upplýsingastreymi. Á þetta jafnt við einkaaðila og hið opinbera. Þörfin fyrir upplýsingar um þjóðhagsstærðir og peningamál hefur aukist. Þá hafa sveitarfélög tekið bókhaldsreglur sínar til gagngerrar endurskoðunar. Reikningsskil ríkisins hafa að sama skapi tekið ýmsum breytingum án þess að fram hafi farið heildarendurskoðun laga.
Helstu markmið sem lögð voru til grundvallar við samningu frumvarpsins eru:
— að setja heildstæð lög um fjárreiður ríkisins,
— að skilgreina ríkisaðila, ríkistekjur og ríkisútgjöld í samræmi við alþjóðastaðla,
— að byggja reikningsskil ríkisins, stofnana þess og fyrirtækja í meginatriðum á nýsettum lögum nr. 144/1994, um ársreikninga, og lögum nr. 145/1994, um bókhald,
— að færa til eignar í efnahagsreikningi hlut ríkisins í fyrirtækjum eða sjóðum óháð rekstrarformi þeirra,
— að sýna í ríkisreikningi lykiltölur úr ársreikningum allra ríkisaðila, þar með talinna lánastofnana, ríkisbanka og hluta- og sameignarfélaga í meirihlutaeigu ríkisins,
— að framsetning fjárlaga verði á rekstrargrunni með sama hætti og ríkisreikningur og jafnframt verði sýnt sjóðstreymi,
— að gera fjárlög og ríkisreikning fyllilega sambærileg til eflingar eftirlits með fjárreiðum ríkisins og einstakra stofnana,
— að fjárlög taki til fjárreiða ríkissjóðs, ríkisstofnana, ríkisfyrirtækja og lánastofnana ríkisins,
— að fella efni lánsfjárlaga inn í fjárlög og samræma þinglega meðferð ríkisfjármálanna,
— að afgreiðsla ríkisreiknings á Alþingi verði tengd afgreiðslu á lokafjárlögum liðins árs og með því verði ríkisreikningur staðfestur,
— að setja skýrari reglur um framkvæmd fjárlaga,
— að taka saman eignaskrá stofnana ríkisins til aðhalds og eftirlits.
Frumvarpið skiptist í sjö kafla. Tveir fyrstu kaflarnir fjalla um skilgreiningar, ríkisreikning og ársreikninga stofnana. Þriðji kafli fjallar um frumvarp til fjárlaga. Fjórði kafli er um framkvæmd fjárlaga. Fimmti kafli er um frumvarp til fjáraukalaga. Í sjötta kafla eru ákvæði um ríkisreikningsnefnd, ríkisbókhald o.fl. Að lokum eru í sjöunda kafla ákvæði um reglugerðarheimildir og gildistöku. Hér verður gerð stutt grein fyrir meginhluta frumvarpsins, en um nánari skýringar vísast til athugasemda við einstakar greinar.
Ríkisreikningur (I. og II. kafli).
Í I. kafla eru almenn ákvæði um ríkisreikning. Núgildandi lagaákvæði um hann er að finna í lögum nr. 52/1966. Þótt þau lög hafi á sínum tíma verið mikil réttarbót hafa ákvæði þeirra staðist tímans tönn misvel. Í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga sagði að á rúmlega 30 ára gildistíma laga nr. 61/1931, um ríkisbókhald og endurskoðun, hefðu kröfur til opinberra reikningsskila breyst mikið og þyrftu að fullnægja fleiri sjónarmiðum og aðilum en árið 1931.Þótt lögin frá 1931, sem samin voru að danskri fyrirmynd, þyki nú ekki síður en árið 1966 afar ófullkomin varð við gildistöku þeirra bylting í reikningsskilum ríkisins.
Meginmarkmið ríkisreiknings hefur löngum verið að sýna álagningu og ráðstöfun skatttekna ríkisins og gefa sem gleggsta mynd af heildarumsvifum ríkissjóðs. Á síðustu árum hefur þróunin verið sú að reikningshald ríkisins gegnir æ þýðingarmeira hlutverki við stjórnun og árangursmat sem og við samanburð á starfsemi ríkisins og einkaaðila.
Í I. kafla þessa frumvarps eru almenn ákvæði um ríkisreikning, skilgreiningu á ríkisaðilum, flokkun í ríkisreikningi, reikningsárið o.fl. Í kaflanum eru jafnframt ákvæði sem snerta A-hluta ríkisreiknings sérstaklega, og eru þar settar fram skýrar reglur um færslu skatttekna og ýmissa bótaliða.
Skilgreining á flokkun ríkisaðila, ríkistekjum og útgjöldum er byggð á alþjóðlegum stöðlum þar að lútandi. Þannig verður alþjóðlegur samanburður markvissari og auðveldari. Ríkisaðilar teljast þeir sem hafa með höndum starfsemi sem fellur undir ákvörðunarvald stjórnvalda vegna eignarhalds ríkisins á starfseminni og lögþvingunar eða vegna þess að ríkið kostar starfsemina að verulegu eða að öllu leyti. Þá eru í kaflanum ákvæði um aðra hluta ríkisreiknings. Gert er ráð fyrir að í ríkisreikningi séu a.m.k. sýndar helstu niðurstöður ársreikninga ríkisfyrirtækja, lána- og fjármálastofnana ríkisins og hluta- og sameignarfélaga í eigu þess.
Reikningsskil hins opinbera hafa um árabil verið frábrugðin reikningsskilum fyrirtækja sem starfa á almennum markaði. Skýrist það einkum af ólíku hlutverki og markmiðum hins opinbera borið saman við einkafyrirtæki. Í reikningshaldi fyrirtækja er lögð áhersla á að sýna kostnað af framleiðslustarfsemi fyrirtækisins og varpa ljósi á rekstrarárangur þess. Hjá ríkinu eru markmiðin mun fjölþættari og í mörgum tilvikum stangast þau jafnvel á. Síðustu áratugina hefur hlutverk hins opinbera í efnahagsstarfseminni farið mjög vaxandi og í auknum mæli verið gerðar kröfur til afskipta af þess hálfu. Óhjákvæmilega hafa umsvif þess aukist.
Viðhorf stjórnvalda til rekstrar ríkisstofnana og fyrirtækja hafa verið breytileg frá einum tíma til annars. Stundum hefur þeim verið ætlað að starfa samkvæmt ströngum miðstýringarreglum, t.d. um mannaráðningar og ráðstöfun fjár til einstakra verkefna. Á öðrum tíma hafa stofnanir verið hvattar til sjálfstæðra athafna, t.d. til að afla eigin tekna til frjálsrar ráðstöfunar. Þá hafa kröfur um lækkun ríkisútgjalda, hagræðingu og sparnað í ríkisrekstri skerpst til muna undanfarin ár. Áhersla hefur verið lögð á að meta hvaða árangri ríkisreksturinn skilar miðað við þá fjármuni sem hann hefur til umráða. Þetta gerir aðrar kröfur til reikningshalds en áður, m.a. þarf að vera hægt að bera saman rekstrarárangur ólíkra ríkisstofnana, svo og ríkisrekstur og einkarekstur.
Nýlega hafa verið sett almenn lög um ársreikninga og bókhald. Í þessu frumvarpi er mörkuð sú stefna að reikningshald ríkisins fylgi þeim lögum í meginatriðum. Reglur ársreikninga- og bókhaldslaga verða þó ekki að fullu lagðar til grundvallar við reikningsskil ríkisins. Þau frávik, sem kveðið er á um í frumvarpinu, byggjast fyrst og fremst á því að starfsemi ríkissjóðs lýtur ekki sömu lögmálum og almenn fyrirtæki. Sérstaða reikningsskila ríkisins birtist einkum í A-hluta ríkisreiknings og ársreikningum A-hlutastofnana. Meginfrávikið er sérregla um fjárfestingu í A-hluta. Samkvæmt henni ber að gjaldfæra á kaupári alla varanlega rekstrarfjármuni í rekstrarreikningi í stað þess að eignfæra þá í efnahagsreikningi og afskrifa síðan í rekstri í samræmi við endingartíma eins og kveðið er á um almennum lögum. Í frumvarpinu er lögð sú skylda á stofnanir í A-hluta að haldin sé skrá yfir eignir og verðmæti þeirra, en vanhöld hafa verið á því að ákvæðum gildandi laga um eignaskrá hafi verið fylgt. Í ljósi þeirrar reglu að gjaldfæra skuli alla varanlega rekstrarfjármuni er brýnt að eignaskráin sé nákvæm. Auk þess að styrkja eftirlit með eignum ríkissjóðs verður unnt að nota fjárbindingu stofnana í varanlegum rekstrarfjármunum til samanburðar innbyrðis og út á við. Einnig er að nefna að samkvæmt frumvarpinu munu eignarhlutar ríkissjóðs í fyrirtækjum og lánastofnunum, að frátöldum þeim sem gagngert þjóna félagslegu hlutverki, metnir ríkissjóði til eignar út frá eiginfjárstöðu þeirra að teknu tilliti til árlegra breytinga vegna ríkisframlaga og endurmats.
Með þessu frumvarpi flytjast fjölmargir aðilar úr B-hluta yfir í A-hluta, þar á meðal eru nokkrar stofnanir sem hafa verið reknar á viðskiptalegum forsendum og hagað reikningshaldi sínu í samræmi við það. Mikilvægt er að bókhald stofnana þjóni þörfum þeirra, þannig að það nýtist þeim sem best til rekstrar og aðhalds. Tilflutningur þessara aðila inn í A-hlutann mun ekki raska reikningshaldi að öðru leyti en því að þeim verður gert að skila inn skilgreindum upplýsingum til ríkisbókhalds. Sú ráðstöfun að færa þessar stofnanir undir A-hlutann á því ekki að raska starfsemi eða þjónustu þessara aðila á nokkurn hátt.
Auk þeirra breytinga á efni og gerð ríkisreiknings sem að framan er lýst er lagt til að framlagning ríkisreiknings á Alþingi og umræða um hann verði með öðru sniði en verið hefur. Sú skylda er lögð á fjármálaráðherra að leggja fram endurskoðaðan ríkisreikning eigi síðar en 10 dögum eftir að þing kemur saman að hausti. Með þeim ríkisreikningi skal, honum til staðfestingar, leggja fram frumvarp til lokafjárlaga vegna sama fjárhagsárs. Í samþykkt Alþingis á lokafjárlögum felst samþykkt á ríkisreikningi og er fjárhagsárinu þannig formlega lokað. Í þessu er einnig fólgin sú breyting að ríkisreikningur er ekki framvegis samþykktur með sérstökum lögum.
Frumvarp til fjárlaga (III. kafli).
— Það skal sett fram á rekstrargrunni en sýni jafnframt greiðsluhreyfingar.
— Frumvarp til lánsfjárlaga verður fellt inn í frumvarp til fjárlaga og sama máli gegnir um tillögur um tímabundnar breytingar á mörkuðum tekjustofnum og framlögum sem háð eru ákvæðum annarra laga.
— Flokkun ríkisaðila er endurskoðuð með hliðsjón af alþjóðlegum stöðlum og er lagt til að í frumvarpi til fjárlaga verði sýndar fjárreiður A-, B- og C-hluta.
— Umfang og innihald frumvarpsins breytist að því leyti að nýir fjárlagaliðir koma inn en fjölmargar stofnanir flytjast úr B-hluta, einkum yfir í A-hluta en einnig í C-hluta en fjárreiður lánastofnana ríkisins verða sýndar þar.
— Uppbygging og efnisskipan fjárlaga skiptist í lagagreinar, sundurliðanir og séryfirlit.
Markmiðið með þessum breytingum er að skapa festu og samræmda uppbyggingu í áætlanagerð og reikningshaldi ríkisins. Hér á eftir er gerð frekari grein fyrir einstökum þáttum breytinganna.
Hingað til hefur fjárlagafrumvarpið verið sett upp á greiðslugrunni en hér er lagt til að það verði á rekstrargrunni en greiðsluhreyfingar jafnframt sýndar. Breytingin hefur það í för með sér að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings verða að fullu samanburðarhæfar, en ríkisreikningur hefur til margra ára sýnt bæði rekstrarniðurstöður og greiðsluhreyfingar.
Með framsetningu fjárlaga á greiðslugrunni eru sýndar ákvarðanir Alþingis um fjárveitingar, þ.e. samtímaráðstöfun fjár til tiltekinna verkefna. Þessi grunnur hentar vel til eftirlits með greiðslum ráðuneyta og stofnana þar sem auðvelt er að fylgjast með greiðslum þegar þær eiga sér stað og bera þær saman við fjárveitingar og greiðsluáætlanir. Þá hentar aðferðin vel til að sýna skammtímaáhrif ríkisbúskaparins á hagkerfið, bæði á innlenda eftirspurn og peningamarkaðinn. Fjárhagsáætlanir og samanburður þeirra við raunverulega útkomu á þessum grunni eru því mikilvægar fyrir hagstjórn í landinu.
Gallinn við greiðslugrunnsaðferðina er að ekki eru allar tekjur ríkissjóðs innheimtar um leið og þær eru kræfar og öll útgjöld eru ekki staðgreidd. Greiðslugrunnurinn leiðir ekki fram áhrifin af skuldbindingum sem stofnað er til á árinu og koma til greiðslu síðar. Því gefur þessi uppgjörsaðferð ekki fullnægjandi mynd af rekstrarniðurstöðum ríkissjóðs og skuldbindingum. Til að bæta úr þessu er gert ráð fyrir að frumvarp til fjárlaga verði hér eftir sett fram á rekstrargrunni en þar verði einnig sýndar greiðsluhreyfingar.
Kostirnir við framsetningu fjárlaga á rekstrargrunni eru þeir að heildarumsvif ríkissjóðs koma skýrt fram og mat á langtímaáhrifum ríkisfjármálanna verður auðveldara. Fjölmargar skuldbindingar ríkisins hafa orðið tilefni sérstakrar umræðu, m.a. á Alþingi. Þetta á ekki síst við um skuldbindingar ríkisins vegna lífeyrisréttinda og um ábyrgðir sem hafa fallið eða kunna að falla á ríkissjóð. Mat á ríkisfjármálum sem eingöngu tekur tillit til greiðslu gjalda og innheimtu tekna, þ.e. sjóðstreymis, er því ófullnægjandi í umræðu um ríkisfjármálin og við mat á framtíðarhorfum í ríkisbúskapnum. Ákvörðun um að setja frumvarp til fjárlaga fram á rekstrargrunni er veigamikil breyting sem mun veita betri yfirsýn og auka skilning á samhengi ríkisfjármála. Með þessari breytingu mun m.a. hugtakið fjárveiting öðlast nýja merkingu. Samkvæmt gildandi lögum felur fjárveiting til stofnunar í fjárlögum í sér ígildi greiðslu til hennar. Með hinni breyttu framsetningu mun fjárveiting þýða heimild til að stofna til skuldbindingar jafnhliða því sem sýnt verður hvað ríkissjóður mun greiða til stofnunarinnar á fjárlagaárinu.
Önnur grundvallarbreyting á fjárlögum sem hér er lagt til að gerð verði er að sameina fjárlög og lánsfjárlög. Sterk rök mæla með því að fella fjárlög og lánsfjárlög saman þannig að allar helstu stefnumarkandi ákvarðanir í ríkisfjármálum verði teknar samtímis, hvort sem þær snerta lögbundin framlög, rekstur, fjárfestingu, lánsfjármál eða ríkisábyrgðir. Samhengi ríkisfjármálanna verður við þetta mun skýrara en ella. Þessi breyting kemur óhjákvæmilega til með að hafa nokkur áhrif á störf Alþingis. Hingað til hefur afgreiðsla fjárlaga fallið undir verksvið fjárlaganefndar en afgreiðsla lánsfjárlaga undir verksvið efnahags- og viðskiptanefndar.
Lagt er til að frumvarp til fjárlaga taki til fjárreiða ríkissjóðs og ríkisstofnana í A-hluta, ríkisfyrirtækja í B-hluta og lánastofnana ríkisins í C-hluta. Ekki er gert ráð fyrir að þar verði sýndar fjárreiður fjármálastofnana ríkisins eða sameignar- og hlutafélaga í meirihlutaeigu ríkisins. Skilgreining ríkisaðila leiðir til að fjölmargir nýir aðilar koma inn í frumvarp til fjárlaga sem ekki hafa verið þar áður. Fjölmargir aðilar flytjast úr núverandi B-hluta vegna eðli starfseminnar, ýmist yfir í A-hluta, C-hluta eða jafnvel út úr reikningshaldi ríkisins. Þá er lagt til að fjárreiður nokkurra lánastofnana ríkisins, sem nú eru utan frumvarps til fjárlaga, verði felldar inn í það.
Loks er gert ráð fyrir að frumvarp til fjárlaga samanstandi af þremur hlutum: lagagreinum fyrir A-, B- og C-hluta, sundurliðunum á ríkissjóðstekjum, fjárreiðum einstakra stofnana og framlögum til einstakra viðfangsefna, svo og séryfirlitum af ýmsu tagi. Miðað er við að sundurliðanir verði hluti laganna þó svo þær verði ekki innan sjálfs lagatextans. Um þær mun gilda hið sama og sundurliðanir ýmissa framkvæmdaframlaga í núgildandi fjárlögum. Gert er ráð fyrir að á grundvelli fjárlaga verði gefið út sérstakt fullgert sem sýni ítarlega tegundasundurliðun útgjalda fyrir stofnanir í A-hluta.
Í þessu frumvarpi er lagt til að uppbygging og efnisskipan lagaákvæða frumvarps til fjárlaga verði eftirfarandi:
Frumvarp til fjárlaga.
Lagagreinar:1. gr. Rekstraryfirlit ríkissjóðs.
2. gr. Sjóðstreymi ríkissjóðs.
3. gr. Fjárreiður ríkisfyrirtækja í B-hluta.
4. gr. Fjárreiður lánastofnana í C-hluta.
5. gr. Lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir.
6. gr. Skerðingarákvæði í samræmi við ákvæði annarra greina.
7. gr. Heimildir fjármálaráðherra.
8. gr. Önnur ákvæði.
Sundurliðanir:
1. Tekjur A-hluta.
2. Stofnanir í A-hluta og framlög ríkissjóðs.
3. Ýmsar sundurliðanir fyrir A-hluta.
4. Fjárreiður ríkisfyrirtækja í B-hluta.
5. Fjárreiður lánastofnana í C-hluta.
Séryfirlit:
1. Heildaryfirlit um fjármál A-hluta.
2. Málaflokkasundurliðun gjalda í A-hluta.
3. Tegundasundurliðun gjalda í A-hluta.
4. Markaðar tekjur og lögbundin framlög.
5. Skipting ríkissjóðstekna.
6. Lánsfjármál aðila í A-, B- og C-hluta.
Framkvæmd fjárlaga (IV. kafli).
Í kafla IV er fjallað um ýmis atriði er lúta að framkvæmd fjárlaga. Lengi hefur verið rætt um hvar mörk heimilda framkvæmdavaldsins til fjárráðstöfunar liggja. Engar heilsteyptar reglur eru í lögum um þessi mörk. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að eigi megi greiða gjald úr ríkissjóði nema með heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þetta ákvæði setur framkvæmdarvaldinu ákveðnar skorður, þar sem gert er ráð fyrir að Alþingi veiti fyrirfram heimildir til greiðslna úr ríkissjóði. Almennt hefur ákvæðið verið skilið á þá leið að þar sé ekki lagt ófrávíkjanlegt bann við því að greiða úr ríkissjóði nema að fenginni heimild fjárveitingarvaldsins heldur hafi það að geyma meginreglu sem fara beri eftir nema sérstakar aðstæður heimili annað. Í þessu frumvarpi er reynt að skýra þær aðstæður sem upp kunna að koma og réttlæta frávik frá fyrir fram veittum fjárheimildum og tryggja þannig virkt aðhald með framkvæmdarvaldinu og ráðstöfun þess á fjármunum ríkissjóðs. Þannig er gert ráð fyrir að settur verði lagarammi um heimildir framkvæmdarvaldsins með hliðsjón af þeirri takmörkun sem felst í stjórnarskránni.Afar fábrotin ákvæði eru í gildandi löggjöf um framkvæmd fjárlaga. Lagt er til að úr þessu verði bætt og settar reglur um heimildir framkvæmdarvaldsins til fjárráðstöfunar, þ.e. heimildir til greiðslna úr ríkissjóði, heimildir til að takast á hendur skuldbindingar, reglur um ráðstöfun eigna, eigin tekjur stofnana og meðferð þeirra svo fátt eitt sé talið. Fjárveitinganefnd Alþingis samdi fyrir nokkrum árum frumvarp um þetta efni en ekki var það afgreitt sem lög frá Alþingi. Fjölmörg efnisatriði þess frumvarps er að finna í IV. kafla þessa frumvarps.
Frumvarp til fjáraukalaga (V. kafli).
Frumvarpið gerir ráð fyrir að lokafjárlög verði afgreidd frá Alþingi um leið og ríkisreikningur og að Alþingi fjalli þannig um lokun fjárhagsársins með umræðu um ríkisreikning og lokafjárlög. Ekki verður flutt sérstakt frumvarp til laga um samþykkt ríkisreiknings eins og verið hefur heldur felist staðfesting á reikningnum í samþykkt lokafjárlaga frá Alþingi.
Ýmis ákvæði (VI. og VII. kafli).
Í VII. kafla er að finna ákvæði um heimild til setningar reglugerðar og gildistöku laganna.
Breytingar á frumvarpinu við endurframlagningu.
Frumvarp þetta var fyrst lagt fram á síðasta þingi en varð þá ekki útrætt og er því lagt fram að nýju lítt breytt. Sérstök þingnefnd fékk málið til umfjöllunar og lagði fram við aðra umræðu tilteknar breytingartillögur um efni þess. Annars vegar voru gerðar kröfur um ítarlegri upplýsingar um ríkisfjármál auk orðalagsbreytinga og hins vegar ákvæði er draga fram sérstöðu æðstu stjórnar ríkisins og um samráð við fjárlaganefnd áður en mikilvægar ákvarðanir eru teknar. Við gerð þessa frumvarps sem nú er lagt fram, hafa allar tillögur þingnefndarinnar, aðrar en þær sem snúa að sérstöðu æðstu stjórnar skv. 20., 30. og 32. gr., verið felldar inn í texta þess ásamt minni háttar breytingum sem gerðar eru vegna ábendinga sem borist hafa. Jafnframt var á síðasta þingi lagt fram frumvarp til laga um þjónustusamninga og hagræðingu í ríkisrekstri. Er efni þess nú fellt inn í frumvarp um fjárreiður ríkisins. Hér á eftir er gerð grein fyrir helstu efnisbreytingum sem lagðar eru til:Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í greininni er sett fram sú meginregla að lög nr. 145/1994, um bókhald, og lög nr. 144/1994, um ársreikninga, skuli gilda um bókhald og reikningsskil ríkisins, stofnana og fyrirtækja þess, nema sérstaklega sé mælt á annan veg. Þetta hefur til að mynda í för með sér að alþjóðlegir reikningsskilastaðlar og álit reikningsskilaráðs verða leiðandi við túlkun og framkvæmd laga um fjárreiður ríkissjóðs. Í frumvarpinu er mælt fyrir um ákveðin frávik frá reglum almennra laga og snúa þau einkum að A-hluta ríkisreiknings, en ákveðin sérsjónarmið eiga við um A-hlutann sem hafa í för með sér að reglur ársreikningalaga verða ekki að fullu lagðar til grundvallar í reikningsskilum hans. Tekur þetta einkum til færslu á fjárfestingarkostnaði í A-hluta, en lagt er til að hann sé gjaldfærður í rekstrarreikningi þegar til hans er stofnað andstætt því sem gert er hjá atvinnufyrirtækjum þar sem hann færist um efnahagsreikning og er afskrifaður árlega.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
A-hluti. Ríkissjóður, æðsta stjórn, ráðuneyti og ríkisstofnanir. Þessi starfsemi nær yfir fjárreiður ríkissjóðs og ríkisstofnana. Starfsemin einkennist af valdi ríkisins yfir öðrum aðilum hagkerfisins í krafti laga, t.d. til að leggja á og innheimta skatta og gjöld. Útgjöld þessara aðila eru jafnan að langstærstum hluta fjármögnuð af skatttekjum, og skiptir þá ekki máli hvort ráðstöfun þeirra er bundin ákveðnum verkefnum eða ekki. Skatttekjurnar renna fyrst og fremst til þess að standa straum af rekstri æðstu stjórnar ríkisins, ráðuneyta, ríkisstofnana og ýmsum samfélagslegum rekstri og framkvæmdum, auk tilfærslu fjármuna ríkissjóðs til fjölmargra aðila í hagkerfinu.
Í undantekningartilvikum er starfsemi aðila A-hluta ekki fjármögnuð af skattfé heldur af þjónustugjöldum og er gjaldskrá þeirra ætlað að standa undir tilkostnaði að fullu. Er hér einkum átt við ríkisstofnanir sem eru starfræktar til að framfylgja ákveðinni lagasetningu eða stefnu stjórnvalda, svo sem um Tryggingaeftirlitið og Brunamálastofnun ríkisins og enn aðrar sem hafa nánast það hlutverk eitt að þjóna öðrum ríkisaðilum, t.d. Ríkiskaup, Lánasýsla ríkisins og húsameistari ríkisins. Með ríkisaðilum er einnig átt við stofnanir eða fyrirtæki sem hafa með höndum starfsemi sem lúta ákvörðunarvaldi stjórnvalda eða eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkisins, sbr. 2. gr. Hér falla undir m.a. verðmiðlunar- og verðjöfnunarsjóðir og öryggis- og eftirlitsstofnanir.
Undir A-hluta flokkast enn fremur ýmsir aðilar sem ekki teljast ríkisaðilar í hefðbundnum skilningi en ríkissjóður fjármagnar engu að síður starfsemi þeirra að öllu eða verulegu leyti samkvæmt lögum eða samningi þar um. Endurhæfingarstöðin að Reykjalundi, SÁÁ og Sólheimar í Grímsnesi eru dæmi um starfsemi af þessu tagi. Eðlilegt þykir að gerð sé grein fyrir fjárreiðum slíkra aðila til þess að í ríkisreikningi megi skýra með fullnægjandi hætti ráðstöfun ríkisframlagsins.
B-hluti. Ríkisfyrirtæki. Hér falla undir fyrirtæki sem eru alfarið í eigu ríkisins. Ríkisfyrirtækin starfa á markaði og byggja afkomu sína í aðalatriðum á sölu til almennings og fyrirtækja, ýmist í samkeppni við aðra eða í skjóli einokunar. Í flestum tilvikum miðast verðlagning vöru og þjónustu, sem fyrirtækin framleiða og selja, við að standa undir kostnaði af starfseminni.
Ríkisfyrirtæki í B-hluta eru einnig frábrugðin ríkisstofnunum A-hluta að því leyti að starfsemi þeirra er ekki eins háð beinum afskiptum stjórnvalda. Fyrirtækin hafa þó oft stjórn sem skipuð er af framkvæmdarvaldinu eða kosin af Alþingi. Ólíkt aðilum A-hluta geta ríkisfyrirtæki tekið lán til starfseminnar að fenginni heimild stjórnvalda. Afskipti stjórnvalda við afgreiðslu fjárlaga beinast einkum að gjaldskrám fyrirtækjanna, arðgreiðslum, fjárfestingu og heimildum til lántöku. Dæmi um ríkisfyrirtæki í B-hluta eru Ríkisútvarpið, Rafmagnsveitur ríkisins og ÁTVR. Ef ríkisfyrirtæki er breytt í hlutafélag eða sameignarfélag flyst það í E-hluta ríkisreiknings svo framarlega sem það verður að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkissjóðs en ella birtast ársreikningar þess ekki í ríkisreikningi.
C-hluti. Lánastofnanir. Hér falla undir lánastofnanir í eigu ríkisins aðrar en innlánsstofnanir sem starfa á fjármagnsmarkaði þar sem þær stofna til skuldbindinga og mynda fjárkröfur á aðra. Hvorki skiptir máli hvort ríkið ábyrgist skuldbindingar viðkomandi lánastofnunar né hvort hún veitir lán með öðrum kjörum en ríkja á fjármagnsmarkaði hverju sinni. Dæmi um þessar stofnanir eru Byggingarsjóður ríkisins, Lánasjóður íslenskra námsmanna og Fiskveiðasjóður Íslands.
Til lánastofnana ríkisins er stofnað með lagasetningu og þeim skipaðar stjórnir. Ráðstöfunarfé þeirra er ávöxtun eigin fjár og að stórum hluta lánsfé sem aflað er bæði innan lands og utan. Í sumum tilvikum leggur ríkissjóður slíkum stofnunum einnig til ráðstöfunarfé með beinum fjárframlögum og ábyrgist skuldbindingar þeirra. Ef stofnun í C-hluta er breytt í sameignar- eða hlutafélag flyst hún í E-hluta ríkisreiknings verði hún að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkissjóðs en ella birtast ársreikningar hennar ekki í ríkisreikningi.
D-hluti. Fjármálastofnanir ríkisins. Hér er átt við starfsemi peningayfirvalda, viðskiptabanka ríkisins og annarra fjármálastofnana þess. Auk Seðlabanka Íslands teljast til fjármálastofnana ýmsir þeir aðilar sem taka við innlánum og stofna til skulda, veita lán á almennum markaði eða stunda vátryggingarstarfsemi. Ríkisbankarnir eru Búnaðarbanki Íslands og Landsbanki Íslands. Af öðrum fjármálastofnun ríkisins má nefna Póstgíróstofuna, Samábyrgð Íslands á fiskiskipum og Viðlagatryggingu Íslands. Ef stofnun í D-hluta er breytt í hlutafélag eða sameignarfélag flyst hún í E-hluta verði hún að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkissjóðs en ella birtast ársreikningar hennar ekki í ríkisreikningi.
E-hluti. Sameignarfélög og hlutafélög að hálfu eða í meirihlutaeigu ríkissjóðs. Þessi fyrirtæki starfa á svipuðum grundvelli og ríkisfyrirtæki en eru frábrugðin þeim hvað snertir eignarhald og rekstrarform. Með meirihlutaeign sinni geta stjórnvöld haft áhrif á starfsemi þeirra og gert kröfur t.d. um arðgreiðslur. Yfirleitt eru stjórnir þessara fyrirtækja skipaðar af framkvæmdarvaldinu eða kosnar af Alþingi.
Með þessari grein og þeirri flokkun sem þar er sett fram er skýrt kveðið á um þá aðila sem teljast skulu í ríkisreikningi. Ákvæðum greinarinnar er ætlað að tryggja að jafnan sé fylgt föstum reglum í þessu efni.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Rekstrarreikningur ríkissjóðs verður settur fram á almennu formi fyrirtækja að teknu tilliti til þeirra reglna sem settar eru fram í 9.–14. gr. frumvarpsins.
Efnahagsreikningur verður einnig settur upp með svipuðum hætti og hjá fyrirtækjum með þeirri undantekningu að gert er ráð fyrir að varanlegir rekstrarfjármunir séu ekki færðir til eignar í efnahagsreikningi heldur séu þeir gjaldfærðir á kaupári. Þá er lagt til að tilteknar reglur gildi um færslu eignarhluta ríkisins í ríkisfyrirtækjum, lánastofnunum og félögum. Gengið er út frá að hlutdeild ríkissjóðs í eigin fé þessara aðila verði metin með hliðsjón af fjárhagsstöðu þeirra. Eignin breytist síðan í samræmi við ný framlög ríkissjóðs og árlegt endurmat eignarinnar. Þess skal og getið að gert er ráð fyrir að til eignar ríkissjóðs í efnahagsreikningi teljist framlög til stofnana og sjóða erlendis sem eru endurkræf eða fást endurgreidd þegar stofnun er lögð niður eða sjóður lagður af. Í lok hvers árs ber að endurmeta þessa eignarhluta ríkissjóðs. Framlög ríkissjóðs til erlendra stofnana, sjóða og verkefna, sem teljast óendurkræf, ber aftur á móti ávallt að færa um rekstrarreikning. Þá er miðað við að veitt og tekin lán ríkissjóðs verði sundurgreind eftir formi og lengd lána.
Almennar reglur gilda um skuldahlið efnahagsreiknings. Í því felst m.a. að þar skuli færðar lífeyrisskuldbindingar en samkvæmt lögum er ríkissjóður m.a. ábyrgur fyrir skuldbindingum lífeyrissjóða opinberra starfsmanna. Í ríkisreikningi fyrir árið 1989 var mörkuð sú stefna að færa þessar skuldbindingar til bókar í A-hluta ríkisreiknings og teljast þær til langtímaskuldbindinga.
Skuldfærslan miðast við heildarskuldbindingar hlutaðeigandi sjóðs vegna aðila A-hluta að frádreginni hreinni eign sjóðsins.
Færslur á höfuðstól ríkissjóðs eru að meginstofni tvenns konar, tekjujöfnuður ársins og endurmat ársins á eignum og skuldum, m.a. við verðbreytingar. Höfuðstóll ríkissjóðs sýnir ekki það sama og höfuðstóll hjá atvinnufyrirtækjum og skýrist sá mismunur einkum af ólíkri meðferð óeignfærðra fjármuna. Í ríkisreikningi er höfuðstóllinn neikvæður þar sem reikningurinn sýnir aðeins peningalegar eignir og eignarhluta í fyrirtækjum og sjóðum ríkisins. Fjárfesting ársins er að fullu gjaldfærð í rekstrarreikningi. Þar sem varanlegir rekstrarfjármunir eru utan efnahagsreiknings og ríkissjóður á miklar eignir í byggingum og samgöngumannvirkjum segir höfuðstóll ríkisins ekkert um heildareignir ríkissjóðs eða hæfi hans til að standa við skuldbindingar sínar. Til að vega á móti þessu er gert ráð fyrir að árlega sé unnin skrá um helstu eignir ríkisins og verðmæti þeirra, sbr. 15. gr.
Um 9. gr.
Í hinni nýju skilgreiningu ríkistekna felst sú meginbreyting frá núverandi tilhögun að lögbundin verðjöfnunar- og verðmiðlunargjöld teljast til ríkistekna. Gildir þá einu hvort skatttekjunum er ráðstafað til sömu aðila og greiða skattinn eða annarra.
Ríkistekjum er samkvæmt greininni skipt upp í fimm flokka sem byggja á stöðlum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (IMF) og Efnahags- og framfarastofnunar Evrópu (OECD). Meginflokkar teknanna eru sem hér segir:
1. Skatttekjur. Þær eru skilgreindar sem lögbundin gjöld er ríkið krefur einstaklinga eða lögaðila um án þess að á móti komi samsvarandi bein framlög eða þjónusta. Flestir skattar falla að þessari skilgreiningu, t.d. tekjuskattar, eignarskattar og virðisaukaskattur. Í öðrum tilvikum getur leikið vafi á. Er þá einkum um það að ræða að tiltekin þjónusta er veitt gegn gjaldtökunni þó svo að óvíst geti verið hvort hún svari beinlínis til þess gjalds sem áskilið er. Reglan sem beitt skal er að sé kostnaðurinn við þjónustuna álíka mikill eða minni en gjaldið er ekki um skatt að ræða. Sé gjaldið hins vegar til muna hærra en kostnaðurinn við veitta þjónustu ber að líta á það sem skatt.
2. Aðrar rekstrartekjur. Til þeirra teljast greiðslur einstaklinga eða lögaðila fyrir tiltekna þjónustu ríkisins sem það eitt veitir hlutaðeigandi aðila. Dæmi um tekjur af þessu tagi er gjald fyrir útgáfu vegabréfa, afnotagjöld Ríkisútvarpsins, göngudeildargjöld sjúkrahúsa og skólagjöld. Til þess að slíkar greiðslur teljist rekstrartekjur mega þær ekki vera hærri en kostnaðurinn við þjónustuna og jafnframt er áskilið að greiðandinn njóti hennar. Að öðrum kosti teljast slíkar greiðslur til skatta. Enn fremur er skilyrt að þessar greiðslur séu lögbundnar eins og skattar eða tengdar skyldubundinni þjónustu. Sé á hinn bóginn um að ræða greiðslur fyrir þjónustu að eigin vali kaupanda ber að fara með þær sem sértekjur viðkomandi stofnunar en ekki sem aðrar rekstrartekjur ríkissjóðs. Til annarra rekstrartekna teljast einnig tekjur af eignum, svo sem leigutekjur, arður og vextir, svo og viðurlög og sektir.
3. Tekjur af sölu eigna. Þessar tekjur myndast við sölu fasteigna, náttúruauðlinda, réttinda og stærri véla og tækja. Sama gildir um söluhagnað af eignarhlutum í fyrirtækjum. Sérstök undanþága er veitt í 3. tölul. greinarinnar þar sem vísað er til 35. gr. frumvarpsins. Samkvæmt þeirri grein er ríkisstofnun í A-hluta heimilt, án sérstakrar lagaheimildar, að selja lausafé sem hún hefur notað við starfsemi sína, svo sem ökutæki, vélar og áhöld og annan búnað. Fjármálaráðherra getur skv. 35. gr. heimilað ríkisstofnun að ráðstafa söluandvirðinu t.d. til endurnýjunar á búnaði. Ef slík heimild er ekki veitt rennur söluandvirðið í ríkissjóð sem tekjur af sölu eigna.
4. Fjármagnstilfærslur. Til þeirra teljast tekjur ríkisins frá öðrum en opinberum aðilum og er eingöngu ætlað til að fjármagna fjárfestingar, m.a. byggingu sjúkrahúsa, skóla og menningarstofnana. Sem dæmi má nefna framlög utan lands frá til framkvæmda sem ríkið stendur að. Hlutur sveitarfélaga í framkvæmdum af þessu tagi færist ekki hér heldur í reikningum þeirra.
5. Fjárframlög. Undir þennan flokk falla tekjur af ýmsu tagi. Má þar nefna rekstrarframlög frá innlendum sem erlendum aðilum og framlög frá fjölþjóðastofnunum. En allir þessir liðir eiga það sammerkt að vera óendurkræfir.
Um 10. gr.
Annars vegar er lagt til að afsláttar- og frádráttarliðir frá álögðum sköttum, sem ekki eru útborganlegir, skuli dregnir frá tekjum eins og verið hefur. Hér er um liði að ræða sem falla niður að svo miklu leyti sem þeir nýtast ekki á móti skattálagningu. Er þá litið svo á að afsláttur frá skatti sé órjúfanlegur hluti skattlagningar og sé í reynd hluti af ákvörðun skatts fremur en sjálfstæður afsláttur. Dæmi um liði af þessu tagi eru persónuafsláttur, sjómannaafsláttur og afsláttur vegna innleggs á húsnæðissparnaðarreikninga. Þrátt fyrir að þessir liðir séu dregnir frá þeim sköttum sem þeir tengjast er lagt til að þeir séu sýndir í tekjuyfirliti fjárlaga og ríkisreiknings.
Hins vegar er lagt til að sé styrkur eða afsláttur útborganlegur eða óháður eiginlegri ákvörðun skatts skuli hann færður sem gjöld. Hér teljast ekki síst ýmsir styrkir og bætur, sem eru ákvarðaðar af skattyfirvöldum en eru bæði útborganlegar og óháðar skattlagningu viðkomandi aðila. Dæmi um þetta eru barnabætur og barnabótaauki sem ráðast af fjölda og aldri barna og tekjum og eignum forsjármanna en eru ótengdar skattlagningunni sem slíkri og auk þess útborganlegar. Sama máli gegnir um vaxtabætur.
Ýmis markatilvik geta komið upp við framkvæmd þessa ákvæðis þótt dregnar séu upp í greininni allskýrar og afmarkaðar línur. Má í þessu sambandi nefna að vafi getur leikið á því hvort réttara er að færa endurgreiðslu virðisaukaskatts og niðurfellingu vörugjalda til frádráttar tekjum eða sem útgjöld á rekstrarreikningi. Ljóst er að slík endurgreiðsla og niðurfelling er háð skattgreiðslu eða skattálagningu. Í samræmi við staðla IMF og OECD er hér gert ráð fyrir því að enn sem komið er verði endurgreiðsla og niðurfelling af þessu tagi dregin frá viðkomandi sköttum, þ.e. nettófærð. Sennilega verða reglur staðlanna skerptar áður en langt um líður og kann þá að verða nauðsynlegt að taka þessa tilhögun til endurskoðunar.
Um 11. gr.
Sveitarfélög. Innheimta ríkissjóðs á tekjum fyrir sveitarfélögin er af tvennum toga. Annars vegar innheimta á sameiginlegum tekjustofni opinberra aðila, þ.e. ríkis og sveitarfélaga, og hins vegar innheimta á sérgreindum tekjustofnum sveitarfélaga.
Ef um er að ræða tekjustofna sem ákveðnir eru sameiginlega af ríki og sveitarfélögum og skiptast í föstum hlutföllum á milli þeirra skal aðeins sýna hluta ríkissjóðs af tekjunum í rekstrarreikningi. Dæmi um slíkan tekjustofn er staðgreiðsla opinberra gjalda. Sé hins vegar fyrir fram ákveðið hve háa fjárhæð sveitarfélög eigi að bera úr býtum af hinum sameiginlega tekjustofni ber að líta á það sem ígildi fjárveitingar af hálfu ríkisins. Með öðrum orðum, sé hlutur sveitarfélaga í sameiginlegum tekjustofni fyrir fram ákveðin fjárhæð en ekki tiltekið hlutfall teknanna, skal færa tekjurnar í heild í tekjuhlið rekstrarreiknings ríkissjóðs og ráðstöfun hans til sveitarfélaga í gjaldahlið. Sama á við ef hlutfall sveitarfélaga er ákvarðað af öðru en tilgreindum skattstofni. Þá ber að færa hlut sveitarfélaganna í gjaldahlið rekstrarreiknings. Dæmi um slíkan tekjustofn er framlag í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sem ákvarðast sem hlutfall af skatttekjum ríkissjóðs.
Ef á hinn bóginn er um að ræða sérgreindan tekjustofn sveitarfélaga sem ríkissjóður annast innheimtu á er lagt til að innheimtan teljist ekki með tekjum ríkissjóðs. Dæmi um skattheimtu af þessu tagi er innheimta fasteignagjalda, en ríkið annast innheimtu þeirra í sumum tilvikum á grundvelli samnings ríkisins við viðkomandi sveitarfélag.
Aðrir aðilar. Í 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um að lögbundna tekjustofna annarra en sveitarfélaga sem ríkissjóður innheimtir skuli telja meðal ríkistekna og ráðstöfun þeirra færð til gjalda í rekstrarreikning A-hluta ríkisreiknings. Sem dæmi má nefna verðjöfnunargjald af olíu og bensíni. Sama máli gegnir um sóknargjöld, en þau voru fyrir upptöku staðgreiðslukerfis opinberra gjalda lögbundinn tekjustofn kirkjusókna, innheimt af ríkissjóði. Sú breyting er nú lögð til að færa álagningu og innheimtu verðjöfnunargjalda um tekjur og gjöld ríkissjóðs en svo hefur ekki verið. Jafnframt er lagt til að sóknargjöldin komi fram bæði á tekju- og gjaldahlið ríkissjóðs en verði ekki dregin frá staðgreiðsluskilum til ríkissjóðs á tekjuhlið eins og verið hefur.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Gert er ráð fyrir að sýna sundurliðun útgjalda á málaflokka: heilbrigðismál, fræðslumál, landbúnaðarmál, almannatryggingar o.s.frv. Þessi sundurliðun gefur góða vísbendingu um stefnumörkun stjórnvalda í ríkisfjármálum og með henni er unnt að sýna þróun útgjalda á ákveðnu tímabili. Hún auðveldar einnig alþjóðlegan samanburð og skipulagsbreytingar í stjórnsýslunni hafa engin áhrif á hana, hvorki í innlendum né erlendum samanburði. Með öðrum orðum, útgjöld til ákveðins málaflokks eru óháð því hvort þau tilheyra einu eða fleiri ráðuneytum og hvort verkefni flytjast til í stjórnsýslunni. Sundurliðun af þessu tagi tryggir því að útgjöld verða samanburðarhæf milli ára. Sú sundurliðun, sem gert er ráð fyrir að lögð verði til grundvallar, byggist á staðli Sameinuðu þjóðanna (COFOG).
Þá er lagt til að útgjöldum verði skipt eftir hagrænu eðli í rekstrargjöld, tilfærslur og stofnkostnað til þess að draga fram hlut ríkisins í þjóðarbúskapnum. Með þessari flokkun gjalda er sýnt hver áhrif þau hafa utan ríkisins, þ.e. á vöru- og þjónustumarkað, fjármagnsmarkað og tekjuskiptingu. Hagræn flokkun af þessu tagi sýnir einnig tengsl ríkisfjármála við þjóðhagsreikninga. Í skýrslugerð um ríkisfjármál hér á landi hefur hagrænni flokkun útgjalda ríkisins jafnan verið gerð skil og er gert ráð fyrir að svo verði áfram.
Loks skal nefna að sé fé veitt óskipt til einstakra ráðuneyta eða verkefna um fjárlög skal gerð grein fyrir ráðstöfun þess fjár í ríkisreikningi hverju sinni.
Um 14. gr.
Segja má að þessi færsluaðferð fyrirtækja gæti haft marga kosti fyrir rekstur stofnana ríkisins. Má ætla að þá yrði auðveldara að bera saman rekstur ríkisstofnana, svo og rekstur þeirra við rekstur einkaaðila. Þetta fellur vel að sjónarmiðum sem snúa að rekstri einstakra stofnana þar sem lögð er meiri áhersla á að sýna notkun fjármuna sem endast lengur en fjárlagaárið. Í því sambandi er oft gagnrýnt af stjórnendum stofnananna að í framsetningu ríkisfjármála séu allar fjárfestingar gjaldfærðar jafnóðum og til þeirra er stofnað. Þannig geta tvær svipaðar rekstrareiningar sýnt gjörólíka afkomu ef stofnað er til fjárfestingar hjá annarri þeirra. Bent hefur verið á að réttara væri að sýna notkun viðkomandi stofnana á fjármunum sínum með árlegri afskrift þeirra og fáist þá eðlilegur innbyrðis samanburður á milli þeirra og við rekstur einkaaðila.
Vandamálið hvað snertir ríkisreikning í þessu samhengi er að í mjög mörgum tilvikum er ekki til sæmilega skilgreint verð á eignum ríkisins. Það er til að mynda erfiðleikum bundið að meta til verðs og skilgreina árlega afskrift vega, gatna, holræsa, hafna, safna og þjóðgarða. Einnig er álitamál hversu marktækur sá efnahagsreikningur er þar sem eignahliðin væri að miklu leyti mynduð af eignum sem þessum. Segja má að meginrök þess að gjaldfæra fjárfestingu að fullu á kaupári séu þau að sýna ráðstöfun skatttekna á árinu í ríkisreikningi. Er litið svo á að þau rök vegi þyngra en þau sem búa að baki almennum reikningsskilareglum sem sýna notkun aðfanga við öflun tekna ársins.
Um 15. gr.
Tilgangurinn með gerð eignaskrár er einkum tvíþættur. Í fyrsta lagi ber að lýsa helstu eignum ríkisins út frá gerð þeirra og verðmæti. Efnahagsreikningur ríkissjóðs lýsir ekki eignum í sannanlegum rekstrarfjármunum en með gerð eignaskrár og mati eignanna má nálgast heildarvirði þeirra. Litið er svo á að allar fasteignir skuli meta til verðmætis, enda er fasteignamati þeirra ætlað að gera slíkt. Sama á við um aðrar meiri háttar eignir ríkisins. Í öðru lagi er tilgangur eignaskrárinnar að efla eftirlit með eigum ríkisins. Árlega er háum fjárhæðum varið til kaupa á hvers konar búnaði til starfsemi stofnana og fyrirtækja. Tekur þetta til húsbúnaðar, stærri og smærri tækja hvers konar og áhalda.
Áhersla er lögð á verðmeiri eignir og að tilteknir eignaflokkar séu ávallt skráðir að tölu og verðgildi en hinar verðminni að tölu fyrst og fremst. Þannig verði öllum stofnunum og fyrirtækjum skylt að telja, merkja og skrá þessar eignir. Með þessum hætti er vænst að stofnanir og fyrirtæki gefi eignum sínum meiri gaum bæði þegar kemur að endurnýjun þeirra og ráðstöfun. Jafnframt á skráin að vera til þess fallin að mynda grunn til afskriftar efnislegra fjármuna hjá einstökum ríkisstofnunum ef svo ber undir. Þannig á að fást samsvörun milli rekstrarkostnaðar ríkisstofnunar og einkafyrirtækja.
Með vísan til 1. gr. frumvarpsins og laga nr. 144/1994, um ársreikninga, og laga nr. 145/1994, um bókhald, er miðað við að þær eignir, sem falla undir reglur um eignfærslu í efnahagsreikningi fyrirtækja, verði skilyrðislaust metnar til verðmætis, en verðminni eignir verði fyrst og fremst skráðar að tölu. Samkvæmt ákvæði greinarinnar er miðað við að skránni sé viðhaldið með reglubundnum hætti af ríkisstofnunum og niðurstöður hennar birtar með ríkisreikningi árlega.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
Lagt er til að í D- og E-hluta ríkisreiknings verði aðeins birtar helstu niðurstöður úr ársreikningum þeirra aðila sem falla undir D- og E-hluta, sbr. ákvæði 3. gr. Úr ársreikningum þeirra verði unnar tilteknar lykiltölur eða samandregin útgáfa ársreikninga til birtingar í ríkisreikningi.Um 18. gr.
Greinin hefur að geyma ákvæði um ársreikninga stofnana. Gert er ráð fyrir að framsetning og innihald ársreikninga verði sem líkast því sem gerist hjá einkafyrirtækjum og nánar er lýst í 8. gr. Jafnhliða er gengið út frá því að í ársskýrslu stofnana verði gerð grein fyrir þeim verkefnum sem unnið er að svo og mælikvörðum á árangri með svipuðum hætti og birst hefur í verkefnavísum.Um 19. gr.
Í þessari grein er kveðið á um skyldu forstöðumanns og aðalbókara til að undirrita ársreikninga stofnunar í A-hluta. Þetta er í samræmi við gildandi framkvæmd, en með ákvæðinu er áherslan lögð á þá ábyrgð sem hvílir á stjórnendum hvað varðar reikningsskilin. Með þessu er jafnframt tryggt að forstöðumaður geti ekki varpað ábyrgð yfir á bókara heldur beri hann einnig ábyrgð á gerð ársreikningsins. Um ábyrgðina er vísað til 49. gr. frumvarpsins.Um 20. gr.
Í greininni er kveðið á um skilaskyldu stofnana A-hluta á ársreikningum til ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar. Gert er ráð fyrir að einstök ráðuneyti beri ábyrgð á skilum þeirra stofnana og fyrirtækja sem undir þau heyra samkvæmt lögum og reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Það breytir í engu skilaábyrgð forstöðumanna á ársreikningunum en sérstaklega er kveðið á um ábyrgð þeirra í 49. gr. og vísast til athugasemdar við hana.Í 3. mgr. er sérstaklega kveðið á um skilaskyldu þeirra aðila sem ekki teljast ríkisaðilar en ríkissjóður kostar starfsemi þeirra að öllu eða mestu leyti. Nauðsynlegt þykir að gera skilaskyldu þeirra ótvíræða til þess að tryggja að í ríkisreikningi komi fram upplýsingar um þann hluta rekstrar þessara aðila sem borinn er uppi af framlagi ríkisins. Talin er eðlileg krafa að þessir aðilar skili ársreikningum því að litið er svo á að ríkissjóður eigi kröfu til að sjá ráðstöfun þeirra fjármuna sem varið er til viðkomandi starfsemi.
Um 21. gr.
Hér er almennt ákvæði um efni og reikningsgrunn frumvarps til fjárlaga. Lagt er til að fjárlög verði á rekstrargrunni og jafnframt verði sýnt hreint sjóðstreymi ríkissjóðs. Um nánari forsendur vísast til umfjöllunar í almennum athugasemdum, skýrslu ríkisreikningsnefndar og viðauka með frumvarpi þessu.Sú framsetning fjárlaga, sem hér er gerð tillaga um, á að veita betri yfirsýn og auka samræmi og skilning á samhengi ríkisfjármála og áhrifum þeirra á þjóðarbúskapinn. Þetta hefur og í för með sér að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings verða að fullu samanburðarhæfar.
Í greininni er kveðið á um að leita skuli fyrir fram heimilda til greiðslu úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna, þar með talinna opinberra gjalda, ráðstöfunar eigna, sbr. 29. gr., og til að gera hvers konar fjárhagsskuldbindingar. Heimildir til fjárráðstafana eru nú með mismunandi hætti. Má þar nefna heimildir 6. gr. fjárlaga til handa ríkisstjórn eða fjármálaráðherra til fjölmargra fjárhagsákvarðana og laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja. Í öðrum tilvikum eru formlegar lagaheimildir ófullnægjandi, t.d. um gerð fjárhagsskuldbindinga umfram fjárlagaárið. Í ákvæði greinarinnar er lagt til að í fjárlagafrumvarpi skuli ávallt leita formlegra heimilda til hvers konar fjárráðstafana sem ekki eru heimilar samkvæmt almennum lögum og ákvæðum þessa frumvarps. Gengið er út frá að ýmissa heimilda, þar sem fjáhæðir liggja ekki fyrir, verði aflað með hliðstæðum hætti og nú gildir um 6. gr. fjárlaga. Efnisbreyting þessa ákvæðis frá því sem verið hefur er því m.a. sú að í frumvarpi til fjárlaga verða áætlaðar skuldbindingar, t.d. við kaup fasteigna en ekki aðeins greiðslu ársins. Fram til þessa hafa einungis verið sýndar þær fjárhæðir sem til greiðslu koma en í ríkisreikningi skuldbindingin. Þessi mismunandi málsmeðferð hefur iðulega valdið misskilningi.
Eins og í gildandi lögum er gert ráð fyrir að frumvarp til fjárlaga og fjárlög verði byggð á sömu meginforsendum og þjóðhagsáætlun, svo sem um hagvöxt, verðlag og þróun launa. Hér er því ekki um breytingu að ræða.
Um 22. gr.
Tekjur skal sýna eftir meginflokkum tekna og helstu skattstofnum. Tekjur á rekstrargrunni sýna áætlanir um álagða skatta og gjöld á árinu en sjóðstreymi sýnir áætlun um innheimtu þeirra.
Gjöld skulu sundurliðuð eftir ábyrgðarsviðum, þ.e. ráðuneytum. Í samræmi við ákvæði 13. gr. og skýringum við hana er gert ráð fyrir að fjármagnsgjöld verði sýnd sérstaklega en ekki talin með fjárreiðum fjármálaráðuneytisins eins og verið hefur. Gjöld á rekstrargrunni sýna þær skuldbindingar ríkissjóðs sem gert er ráð fyrir að stofnað sé til á árinu, að frádregnum sértekjum. Sjóðstreymi sýnir hins vegar ákvarðanir um greiðslur á árinu. Gert er ráð fyrir því að uppsetning sjóðstreymis ríkissjóðs verði að fyrirmynd reikningsskila fyrirtækja með þeim breytingum sem stafa af efnisatriðum sem eru sérstök fyrir ríkisfjármálin.
Lánahreyfingar eru allar breytingar sem verða á efnahagsreikningi ársins. Niðurstöðutala rekstrar- og fjármunahreyfinga er hrein lánsfjárþörf. Hún er ein af lykilstærðum í reikningsskilum ríkissjóðs og sá mælikvarði sem þykir gefa hvað besta mynd af áhrifum ríkisfjármálanna á efnahagslífið. Lánsfjárþörf ríkissjóðs er ýmist skoðuð að meðtöldum afborgunum (heildarlánsfjárþörf, verg lánsfjárþörf) eða að þeim frátöldum (hrein lánsfjárþörf). Á móti lánsfjárþörfinni er sýnt hvernig henni er mætt með lántökum en mismunur lánsfjárþarfar og lánsfjármögnunar kemur fram sem breyting á handbæru fé.
Um 23. gr.
Um 24. gr.
Á undanförnum árum hafa nýjar aðferðir við gerð fjárlaga rutt sér til rúms. Aðild ráðuneyta hefur vaxið og þar með hefur sú sérþekking, sem einstök ráðuneyti búa yfir um þá málaflokka sem undir þau heyra, nýst betur við fjárlagagerðina en fyrr á árum. Einnig hefur í auknum mæli verið lögð áhersla á ýmiss konar kennitölur um ríkisstarfsemina þegar fjallað er um ráðstöfun ríkisfjármuna. Hér á landi hefur markvisst verið unnið að því að flytja ábyrgð og umfjöllun um fjárveitingar til einstakra ráðuneyta og þar með að ráðuneytin skýri skiptingu þeirra milli verkefna. Greinin leggur þá skyldu á ráðuneytin að þau veiti upplýsingar og nauðsynlegar skýringar við gerð fjárlagafrumvarpsins. Jafnframt er fjármálaráðherra veitt heimild til þess að krefjast upplýsinga með samræmdum hætti fyrir ríkisstarfsemina umfram það sem kveðið er á um í lögum eða reglugerð.
Um 25. gr.
Um 26. gr.
Um 27. gr.
Um 28. gr.
Gert er ráð fyrir að fjárlagafrumvarpi hvers árs skuli fylgja áætlun sem lýsi í aðalatriðum ríkisbúskapnum næstu þrjú árin eftir lok þess fjárhagsárs sem fjárlagafrumvarpið tekur til. Hérlendis sem erlendis fer skilningur vaxandi á því að ríkisfjármálin þurfi að skoða yfir lengra tímabil en nemur fjárlagaárinu.Nú er áætlun af þessu tagi gerð í samvinnu við Þjóðhagsstofnun og Seðlabanka Íslands. Hún felur fyrst og fremst í sér lýsingu á ríkisbúskapnum miðað við að gildandi lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sé fylgt. Þannig má segja að áætlunin til þessa hafi falið í sér mat á horfum án þess að þar hafi verið gerð sérstök grein fyrir stefnu stjórnvalda.
Í greininni er lögð sú skylda á fjármálaráðherra að leggja fram stefnu ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum til lengri tíma. Auk þess sem langtímaáætlun fylgi fjárlagafrumvarpi hvers árs eins og verið hefur hin síðari ár er lagt til að fjármálaráðherra verði skylt að endurskoða áætlunina og leggja fyrir Alþingi breytist forsendur hennar verulega.
Um 29. gr.
Ákvæði greinarinnar kveður á um að stofnanir í A-hluta þurfi að afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma ýmsar eignir sem telja má verulegar. Með lögum í þessu samhengi er átt við almenn lög, fjárlög eða fjáraukalög. Leiga til langs tíma miðast við samning til lengri tíma en eins árs. Hugtakið leiga tekur í þessu sambandi til fjármögnunarleigu auk hefðbundinna leigusamninga. Með þessu er reynt að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram. Liggi slík heimild ekki fyrir verður að semja um viðskiptin með fyrirvara um samþykki Alþingis. Þó slíkur fyrirvari sé ekki gerður í einstökum samningum breytir það engu um það að samningurinn er ekki bindandi fyrir ríkið nema Alþingi veiti samþykki sitt fyrir honum. Heimildir framkvæmdarvaldsins til ráðstöfunar eigna eru gerðar nokkru þrengri en núgildandi lög kveða á um. Hlutabréf í félögum, skip og flugvélar hefur verið litið á sem lausafé og því ekki þurft lagaheimildir til sölu slíkra eigna. Sú venja hefur þó mótast að sækja jafnan um slíkar heimildir í lánsfjárlögum eða 6. gr. fjárlaga.Í 2. mgr. er gert ráð fyrir sérstakri undanþágu varðandi leigusamninga sem teljast hefðbundnir rekstrarsamningar. Í slíkum tilvikum þykir eðlilegt að hægt sé að gera samninga án þess að heimildar hafi sérstaklega verið aflað í fjárlögum. Það skilyrði er þó sett að fjármálaráðuneyti og viðkomandi ráðuneyti samþykki gjörninginn. Sem dæmi um samninga af þessu tagi væri t.d. ef ríkið vildi leigja embættismanni fasteign í eigu ríkisins. Þá væri nægjanlegt að fjármálaráðuneytið og viðkomandi ráðuneyti árituðu samninginn um samþykki sitt en ekki þyrfti að bera samninginn sérstaklega undir Alþingi.
Gert er ráð fyrir að ákvæði greinarinnar nái ekki til ríkisfyrirtækja í B-hluta og lánastofnana í C-hluta. Engu að síður þurfa þessir aðilar að gera grein fyrir fjárráðstöfunum og áætlunum í fjárlagafrumvarpi og ríkisreikningi.
Um 30. gr.
Með þessari grein er einstökum ráðherrum að fengnu samþykki fjármálaráðherra heimilað að gera samninga sem bundnir eru til lengri tíma en fjárlagaársins. Í greininni eru settar fram almennar kröfur um innihald slíkra samninga. Dæmi eru um það að aðilum utan ríkisins hafi verið falin lögbundin verkefni án þess að gerður hafi verið formlegur samningur um þau verkefni. Í ákvæði til bráðabirgða er sérstaklega kveðið á um að slíkir óformbundnir samningar skuli endurskoðaðir þannig að þeir standist þær kröfur sem frumvarpið gerir ráð fyrir að gerðar skuli til slíkra samninga samkvæmt þessari grein. Er gert ráð fyrir að þeirri endurskoðun skuli lokið fyrir 1. september 1997. Eftir það tímamark eiga að vera skriflegir samningar um öll þau lögbundnu verkefni sem samið hefur verið um að aðrir en ríkisaðilar skuli inna af hendi, þar sem m.a. er skilgreind sú þjónusta sem veita á, greiðslur fyrir þjónustuna, eftirlit með samningi og hvernig hagað skuli meðferð ágreiningsmála. Það skilyrði er sett fyrir gerð samninga af þessu tagi að í fjárlögum sé gert ráð fyrir kostnaði við verkefnið.Áherslur í stjórnun ríkisrekstrar hafa tekið breytingum á undanförnum árum. Í stað þess að líta á stofnanir sem rekstrareiningu hefur athygli beinst meira að þeim verkefnum eða rekstrarþáttum sem ríkið annast. Litið er til þess hvernig þau eru leyst, hagkvæmni í vinnubrögðum, skilvirkni þjónustunnar, tilgangi verkefnisins o.s.frv. Samhliða þessu hefur ábyrgð á framkvæmdaatriðum verið færð til stofnana og þær hvattar til aukins sjálfstæðis í rekstri og um ákvarðanir. Þá er einnig gerð krafa um að auka útboð ýmissa rekstrarverkefna, sbr. lög nr. 52/1987 og reglugerð nr. 302/1996, um innkaup ríkisins.
Þessar breytingar hafa leitt til þess að þjónustusamningum hefur fjölgað en venjulega ná þeir út yfir fjárlagaárið og eru til nokkurra ára. Bæði þekkist að slíkir samningar séu gerðir við einkaaðila, sveitarfélög eða innan ríkisins. Framkvæmd þessara samninga hlýtur þó eðli máls samkvæmt alltaf að vera á ábyrgð viðkomandi ráðherra. Þannig verður aldrei hægt með gerð slíkra samninga að framselja eða takmarka rétt einstaklinga til þjónustu eða upplýsinga sem bundin er í lögum. Í engu er breytt þeirri ábyrgð sem hvílir á viðkomandi ráðherra lögum samkvæmt.
Í greininni er sérstaklega kveðið á um að samningur af þessu tagi breyti í engu réttarstöðu þeirra sem þjónustan beinist að. Þannig er tryggt að réttarstaða notenda þjónustu verði hin sama hvort sem þjónustan er veitt að ríkisstofnun, sveitarfélagi eða einkaaðila. Samkvæmt stjórnsýslulögum gilda þau um stjórnsýslu ríkisins. Litið hefur verið svo á að þau gildi jafnframt um það þegar einkaaðila hefur verið fengið opinbert vald á grundvelli samnings. Enda þótt réttarstaða þeirra sem þjónustan beinist að sé tryggð í stjórnsýslulögum þykir rétt að árétta það sérstaklega í lokamálslið 1. mgr. greinarinnar. Gert er ráð fyrir að ef um er að ræða eiginleg stjórnsýsluverkefni verði í samningi kveðið á um að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun, sem og aðrar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, gildi um þá sem taka að sér að veita þjónustuna fyrir hönd ríkisins, að því marki sem hún beinist að borgurunum. Eðli máls samkvæmt þarf engin slík ákvæði í samningnum um verkefni sem ekki teljast til eiginlegrar stjórnsýslu í skilningi stjórnsýslulaga.
Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um undirbúning, gerð, innihald og eftirlit með slíkum samningum að svo miklu leyti sem slík ákvæði eru ekki í reglugerð nr. 302/1996, um innkaup ríkisins, en þar eru m.a. reglur um samskipti, stöðu og gagnkvæmar kröfur til verkkaupa og verksala. Þar verður jafnframt kveðið á um samráð við fjárlaganefnd eða fulltrúa hennar við undirbúning samninga um rekstrarverkefni skv. þessari grein. Sérstök samráðsnefnd um ríkisfjármál sem skipuð er formanni og varaformanni fjárlaganefndar Alþingis auk fulltrúum fjármálaráðuneytisins hefur starfað um árabil. Gert er ráð fyrir að með reglugerð verði staða nefndarinnar skilgreind og samráð um slíka samninga verði á þeim vettvangi. Fordæmi eru fyrir þess háttar samráðsvettvangi t.d. í lögum um skipan opinberra framkvæmda en þar á það sama við að samningar eru oft gerðir til lengri tíma en fjárlagaársins.
Um 31. gr.
Um 32. gr.
Í samræmi við almennar venjur viðskiptalífsins er hér kveðið á um að ríkisaðilum í A- og B-hluta sé heimilt að eiga viðskipti án staðgreiðslu. Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji nánari reglur um viðskipti af þessu tagi, þ.e. bæði að því er varðar heimildir til greiðslufrests og veitingu slíks frests.Um 33. gr.
Um 34. gr.
Um 35. gr.
Um 36. gr.
Um 37. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að heimilt sé, með samþykki hlutaðeigandi ráðherra og fjármálaráðherra, að geyma ónýttar fjárheimildir í lok reikningsárs. Þetta þykir eðlilegt þar sem verkefni geta frestast af ýmsum ástæðum, svo sem undirbúningi við framkvæmdir. Með áþekkum hætti er lagt til að verði útgjöld umfram heimildir ársins komi það til greiðslu af fjárveitingu næsta fjárlagaárs. Ekki er því lengur gert ráð fyrir að sérstaklega þurfi að sækja um heimildir til þessara ráðstafana í fjáraukalögum heldur nægi þessi heimild laganna. Í lokafjárlögum verði nánar gerð grein fyrir innstæðum og skuldum sem flytjast milli ára og þar leitað afstöðu Alþingis til meðferðar á mismuni fjárheimilda og niðurstöðu ríkisreiknings.
Um 38. gr.
Um 39. gr.
Um 40. gr.
Í öðru lagi verður fjármálaráðherra skylt að gefa yfirlit um fjárhagsskuldbindingar og kröfur ríkissjóðs sem áfallnar eru. Miðað skal við að slíkt uppgjör fari fram á miðju ári og eigi síðar en í lok ágúst.
Í þriðja lagi verður fjármálaráðherra skylt að birta opinberlega mat á horfum í ríkisfjármálum a.m.k. einu sinni á fjárhagsárinu.
Undanfarin ár hefur fjármálaráðherra gert Alþingi grein fyrir greiðsluafkomu ríkissjóðs næstliðins árs með framlagningu skýrslu um afkomu ríkissjóðs. Gengið er út frá að svo verði áfram. Rétt þykir að taka af tvímæli um birtingu upplýsinga um þróun og horfur í fjármálum ríkisins. Því verði fjármálaráðherra skylt að upplýsa um stöðu þeirra, eins og að framan getur, með reglubundnum hætti svo og um helstu frávik í afkomu einstakra stofnana frá fjárlögum.
Um 41. gr.
Um 42. gr.
Um 43. gr.
Gert er ráð fyrir að frumvarp til fjáraukalaga verði sett fram með sama hætti og frumvarp til fjárlaga, þ.e. á rekstrargrunni en jafnframt sýndar greiðsluhreyfingar. Með þessu er tryggt að samræmi sé milli framsetningar fjárlaga og fjáraukalaga enda fjáraukalög í reynd ekkert annað en breyting á fjárlögum. Hins vegar er nafnið á þessum breytingalögum ákveðið í stjórnarskrá og komin hefð á að kalla þau fjáraukalög. Um nánari skýringar og forsendur vísast til almennra athugasemda.Um 44. gr.
Um 45. gr.
Um 46.–47. gr.
Um 48. gr.
Kveðið er á um stöðu og hlutverk ríkisbókhalds og ríkisbókara við framkvæmd reglna þeirra sem felast í frumvarpinu. Ákvæðin eru fyllri en í gildandi lögum og gera stöðu ríkisbókhaldsins skýrari, m.a. með því að kveða á um heimild til að setja framkvæmdar- og verklagsreglur fyrir þá aðila sem undir gildissvið laganna falla. Rísi ágreiningur um reglur af því tagi kemur til kasta ríkisreikningsnefndar og fjármálaráðherra.Um 49. gr.
Í greininni er ákvæði um ábyrgð forstöðumanna og stjórna hjá ríkisstofnunum og ríkisfyrirtækjum. Greinin er nýmæli þar sem ákvæði af þessu tagi er ekki í gildandi lögum frá 1966. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði þetta hafi nein áhrif á þá ábyrgð sem leiða kann af öðrum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, né rýrir ákvæðið þær eftirlitsskyldur sem ráðuneyti hafa með þeim stofnunum og fyrirtækjum sem undir þau heyra, sbr. 9. gr. laga nr. 73/1979, um Stjórnarráð Íslands.Um 50. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.Um 51. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Þrátt fyrir ákvæði 51. gr. er gert ráð fyrir að fjárlög ársins 1997 svo og uppgjör ríkis-reiknings verði samkvæmt eldri lögum. Engu að síður mun uppgjör ríkisreiknings árið 1997 verða fært að hinu nýja formi eftir því sem hægt er innan ramma gildandi laga.Um ákvæði til bráðabirgða II.
Í 30. gr. frumvarpsins er kveðið á um þær kröfur sem gera skal til samninga um rekstrarverkefni sem ríkissjóður greiðir. Dæmi eru um að í gildi séu samningar til lengri tíma en eins árs sem ekki fullnægja þeim kröfum sem settar eru í 30. gr. frumvarpsins. Í þessu ákvæði til bráðabirgða er kveðið á um að skylt sé að segja upp slíkum samningum og endurskoða þá. Þeirri endurskoðun skal lokið fyrir 1. september 1997 og er því gert ráð fyrir að eftir þann tíma verði engir samningar um rekstrarverkefni í gildi sem ekki fullnægja þeim skilyrðum sem sett eru í 30. gr. frumvarpsins. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 30. gr.Viðauki.
Fjárlög
fyrir árið 199X.
A-hluti Fjárreiður ríkissjóðs og ríkisstofnana
1. gr. Rekstraryfirlit ríkissjóðs
2. gr. Sjóðstreymi ríkissjóðs
B-hluti Fjárreiður ríkisfyrirtækja
3. gr. Fjárreiður ríkisfyrirtækja
C-hluti Fjárreiður lánastofnana
4. gr. Fjárreiður lánastofnana
Ýmis ákvæði
5. gr. Lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir
6. gr. Skerðingarákvæði í samræmi við ákvæði
annarra greina
7. gr. Heimildir fjármálaráðherra
8. gr. Önnur ákvæði
Sundurliðanir
1. Tekjur A-hluta
2. Stofnanir í A-hluta og framlög ríkissjóðs
3. Ýmsar sundurliðanir í A-hluta
4. Fjárreiður ríkisfyrirtækja í B-hluta
5. Fjárreiður lánastofnana í C-hluta
Séryfirlit
1. Heildaryfirlit um fjármál A-hluta
2. Málaflokkasundurliðun gjalda í A-hluta
3. Tegundarsundurliðun gjalda í A-hluta
4. Markaðar tekjur og lögbundin framlög
5. Skipting ríkissjóðstekna
6. Lánsfjármál ríkisaðila A-, B- og C-hluta
A-hluti.
Rekstraryfirlit ríkissjóðs.
1. gr.
Árið 199X er áætlað að tekjur og gjöld ríkissjóðs verði eins og tilgreint er í þessari grein, sbr. sundurliðun 1 og 2.Reiknings-
Sjóðs-
Þús. kr.
grunnur
hreyfingar
Tekjur
Skatttekjur
Skattar á tekjur einstaklinga 0 0
Skattar á tekjur lögaðila 0 0
Tryggingagjald 0 0
Eignarskattar 0 0
Virðisaukaskattur 0 0
Aðrir skattar á vörur og þjónustu 0 0
Skattar ótaldir annars staðar 0 0
Skatttekjur samtals 0 0
Rekstrartekjur
Arðgreiðslur 0 0
Vaxtatekjur 0 0
Aðrar rekstrartekjur 0 0
Rekstrartekjur samtals 0 0
Sala eigna 0 0
Fjármagnstilfærslur, framlög 0 0
Tekjur samtals 0 0
Gjöld
Æðsta stjórn ríkisins 0 0
Forsætisráðuneyti 0 0
Menntamálaráðuneyti 0 0
Utanríkisráðuneyti 0 0
Landbúnaðarráðuneyti 0 0
Sjávarútvegsráðuneyti 0 0
Dóms- og kirkjumálaráðuneyti 0 0
Félagsmálaráðuneyti 0 0
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti 0 0
Fjármálaráðuneyti 0 0
Samgönguráðuneyti 0 0
Iðnaðarráðuneyti 0 0
Viðskiptaráðuneyti 0 0
Hagstofa Íslands 0 0
Umhverfisráðuneyti 0 0
Fjármagnskostnaður 0 0
Gjöld samtals 0 0
Tekjujöfnuður 0
A-hluti.
Sjóðstreymi ríkissjóðs.
2. gr.
Árið 199X er áætlað að sjóðstreymi ríkissjóðs verði eins og tilgreint er í þessari grein.
Þús. kr.
Rekstrarhreyfingar:
Tekjujöfnuður 0
Rekstrarliðir sem ekki hafa áhrif á sjóðstreymi:
Reiknaðir vextir 0
Lífeyrisskuldbindingar 0
Ýmsar afskriftir 0
Breytingar á rekstrartengdum eignum og skuldum:
Viðskiptakröfur (breyting). 0
Viðskiptaskuldir (breyting) 0
Handbært fé frá rekstri 0
Fjármunahreyfingar:
Veitt stutt lán 0
Veitt löng lán 0
— Afborganir veittra lána 0
Kaup hlutabréfa og eiginfjárframlög 0
Sala hlutabréfa og eignarhluta 0
Fjármunahreyfingar samtals 0
Hrein lánsfjárþörf 0
Fjármögnun:
Skammtímalán. 0
Tekin löng lán. 0
— Afborganir lána 0
Fjármögnun samtals 0
Breyting á handbæru fé 0
Handbært fé í ársbyrjun 0
Handbært fé í árslok 0
B-hluti.
Fjárreiður ríkisfyrirtækja.
3. gr.
Árið 199X er ætlast til þess að rekstri, fjárfestingu og lántöku eftirtalinna ríkisfyrirtækja verði hagað eins og tilgreint er í þessari grein, sbr. sundurliðun 4.Hagnaður/
Arðgreiðsla
Þús. kr.
tap
til ríkissjóðs
Fjárfesting
Lántökur
Happdrætti Háskóla Íslands
0
0
0
0
Lyfjabúð Háskóla Íslands
0
0
0
0
Ríkisútvarpið, sjónvarp
0
0
0
0
Ríkisútvarpið, hljóðvarp
0
0
0
0
Þjóðleikhúsið
0
0
0
0
Sinfóníuhljómsveit Íslands
0
0
0
0
Fríhöfn, Keflavíkurflugvelli
0
0
0
0
Flugstöð Leifs Eiríkssonar
0
0
0
0
Ratsjárstöðvar, rekstur
0
0
0
0
Sala varnarliðseigna
0
0
0
0
Laxeldisstöðin Kollafirði
0
0
0
0
Tryggingastofnun ríkisins,
frjálsar slysatryggingar
0
0
0
0
Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins
0
0
0
0
Póst- og símamálastofnun
0
0
0
0
Rafmagnsveitur ríkisins
0
0
0
0
Samtals
0
0
0
0
C-hluti.
Fjárreiður lánastofnana.
4. gr.
Árið 199X er ætlast til þess að rekstri og lánveitingum eftirtalinna stofnana og sjóða verði hagað eins og tilgreint er í þessari grein, sbr. sundurliðun 5.Hagnaður/
Arðgreiðsla
Veitt
Fjár-
Lán-
Þús. kr.
tap
til ríkissjóðs
lán
festing
tökur
Byggðastofnun
0
0
0
0
0
Lánasjóður íslenskra námsmanna
0
0
0
0
0
Byggingarsjóður ríkisins
0
0
0
0
0
Húsbréfadeild
0
0
0
0
0
Byggingarsjóður ríkisins
0
0
0
0
0
Byggingarsjóður verkamanna
0
0
0
0
0
Framkvæmdasjóður Íslands
0
0
0
0
0
Hafnabótasjóður
0
0
0
0
0
Orkusjóður
0
0
0
0
0
Ferðamálasjóður
0
0
0
0
0
Landflutningasjóður
0
0
0
0
0
Framleiðnisjóður landbúnaðarins
0
0
0
0
0
Stofnlánadeild landbúnaðarins
0
0
0
0
0
Fiskveiðasjóður
0
0
0
0
0
Þróunarsjóður sjávarútvegsins
0
0
0
0
0
Iðnlánasjóður
0
0
0
0
0
Iðnþróunarsjóður
0
0
0
0
0
Samtals
0
0
0
0
0
Ýmis ákvæði.
5. gr.
Fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, er heimilað að taka lán, endurlána og veita ríkisábyrgðir samkvæmt eftirfarandi ákvæðum:Lántökur ríkissjóðs.
1.1. Að taka lán allt að 15.970 m.kr. á árinu 1993 og ráðstafa því í samræmi við ákvæði annarra greina þessara fjárlaga.
Endurlán.
2.1. Að endurlána Lánasjóði íslenskra námsmanna allt að 3.900 m.kr.
2.2. Að endurlána Atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar allt að 1.300 m.kr.
Ríkisábyrgðir.
3.1. Að ábyrgjast allt að 7.750 m.kr. lántöku Landsvirkjunar.
3.2. Að veita ríkisábyrgð til Vatnsleysuhrepps, allt að 55 m.kr. til undirbúningsrannsókna við Flekkuvíkurhöfn.
6. gr.
Skerðingarákvæði í samræmi við ákvæði annarra greina.1. Þrátt fyrir ákvæði 1. tölul. 3. gr. laga nr 71/1990, um Listskreytingasjóð ríkisins, með áorðnum breytingum skal framlag ríkissjóðs eigi vera hærra en 12 m.kr. á árinu 1993.
2. Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. laga nr 50/1957, um menningarsjóð, með áorðnum breytingum, skal framlag ríkissjóðs falla niður á árinu 1993.
7. gr.
Fjármálaráðherra er heimilt:Eftirgjöf gjalda.
1.1. Að fella niður toll og vörugjald af öryggis- og hjálpartækjum fyrir fatlaða.
1.2. Að fella niður stimpilgjöld af skuldaskjölum Spalar hf. vegna fjármögnunar jarðganga.
Ráðstöfun eigna.
2.1. Að selja eignarhluta ríkissjóðs í fasteigninni Vogagerði 6, Vogum.
2.2. Að selja fasteignina Sólborg á Akureyri.
Fasteignakaup.
3.1. Að kaupa hverasvæði Geysis í Haukadal.
3.2. Að kaupa Hótel Valhöll á Þingvöllum.
Ýmsar heimildir.
4.1. Að kaupa dagblöð fyrir stofnanir ríkisins, allt að 100 eintökum af hverju blaði.
8. gr.
Önnur ákvæði.
1. Skattvísitala árið 199X skal vera 123 stig miðað við 120 stig árið 199X.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um fjárreiður ríkisins.
Frumvarp þetta var áður flutt á 120. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu þá og er nú endurflutt með nokkrum breytingum, sem ekki eru taldar hafa umtalsverð kostnaðaráhrif. Hins vegar hefur verið lagt nýtt mat á tímabundinn upphafskostnað ríkisbókhalds og er nú reiknað með að hann hækki um 5 m.kr. frá fyrri áætlun. Að öðru leyti er umsögnin sem fer hér á eftir um kostnaðaráhrif frumvarpsins sú sama og fylgdi með fyrri gerð þess.
Árið 1990 fól fjármálaráðherra ríkisreikningsnefnd að gera heildarendurskoðun á reglum um bókhald, reikningsskil, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Nefndin skilaði skýrslu í nóvember árið 1994 um tillögur sínar varðandi breytingar á reikningshaldi ríkissjóðs. Í skýrslunni kemur fram það álit nefndarinnar að tryggja þurfi með nýrri löggjöf samræmi í endurskoðun reikningsskila ríkissjóðs og fulla samanburðarhæfni milli fjárlaga og ríkisreiknings. Lagafrumvarpið, sem hér liggur fyrir, var undirbúið á grundvelli tillagna nefndarinnar. Við mat á kostnaðaráhrifum hefur því verið tekið mið af ýmsum efnisatriðum skýrslunnar auk ákvæða frumvarpsins.
Í meginatriðum miðar frumvarpið að því að aðlaga ríkisreikning og fjárlög betur breyttum kröfum um upplýsingar varðandi samhengi ríkisfjármála og efnahagsmála, árangur í ríkisstarfseminni og fjármálastjórn hins opinbera eins og nánar er rakið í athugasemdum með frumvarpinu. Til þess að ná fram markmiðum frumvarpsins verður að ráðast í miklar endurbætur á gerð fjárlaga og ríkisreiknings. Miklar breytingar verður að gera á uppbyggingu og framsetningu á þingskjölum fjárlaga og fjáraukalaga. Þau verður að færa að öllu leyti í nýjan búning, enda hafa umbæturnar, sem ætlunin er að lögfesta með frumvarpinu, ekki verið teknar upp í fjárlagaritum fram að þessu. Endurbætur á ríkisreikningi eru lengra á veg komnar því unnið hefur verið að þeim í reikningum undanfarinna ára. Þannig var þegar árið 1989 tekin upp fullkomnari færsla á rekstrargrunni ríkissjóðs og í ríkisreikningi fyrir árið 1994 var framsetning margra talnayfirlita færð í það horf sem lagt er til í skýrslu ríkisreikningsnefndar.
Einungis hefur verið gerð lausleg athugun á helstu þáttum þess sem snúa að breyttri framsetningu fjárlaga. Vinnu ráðuneytisins að þessum verkefnum má skipta annars vegar í tímabundinn undirbúningskostnað og hins vegar í aukinn kostnað til lengri tíma litið. Í stórum dráttum verða helstu undirbúningsverkefnin að útfæra nýjar lagagreinar og fjármálayfirlit fyrir ný þingskjöl fjárlaga og fjáraukalaga, að skilgreina rekstrargrunn og breyta fyrirkomulagi og úrvinnslu talnaefnis í tölvukerfi og endurskipuleggja inntak og form upplýsingamiðlunar milli stjórnsýsluaðila og vinnubrögð þeirra við fjárlagagerð, auk þess að leiðbeina starfsfólki ráðuneyta og stofnana um allt sem varðar hina breyttu tilhögun. Sem dæmi um aukin verkefni sem verða viðvarandi má nefna að allmargir nýir aðilar verða teknir inn í fjárlögin. Þá má gera ráð fyrir að fjárlagagerðin verði almennt tímafrekari með framsetningu á rekstrargrunni, þar sem flóknara er að meta skuldbindingar fram í tímann en greiðsluhreyfingar til eins árs. Stefnt er að því að með betra skipulagi fjárlagagerðar, endurbættu tölvukerfi og breyttum starfsáherslum megi mæta þessum nýju verkefnum án þess að fjölga starfsfólki eða efna til nýrra útgjalda svo nokkru nemi.
Breytingar á framsetningu fjárlaga verða unnar í nánum tengslum við hönnun nýs tölvukerfis fyrir fjárlagagerð sem hafinn er undirbúningur að og hefur fjárveitingu í fjárlögum ársins 1996. Hins vegar var þegar fyrirhugað að endurnýja tölvukerfið af öðrum ástæðum þar sem núverandi kerfi er orðið tæknilega úrelt og þjónar ekki nægilega vel nýju skipulagi rammafjárlagagerðar sem hefur verið í mótun síðustu árin. Þessi stofnkostnaður er því ekki talinn til viðbótarútgjalda sem leitt geti af ákvæðum frumvarpsins.
Á hinn bóginn verður að gera ráð fyrir auknum útgjöldum til þess að ná fram markmiðum frumvarpsins á þeim verksviðum sem snúa að ríkisbókhaldi. Ræðst það af því að þær endurbætur, sem eftir er að gera í reikningshaldinu, eru talsvert umfangsmiklar. Bæði er að breytingarnar ná til mjög margra bókhaldsaðila, eða allra ríkisstofnana, og hitt að þær beinast að margbrotinni upplýsingavinnslu í þremur stærstu tölvukerfunum sem annast fjárreiður ríkissjóðs: bókhalds- og áætlanakerfi ríkisins (BÁR), lánakerfi ríkisins (SKIL) og tekjubókhaldskerfi ríkisins. Ekki þykir ástæða til að greina nákvæmlega frá öllum þeim verkefnum sem leysa þarf úr á þessu sviði heldur er látið nægja að draga saman stærstu þættina hér á eftir.
— Nýir ríkisaðilar og breytt flokkun í A–E-hluta.
Taka þarf marga nýja aðila inn í ríkisreikning, innheimta viðeigandi bókhaldsgögn og annast bókun á fjárreiðum þeirra. Gera þarf breytingar á skipulagi bókhaldskerfa til þess að þau ráði við skiptingu ríkisreiknings í fimm hluta í stað tveggja hluta áður.
— Árshlutauppgjör rekstrargrunns tvisvar á ári og flýting.
Stefnt er að því að einu sinni innan árs verði gerð grein fyrir áföllnum skuldbindingum þó ekki sé um fullkomið rekstraruppgjör að ræða. Það árshlutauppgjör krefst talsverðrar viðbótarvinnu, auk þess sem gera verður endurbætur á BÁR og breyta bókhaldi að þessu leyti hjá stofnunum. Þá þarf að gera ráðstafanir til flýta lokauppgjöri ríkisreiknings um nokkra mánuði til þess að talnaefnið komi að notum við undirbúning fjárlagafrumvarps fyrir næsta ár á rekstrargrunni.
— Ný fjármálayfirlit og aukin tölvuvinnsla þeirra.
Fyrirhugað er að taka í gagnið ýmis ný yfirlit um fjármál ríkisins og vinna að því að þau verði í auknum mæli mynduð með vélrænum hætti í stað þess að vera handunnin.
— Ný eignaskrá ríkisins.
Byggja þarf upp miðlæga eignaskrá fyrir allar ríkisstofnanir. Tryggja þarf samræmda skráningu og upplýsingaskil stofnana.
— Ný yfirlit um lánahreyfingar úr SKIL.
Stefnt er að því að taka upp ný yfirlit í ríkisreikningi sem sýni horfur í lánsfjármálum næstu ára, einkum skuldastöðu, afborganir af teknum lánum og skuldbindingar utan efnahagsreiknings. Setja þarf úrvinnslu á talnaefninu í SKIL og miðla því inn í BÁR.
— Breytt flokkun og umsýsla ríkistekna.
Gera verður nýja aðgreiningu á sértekjum stofnana, t.d. göngudeildargjöldum, og rekstrartekjum sem teljast til ríkistekna, t.d. gjöldum fyrir vegabréf eða vottorð. Við þá breytingu þarf að koma innheimtu ýmissa stofnana á rekstrartekjum fyrir í tekjubókhaldi ríkisins og tryggja fullnægjandi skil og uppgjör.
— Upplýsingamiðlun til alþjóðastofnana.
Aðlaga þarf núverandi fjármálayfirlit og útbúa ný með hliðsjón af alþjóðlegum stöðlum. Fylgjast þarf betur með breytingum á stöðlum og uppgjörsaðferðum á alþjóðlegum vettvangi.
— Kynning og leiðbeiningar.
Til að koma við þessum umbótum á reikningshaldi ríkissjóðs þarf að veita markvissa fræðslu til viðkomandi bókhaldsaðila. Ákvarða þarf samræmdar reglur um bókun, skilgreina hugtök og semja leiðbeiningar. Undirbúa þarf námskeið og fræðsluefni til kynningar fyrir stofnanir.
Ríkisbókhald hefur lagt mat á kostnað sinn af framangreindum verkefnum þar sem reynt er að aðgreina viðbótarútgjöldin sérstaklega. Samkvæmt þeirri áætlun er gert ráð fyrir að tímabundin viðbótarútgjöld við þau verkefni sem beinast að undirbúningi og framkvæmd breytinganna á reikningshaldi ríkisins verði um 12 m.kr. Þar af verði um helmingurinn vegna sérfræðivinnu og kynningarstarfs hjá ríkisbókhaldi og hinn helmingurinn vegna verkefna í tengslum við breytingar á tölvukerfum. Þá áætlar stofnunin að viðbótarútgjöld við þau verkefni sem leiða til varanlegrar aukningar í starfsumfangi verði nálægt 10 m.kr. Stærstur hluti þessa kostnaðar, eða um 7,5 m.kr., skýrist af auknum launagjöldum hjá stofnuninni. Þannig er gert ráð fyrir nýju starfi við umsýslu með eignaskrá ríkisins og auknum launagjöldum vegna umfangsmeira og flóknara uppgjörs ríkisins en verið hefur.
