Ferill 214. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 214 . mál.
261. Frumvarp til laga
um endurskoðendur.
(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Tilgangur laga þessara er að tryggja að til sé í landinu á hverjum tíma stétt manna sem hefur þekkingu til að gefa hlutlaust og áreiðanlegt álit á reikningsskilum og öðrum fjárhagsupplýsingum til notkunar í viðskiptum.Með endurskoðanda í lögum þessum er átt við þann sem ráðherra hefur löggilt til endurskoðunarstarfa og fullnægir að öðru leyti skilyrðum laga þessara.
Öðrum mönnum en löggiltum endurskoðendum er eigi heimilt að nota orðið endurskoðandi í starfsheiti sínu. Þá er og óheimil notkun starfsheitis eða firmanafns sem til þess er fallið að vekja þá trú að maður sé endurskoðandi, ef hann er það ekki.
II. KAFLI
Endurskoðendaréttindi.
Skilyrði.
2. gr.
Víkja má frá skilyrði 2. tölul. 1. mgr. að fengnum meðmælum endurskoðendaráðs ef umsækjandi hefur haft forræði á fé sínu að minnsta kosti þrjú undanfarin ár.
Leggja má að jöfnu við próf það, sem um getur í 4. tölul. 1. mgr., sambærilegt próf frá öðrum háskóla ef prófnefnd skv. 1. mgr. 3. gr. telur sýnt að umsækjandi hafi næga þekkingu á þeim málefnum sem varða endurskoðendur og störf þeirra. Til að staðreyna þetta er nefndinni heimilt að leggja fyrir umsækjanda að gangast undir sérstakt próf á sínum vegum í einni eða fleiri greinum sem kenndar eru á endurskoðunarkjörsviði viðskiptadeildar Háskóla Íslands.
Heimilt er að synja manni um löggildingu ef ákvæði 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga eiga við hagi hans.
Þegar endurskoðandi tekur að sér þjálfun starfsmanns skv. 5. tölul. 1. mgr. skal hann tilkynna það Félagi löggiltra endurskoðenda. Hann skal jafnframt ábyrgjast að nemandinn hljóti tilhlýðilega starfsþjálfun.
Ráðherra er heimilt að fengnum tillögum endurskoðendaráðs að setja í reglugerð fyrirmæli um undanþágu frá skilyrðum 4., 5. og 6. tölul. 1. mgr. handa þeim sem öðlast hafa sambærilega reynslu og menntun eða eftir atvikum löggildingu í öðru ríki.
Próf og prófnefnd.
3. gr.
Prófin skulu ná til þeirra greina bóknáms og verkmenntunar sem helst varða endurskoðendur og störf þeirra. Í reglugerð, sem ráðherra setur að fengnum tillögum prófnefndar, skal meðal annars kveðið nánar á um námsgreinar, framkvæmd prófa og lágmarksárangur til að standast þau.
Próf skulu að jafnaði haldin einu sinni ár hvert.
Ráðherra getur ákveðið gjald sem greitt skal fyrir að þreyta próf. Fjárhæð gjalds skal eigi vera hærra en sem nemur kostnaði við þóknun prófdómara og þeirra er próf semja.
Löggilding.
4. gr.
Ráðherra gefur út löggildingarskírteini handa endurskoðanda.
Skrár.
5. gr.
Endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum er skylt að tilkynna ráðherra í hvaða sveitarfélögum þeir reka starfsemi.
Ráðherra skal auglýsa í Lögbirtingablaði veitingu réttinda, svo og ef þau falla niður.
Endurskoðunarfyrirtæki.
6. gr.
Starfssvið reksturs skv. 1. mgr. má aðeins vera rekstur endurskoðunarfyrirtækis.
Í sameignarfélagi skulu allir félagsmenn vera endurskoðendur.
Í hlutafélagi og einkahlutafélagi skal meiri hluti stjórnarmanna vera endurskoðendur.
Hlutir og einkahlutir mega aðeins vera í eigu:
Þeir menn sem nefndir eru í 2. og 3. tölul. 5. mgr. og ekki eru endurskoðendur og þau félög sem nefnd eru í 4. tölul. 5. mgr. mega að hámarki samanlagt eiga 30% af hlutafénu og sameiginlega í mesta lagi ráða yfir 30% atkvæða í félaginu.
Ráðherra getur heimilað, að fenginni umsögn endurskoðendaráðs, að aðrir en þeir sem nefndir eru í þessari grein geti átt eigendahagsmuni í endurskoðunarfyrirtæki svo fremi að ástæður mæli með því.
III. KAFLI
Störf endurskoðenda.
Almenn ákvæði.
7. gr.
Endurskoðendur skulu rækja störf sín af kostgæfni og samviskusemi í hvívetna og halda lög og reglur sem lúta að starfi þeirra.
Endurskoðendur eru bundnir þagnarskyldu um það sem þeir fá vitneskju um í starfa sínum og leynt á að fara. Starfsmaður endurskoðanda er einnig bundinn þagnarskyldu um þau mál sem hann kann að komast að vegna starfa sinna. Sama gildir um þá sem tekið hafa að sér eftirlit með starfsemi endurskoðanda.
Starfræki endurskoðandi, eða endurskoðunarfyrirtæki, starfsstöð í fleiri en einu sveitarfélagi skal henni veitt forstaða af endurskoðanda.
Áritun.
8. gr.
Vanhæfisástæður.
9. gr.
Endurskoðandi má ekki eiga hlut í fyrirtæki sem hann endurskoðar. Verði ytri atvik, svo sem arfur, gjöf eða samruni fyrirtækja, til þess að endurskoðandi eignist arðgefandi hlut í fyrirtæki umbjóðanda ber honum eins fljótt og auðið er og í síðasta lagi innan eins árs að losa sig við þann hlut eða vísa endurskoðunarverkefninu frá sér ella.
Endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki má ekki í þrjú ár samfellt eiga stærri hluta en 20% af veltu sinni undir einum viðskiptavini sem hann eða það endurskoðar fyrir.
Ósamrýmanleg störf.
10. gr.
Endurskoðendaráð úrskurðar hvort endurskoðunarstarf samrýmist öðru starfi eða starfrækslu fyrirtækis. Það getur heimilað undanþágu frá 1. mgr. ef telja verður að starf hjá fyrirtæki eða stofnun sé ekki til þess fallið að baga hlutleysi endurskoðandans.
Nú gegnir endurskoðandi öðru starfi eða rekur atvinnufyrirtæki andstætt lögum þessum og hefur ekki lagt inn réttindi sín skv. 1. mgr. og getur ráðherra þá fellt úr gildi löggildingu endurskoðanda að fenginni tillögu endurskoðendaráðs.
Endurskoðanda er alltaf frjálst að leggja inn réttindi sín.
Starfsábyrgðartrygging.
11. gr.
Ráðherra skal að fengnum tillögum Félags löggiltra endurskoðenda ákveða lágmark fjárhæðar tryggingar skv. 1. mgr. og hámark eigin áhættu vátryggingartaka. Skal þá höfð hliðsjón af góðum venjum á sviði vátrygginga og hagsmunum viðskiptamanna endurskoðenda.
Endurskoðanda er heimilt með samningi um ákveðið verk að takmarka hámark bótaskyldu sinnar vegna rækslu þess við tiltekna fjárhæð sem nemi að minnsta kosti lágmarki starfsábyrgðartryggingar skv. 2. mgr. Slík takmörkun bindur aðeins viðsemjanda endurskoðanda og getur ekki náð til annars tjóns en þess sem stafar af einföldu gáleysi.
Endurskoðandi skal árlega senda ráðuneytinu staðfestingu um að hann hafi í gildi starfsábyrgðartryggingu.
IV. KAFLI
Eftirlit.
12. gr.
Endurskoðanda er skylt að veita ráðherra eða þeim sem ráðherra tilnefnir í því skyni allar nauðsynlegar upplýsingar til að metið verði hvort hann fullnægi þeim skyldum sem mælt er fyrir um í lögum þessum. Er sá sem gegnir eftirliti bundinn þagnarskyldu um það sem hann kemst að raun um að því leyti sem það varðar ekki tilgang eftirlitsins.
Komi fram við eftirlit að endurskoðandi fullnægi ekki skilyrðum sem mælt er fyrir um í lögum þessum ber ráðherra að fella úr gildi réttindi hans. Ráðherra skal leita álits endurskoðendaráðs áður en hann tekur ákvörðun sína.
V. KAFLI
Endurskoðendaráð og samtök endurskoðenda.
13. gr.
Einn nefndarmaður skal skipaður samkvæmt tilnefningu Félags löggiltra endurskoðenda, annar eftir tilnefningu viðskiptadeildar Háskóla Íslands og skulu þeir vera endurskoðendur. Þann þriðja skipar ráðherra án tilnefningar og skal hann vera formaður ráðsins. Skal formaður fullnægja skilyrðum til að vera skipaður í embætti héraðsdómara. Eins skal farið að um skipun varamanna.
Í hverju máli skal fullskipað endurskoðendaráð úrskurða.
Kostnaður af störfum endurskoðendaráðs greiðist úr ríkissjóði.
Endurskoðendaráð skal árlega gera skýrslu um störf sín og skal hún opin almenningi. Í henni skal rekja efnislega alla úrskurði sem fordæmisgildi hafa.
14. gr.
Nú telur endurskoðendaráð sýnt að endurskoðandi hafi í störfum sínum brotið svo mjög eða ítrekað gegn lögum eða þeim reglum sem um getur í 2. mgr. 16. gr. að ekki verði við unað að hann hafi áfram réttindi til að vera endurskoðandi, getur þá endurskoðendaráð í rökstuddu áliti lagt til við ráðherra að réttindi endurskoðandans verði felld niður um tiltekinn tíma eða ótímabundið ef sakir eru miklar.
Endurskoðendaráð getur í rökstuddu áliti vísað máli til opinberrar rannsóknar af sjálfsdáðum eða að kröfu endurskoðanda ef hann vill eigi hlíta því að mál verði afgreidd af endurskoðendaráði.
Endurskoðendaráð getur veitt endurskoðanda áminningu eða gert honum að greiða sekt, sbr. 2. mgr. 18. gr. Ef endurskoðandi vill ekki una úrskurði endurskoðendaráðs eða ákvörðun ráðherra um réttindasviptingu getur hann borið sakarefnið undir dómstóla.
Ráðherra ber að taka afstöðu til tillögu endurskoðendaráðs skv. 2. mgr. innan tveggja mánaða frá því að hún berst honum.
Málsmeðferð fyrir endurskoðendaráði.
15. gr.
Ákvarðanir endurskoðendaráðs sæta ekki stjórnsýslukæru.
Mál skal lagt fyrir endurskoðendaráð með skriflegu erindi og skulu því fylgja nauðsynleg gögn.
Endurskoðendaráði er heimilt ef sérstaklega stendur á að skylda málsaðila til að greiða gagnaðila sínum málskostnað vegna rekstrar máls fyrir ráðinu.
Úrskurði endurskoðendaráðs, þar með talið um sektargreiðslu skv. 2. mgr. 18. gr., eða sátt sem kemst á fyrir endurskoðendaráði má fullnægja með aðför eins og dómsúrskurði eða dómsátt.
Félag löggiltra endurskoðenda.
16. gr.
Félag löggiltra endurskoðenda setur siðareglur fyrir endurskoðendur. Að fenginni staðfestingu ráðherra á reglunum í heild eða að hluta gilda þær um alla endurskoðendur.
Félag löggiltra endurskoðenda heldur skrá um þá starfsmenn sem eru í starfsþjálfun, sbr. 5. mgr. 2. gr.
VI. KAFLI
Ágreiningur um störf endurskoðenda.
17. gr.
Hafi dómsmál ekki verið höfðað um ágreiningsefni skv. 1. mgr. áður en það er lagt fyrir endurskoðendaráð verður það ekki borið undir dómstóla á meðan málið er þar rekið.
18. gr.
Í máli skv. 1. mgr. getur endurskoðendaráð veitt endurskoðanda áminningu. Ef sakir eru miklar eða endurskoðandi hefur ítrekað sætt áminningu getur endurskoðendaráð gert honum að greiða sekt í ríkissjóð allt að 1 millj. kr. eða brugðist svo við sem um ræðir í 2. mgr. 14. gr.
VII. KAFLI
Brottfall réttinda.
19. gr.
Hafi réttindi endurskoðanda verið felld niður ótímabundið samkvæmt því sem í 14. gr. segir getur hann að fimm árum liðnum sótt um heimild til að gangast undir próf skv. 3. gr. Slíka heimild veitir ráðherra að fenginni umsögn endurskoðendaráðs.
20. gr.
VIII. KAFLI
Viðurlög.
21. gr.
IX. KAFLI
Gildistaka o.fl.
22. gr.
23. gr.
24. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Víða í íslenskum lögum er að finna ákvæði sem kveða á um að löggiltur endurskoðandi skuli endurskoða reikningsskil félags eða stofnunar. Helstu félög og stofnanir sem hér um ræðir eru félög yfir tiltekinni stærð, félög sem skrá hlutabréf sín eða aðra verðbréfaútgáfu á verðbréfamarkaði, félög þar sem ekki eru lagðar hömlur á viðskipti með eignarhluta, samvinnufélög sem starfrækja innlánsdeild eða hafa gefið út B-deildarstofnsjóðsskírteini, viðskiptabankar, sparisjóðir og aðrar lánastofnanir, fyrirtæki í verðbréfaþjónustu, verðbréfasjóðir, Verðbréfaþing Íslands, vátryggingafélög og lífeyrissjóðir. Enn fremur sveitarfélög sem hafa fleiri íbúa en 500. Þessi upptalning, sem nær til fjármálamarkaðarins í víðasta skilningi og allra stærri fyrirtækja og sveitarfélaga, gefur til kynna að löggjafinn hafi talið mikilvægt að óháðir aðilar með sérþekkingu á sviði endurskoðunar endurskoðuðu reikningsskil þessara aðila. Það er því mikilvægt að skýrt sé kveðið á um réttindi og skyldur endurskoðenda í lögum.
Annars staðar á Norðurlöndum hafa lög um endurskoðendur verið endurskoðuð á síðustu árum. Hefur sú endurskoðun m.a. verið gerð á grundvelli samþykktar samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Samkvæmt þeim samningi skuldbundu aðildarríki samningsins sig til að breyta löggjöf sinni til samræmis við 8. félagaréttartilskipun Evrópusambandsins, en sú tilskipun fjallar um endurskoðendur. Á sínum tíma komust íslensk stjórnvöld að þeirri niðurstöðu að eigi væri nauðsynlegt að breyta íslenskum lögum um endurskoðendur vegna þessarar tilskipunar þar sem gildandi lög fullnægðu þeim kröfum sem tilskipunin setti. Um þessa niðurstöðu má deila en í öllu falli er ljóst að æskilegt er að í löggjöfinni séu að ýmsu leyti skerptar línur þannig að tekin séu af öll tvímæli að íslensk löggjöf samræmist téðri tilskipun. Var við samningu frumvarpsins höfð hliðsjón af ákvæðum þessarar tilskipunar og sambærilegri löggjöf annas staðar á Norðurlöndum.
Í Danmörku og Svíþjóð hefur lögum um endurskoðendur nýverið verið breytt og þau löguð að þeim aðstæðum sem nú ríkja í álfunni. Sömu sögu er að segja frá Finnlandi, en þar í landi var þó valin sú leið að sett voru almenn lög um endurskoðun sem hafa að geyma ákvæði um endurskoðendur. Í Noregi stendur endurskoðun laga um endurskoðendur enn yfir og frumvarp til nýrra laga er væntanlegt. Litið hefur verið til þeirra laga sem gilda í þessum löndum, en þó einkum höfð hliðsjón af dönsku lögunum. Þá hefur jafnframt verið höfð hliðsjón af skýrslu sem Evrópusamtök endurskoðenda gáfu út í júní 1995 og nefnist í íslenskri þýðingu „Óháð og hlutlæg endurskoðun“ (sjá „Álit, tímarit löggiltra endurskoðenda“, 1. tbl. 1996).
Bent hefur verið á að opinbert eftirlit með endurskoðendum hafi í framkvæmd ekki verið jafnvirkt og í nágrannalöndum okkar. Hefur Félag löggiltra endurskoðenda m.a. komið á framfæri við ráðuneytið tillögum um lagabreytingar þar að lútandi og hefur verið höfð hliðsjón af þeim tillögum við samningu frumvarps þessa. Gildandi lög hafa að geyma fábrotin ákvæði um eftirlit með endurskoðendum. Í frumvarpinu eru sett fram ítarleg ákvæði um slíkt eftirlit og hvernig bregðast skuli við hugsanlegum brotum þeirra. Réttindi og skyldur endurskoðenda eru skilgreind með skýrari hætti en í gildandi lögum.
Mörkuð er sú stefna að þeir einir sem ráðherra hefur löggilt sem endurskoðendur og fullnægja að öðru leyti skilyrðum laga þessara, svo sem um ábyrgðartryggingu, hafi rétt til að kalla sig endurskoðendur. Þannig er gert ráð fyrir að í inntaki hugtaksins „endurskoðandi“ felist ekki einungis tiltekin viðurkenning á menntun heldur einnig staðfesting á því að endurskoðandinn vinni við endurskoðendastörf með þeim réttindum og skyldum sem af lögum leiðir. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að þeir sem hlotið hafa löggildingu sem endurskoðendur en vinna ekki við endurskoðun eða störf innan nærliggjandi sviða leggi inn löggildingarskírteini sitt.
Gert er ráð fyrir að sérstakt þriggja manna ráð, endurskoðendaráð, úrskurði um ýmis kæru- og ágreiningsefni sem lúta að endurskoðendum og störfum þeirra. Við samningu ákvæða frumvarpsins um endurskoðendaráð var m.a. höfð hliðsjón af tillögum sem Félag löggiltra endurskoðenda kom á framfæri við ráðuneytið fyrir nokkrum árum. Frumvarpið ráðgerir að hver sá sem málsaðild hefur og telur á sér brotið af hálfu endurskoðanda með aðgerðum hans eða aðgerðaleysi geti skotið málinu til endurskoðendaráðs til úrskurðar. Þau ákvæði sem um ráðið fjalla eru sniðin eftir því sem þekkt er og reynsla er fyrir í nálægum löndum, en víðast er að finna einhver virk úrræði sem taka á agabrotum endurskoðenda og bregðast við þeim með viðeigandi hætti.
Lagt er til að fyrirtæki endurskoðenda lúti sérstökum reglum. Ekki er ráðgert að löggilda endurskoðunarfyrirtæki sérstaklega, heldur eru settar við því skorður hverjir megi eiga og reka slík fyrirtæki, og enn fremur skorður við því að hvers konar starfsemi endurskoðunarfyrirtæki megi eiga aðild. Störfum endurskoðenda og þar með starfsemi endurskoðunarfyrirtækja er einkum lýst í 7. gr. frumvarpsins, en þar kemur fram að störf endurskoðenda felist í endurskoðun reikningsskila og annarra fjárhagsupplýsinga ásamt ráðgjöf og þjónustu við þau og innan nærliggjandi sviða. Að svo miklu leyti sem þessi lýsing kann að virðast óljós er því til að svara að ekki þykir rétt að binda hendur endurskoðenda um of. Mjög ör þróun hefur orðið á undanförnum árum og samfélagið gerir þær kröfur til endurskoðenda að þeir sinni margvíslegum verkefnum öðrum en hreinni endurskoðun vegna þeirrar sérþekkingar sem þeir búa yfir. Rétt þykir að öll þróun verði innan veggja endurskoðunarfyrirtækjanna sjálfra svo að unnt sé að viðhafa það eftirlit með starfsemi þeirra sem lögin ráðgera. Af þessari ástæðu er ekki talið rétt að heimila endurskoðunarfyrirtækjum að taka þátt í rekstri annars konar þjónustufyrirtækja. Öll lúta þessi ákvæði að því að treysta hlutlægni endurskoðunarstarfsins og um leið traust og ásýnd endurskoðenda.
Ákvæðum frumvarpsins er skipt í níu kafla, en greinar þess eru alls tuttugu og fjórar. Áður en fjallað er nánar um einstakar greinar frumvarpsins þykir rétt að lýsa hér stuttlega efnisskipan þess.
Í fyrsta kafla er að finna almenn ákvæði, svo sem um gildissvið og skilgreiningu á því hverjir séu endurskoðendur.
Í öðrum kafla er að finna ákvæði um almenn hæfisskilyrði, reglur um próf, löggildingu og skráningu endurskoðenda og ákvæði um endurskoðunarfélög. Eitt af því sem rætt var um við gerð frumvarpsins var hvort aðrir en endurskoðendur megi eiga hlut í rekstri endurskoðunarfyrirtækis. Rétt þykir að heimila starfsmönnum endurskoðunarfyrirtækis að eiga allt að 30% eignarhlut í hlutafélagi um rekstur þess. Þá er enn fremur gert ráð fyrir að endurskoðunarfélög, sem starfa annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu geti að öllu leyti átt endurskoðunarfyrirtæki á Íslandi, enda séu meiri hluti stjórnarmanna endurskoðendur sem hafa starfsleyfi hérlendis.
Þriðji kafli fjallar um störf endurskoðenda. Þar er að finna almenn ákvæði um störf endurskoðenda, þýðingu áritunar og vanhæfisástæður. Þá er þar vikið að ósamrýmanlegum störfum og starfsábyrgðartryggingum. Jafnframt er kveðið afdráttarlaust á um að endurskoðandi megi ekki eiga hlut í fyrirtæki sem hann endurskoðar.
Í fjórða kafla er fjallað um eftirlit með störfum endurskoðenda. Er eftirlitið í höndum ráðuneytisins og sérstakrar þriggja manna nefndar, svokölluðu endurskoðendaráði, sem falið er úrskurðarvald, sbr. V. kafla frumvarpsins. Skal ráðuneytið fylgjast með að endurskoðandi uppfylli jafnan þau skilyrði sem krafist er til þess að öðlast endurskoðendaréttindi samkvæmt 2. gr. og að í gildi sé starfsábyrgðartrygging skv. 7. tölul. 2. gr., sbr. 11. gr. Hins vegar fylgist endurskoðendaráð með að skyldum skv. 10. gr. sé fylgt að því er varðar önnur störf. Uppfylli endurskoðandi ekki öll framangreind skilyrði skal ráðherra fella réttindi hans úr gildi.
Í fimmta kafla er fjallað um endurskoðendaráð og samtök endurskoðenda.
Í sjötta kafla er fjallað um úrræði þegar ágreiningur er milli endurskoðanda og umbjóðanda hans um störf endurskoðanda. Samkvæmt 17. gr. falla ágreiningsmál milli endurskoðanda og umbjóðanda hans um endurgjald fyrir störf hins fyrrnefnda undir endurskoðendaráð kjósi annar eða báðir deiluaðilar að leggja mál undir úrlausn þess. Samkvæmt 18. gr. falla einnig undir endurskoðendaráð mál sem byggjast á kvörtun umbjóðanda á hendur endurskoðanda fyrir háttsemi sem stríðir gegn lögum eða siðareglum endurskoðenda. Getur ráðið gert endurskoðanda að sæta áminningu eða eftir atvikum sektum af því tilefni. Hafi hann áður sætt áminningu eða sakir eru miklar getur ráðið lagt til við ráðherra að réttindi endurskoðanda verði felld niður. Skal ráðherra taka afstöðu til þess innan tveggja mánaða, sbr. 5. mgr. 14. gr. Þá er einnig vakin athygli á því að í 14. gr. frumvarpsins felst heimild handa endurskoðendaráði til að taka til meðferðar kvörtun á hendur endurskoðanda sem berst frá öðrum en umbjóðanda hans, en slík kvörtun gæti varðað brot endurskoðanda á lögum eða siðareglum endurskoðenda. Samkvæmt 15. gr. frumvarpsins skal við meðferð mála fyrir endurskoðendaráði farið eftir stjórnsýslulögum, sbr. nú lög nr. 37/1993, nema annað leiði af ákvæðum VI. kafla. Í VI. kafla frumvarpsins eru sérreglur sem víkja frá stjórnsýslulögum og þrengja meðal annars rétt manna til að bera ágreining um endurgjald fyrir endurskoðunarstörf undir úrlausn dómstóla meðan sama ágreiningsefni er rekið fyrir endurskoðendaráði, auk þess er settur ákveðinn frestur til að beina kvörtun á hendur endurskoðanda til endurskoðendaráðs.
Sjöundi kafli fjallar um brottfall réttinda endurskoðanda.
Í áttunda kafla eru ákvæði um refsingar fyrir brot á skyldum, sem mælt er fyrir um í frumvarpinu.
Í níunda og síðasta kafla eru ákvæði um gildistöku og tengsl yngri laga og eldri, svo sem um hvernig fari um eldri réttindi sem menn hafa þegar aflað sér.
Um nánari skýringar vísast til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Gera má ráð fyrir að sú kvöð, sem lögð er á menn að hafa starfsábyrgðartryggingu, muni hafa það í för með sér að fjöldi manna, sem fengið hafa löggildingu en starfa ekki við endurskoðun, muni leggja inn löggildingarskírteini sitt, sbr. 10. gr.
Um 2. gr.
Í 1. tölul. 1. mgr. er ákvæði efnislega samhljóða ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. gildandi laga, með þeirri viðbót að áskilnaður er gerður um að endurskoðandi sé svo andlega á sig kominn að hann sé fær um að gegna störfum endurskoðanda. Fyrirmynd þessa ákvæðis er að finna í 1. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Eðlilegt þykir að gera þennan almenna áskilnað um andlegt hæfi endurskoðanda með sama hætti og gert er varðandi dómara í tilvitnuðum lögum.
Í 2. tölul. 1. mgr. er það nýmæli að sá er óskar löggildingar má ekki hafa orðið að sæta því að bú hans hafi verið tekið til gjaldþrotaskipta. Eðlilegt þykir að gerð sé sú krafa til þeirra sem m.a. hafa það hlutverk að lögum að gefa hlutlaust og áreiðanlegt mat á reikningsskilum og öðrum fjárhagsupplýsingum að þeir hafi þau tök á eigin fjárreiðum að ekki hafi þurft að taka bú þeirra til gjaldþrotaskipta. Tekið skal fram að í 2. mgr. þessarar greinar er gert ráð fyrir að víkja megi frá þessu skilyrði 2. tölul. að fengnum meðmælum endurskoðunarráðs.
Í 3. tölul. 1. mgr. er það nýmæli að gerð er krafa um að sá er óskar löggildingar hafi óflekkað mannorð. Sambærilegt ákvæði má finna víða í löggjöf, sbr. t.d. 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Eðlilegt þykir að gera sömu kröfur til endurskoðenda og gerðar eru til dómara og fleiri aðila að þessu leyti í lögum.
Ákvæði 4., 5. og 6. tölul. 1. mgr. er efnislega samhljóða 3., 4. og 5. tölul. 1. mgr. 2. gr. gildandi laga.
Í 7. tölul. 1. mgr. er gerður áskilnaður um starfsábyrgðartryggingu, en það ákvæði á sér víða fyrirmyndir í íslenskri löggjöf, þó ekki sé það í gildandi lögum um endurskoðendur. Það liggur í eðli starfa endurskoðanda að oft eru miklir fjárhagslegir hagsmunir tengdir störfum þeirra. Þykir eðlilegt að lögfest sé skylda um að þeir hafi starfsábyrgðartryggingu og séu þannig tryggðir gegn hugsanlegum skaðabótakröfum vegna starfa þeirra. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 11. gr.
Í 2. mgr. þessarar greinar er kveðið á um að heimilt sé að víkja frá skilyrði 2. tölul. 1. mgr. að fengnum meðmælum endurskoðendaráðs enda hafi umsækjandi haft forræði á fé sínu a.m.k. þrjú undanfarandi ár. Gert er ráð fyrir að við mat á því hvort undanþága skuli veitt verði horft á það hvort endurskoðandi hefur náð þeim tökum á fjárreiðum sínum að gjaldþrot hans í fortíð girði ekki fyrir löggildingu til endurskoðunarstarfa.
Samkvæmt 3. mgr. er prófnefnd heimilað að staðreyna þekkingu umsækjanda með erlend próf í viðskiptafræði.
Í 4. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að synja manni um löggildingu ef ákvæði 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga eiga við um hagi hans. Í því ákvæði er kveðið á um að ef maður er dæmdur fyrir brot megi í dómi í opinberu máli svipta hann heimild sem hann hefur öðlast til að stunda starfsemi sem opinbert leyfi, löggildingu, skipun eða próf þarf til að gegna, enda gefi brotið til kynna að veruleg hætta sé á því að sakborningur muni fremja brot í stöðu sinni eða starfsemi.
Bætt er við ákvæði um að endurskoðandi, sem tekið hefur að sér þjálfun starfsmanns skv. 5. tölul. 1. mgr., skuli tilkynna það Félagi löggiltra endurskoðenda. Eðlilegt þykir að upplýsingar um þá einstaklinga sem á hverjum tíma eru í starfsnámi liggi fyrir m.a. til að unnt sé að koma ýmsum tilkynningum og fræðsluefni á framfæri við þá. Jafnframt er lögð á endurskoðanda sú ábyrgð að hann tryggi að starfsmaður hljóti tilhlýðilega starfsþjálfun, en sérstaklega er kveðið á um slíka ábyrgð endurskoðenda í 2. tölul. 8. gr. 8. tilskipunar Evrópusambandsins.
Í lokamálsgrein þessarar greinar er sérstök reglugerðarheimild þar sem ráðherra verður heimilt með reglugerð að gefa fyrirmæli um undanþágu frá skilyrðum 4., 5. og 6. tölul. 1. mgr. greinarinnar.
Um 3. gr.
Í 4. mgr. er það nýmæli að kveðið er á um gjaldtöku fyrir að þreyta próf. Sett er hámark á fjárhæð gjaldsins og það miðað við laun sem greidd eru til þeirra er semja próf og þeirra sem fara yfir þau. Þannig verður ekki heimilt að miða gjaldtökuna við annan kostnað sem af próftökunni kann að leiða, svo sem húsaleigu svo fátt eitt sé talið. Tekið skal fram að ráðherra getur að sjálfsögðu ákveðið lægra gjald þar sem hér er einungis sett hámark á gjaldtökuna til að tryggja að í henni muni ekki felast skattheimta og jafnframt til að afmarka þann kostnað sem hafa má hliðsjón af við ákvörðun gjaldfjárhæðar.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Ákvæði þessarar greinar er samið að danskri fyrirmynd, en ekki eru í gildandi lögum nr. 67/1976, um löggilta endurskoðendur, sérstök ákvæði um endurskoðunarfélög. Jafnframt eiga ákvæðin sér fyrirmynd í 8. tilskipun Evrópusambandsins.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að í sameignarfélögum skuli allir félagsmenn vera endurskoðendur, en í hlutafélögum skuli meiri hluti félagsmanna vera endurskoðendur. Þykir ekki óeðlilegt að setja mismunandi skilyrði í þessum efnum með tilliti til þess að í sameignarfélögum er ábyrgð félagsmanna ótakmörkuð, sbr. hins vegar hlutafélög og einkahlutafélög sem eru með takmarkaða ábyrgð.
Í lokamálsgrein ákvæðisins er gert ráð fyrir að ráðherra geti heimilað að fenginni umsögn endurskoðendaráðs að aðrir en þeir sem nefndir eru í greininni geti átt hlut í endurskoðunarskrifstofu. Gæti þetta t.d. átt við um aðila sem starfa utan Evrópska efnahagssvæðisins.
Þau ströngu skilyrði, sem hér eru sett um eignaraðild, þjóna fyrst og fremst þeim tilgangi að tryggja hlutleysi endurskoðenda bæði í reynd og í ásýnd. Sérstaklega þykir rétt að árétta að ákvæði þetta gildir eðli málsins samkvæmt ekki um Ríkisendurskoðun enda er til þeirrar stofnunar sérstaklega stofnað í lögum.
Um 7. gr.
Rétt er að skoða þetta ákvæði 7. gr. með hliðsjón af ákvæði 10. gr. sem kveður á um að endurskoðandi skuli leggja inn réttindi sín taki hann við starfi sem ósamrýmanlegt er starfi endurskoðanda skv. 7. gr. Vakin er athygli á að í 10. gr. er sérstaklega kveðið á um að störf við kennslu séu ekki ósamrýmanleg í þessu sambandi.
Ákvæði 3. mgr. um þagnarskyldu endurskoðenda er óbreytt frá því sem nú gildir. Bætt er við ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna endurskoðanda og þeirra manna sem tekið hafa að sér eftirlit með starfsemi endurskoðanda.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
3. mgr. hefur að geyma nýmæli um að endurskoðunarfyrirtæki megi ekki í þrjú ár samfellt eiga stærri hluta en 20% af veltu sinni undir einum viðskiptavini sem hann endurskoðar fyrir. Með einum viðskiptavini er m.a. átt við samstæðu móður- og dótturfyrirtækis.
Það liggur í hlutarins eðli að ef endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki hefur meira en 20% af tekjum sínum af einu endurskoðunarverkefni er hætta á að trúverðugleiki og hlutlægni hans verði dregin í efa þar sem með góðum rökum má halda fram að hann sé orðinn háður því að endurskoða slíkt fyrirtæki vegna þess hve stóran hlut tekna hann fær fyrir þann starfa. Því þykir nauðsynlegt að setja reglu af þessu tagi í því skyni að tryggja sjálfstæði endurskoðanda við störf sín og er hún í samræmi við viðurkennd sjónarmið og er sambærilega reglu almennt að finna í erlendri löggjöf um endurskoðendur, sbr. t.d. 14. gr. dönsku laganna um endurskoðendur. Ekki hefur farið fram sérstök könnun á því hér á landi hversu algengt er að einstakir endurskoðendur hafi svo fáa stóra viðskiptamenn að þetta ákvæði kunni að eiga við um þá. Slíkt er þó vel hugsanlegt og má þá ætla að þetta ákvæði hafi það í för með sér að slíkir endurskoðendur sameinist öðrum endurskoðunarfyrirtækjum í því skyni að fullnægja þessu skilyrði.
Um 10. gr.
Tekið skal fram að í sumum tilvikum hafa stærri sveitarfélög sérstaka endurskoðendur í vinnu hjá sér. Ekki er sérstaklega kveðið á um stöðu slíkra manna í frumvarpi þessu og fer því um það samkvæmt almennum reglum, sbr. einkum ákvæði þessarar greinar og 7. gr. Má því ætla að þeir yrðu að leggja inn réttindi sín, enda virðist þeim ekki í lögum tryggt það sjálfstæði sem í frumvarpi þessu er lagt til að tryggt sé að endurskoðendur hafi. Verður í reynd að líta á starf þeirra sem eins konar starf innri endurskoðenda eða skoðunarmanna sveitarfélags.
Endurskoðendaráð úrskurðar um hvort starf samræmist starfi endurskoðanda. Endurskoðendaráð getur heimilað undanþágu frá reglu 1. mgr. enda meti hún starf svo að það sé ekki til þess fallið að baga hlutlægni endurskoðandans og samrýmist þannig þeim grundvallarreglum um sjálfstæði endurskoðanda samkvæmt frumvarpi þessu.
Í 4. mgr. er sérstaklega kveðið á um að endurskoðanda sé ávallt heimilt til að leggja inn löggildingarskírteini sitt.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Í 3. mgr. er kveðið á um að ef í ljós kemur að endurskoðandi fullnægi ekki skilyrðum laga þessara beri ráðherra að fella úr gildi réttindi hans. Ráðherra skal áður en slík ákvörðun er tekin leita álits endurskoðendaráðs. Með vísan til stjórnsýslulaga yrði að gefa endurskoðanda kost á að koma að andmælum og eftir atvikum að bæta úr ágalla áður en ákvörðun um niðurfellingu réttinda yrði tekin. Endurskoðandi, sem þannig hefur misst réttindi sín, getur öðlast þau síðar, sbr. 20. gr. frumvarpsins.
Um 13. gr.
Um hlutverk endurskoðendaráðs er fjallað í öðrum ákvæðum frumvarpsins, sbr. einkum 2., 6., 10., 12., 14., 15., 17., 18., 19. og 20. gr. og vísast um nánari skýringar til athugasemda við þær greinar.
Um 14. gr.
Endurskoðandi getur ávallt farið með mál fyrir almenna dómstóla í því skyni að fá hnekkt úrskurði endurskoðendaráðs með dómi.
Endurskoðendaráð getur með rökstuddu áliti, ef það metur slíkt eðlilegt með hliðsjón af alvarleika máls og þeim heimildum sem það hefur að lögum, vísað máli til opinberrar rannsóknar og fer þá um málið að hætti opinberra mála. Sá endurskoðandi er kvörtun lýtur að getur jafnframt, ef hann vill ekki una því að endurskoðendaráð leiði málið til lykta, óskað eftir því að máli verði vísað til opinberrar rannsóknar og ber þá að fara að óskum hans þar að lútandi og lýkur þar með afskiptum endurskoðendaráðs af því máli.
Um 15. gr.
Sérstaklega er kveðið á um að endurskoðendaráði sé heimilt að gera málsaðilum að greiða málskostnað til gagnaðila síns. Eðlilegt þykir að setja í lögin slíka heimild þar sem hugsanlegt er að málarekstur fyrir endurskoðendaráði geti haft talsverðan kostnaði í för með sér fyrir málsaðila. Með þessu er stefnt að því að gera þann sem brotið hefur verið á skaðlausan af rekstri máls fyrir endurskoðendaráði.
Í 5. mgr. er kveðið á um að úrskurðum endurskoðendaráðs megi fullnægja með aðför eins og dómsúrskurði eða dómsátt.
Um 16. gr.
Í 5. mgr. 2. gr. laganna er kveðið á um að endurskoðandi sem tekur að sér þjálfun starfsmanns skuli tilkynna það Félagi löggiltra endurskoðenda. Er helsti tilgangurinn með þessu ákvæði að auðvelda félaginu og prófnefnd endurskoðenda samskipti og miðlun upplýsinga, svo sem fræðsluefnis, til þeirra starfsmanna sem eru í þjálfun hjá endurskoðanda og hafa í hyggju að gangast undir próf skv. 3. gr. frumvarpsins.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um heimildir endurskoðendaráðs, en þær eru þríþættar. Í fyrsta lagi getur það veitt endurskoðanda áminningu. Í öðru lagi getur það gert endurskoðanda að greiða fjársekt og í þriðja lagi getur það lagt til við ráðherra að hann felli niður réttindi endurskoðanda í tiltekinn eða óákveðinn tíma, sbr. 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Um 22. gr.
Um 23. gr.
Um 24. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um endurskoðendur.
Með frumvarpi þessu er fyrirhugað að endurnýja gildandi lagaákvæði um endurskoðendur og störf þeirra. Er því einkum ætlað að afmarka lögbundin réttindi og skyldur endurskoðenda með skýrari hætti en gert er í gildandi lögum. Helstu breytingarnar í frumvarpinu eru að sett er fram fyllri skilgreining á starfssviði endurskoðenda, þeim er gert að afla sér starfsábyrgðartryggingar, sett eru strangari ákvæði um eignarhald á endurskoðunarfyrirtækjum, svo sem að eignarhluti annarra en endurskoðenda megi að hámarki vera 30%, skilyrði um vanhæfi eru hert þannig að endurskoðandi megi ekki eiga meira en 20% veltu sinnar undir einum viðskiptavini og loks verði komið á fót sérstakri úrskurðarnefnd á stjórnsýslustigi, endurskoðendaráði, til þess að leysa úr ágreiningi sem kann að rísa vegna starfa endurskoðenda.
Samkvæmt frumvarpinu verður kostnaður vegna starfa endurskoðendaráðs greiddur úr ríkissjóði. Þar er einkum um að ræða þóknun af störfum til nefndarmanna en einnig einhverja aðkeypta sérfræðiþjónustu. Þessi útgjöld eru áætluð um 1 m.kr. á ári en þau eru háð nokkurri óvissu þar sem erfitt er að dæma um það fyrir fram hversu mörg mál verða tekin til meðferðar. Þá hlýst einhver kostnaður af umsýslu ráðuneytisins í tengslum við skrá um endurskoðendur og eftirlit með þeim en þó ekki meiri en svo að ekki er talin vera þörf fyrir aukna fjárveitingu.
Á móti þessum útgjaldaauka vegur að samkvæmt frumvarpinu verður heimilað að taka prófgjald vegna löggildingarprófs endurskoðenda. Fjárhæð gjaldsins er í frumvarpinu takmörkuð við hluta breytilegs kostnaðar, eða sem nemur þóknun prófdómara og þeirra sem prófin semja, en ekki verður heimilt að innheimta jafnframt fyrir föstum kostnaði vegna húsnæðis og aðstöðu. Ef miðað er við launagreiðslur vegna þessara prófa á liðnu ári má reikna með að sértekjur af prófgjaldinu geti numið um 1 m.kr. Að samanlögðu má því ætla að útgjalda- og tekjuáhrif frumvarpsins vegist nokkurn veginn á.
