Ferill 234. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 234 . mál.

1224. Nefndarálit

um frv. til l. um samningsveð.

Frá 1. minni hluta allsherjarnefndar.

    Af hálfu 1. minni hluta er ekki ágreiningur við meiri hluta nefndarinnar um afgreiðslu frumvarpsins nema hvað varðar síðari málslið 4. mgr. 3. gr. og tekur 1. minni hluti undir meirihlutaálitið að öðru leyti. Í allsherjarnefnd var mikill ágreiningur um túlkun fyrrnefnds ákvæðis en textinn í frumvarpinu er eftirfarandi: „Hafi fjárverðmæti það, sem réttindin eru skráð á, verið veðsett er eiganda þess óheimilt að skilja réttindin frá fjárverðmætinu nema með þinglýstu samþykki þeirra sem veðréttindi eiga í viðkomandi fjárverðmæti.“
    Á fundi nefndarinnar komu m.a. prófessorarnir Þorgeir Örlygsson, sem jafnframt er höfundur frumvarpsins, og Sigurður Líndal frá lagadeild Háskóla Íslands, lögmenn og fulltrúar frá bönkum, Fiskistofu og Fiskveiðasjóði. Skriflegar umsagnir komu frá lögmönnunum Arnmundi Backman hrl., Viðari Má Matthíassyni hrl. og Þórunni Guðmundsdóttur hdl.
    Ágreiningur er um hvort umrætt ákvæði heimili veðsetningu aflaheimilda með skipi eða ekki og hvaða afleiðingar veðsetning aflaheimilda hefur á eignarhald fiskstofnanna, hugsanlegar breytingar á núverandi aflastýringarkerfi og hvaða áhrif breytingar af þessu tagi hafi á byggð landsins.
    Nefndin fór mjög ítarlega yfir málið enda hefur það verið umdeilt bæði á Alþingi og úti í þjóðfélaginu í mörg ár. Að mati 1. minni hluta er almenn andstaða við veðsetningu aflaheimilda og er frumvarpið lagt fram undir því yfirskini að ekki sé verið að heimila veðsetningu aflaheimilda. Frumvarpshöfundur telur að þegar talað er um að ekki megi skilja réttindin frá fjárverðmætinu sé aðeins um kvöð að ræða. Slíkt sé gert til að eyða réttaróvissu en með því sé ekki verið að heimila veðsetningu aflaheimilda.
    Að eyða réttaróvissu er einföld aðgerð og í því skyni leggur 1. minni hluti fram breytingartillögu við 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins.
    Óvissa um túlkun umrædds ákvæðis í frumvarpinu eins og það er lagt fram er mjög mikil og að mati 1. minni hluta enn meiri eftir yfirferð nefndarinnar en áður. Ber þar hæst yfirlýsingar frá Sigurði Líndal, lagaprófessor við Háskóla Íslands, Arnmundi Backman hrl. og fulltrúum Fiskistofu og Fiskveiðasjóðs, sem telja allir að með samþykkt þessa frumvarps sé verið að heimila veðsetningu aflaheimilda með skipi.
    Refsiheimildir í frumvarpinu benda til þess að ströngustu refsingum verði beitt ef vikið verður frá ákvæðum þess. Þar má taka sem dæmi að skylt er að leita samþykkis allra veðhafa ef selja á varanlega aflahlutdeild af skipinu. Oft eru mjög margir veðhafar í hverju skipi og seinvirkt að leita til allra vegna minnsta tilflutnings eða skipta. Brot varða allt að sex ára fangelsi samkvæmt ákvæði 2. mgr. 48. gr. frumvarpsins með sama hætti og gildir um skilasvik, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 250. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Mikil áhersla á refsingar bendir ekki til þess að aðeins sé um kvöð að ræða heldur veðsvik að áliti frumvarpshöfundar. 1. minni hluti leggur ekki fram breytingartillögu við 2. mgr. 48. gr. frumvarpsins en hefur bent á misræmið sem felst í þessu.
    Ef litið er á megináherslur þeirra sem komu á fundi nefndarinnar eða skiluðu henni skýrsum má skipta þeim þannig niður :
    Höfundur frumvarpsins, Þorgeir Örlygsson prófessor, hefur túlkað umrætt ákvæði á þá leið að sú kvöð sé lögð á eiganda fiskiskips að óheimilt sé að skilja aflahlutdeid frá skipi nema með leyfi veðhafa. Hann álítur einnig að strangara ákvæði, eins og það að banna veðsetningar skipa umfram húftryggingamat þeirra, takmarki um of veðsetningarmöguleika útgerðarinnar. Hann álítur sömuleiðis að við uppboð megi selja kvótann til að mæta veðkröfum þeim sem fylgja skipinu. Þar með er meint kvöð orðin veðandlag og seljanleg til að mæta veðkröfum.
    Að áliti Sigurðar Líndal lagaprófessors er ótvírætt verið að veðsetja aflahlutdeildina ef skipið er veðsett. Síðari málsliður 4. mgr. 3. gr. sé sérákvæði sem upphefji almennt ákvæði fyrri málsliðar um að kvóta sé ekki heimilt að veðsetja einan sér. Hann telur jafnframt að veðsetningarheimildin sem felist í frumvarpinu leiði til þess að:
    löggjafinn missi að einhverju leyti vald yfir kvótakerfinu,
    möguleikar löggjafans til breytinga á kvótakerfinu þrengist og breytingar á því verði ekki gerðar nema á löngum tíma, og
    erlendir aðilar sem eignist veð í skipi eignist um leið kvóta.
    Fulltrúar Fiskistofu og Fiskveiðasjóðs töldu að frumvarpið heimilaði veðsetningu aflaheimilda með skipi.
    Arnmundur Backman hrl. taldi ótvírætt að ákvæðið heimilaði veðsetningu aflaheimilda en að öðru leyti vísast í álit Arnmundar. Lögmennirnir Viðar Már Matthíasson og Þórunn Guðmundsdóttir telja ekki frekar en frumvarpshöfundurinn að heimild til veðsetningar aflahlutdeildar felist í frumvarpinu. Þórunn telur þó í álitsgerð sinni „að það sé orðhengilsháttur að telja að réttindin verði ekki veðsett“. Þórunn segir einnig í kaflanum um aðilaskipiti í álitsgerð sinni: „Þessi réttindi er ekki hægt að fara með á nauðungaruppboð og selja þau þar.“ Þessi skoðun hennar fer þvert á skoðun frumvarpshöfundarins, eins og fram kemur í 1. lið hér að framan.
    Eins og upptalningin ber með sér ríkir mjög mikil óvissa um túlkun síðari málsliðar 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Vilji löggjafans verður þannig óskýr og því hlutverk dómstóla í stað löggjafans að skera úr um hvað felist í raun og veru í ákvæðinu. Þær skýringar, sem koma fram í greinargerð með frumvarpinu, m.a. að svigrúm löggjafans breytist ekki við slíkar almennar ráðstafanir og þær leiði ekki til bótaskyldu ríkissjóðs, eru ekki rökstuddar og koma ekki fram í lagatextanum sjálfum. Hvorki kemur fram í lagatextanum né skýringum með honum að veðsetning aflaheimlida með skipi sé óheimil. Fullyrðingar um að veðsetning aflaheimilda með skipi verði ekki heimilar með samþykkt þessa frumvarps eru því órökstuddar með öllu.
    Að áliti 1. minni hluta er það óviðunandi niðurstaða þegar um svo mikilvægt mál og umdeilt er að ræða að Alþingi taki ekki skýrt og afdráttarlaust á þeim ákvæðum sem ágreiningur er um.
    Afleiðingarnar af þessum hringlandahætti geta að mati 1. minni hluta orðið þessar:
    Veðsetning aflaheimilda með skipi verður af dómstólum talin lögmæt enda ekkert sem fram kemur í frumvarpinu eða nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar sem bannar hana.
    Þar sem röksemdir meiri hlutans eru byggðar á veikum grunni og veðsetning kvótans verður heimil mun ákvæði 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990, um að fiskstofnarnir við Íslandsstrendur séu sameign íslensku þjóðarinnar, verða veikara. Í greinargerð með frumvarpinu er fullyrt að sameignarákvæðið verið ekki skert. Það stenst ekki því að þá er út frá því gengið að veðsetning aflaheimilda með skipi verði óheimil en eins og fyrr hefur komið fram eru miklar líkur á að það sé rangt.
    Aflaheimildir safnast á færri hendur og í kjölfarið fylgir meiri og hraðari byggðaröskun en nú er. Ef löggjafinn vill breyta aflastýringarkerfinu vegna yfirvofandi byggðaröskunar og beita breyttri fiskveiðistjórnun til þess verður slík stjórnun mjög erfið og tekur langan tíma. Þar með má segja að fiskveiðistjórnun sem möguleiki til byggðastýringar sé úr sögunni því að þær aðgerðir tækju tug ára eða lengri tíma í framkvæmd.
    Veðskuldir sjávarútvegsins munu allar færast á skip með aflaheimildum og þar með verða allar breytingar á kvótakerfinu torveldar. Núverandi sveigjanleiki í aflastýringarkerfinu með aflaframsali mun minnka verulega, færslur milli óskyldra aðila minnka og verða aðeins innan stórfyrirtækja og dótturfyrirtækja þeirra. Samþjöppun aflaheimilda á færri fyrirtæki verður því hraðari.
    Erlendir aðilar geta komist yfir aflaheimildir tímabundið.
    Að lokum bendir 1. minni hluti á álit þeirra Viðars Más Matthíassonar hrl. og Þórunnar Guðmundsdóttur hdl. sem eru birt sem fylgiskjal með nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar en álit Arnmundar Backman hrl. er birt sem fylgiskjal með þessu nefndaráliti.
    Fyrsti minni hluti nefndarinnar mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingu á 4. mgr. 3. gr. sem 1. minni hluti gerir tillögu um.

Alþingi, 12. maí 1997.

Kristján Pálsson.

Fylgiskjal.

Álitsgerð Arnmundar Backmans hrl.

(9. apríl 1997.)

(3 bls. myndaðar.)