[prenta uppsett í dálka] 36. fundur
Kristinn H. Gunnarsson:
Herra forseti. Hér er verið að fjalla um nýtt frv. til sveitarstjórnarlaga sem felur það í sér að gildandi lög eru felld úr gildi og ný lög sett í þeirra stað að öllu leyti. Gildandi lög eru ekki gömul, þau eru síðan 1986, ekki nema 11 ára gömul. Það er eðlilegt að menn velti fyrir sér hvort ástæða er til að taka löggjöfina upp og endurskoða hana í heild sinni og jafnframt að velta því fyrir sér hvaða markmiðum við viljum ná með þessum lögum. Ég vil því aðeins beina umræðunni að athugunum á því hvernig gildandi löggjöf hafi reynst í ljósi þeirrar þróunar sem orðið hefur á þeim tíma sem lögin hafa verið í gildi og í samanburði við þau markmið sem menn settu sér.
Í þessum lögum er skilgreint hlutverk sveitarfélaga og líka hlutverk ráðuneytisins og ríkisins. Menn ætla sér með þessari löggjöf að setja ákveðnar reglur sem eiga að gagnast íbúum landsins alls hvar svo sem þeir búa því þeir eiga allir að vera í sveitarfélagi og það er eðlilegt að menn velti því fyrir sér hvernig hefur tiltekist í þessum efnum. Höfum við náð þeim markmiðum sem við settum okkur með gildandi lögum, t.d. hvað varðar hlutverk sveitarfélaga og þýðingu þeirra? Hver hefur reynslan orðið af hlutverki ráðuneytisins í þessu máli og hvaða ný markmið setja menn sér í þessu frv., frábrugðin því sem eru í gildandi lögum?
Ef við lítum fyrst á sveitarfélögin þá má segja sem svo að á þessum tíma hafi þeim farið nokkuð fram. Það fer að vísu dálítið eftir því við hvað er átt. Að mínu mati hefur stjórnsýsla sveitarfélaganna lagast töluvert á þeim tíma sem lögin hafa verið í gildi og eitt af markmiðum laganna var að búa svo um hnútana að stjórnsýslan væri faglegri en verið hafði og samræmdari um land allt. Og ég held að komist verði að þeirri niðurstöðu þegar við metum þennan þátt að sveitarfélögunum hafi farið nokkuð fram að þessu leyti þó að ég verði að segja að mér finnst að mörgu leyti nokkuð langt í land með að þar sé um að ræða viðunandi stjórnsýslu. Reyndar má líka segja það um ríkisvaldið að stjórnsýslan þar er að mörgu leyti nokkuð vanþroska.
Þá er það næsta spurningin, um mat á sveitarfélögum. Hvernig hefur þeim tekist til að sinna þeim verkefnum sem þeim hafa verið falin á tímabilinu? Þegar maður reynir að meta það þá er svarið greinilega að það hafi tekist mjög misjafnlega. Sveitarfélögin eru mjög misjöfn að styrk og getu og það endurspeglast í þessari löggjöf og annarri löggjöf sem lýtur að verkefnum og tekjustofnum sveitarfélaga þar sem gripið er til úrræða sem eiga að jafna getu sveitarfélaga á einstökum sviðum.
Nefna má að það þarf að vera með mjög viðamikinn sjóð til þess að jafna getu sveitarfélaga á fjárhagslega sviðinu, þ.e. með Jöfnunarsjóði sveitarfélaga sem er líklega að ríkissjóði frátöldum einn stærsti sjóður landsins en úr honum er úthlutað árlega um 2,5 milljörðum kr.
Annað sem bendir til að sveitarfélög séu mjög misvel í stakk búin til að sinna þeim verkefnum sem á þau eru lögð eru m.a. deilur um það hvort verkefni eins og grunnskóli eigi að fara til sveitarfélaga. Þær deilur koma fyrst og fremst af því að menn benda á að mörg þeirra geti varla sinnt því verkefni sómasamlega ein og sér.
Annað dæmi um deilur af þessum toga eru skipulagsmálin sem hér hafa verið rædd töluvert mikið í dag þar sem sumir efast um að fámenn sveitarfélög geti sinnt skipulagsmálum á hálendinu eins og vera skyldi. Fleiri dæmi má nefna sem orsakast af þessari mismunandi stöðu sveitarfélaga þannig að það markmið að gera sveitarfélög sem jöfnust að getu hefur ekki náðst. Í þá veru hefur kannski gengið áleiðis með því að þeim hefur fækkað nokkuð á tímabilinu en því fer fjarri að nokkurt samræmi sé í getu sveitarfélaganna í dag. Og mun að líkindum verða langt frá því, jafnvel þótt þeim fækki verulega frá því sem nú er. Eftir sem áður verða til sveitarfélög sem eru tiltölulega fámenn og mjög víðlend og þannig strjálbýl og hafa augljóslega miklu minni getu heldur en þéttbýl sveitarfélög með tugi þúsunda íbúa.
Misjöfn geta sveitarfélaga, er til staðar. Í frv. því sem við ræðum nú er ekki að finna neitt sérstakt markmið að bæta úr að þessu leyti. Mér finnst það nokkurt metnaðarleysi af hálfu ríkisstjórnarinnar að setja sér engin markmið í þessum efnum. Fyrir 11--12 árum þegar verið var að ræða sveitarstjórnarmál í aðdraganda þeirra laga sem nú gilda var mikið rætt um að jafna stöðu íbúanna að þessu leyti með því að koma á fót þriðja stjórnsýslustiginu. Sú umræða var nokkuð mikil á þeim tíma og einnig í umræðunni um lögin sem nú gilda þegar frv. til þeirra var til umfjöllunar á Alþingi. Því miður varð niðurstaðan sú að leggja til hliðar öll áform um að byggja stjórnsýslu yfir héruð og einblínt á að stækka sveitarfélögin. Að mínu viti hefur það augljóslega þann annmarka að menn ná ekki að jafna stöðu sveitarfélaganna nægilega mikið þannig að jafnvel þó bjartsýnustu áform gangi eftir í þessu efni þá verða menn víðs fjarri því að tryggja íbúunum sambærilega stjórnsýslu óháð búsetu. Að mínu mati er óhjákvæmilegt að taka upp víðtækari skilgreiningar til að byggja stjórnsýsluna sem yrði jafnsettari en nú er stefnt að með því að miða eingöngu á sveitarfélögin.
[16:30](framhald á ræðu í vinnslu)
Með því að byggja stjórnsýsluna upp með þessum hætti verður líka hægt að draga úr þeim annmarka sem er í dag á skipulagi sveitarstjórna sem leiðir til þess að menn hafa mjög umsvifamikið millifærslukerfi í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga og fela honum að vissu marki að fjármagna verkefni sem sveitarfélögum er ofviða sumum hverjum. Þá er hægt að draga úr hlutverki þessa sjóðs og treysta í ríkari mæli á stjórnsýslueininguna, hvort sem við köllum hana sveitarfélag eða einhverju öðru nafni. Það er svo aftur minni háttar atriði.
Þegar við metum reynsluna af gildandi lögum, má segja að það veikburða samstarf sveitarfélaga á héraðsvísu sem í þeim er, hafi ekki tekist vel og ekki er ástæða til þess að binda vonir við að sú leið skili einhverjum árangri í þessa veru.
Þá leitar óneitanlega eitt atriði enn á hugann þegar maður veltir fyrir sér hvernig til hefur tekist með þessa skipan mála eins og ákveðið er í gildandi lögum og í meginatriðum er stefnt að því að hafa í þessu frv. að sveitarfélög hafa greinilega ekki haft þau færi á valdi sínu sem þurfti til þess að geta boðið íbúum sínum þau atvinnutækifæri og þjónustu sem þarf til þess að koma í veg fyrir mikla búferlaflutninga í landinu. Miklir búferlaflutningar innan lands eru í eðli sínu óæskilegir vegna kostnaðar, bæði fyrir einstaklingana og fyrir hið opinbera og vegna röskunar á högum manna sem hægt er að komast hjá ef hjá búferlaflutningum verður komist. Það er því æskilegt markmið að byggja þetta þannig að menn geti svarað kröfum fólksins sem mest þar sem það er og dregið úr þörfinni á að menn flytji sig milli landshluta til að sækja þá þjónustu sem vantar hverju sinni eða þau atvinnutækifæri sem sóst er eftir.
Nú eru atvinnumál ekki nema að litlu leyti á verksviði sveitarstjórna en það verður að hafa í huga að breytingin á þessu tímabili hefur verið þannig að atvinnan eða störfin hafa færst úr frumframleiðslugreinum, landbúnaði og sjávarútvegi, yfir til þjónustu bæði hjá einkageira og hinu opinbera. Það er alveg greinilegt að sveitarfélögin flest hver hafa ekki haft þá burði eða þau tök á málum að þau hafi getað veitt íbúum sínum þau störf sem sóst hefur verið eftir. Það hefur orsakað að miklu leyti þessa miklu búferlaflutninga. Því væri æskilegra að sveitarfélagastigið væri miklu öflugra þannig að það hefði á sínu forræði málaflokka þar sem þau störf eru sem sóst er eftir á þessu tímabili. Þar er ég einkum að tala um störf í opinberri þjónustu en þar hefur vöxturinn orðið mestur á þessu 10 ára tímabili í ársverkum og eftirspurn fólks eftir störfum hefur einkum beinst að þeim störfum. Ég tel því nauðsynlegt að í þessu frv. ætti að vera stóraukið valdsvið og verksvið þessa stjórnsýslustigs, það eigi að ná til miklu fleiri þátta í opinberri stjórnsýslu og efnahag en er í dag en sveitarfélagastigið er í dag einungis með um fjórðung til fimmtung af umsvifum hins opinbera en ríkið 75--80%. Á Norðurlöndunum er þetta hlutverk þannig að sveitarfélagastigið og millistjórnsýslustigið hefur verulega hærri hlut samanlagt en ríkisvaldið. Ég sakna þess og harma það að ekki skuli vera af hálfu ríkisstjórnarinnar nein áform um það að breyta í þessa veru. Segja má að alger kyrrstaða sé á þessu sviði, hugmyndafræðileg deyfð í þessum málaflokki og augljóst að ríkisstjórnin hefur enga tilburði til þess að reyna að hafa áhrif á þann fólksstraum sem er fyrirsjáanlegur á næstu árum innan lands og hefur verið í gangi á undanförnum árum. Það er mikið metnaðarleysi af hálfu ríkisstjórnar að hafa enga tilburði uppi í þessum efnum. Áfram er byggt á mjög miðstýrðu ríkisvaldi til að stjórna landinu og það er einmitt lykilatriði til að ráða bót á þessu sviði þannig að sveitarfélagastigið geti veitt íbúum sínum betri þjónustu og fjölbreyttari atvinnutækifæri að valdsviði þeirra og verksviði verði breytt. Það er alveg grundvallaratriði.
Þá vil ég víkja að hlutverki ráðuneytisins í gildandi lögum sem mér sýnist eiga í meginatriðum vera óbreytt í frv. Hlutverk ráðuneytisins í gildandi lögum er í fyrsta lagi eftirlitshlutverk með sveitarfélögum, að framkvæmd laga að nokkru leyti og úrskurða um mál, að kveða upp úrskurði í deilumálum sem upp kunna að koma milli sveitarfélagsins og íbúa þess.
Mér finnst misjafnlega hafa tiltekist hjá ráðuneytinu í hlutverki sínu. Úrskurðarþátturinn í því var framan af mjög bágborinn svo ekki sé fastar að orði kveðið en hann hefur heldur styrkst á seinni árum og þó að ég telji að það megi styrkja hann enn frekar og sé raunar nauðsynlegt vil ég þó segja að þetta hafi lagast. Það hefur gengið betur fyrir íbúana að fá niðurstöðu ráðuneytisins eða úrskurð þess í einstökum deilumálum. Hins vegar finnst mér það hlutverk félmrn. að fara með eftirlit með sveitarfélögunum hafa tekist afar illa til og mikið umhugsunarefni hvort rétt sé að hafa sama fyrirkomulag eða hvort ekki beri að setja strangari lagaákvæði sem leiði til þess að ráðuneytið sinni hlutverki sínu betur en verið hefur. Það er ákvæði í lögunum og frv. sem við ræðum núna um eftirlit ráðuneytisins með fjárhag sveitarfélagsins. Það á t.d. að grípa inn í þegar skuldir stefna fram úr ákveðnum mörkum og viðbrögð ráðuneytisins hafa verið mjög seinvirk í þessum efnum gegnum árin sem lýsir sér í því að upp hafa komið dæmi þar sem einstök sveitarfélög hafa farið með fjárhag sinn gersamlega á hvolf og ekki með nokkrum hætti getað ráðið við það að koma honum á réttan kjöl á nýjan leik og það var löngu ljóst í hvað stefndi án þess að ráðuneytið gripi í taumana og beitti þeim úrræðum sem það hefur. Það hefur að mínu viti verulega forðast að beita sér í þessum efnum. Á þessu þarf að verða breyting ef ráðuneytið á að fara með eftirlitshlutverkið áfram.
Það má líka nefna atriði eins og eftirlit með því að sveitarfélög geri þriggja ára áætlanir eða standi rétt að málum þegar þau ráðast í fjárfrekar framkvæmdir eins og kveðið er á um að eigi að gera í 65. gr. frv. og reyndar í gildandi lögum líka. Áður en ákvörðun er tekin á að liggja fyrir umsögn fróðra aðila um áhrif framkvæmdarinnar á fjárhag sveitarfélagsins og áætlun um það hvernig ráðið sé fram úr þessum kostnaði. Ekkert hefur verið farið eftir þessu. Þetta hefur verið fullkomlega gagnslaust ákvæði og marklaust af því að ráðuneytið hefur kosið að sniðganga það í raun. Eins líka ákvæðið um þriggja ára áætlun. Þetta eru dæmi um verkefni sem ráðuneytið hefur átt að fylgja en hefur ekki gert.
Ég get nefnt eitt enn sem er eftirlit með því að sveitarfélögin fari að lögum eins og lögum um vatnsgjald þar sem kveðið er á um það hvaða heimildir sveitarstjórn hefur til að innheimta gjald af þegnum sínum. Það er ljóst að þau hafa farið flest hver langt fram úr heimildum sínum ár eftir ár sem nemur hundruðum milljóna króna á hverju ári eftir að þessi lög voru sett og ráðuneytið hefur ekki haft afskipti af því. Það er eins og ráðuneytið líti ekki á það sem hlutverk sitt að gæta hagsmuna íbúanna í sveitarfélögunum. Mér virðist sem ráðuneytið líti fyrst og fremst á sig sem hagsmunagæsluaðila fyrir sveitarstjórnarmennina. Það er út af fyrir sig ekki nema eðlilegt að ráðuneytið og sveitarstjórnarmenn hafi mikil samskipti vegna eðlis málsins en það er ekki eðlilegt að ráðuneytið taki þá hagsmuni fram yfir hagsmuni íbúanna sem ráðuneytið á að gæta gagnvart sveitarstjórnunum eins og hvað varðar skattlagningu.
