Ferill 70. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
122. löggjafarþing 1997–98.
Þskj. 70 – 70. mál.
Frumvarp til laga
um starfsemi og fjárreiður stjórnmálasamtaka.
Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Össur Skarphéðinsson.
I. KAFLI
Starfsemi stjórnmálasamtaka.
1. gr.
Til stjórnmálasamtaka samkvæmt lögum þessum teljast þau samtök einstaklinga og félaga sem bjóða fram til Alþingis eða sveitarstjórnar, starfa í samræmi við lög þessi og eru skráð hjá dómsmálaráðuneyti.
2. gr.
Við skráningu stjórnmálasamtaka hjá dómsmálaráðuneyti skal leggja fram lög samtak
3. gr.
Stjórnmálasamtök skulu opin öllum landsmönnum sem náð hafa 16 ára aldri.
4. gr.
Stjórnmálasamtök skulu gæta jafnræðis milli félagsmanna sinna í starfi sínu og skipulagi.
5. gr.
Engan skal heimilt að skrá í stjórnmálasamtök nema hann undirriti yfirlýsingu þess efnis eða lýsi því yfir á annan sannanlegan hátt að hann óski eftir inngöngu.
6. gr.
Æðsta vald í málefnum stjórnmálasamtaka skal vera í höndum félagsmanna eða fulltrúa þeirra á landsfundi eða öðrum sambærilegum vettvangi.
7. gr.
Stjórnmálasamtök skulu setja reglur um störf kjörinna fulltrúa sinna og birta þær opinber
8. gr.
Stjórnmálasamtökum er óheimilt að skrá niður upplýsingar á kjörstað.
9. gr.
Stjórnmálasamtök eru bókhaldsskyld samkvæmt ákvæðum laga um bókhald og þeim ber einnig að skila skattframtali.
Árlega skulu reikningar stjórnmálasamtaka endurskoðaðir af löggiltum endurskoðanda og lagðir fram til samþykktar á landsfundi eða öðrum sambærilegum vettvangi stjórnmála
10. gr.
Stjórnmálasamtökum er heimilt að taka við fjárframlagi eða ígildi þess frá einstökum að
II. KAFLI
Ríkisframlög til stjórnmálasamtaka.
11. gr.
Stjórnmálasamtök, sem bjóða fram til Alþingis, skulu fá framlag úr ríkissjóði til starfsemi sinnar, þ.e. almenns reksturs og útgáfumála. Framlagið skal ákvarðað í fjárlögum hvers árs.
Framlag til einstakra stjórnmálasamtaka byggist á hlutfallslegri skiptingu þingsæta í und
12. gr.
Greiða skal úr ríkissjóði til þingflokka tiltekna lágmarksfjárhæð og að auki ákveðna upp
13. gr.
Forseti Alþingis setur í samráði við formenn þingflokka reglur um skiptingu þess fjár sem hverju sinni er veitt til aðstoðar þingflokkum.
14. gr.
Formenn þingflokka skulu árlega senda forseta Alþingis greinargerð um ráðstöfun þess fjár er þeir veita móttöku samkvæmt lögum þessum eftir nánari reglum er forseti setur. Sama gildir um þingmann utan flokka.
III. KAFLI
Ýmis ákvæði.
15. gr.
Brot á ákvæðum laga þessara varða sviptingu fjárframlaga, svo og þyngri refsingu sam
16. gr.
Dómsmálaráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara.
17. gr.
Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998 og jafnframt falla úr gildi lög nr. 56/1971, um sér
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
Dómsmálaráðherra skal skipa nefnd til að móta samræmdar reglur um óbeina styrki frá opinberum stofnunum og fyrirtækjum til stjórnmálasamtaka í tengslum við kosningar, svo sem afslátt af gjaldskrám og aukinn aðgang að þjónustu, t.d. kjörgögnum frá Hagstofu Ís
II.
Dómsmálaráðherra skal í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga undirbúa löggjöf sem tryggi framboðum til sveitarstjórna framlög úr sveitarsjóðum til starfsemi þeirra. Skal undirbúningi lokið innan eins árs frá gildistöku laga þessara.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var flutt á þremur síðustu þingum en hlaut ekki afgreiðslu. Að lokinni fyrstu umræðu á 119. þingi var frumvarpið til umfjöllunar í allsherjarnefnd sem sendi það til umsagna. Umsagnir bárust frá Ríkisendurskoðun og ríkisskattstjóra (sjá fylgiskjöl) og var tekið tillit til ábendinga þeirra við endurflutning frumvarpsins. Í umsögn ríkisskattsjóra segir m.a.: „Af þessu tilefni tekur ríkisskattstjóri fram að telja verður mjög til bóta að settar séu réttarreglur um fjárreiður á því sviði sem hér er til umfjöllunar.“
Oft hefur komið upp umræða á Alþingi og víðar um nauðsyn þess að setja lög um starf
Skortur á vönduðum vinnubrögðum í stjórnmálum og stjórnsýslu leiðir oft til trúnaðar
Það er brýn nauðsyn að settar verði siðareglur í stjórnmálum. Það er áhrifaríkt tæki til að vinna gegn spillingu á opinberum vettvangi. Nauðsynlegt er að aðgerðir opinberra aðila séu opinberar og gerðar fyrir opnum tjöldum. Óskráðar siðareglur taka mið af þeirri skyldu kjör
Siðareglur gilda nú orðið fyrir fjölmargar starfsstéttir, svo sem lækna, viðskipta- og hag
Við samningu frumvarps þessa hefur víða verið leitað fanga og reynt að nýta það sem hef
Í frumvarpi því sem hér er lagt fram er farin sú leið að setja lagaramma um starfsemi allra stjórnmálaflokka, einnig þeirra sem bjóða fram til sveitarstjórna. Engin haldbær rök eru fyrir því að stjórnmálasamtök, sem bjóða fram til sveitarstjórna, þurfi ekki að búa við nauðsynlegt aðhald löggjafans. II. kafli laganna nær hins vegar aðeins til stjórnmálasamtaka sem bjóða fram til Alþingis. Í ákvæði til bráðabirgða II er lagt fyrir dómsmálaráðherra að undirbúa lög
Almennt er lítið vitað um fjármál stjórnmálaflokkanna hér á landi, enda eru þeir hvorki framtalsskyldir né skattskyldir. Þó er greinilegt að mikið fjármagn fer oft og tíðum í gegnum fjárhirslur þeirra, ekki hvað síst í kosningabaráttunni. Markmið þessa frumvarps er að gera fjármál stjórnmálaflokka opin og sýnileg, enda er slík leynd einungis til þess fallin að auka tortryggni almennings í garð stjórnmálasamtaka. Stjórnmálasamtök eru bókhaldsskyld en hér er lagt til að þau verði einnig framtalsskyld og að þau leggi fram endurskoðaða reikninga árlega í dómsmálaráðuneytinu.
Þess ber að geta að skv. 7. gr. laga nr. 86/1997, um Ríkisendurskoðun, hvílir á stofnuninni sérstök eftirlitsskylda með samtökum sem fá fé eða ábyrgðir frá ríkinu. Þannig getur Ríkis
Til álita kemur að skylda Ríkisendurskoðun til að endurskoða ársreikinga stjórnmálasam
Á Íslandi hefur lengi tíðkast að einstaklingar og fyrirtæki styrki fjárhagslega þá stjórn
Árið 1993 voru gerðar breytingar á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, þar sem fjárframlög til stjórnmálaflokka voru gerð frádráttarbær hjá rekstraraðilum. Í framhaldi af því var gerð breyting á reglugerð, sbr. 15.–18. gr. reglugerðar nr. 483/1994. Þetta frumvarp fjallar ekki um slík fjárframlög þannig að framkvæmd skattyfirvalda á fyrrnefndu reglu
Auk frjálsra framlaga eru íslenskir stjórnmálaflokkar fjármagnaðir af ríkissjóði. Þetta er gert til þess öðrum þræði að jafna aðstöðu flokkanna. Það samræmist ekki hugmyndum manna um lýðræði ef aðeins fjárhagslega sterk samtök geta boðið fram til Alþingis. Í annan stað sporna ríkisstyrkir við þeirri tegund af fyrirgreiðslupólitík þegar stjórnmálasamtök verða óeðlilega háð styrktaraðilum.
Samkvæmt upplýsingum stjórnmálafræðinga við Háskóla Íslands er upplýsingaskylda stjórnvalda um fjárreiður undantekingalítið fyrir hendi í nágrannalöndum okkar. Innan stjórnmálafræðinnar er talið nauðsynlegt að stjórnmálaflokkar geri grein fyrir fjárreiðum sínum hvort sem um er að ræða ráðstöfun fjármuna af opinberu fé eða framlög frá fyrirtækj
Í umræðunum á Alþingi um frumvarpið komu fram ýmsar ábendingar sem rétt er að alls
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að mótaðar verði lögbundnar reglur um ríkisframlög sem allir stjórnmálaflokkar geti gengið að. Rétt þykir að hafa sérstök lagaákvæði um sérfræðiað
Forsætisráðherra skipaði nefnd árið 1994 til að fjalla um og undirbúa frumvarp til laga um fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka og þá þætti sem slíkum stuðingi tengjast. Þessi nefnd er m.a. skipuð fulltrúum stjórnmálaflokka en illa gekk að fá tilnefningar í nefnd
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Sett er fram skilgreining á stjórnmálasamtökum til að afmarka hvaða samtök falla undir frumvarpið. Skilyrði fyrir því að samtök geti talist falla undir hugtakið stjórnmálasamtök eru annars vegar að þau bjóði fram fulltrúa við kosningu til sveitarstjórna eða Alþingis og hins vegar að þau séu skráð sem stjórnmálasamtök hjá dómsmálaráðuneytinu.
Um 2. gr.
Með því að skylda stjórnmálasamtök til að leggja fram í dómsmálaráðuneytinu lög sam
Um 3. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringar.
Um 4. gr.
Greinin vísar til innri starfsemi stjórnmálasamtaka og byggist á því að jafnræðisreglan verði virk.
Um 5. gr.
Þessu ákvæði er ætlað að koma í veg fyrir að hægt verði að skrá menn í tiltekin stjórn
Um 6. gr.
Ætlunin er að stuðla að lýðræðislegu fyrirkomulagi í skipulagi stjórnmálasamtaka þar sem meiri háttar breytingu á stefnuskrá samtakanna verður ekki komið við nema með samþykki félagsmanna allra eða fulltrúa þeirra.
Um 7. gr.
Verið er að mæta kröfu almennings um bætt siðferði stjórnmálasamtakanna sem speglast hefur í þjóðfélagsumræðunni undanfarin ár. Fræðimenn hafa bent á að skortur á stjórnsýslu
Um 8. gr.
Nokkuð hefur borið á því að stjórnmálaflokkar hafi verið með fulltrúa sína á kjörstað til að skrá niður hverjir koma til að kjósa. Þær upplýsingar eru síðan notaðar til að ýta á eftir þeim flokksbundnu aðilum sem ekki hafa kosið. Rétturinn til að ákveða hvort menn vilja kjósa eða ekki á ekki að vera minni en rétturinn til að ákveða hvaða flokkur kosinn er og því er það andstætt þeirri hugsun sem lýðræði grundvallast á að stjórnmálasamtök viðhafi slíkar persónunjósnir á kjörstað.
Um 9. gr.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að allir stjórnmálaflokkar sem falla undir skilgreiningu skv. 1. gr. séu bókhaldsskyldir og er það í samræmi við gildandi rétt. Samkvæmt lögum um tekju
Um 10. gr.
Með ákvæði þessu er reynt að stemma stigu við óeðlilegum hagsmunatengslum stjórn
Um 11. gr.
Til þess að vega upp á móti hertum reglum um styrki frá einstaklingum og fyrirtækjum gerir frumvarpið ráð fyrir að framlög úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka verði lögbundin. Þannig verði framlag til stjórnmálaflokka sérstakur liður á fjárlögum. Slíkt framlag skal í engu skerða rétt þeirra flokka sem eiga sæti á Alþingi samkvæmt gildandi lögum um sér
Um 12.–14. gr.
Ákvæði laga um sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokka, nr. 56/1971, eru hér tekin óbreytt í frumvarpið þar sem eðlilegra þykir að hafa öll lagaákvæði, sem snúa að stjórnmálasamtök
Um 15. gr.
Gert er ráð fyrir að stjórnmálasamtök og þingflokkar geti misst rétt sinn til ríkisframlaga skv. 11. og 12. gr. ef þeir fara ekki að ákvæðum laganna. Komi hins vegar til brota á öðrum lögum, svo sem bókhaldslögum, geta legið við þyngri refsingar.
Um 16. og 17. gr.
Greinarnar þarfnast ekki skýringa.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Engar samræmdar reglur gilda í dag um afslætti og ýmiss konar ókeypis þjónustu sem flokkunum er látin í té í tengslum við kosningar, svo sem frá Hagstofu Íslands eða undir
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Í Danmörku fá sveitarstjórnir styrki til starfsemi sinnar úr sveitarsjóði og er lagt til að sami háttur verði hafður á hér. Sömu sjónarmið og fram koma í athugasemd við 11. gr. eiga hér við.
Fylgiskjal I.
Ríkisskattstjóri:
Umsögn um frumvarp til laga um fjárreiður stjórnmálaflokka.
(1. september 1995.)
Ríkisskattstjóri tekur fram að telja verður mjög til bóta að settar séu réttarreglur um fjár
Stjórnmálastarfsemi eins og önnur félagsleg starfsemi þar sem fjármunir fara um er bók
Ljóst er að skattyfirvöld geta ekki knúið fram framtalsskil með áætlun skattskyldra tekna hjá stjórnmálasamtökum. Eina færa leiðin samkvæmt núgildandi lögum væri því sektarmeð
Áformuð þriggja manna úrskurðarnefnd um málefni stjórnmálaflokka virðist eiga að hafa valdsvið og verkefni sem hugsanlega gætu varðað skattalegar skyldur, a.m.k. eins og 15. gr. er orðuð. Er hér t.d. átt við ef ágreiningur rís um framtalsskil eða uppfyllingu á bókhalds
Eins og kunnugt er voru nýverið sett lög þar sem fjárframlög til stjórnmálaflokka voru gerð frádráttarbær hjá rekstraraðilum. Í framhaldi af því var síðan gerð breyting á reglugerð, sjá nú reglugerð nr. 483/1994, 15.–18. gr. Við framkvæmd þessa ákvæðis hafa skattyfirvöld lagt nokkuð annan og rýmri skilning í hugtakið stjórnmálaflokkur en frumvarpið gerir ráð fyrir þegar það skilgreinir stjórnmálasamtök. Væntanlega yrði ef frumvarpið verður að lög
Á það er og að líta að með því að framlög og gjafir til flokkanna voru gerð frádráttarbær til skatts verða stjórnmálaflokkar að sæta auknu eftirliti, m.a. með tilliti til útgáfu reikninga og utanumhalds varðandi fjárreiður. Framkvæmd þess eftirlits er í höndum skattstjóra hvers umdæmis og eftir atvikum ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra. Loks skal minnt á að stjórnmálasamtök, eins og aðrir í þjóðfélaginu, hafa skattalegum skyldum að gegna þegar að því kemur að skila launamiðum með upplýsingum um greidd vinnulaun og verktaka
Strangt til tekið eru því stjórnmálaflokkar skattskyldir í víðari skilningi þess orðs og háðir eftirliti skattyfirvalda og aðhaldi hvað varðar fjárreiður.
Fylgiskjal II.
Ríkisendurskoðun:
Umsögn um frumvarp til laga um fjárreiður stjórnmálaflokka.
(26. september 1995.)
Stofnunin telur ekki eðlilegt að hún sem slík hafi eða móti opinbera afstöðu til hugmynda að slíkri löggjöf. Með vísan til þessa mun hún ekki fjalla almennt um frumvarp það sem hér er til umræðu. Á hinn bóginn þykir ekki hjá því komist að greina frá afstöðu hennar til 9. gr. frumvarpsins þar sem þar er gert ráð fyrir að stofnuninni verði að lögum skylt að endurskoða ársreikninga þeirra stjórnmálasamtaka sem fá framlög úr ríkissjóði.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 12/1986, um Ríkisendurskoðun, skal stofnunin aðeins endur
Stjórnmálasamtök og fjárreiður þeirra eru, ef frá er talinn ríkisstyrkur samkvæmt fjárlög
Sérstök athygli skal vakin á því að þó svo að á stofnuninni hvíli aðeins skylda til þess að endurskoða ársreikninga þeirra aðila sem um ræðir í nefndri 6. gr. laga nr. 12/1986 hvílir eft
Loks skal þess getið að bæði í 13. og 14. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forsetar Al
Fylgiskjal III.
Páll Skúlason prófessor:
Um siðferði, siðareglur og skráningu þeirra.
(Ágrip af fyrirlestri fluttum á aðalfundi Félags
viðskipta- og hagfræðinga 6. maí 1993.)
Að undanförnu hafa æ fleiri starfsstéttir verið að íhuga siðferði sitt og unnið skipulega að því að skrá siðareglur sínar. Ástæðurnar fyrir þessu eru vafalaust margar. Nútímaþjóðfélag er flókið og gerir miklar kröfur til fólks um að vanda verk sín og rækja skyldur sínar að öllu leyti. Samviska manna ein og sér dugar oft skammt til að taka skynsamlegar ákvarðanir og greiða úr erfiðum siðferðisvanda. Þess vegna er nauðsynlegt að leiða hugann skipulega að skyldum sínum til þess að styrkja og leiðbeina samviskunni eftir því sem kostur er.
Siðferði er félagslegt kerfi.
Þekking á siðferðinu er nauðsynleg í þessu skyni. Siðferði er félagslegt kerfi hliðstætt tungumálinu og hagkerfinu. Það reynir á siðferðið í öllum mannlegum samskiptum og sé það alvarlega spillt eða vanþroskað fer allt úrskeiðis í mannfélaginu.
Siðferðinu sem félagslegu kerfi má skipta í þrjá þætti sem eru samofnir í veruleikanum. Einn þátturinn eru siðareglur sem skiptast í boð og bönn. Annar þátturinn eru dyggðir og lest
Meginhlutverk boða og banna er að standa vörð um verðmæti og tryggja það að fólk spilli ekki gæðum af einhverju tagi. Auk þess er það hlutverk siðareglna að vísa fólki veg dyggðar og bjarga því frá löstunum.
Meðferð gæða er siðferðismál.
Öll verðmæti eru til umræðu í siðfræði því að meðferð allra gæða er í sjálfu sér siðferðis
Gæðum er gjarnan skipt í veraldleg, andleg og siðferðileg gæði, en það eru þau verðmæti sem siðfræðin fjallar sérstaklega um.
Veraldargæðin eru takmörkuð og hverful. Þau eiga ekki að vera takmark í sjálfu sér. Þeir sem sækjast mest eftir veraldargæðum verða ekki hamingjusamir, því þeir geta aldrei fullnægt þörfinni.
Andlegu gæðin tengjast vísindum, listum og leikjum. Þau eru eilíf og varanleg og geta ver
Víðtækasta hugtakið er réttlætið sem nær yfir öll hugsanleg mannleg samskipti. Siðareglur eru mótaðar til að hjálpa okkur að kveða upp dóma um rétt og rangt á öllum hugsanlegum mannlegum sviðum.
Það ber að líta á sérhverja manneskju sem dýrmæta í sjálfu sér, hvernig sem fyrir henni er komið og hvað sem hún hefur gert af sér. Þetta liggur mannréttindunum til grundvallar og er ákaflega mikilvægt í nútímaþjóðfélagi. Krafan er sú að þetta hugtak um mannhelgi verði alls staðar viðtekið.
Vinátta er uppspretta réttlætis.
Aristóteles sagði að vináttan væri uppspretta réttlætisins. Einungis meðal sannra vina ríkti réttlæti. Sannir vinir virtu enn fremur frelsi og sjálfræði, bæði sitt eigið og annarra. Að hugsa siðferðilega væri að temja sér að bera vinarhug til allra manna. Það sem máli skiptir fyrir gott siðferði er að fólk læri að koma fram við aðra sem vini þótt þeir séu ekki nánir persónulegir vinir.
Meginrökin fyrir því að ranglæti borgi sig ekki eru þau að sá sem gerir sig sekan um rang
Frægastur allra lasta er ofmetnaðurinn, líka kallaður hroki og dramb. Hann er kannski þeirra áhrifamestur og lúmskastur því hann gerist oft af góðum verkum, þegar menn hreykja sér af þeim. Öfund er náskyldur löstur, einnig eigingirni, ágirnd og níska.
Að vera siðferðisvera er að berjast við lestina. Oft þurfum við á hjálp að halda við það, jafnvel einhvers konar meðferð, og sennilega fáum við að sjá fleiri og fjölbreyttari meðferðar
Siðaregla er ekki lagaregla.
Siðfræðingar hafa leitast við að móta mælikvarða sem gætu hjálpað okkur til að skera úr um hvaða siðaregla er góð og gild og hver ekki.
Immanuel Kant sagði að það að hugsa siðferðilega væri að breyta einungis eftir þeirri siðareglu sem þú jafnframt gætir viljað að væru almenn lög. Um leið og maður tæki ákvörðun ætti hann að spyrja sig einfaldrar spurningar sem væri þessi: Hvað mundi gerast ef allir gerðu eins og ég? Við eigum að líta á málið þannig að með breytni okkar séum við að gefa mannkyni öllu fordæmi. Hver maður væri eins konar löggjafi sem tæki mið af hagsmunum allra og hefði alla þessa gífurlegu ábyrgð gagnvart öðrum.
Hér er rétt að minna á mikilvægan greinarmun á lagareglu og siðareglu. Siðaregla er ekki lagaregla. Siðareglan verður til í mannlegum samskiptum og hana uppgötvum við en setjum ekki með sama hætti og lög eru sett.
Tilgangur þess að skrá siðareglur er að hjálpa fólki til að stunda störf sín betur og bæta siðferði stéttarinnar. Reglurnar má flokka í þrennt:
1. Reglur sem minna á tilgang starfsins.
2. Reglur sem kveða á um bróðurlegar og systurlegar skyldur starfsfélaga um samhjálp og stuðning.
3. Reglur sem lúta almennu siðgæði.
Markmið skráningar á siðareglum.
Fyrsta markmiðið með skráningunni er því að komast að því hverjar skyldurnar eru. Annað markmiðið er að styrkja og leiðrétta samvisku einstaklingsins. Kostir skráningar eru þeir að fagfélagið getur tryggt samheldni félagsins í því skyni að láta til sín taka út á við og hafa góð áhrif á samfélagið. Fagfélög ættu að verða fyrst til þess að grípa í taumana þegar eitthvað fer úrskeiðis í þjóðfélaginu.
Fagfélög eiga að vera á undan löggjafanum að setja reglur og um leið eru þau óháð honum og geta gagnrýnt hann. Þetta er mikilvægt í dag. Löggjafinn krukkar í öll mál og sérfræðingar hafa þekkingu umfram það sem stjórnvöld hafa og bera þar af leiðandi ábyrgð gagnvart þjóð
Þessi hætta er samt óveruleg og í sannleika sagt er miklu líklegra að skráning reglnanna vinni gegn yfirbreiðslu og óheilindum sem setja mark sitt á siðferði manna og einkenna því miður stundum heilu stéttirnar.