Hægt er að sækja Word Perfect útgáfu af skjalinu, sjá
upplýsingar um uppsetningu á Netscape fyrir Word Perfect skjöl.
123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 217 — 199. mál.
Frumvarp til laga
um eftirlitsstarfsemi á vegum hins opinbera.
(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)
1. gr.
Lög þessi ná til reglna um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi
einstaklinga og fyrirtækja, þar með taldra reglna sem er ætlað að stuðla að öryggi og
heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, neytendavernd, samkeppni, eðlilegum
viðskiptaháttum og getu fyrirtækja og fjármálastofnana til að standa við skuldbindingar
sínar.
Lögin ná ekki til stjórnsýslueftirlits og innra eftirlits hins opinbera, þar með talins fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu og eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál,
vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun.
2. gr.
Markmið laga þessara er að opinber eftirlitsstarfsemi stuðli að velferð þjóðarinnar,
öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum
og neytendavernd. Í því skyni skal hið opinbera því aðeins standa fyrir eftirlitsstarfsemi að
kostnaður sé eins takmarkaður og unnt er, að ávinningur þjóðfélagsins sé meiri en kostnaðurinn, að sama árangri verði ekki náð með öðrum aðferðum og að eftirlitsstarfsemi leiði
ekki til mismununar og takmarki ekki athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.
3. gr.
Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skal viðkomandi ráðuneyti meta
þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar sé meira en kostnaður þjóðfélagsins. Slíkt
mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á erlendum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits.
Þegar stjórnarfrumvarp, sem felur í sér ákvæði um eftirlit, er lagt fyrir ríkisstjórn skal
leggja fram greinargerð um mat skv. 1. mgr.
Forsætisráðherra skal setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við
eftirlit sem leitast skal við að fylgja við undirbúning að setningu laga og reglna. Reglurnar
geta m.a. tekið til ákvæða um æskilegt umfang opinberra afskipta sem ákveðin eru í eftirlitsreglum, stjórnsýslu eftirlitsstarfsemi, hæfni og hlutleysi eftirlitsaðila, fjármögnun eftirlitsstarfsemi, samráð milli ráðuneyta og stofnana og samráð við hagsmunaaðila.
4. gr.
Eftirlitsreglur skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Hámarksgildistími eftirlitsreglna eða hámarkstímabil endurskoðunarákvæða þeirra skal vera fimm
ár. Við samningu eftirlitsreglna, framlengingu þeirra og endurskoðun skal fylgja ákvæðum 1. og 3. mgr. 3. gr.
Stjórnvald skal halda tæmandi skrá yfir þær eftirlitsreglur sem það setur. Skráin og tilkynningar um breytingar á henni skulu sendar forsætisráðuneyti. Skráin skal vera aðgengileg
almenningi.
5. gr.
Eftirlit með framkvæmd laga þessara heyrir undir forsætisráðuneyti. Forsætisráðuneyti
skal:
1.
hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum
hins opinbera,
2.
leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirlitsstarfsemi á
vegum hins opinbera,
3.
móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.
6. gr.
Forsætisráðherra skipar nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi á vegum hins opinbera
og framkvæmd laga þessara. Nefndin skal skipuð fimm mönnum og skulu þeir hafa þekkingu
á eftirlitsstarfsemi eða viðfangsefnum hennar. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við
eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar skal vera
takmarkaður við embættistíma þess forsætisráðherra sem skipar hana.
Þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af eftirlitsstarfsemi geta
óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum eftirlitsstarfsemi. Ráðherrar geta sent
til umsagnar nefndarinnar mál er varða eftirlitsstarfsemi.
Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar.
Forsætisráðherra getur í reglugerð sett nánari ákvæði um skipan og starf nefndarinnar.
7. gr.
Forsætisráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga
þessara.
8. gr.
Forsætisráðherra skal að jafnaði á þriggja ára fresti gefa Alþingi skýrslu um áhrif laga
þessara, störf ráðgjafarnefndarinnar og önnur tengd atriði.
9. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Ákvæði til bráðabirgða.
Ráðuneyti skulu á næstu þremur árum eftir gildistöku laga þessara endurskoða gildandi
lagaákvæði og reglur um eftirlitsstarfsemi. Við endurskoðunina skal fara fram mat á reglunum í samræmi við ákvæði 3. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Undanfarin ár hefur komið í ljós að ofvöxtur er víða hlaupinn í reglugerðir og eftirlitsumfang opinberra aðila í iðnvæddum ríkjum. Regluverk eru sums staðar orðin svo flókin og viðamikil að fyrirtæki og einstaklingar eiga erfitt með að fylgjast með réttarstöðu sinni. Jafnframt hafa strangar hömlur af ýmsu tagi leitt til hægari nýsköpunar og atvinnustarfsemi og
þannig haft neikvæð áhrif á hagvöxt og lífskjör. Þótt ekki hafi farið fram á því ítarleg greining má ætla að vandamál af þessum toga séu enn sem komið er heldur minni hérlendis en
sums staðar í Evrópu og Bandaríkjunum. Hins vegar er þróun reglustýringar hér á landi sú
sama og ytra þótt hún sé skemur á veg komin. Hinu opinbera ber því skylda til að endurskoða
eigin reglusetningu og eftirlitsmál og tryggja að nýjar kröfur á hendur fyrirtækjum og einstaklingum séu aðeins gerðar ef nauðsyn ber til.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er að finna stefnumál sem tengjast opinberri eftirlitsstarfsemi og reglusetningu. Þar segir meðal annars: „Dregið verði úr skrifræði í samskiptum borgaranna við stjórnvöld og óþarfa laga- og reglugerðarákvæði verða afnumin.“
Enn fremur segir: „Tryggt verður að eftirlitsaðilar íþyngi fyrirtækjum ekki um of með
starfsemi sinni.“ Gjaldtaka hins opinbera af fyrirtækjum vegna eftirlits ætti til að mynda ekki
að vera meiri en sem nemur raunverulegum kostnaði vegna eftirlitsins. Eins ber að athuga
hvar ekki er þörf á að hið opinbera sinni sjálft eftirlitinu og nýta kosti samkeppni þar sem
við á svo að halda megi kostnaði atvinnulífsins af opinberum eftirlitskröfum svo lágum sem
framast er unnt.
Ákvæði frumvarpsins hér að framan vísa ekki síst til umræðu í þjóðfélaginu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera og nauðsyn þess að gæta hófs í setningu og framkvæmd hvers kyns
eftirlitsreglna og annarra reglugerða sem takmarka möguleika einstaklinga og fyrirtækja til
athafna. Jafnframt hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að fylgja eftir tilmælum OECD
um umbætur í reglusetningu og reglustýringu frá og með 1998.
Í ljósi þessa hefur ríkisstjórnin látið fara fram athugun á því hvernig vinna beri að umræddum markmiðum. Niðurstaða þeirrar skoðunar er m.a. sú að rétt sé að endurflytja nú
þegar frumvarp um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Frumvarpið var fyrst lagt fyrir Alþingi
til kynningar á 117. löggjafarþingi og var endurflutt á síðasta þingi án efnislegra breytinga.
Fjallað var um málið í efnahags- og viðskiptanefnd, er lagði fram nefndarálit og breytingartillögur frá meiri hluta hennar áður en þingfundum var frestað síðastliðið vor.
Breytingartillögur meiri hlutans hafa nú verið felldar inn í frumvarpið og er það lagt fram
svo breytt.
Frumvarpinu fylgja fimm fylgiskjöl:
1. Skýrsla og tilmæli OECD frá 1997 um umbætur í reglusetningu og reglustýringu.
2. Tilmæli OECD frá 1995 og gátlisti um reglusetningu og reglustýringu.
3. Greinargerð nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera, sem samdi frumvarpið.
4. Heildarstefna um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.
5. Kostnaðarumsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Vandasamt er að skilgreina eftirlitsstarfsemi á fullnægjandi hátt. Hið opinbera hefur með
höndum margs konar eftirlit sem ekki fellur undir eftirlitsstarfsemi í skilningi laganna. Lögin
ná ekki til innra eftirlits hins opinbera, t.d. faglegs og fjárhagslegs eftirlits ráðuneytis með
stofnun eða eftirlits ríkis með sveitarfélögum. Ekki er heldur ætlunin að lögin nái til skatteftirlits eða annars eftirlits varðandi skatta og gjöld, tollgæslu og löggæslu. Þá munu lögin
ekki ná til eftirlits vegna laga sem tengjast persónulegri hegðun einstaklinga eins og sifjamála, vernd barna og ungmenna o.s.frv.
Lögunum er fyrst og fremst ætlað að taka til þeirra sérhæfðu eftirlitsreglna sem beinast
að starfsemi einstaklinga og fyrirtækja. Hér eru um að ræða öryggiseftirlit af ýmsu tagi og
eftirlit með viðskiptalífi og atvinnustarfsemi.
Um 2. gr.
Markmið laganna er í stuttu máli að eftirlitsstarfsemi nái yfirlýstum markmiðum og hafi
ekki óæskileg áhrif á þjóðfélagið. Einungis verði gripið til eftirlits ef sýnt þykir að
ávinningur þjóðfélagsins sé meiri en kostnaðurinn. Þá er lögunum ætlað að vinna gegn því
að eftirlitsstarfsemi mismuni einstaklingum og fyrirtækjum og takmarki athafnafrelsi nema
ríkir almannahagsmunir krefjist þess og ekki sé hægt að ná sama árangri með öðrum
aðferðum.
Um 3. gr.
Ráðuneytum er falið að meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar er meira
en kostnaður eftirlitsins. Með áhættumati er umfang vandans, sem eftirlitinu er ætlað að
vinna gegn, metið og sá skaði sem skortur á reglum og eftirliti veldur. Greina þarf orsakir
og afleiðingar vandans og beita nýjustu þekkingu á viðkomandi sviði. Mikilvægt er að meta
erlendar skuldbindingar vegna eftirlits því að oft eru slíkar skuldbindingar orsök eftirlitsins.
Á hinn bóginn getur þátttaka í alþjóðlegu samstarfi í ýmsum tilfellum dregið úr þörf fyrir
eftirlit hér á landi, t.d. þegar erlendar vörur eru viðurkenndar á grundvelli eftirlits sem haft
er með þeim í framleiðsluríkinu.
Nauðsynlegt er að reyna að meta allan kostnað við eftirlit, þ.e. kostnað hins opinbera,
fyrirtækja og einstaklinga. Oft er erfitt að meta kostnaðinn og slíkt mat er ávallt bundið
nokkurri óvissu. En jafnvel ónákvæmt mat getur gefið mikilvægar vísbendingar um raunverulegan kostnað. Mat á þjóðhagslegu gildi eftirlits krefst þess að bæði kostnaður og ávinningur
sé metinn. Til eru formlegar aðferðir til að framkvæma slíkt mat (kostnaðar- og
nytjagreining, e. cost-benefit analysis, og kostnaðar- og áhrifagreining, e. cost-effectiveness
analysis) en einnig er hægt að nota óformlegri aðferðir til að gefa vísbendingar um
þjóðhagslegt gildi.
Það er mjög mismunandi hversu umfangsmiklar einstakar eftirlitsreglur eru. Matið verður
að endurspegla þetta og að sjálfsögðu verður umfang þess að vera í samræmi við umfang
þeirrar eftirlitsstarfsemi sem meta á.
Um 4. gr.
Ástæða þess að rétt þykir að reglugerðir um eftirlitsstarfsemi séu með ákvæðum um
gildistíma eða endurskoðun er sú staðreynd að þær eru yfirleitt tæknilegs eðlis og sniðnar
að tiltekinni tækni og skipulagi. Þær úreldast því mjög fljótt. Allt of oft eru reglugerðir í gildi
eftir að þær eru orðnar tæknilega úreltar eða hafa misst gildi sitt af öðrum ástæðum. Með
gildistíma- og endurskoðunarákvæðum er verið að auka líkurnar á því að efni reglugerða sé
endurskoðað þegar ástæða er til. Hámarksgildistími reglugerða og endurskoðunarákvæða er
fimm ár. Sérstök ákvæði eru um að ekki megi framlengja reglugerð án þess að fram fari nýtt
mat á áhrifum hennar.
Um 5. gr.
Gert er ráð fyrir að framkvæmd laganna verði sem mest í höndum einstakra ráðuneyta sem
bera ábyrgð á eftirlitsstarfsemi. Þó er þörf á því að forsætisráðuneyti annist lágmarks samhæfingu og sjái um sameiginleg verkefni. Ekki er gert ráð fyrir umfangsmikilli starfsemi
forsætisráðuneytisins í þessu sambandi. Mögulegt er að leitað verði til aðila innan og utan
ríkiskerfisins til að vinna að tilteknum verkþáttum.
Um 6. gr.
Nefndinni er ætlað að vera óháður aðili sem standi fyrir sjálfstæðum athugunum á eftirlitsstarfsemi og veiti umsagnir um hana. Þeir sem eftirlit beinist að og aðrir hagsmunaaðilar
eiga að geta leitað til nefndarinnar ef þeir telja að endurbóta sé þörf og fengið umsögn
hennar um erindið. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra
um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Gert er ráð fyrir að í nefndinni sitji einstaklingar
sem hafa sérþekkingu á eftirlitsstarfsemi eða viðfangsefnum hennar og að hún verði að hluta
til skipuð hagsmunaaðilum. Eðlilegt þykir að skipunartími nefndarinnar sé bundinn við
starfstíma þess forsætisráðherra sem skipaði hana, enda er gert ráð fyrir að hún sé
forsætisráðherra til ráðgjafar og að áherslur hennar mótist að hluta til af áherslum
forsætisráðherra og ríkisstjórnar á hverjum tíma.
Um 7.–9. gr.
Greinarnar þarfnast ekki skýringa.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Samkvæmt ákvæðum til bráðabirgða verða gildandi eftirlitsreglur endurskoðaðar á næstu
þremur árum. Í þessu felst að ráðuneyti fara á gagnrýninn hátt yfir lög og reglugerðir og gera
formlegt mat á ákvæðum þeirra. Í ljósi þessa mats munu þau síðan ákveða hvort ástæða sé
til breytinga. Ljóst er að í mörgum tilvikum verða ráðuneyti að hafa samstarf sín á milli,
enda eru oft náin tengsl milli eftirlitsreglna tveggja eða fleiri ráðuneyta. Því er gert ráð fyrir
að forsætisráðuneyti muni gegna samhæfingarhlutverki í þessari endurskoðun og fylgjast
með framgangi hennar.
Fylgiskjal I.
Skýrsla Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD)
um umbætur í reglusetningu og reglustýringu.
SAMANTEKT
(Júní 1997.)
Með þessari skýrslu er brugðist við þeirri beiðni ráðherra OECD-mála frá 1995 að
OECD taki til athugunar hvort brýnt sé að ráðast í umbætur á regluverki aðildarríkjanna,
hvaða stefna skuli valin í þeim efnum og hvernig eigi að framfylgja henni. Niðurstöður og
tilmæli um stefnumörkun, sem koma fram í skýrslunni, byggjast á þeirri reynslu og þeim
viðfangsefnum sem stjórnir aðildarríkja hafa glímt við í umbótaviðleitni sinni. Undanfarin
tvö ár hafa farið fram nákvæmar rannsóknir og greining á þessari reynslu hjá OECD.
Við teljum að það umfangsmikla starf sem unnið hefur verið hjá OECD, og dregið er
saman í þessari skýrslu til ráðherra, ásamt yfirlitsskýrslunni sem henni fylgir og sérprent uðum köflum um einstakar atvinnugreinar og einstök málefni, sýni fyllilega fram á þann
ávinning sem árangursríkar umbótaáætlanir geta leitt af sér. Umbætur í reglusetningu og
reglustýringu, sem stuðla að samkeppni og draga úr kostnaði vegna reglugerða, geta aukið
hagkvæmni, lækkað verð, ýtt undir nýsköpun og átt þátt í að auka hæfni hagkerfa til að aðlagast breytingum og halda samkeppnishæfni sinni. Ef rétt er að umbótum af þessu tagi
staðið geta þær sömuleiðis auðveldað stjórnvöldum að ná öðrum mikilvægum markmiðum,
til að mynda í umhverfismálum, heilbrigðismálum og öryggismálum. Loks hefur reynsla
einstakra ríkja kennt okkur að bregðast má við þeirri röskun sem ávallt fylgir umbótum með
viðbótarstefnumörkun og aðgerðum.
Tilmæli þau sem fram koma í þessari skýrslu mynda grundvöll að aðgerðaáætlun. Í maí
1997 fögnuðu ráðherrarnir útkomu þessarar skýrslu og samþykktu að framfylgja tilmælum
hennar hver í sínu landi. Ráðherrarnir fóru þess á leit við OECD að eftirlit yrði haft með
umbótaviðleitni aðildarríkjanna frá og með árinu 1998, og skyldi það að nokkru leyti
byggjast á sjálfsmati, og vísuðu til þess að unnið verður frekar bæði að málum einstakra
atvinnugreina og að stefnumörkun.
Af starfi okkar má meðal annars draga þann lærdóm að ef umbætur í reglusetningu og
reglustýringu eiga að heppnast varðar mestu að öflugur og samkvæmur stuðningur sé við þær
á æðsta stjórnstigi. Ráðherrar hafa beinu hlutverki að gegna við að tryggja að öflug stjórnarstefna vinni bug á eiginhagsmunum tiltekinna hópa, jafnt í ríkisrekstri sem einkarekstri, sem
hafa hag af óbreyttu ástandi og standa gegn breytingum til betri vegar.
Ráðherrar og kjörnir leiðtogar geta þó ekki komið nauðsynlegum breytingum fram einir.
Opinskáar umræður og skoðanaskipti eru einnig ómissandi þáttur í þessu starfi. Slíkar umræður geta komið á framfæri sjónarmiðum þeirra sem styðja umbæturnar og hagnast á þeim.
Meðal mikilvægra bandamanna í umbótastarfinu eru fyrirtæki, sem njóta munu góðs af
lækkuðum útgjöldum, gæðavöru og bættum þjónustuaðföngum, neytendur svo og launþegar
og fulltrúar þeirra á sviðum þar sem óþörf reglu- og eftirlitshöft standa í vegi fyrir fjölgun
starfa og hækkun launa.
Ég vil gjarna þakka fjölmörgum dyggum starfsmönnum OECD-skrifstofunnar sem unnið
hafa að því löngum stundum að taka saman það mikla efni sem þessi skýrsla byggist á,
greina það og vinna úr því. Ég færi sömuleiðis þakkir fjölmörgum ráðgjöfum okkar utan
stofnunarinnar og fulltrúum frá ríkisstjórnum aðildarlanda, einkum meðlimum ráðgjafarhóps
um umbætur á reglusetningu og reglustýringu, og meðlimum ráðgjafarnefndar
atvinnurekenda (BIAC) og ráðgjafarnefndar verkalýðshreyfingarinnar (TUAC) sem lögðu
fram mikilvægar tillögur til úrbóta.
Joanna R. Shelton,
aðstoðarframkvæmdastjóri OECD.
Inngangur.
Eitt helsta hlutverk allra lýðræðislega kjörinna stjórnvalda er að stuðla að velferð
þjóðarinnar jafnt á efnahagssviði sem í félagsmálum. Stjórnvöld leitast við að ná þessu
markmiði á margvíslegan hátt, þar á meðal með stefnumótun sem hefur að markmiði
stöðugleika hagkerfisins í heild, aukna atvinnu, bætta menntun og þjálfun, jafna aðstöðu,
hvata til nýsköpunar og framtaks og háleit markmið í umhverfismálum, heilbrigðismálum og
öryggismálum. Stjórnsýslufyrirmæli og eftirlit eru sömuleiðis mikilvæg verkfæri sem hefur
gert stjórnvöldum kleift að ná mikilvægum áföngum í átt að þessu markmiði og öðrum á sviði opinberrar stefnumörkunar.
Á hinn bóginn er veruleg hætta á því að reglusetning og reglustýring af þessu tagi verði
einmitt þrándur í götu þeirri velferð á efnahagssviði og í félagsmálum sem þeim er ætlað að
þjóna, einkum þegar miklar og örar breytingar verða á efnahagslegum og félagslegum aðstæðum. Reglur sem hefta nýsköpun eða setja viðskiptum, fjárfestingu og skilvirku atvinnulífi óþarfar hindranir, tvíverknaður mismunandi stjórnsýsluyfirvalda og stjórnvaldsstiga og
jafnvel stjórnvalda í ólíkum löndum, áhrif hagsmunahópa sem vilja fá vernd gegn samkeppni
og reglur sem eru úreltar eða ekki nógu vel úr garði gerðar til að ná tilætluðum árangri eru
allt þættir í þeim vanda sem við er að glíma.
Öll stjórnvöld axla þá ábyrgð að endurskoða stöðugt reglusetningu og reglustýringu sína,
ásamt skipulagi og aðferðum við setningu þeirra og eftirliti með þeim, til þess að tryggja að
þau stuðli að efnahagslegri og félagslegri velferð þjóðarinnar á hagkvæman og árangursríkan
hátt. Á undanförnum árum hafa æ fleiri lönd, jafnt þau sem aðild eiga að OECD sem önnur,
af miklum metnaði hafist handa um gerð áætlana sem ætlað er að draga úr reglubákninu og
bæta það regluverk sem eftir stendur, ásamt því að draga úr útgjöldum sem af þeim hljótast.
OECD-skýrslan um umbætur í reglusetningu og reglustýringu, sem OECD-ráðherrarnir
óskuðu eftir árið 1995, á að auðvelda stjórnvöldum að leggja mat á stöðu reglukerfa sinna
og bæta þau.
Hvað vinnst með umbótum í reglusetningu og reglustýringu?
Eitt af grundvallarmarkmiðum umbóta á sviði reglusetningar er að auka skilvirkni hagkerfisins í hverju landi og hæfni þess til aðlögunar og samkeppni. Umbætur, sem stuðla að
samkeppni, eru fyrirtækjum öflugur hvati til aukinnar hagkvæmni, nýsköpunar og samkeppni.
Slíkar úrbætur geta örvað framleiðni heilla atvinnugreina og leiða oft af sér mikla og hraða
verðlækkun ásamt auknum gæðum og auknu úrvali vöru og þjónustu, neytendum og
neysluiðnaði til hagsbóta. Ef umbætur létta byrðum af fyrirtækjum og auka gagnsæi reglukerfa glæðir það framtak, auðveldar markaðsaðgang og eykur hagvöxt, en það ætti aftur á
móti að skila sér í betri störfum og hærri launum. Umbætur sem draga úr „skriffinnsku“ og
pappírsvafstri almennra borgara, einkum sem skattgreiðenda, færa þeim aukinn tíma og
athafnafrelsi.
Annað markmið með umbótum er að gera stjórnvöldum betur kleift að ná mikilvægum
opinberum markmiðum með því að notast við skilvirkari og ódýrari stjórnsýsluaðferðir eða
önnur úrræði við stefnumörkun.
Störf ríkisstjórna eru í nánum tengslum við allt umhverfi þeirra. Athafnir þeirra og stefna
verða í æ ríkara mæli að taka mið af því sem á sér stað í öðrum löndum og ekki síst af þeim
áhrifum sem stefna þeirra og athafnir hafa á hæfni fyrirtækja og launþega í landinu til að
bregðast við nýjum aðstæðum, stunda samkeppni og færa sér ný tækifæri í nyt. Jafnframt því
sem tollar og önnur landamærahöft eru afnumin og þjónusta verður æ stærri hluti af seljanlegri vöru, verða reglugerðir og eftirlit í hverju landi um sig oft helsta hindrun í vegi fyrir
opnu og samkeppnishæfu markaðshagkerfi. Umbætur í reglusetningu og reglustýringu örva
óheft streymi vöru, þjónustu, fjárfestingar og tækni sem kemur neytendum til góða, gerir innlendum fyrirtækjum kleift að standa jafnfætis fyrirtækjum í öðrum löndum og stuðlar að skilvirkari ráðstöfun fjármagns auk þess að örva verga landsframleiðslu.
Ekki er hægt um vik að áætla nákvæmlega kostnaðinn af umbótum, en hann getur verið
umtalsverður. Ef þeim er frestað eykst sá kostnaður í mörgum tilvikum. Við örar breytingar
á tækni og fjölgun nýrra þátttakenda í milliríkjaviðskiptum og fjárfestingu eru umbætur á því sviði enn fremur ekki aðeins æskilegar heldur nauðsynlegar til þess að hagkerfi landanna geti
aðlagast þessum breytingum hraðar og flytja megi fjármuni úr greinum, sem standa höllum
fæti, yfir á nýjar, vaxandi greinar. Þær geta einnig stuðlað að snurðulausum samskiptum
ríkja með því að auka félagslegan og efnahagslegan samruna og gagnkvæmt trúnaðartraust
milli landa.
TILMÆLI UM STEFNUMÖRKUN VEGNA UMBÓTA
Í REGLUSETNINGU OG REGLUSTÝRINGU.
1. Stjórnmálamenn geri víðtækar áætlanir um umbætur í reglusetningu og reglustýringu
með skýrum markmiðum og framkvæmdaramma.
Festar skulu í sessi meginreglur um „góða reglusetningu og reglustýringu“ til leið
beiningar við umbætur og þá farið eftir tilmælum OECD frá 1995 um bættar stjórnsýsluaðferðir. Góð reglun skyldi: i) gerð þannig að hún þjóni skýrt skilgreindum stefnumiðum og
stuðli að slíkum markmiðum með skilvirkum hætti; ii) hvíla á traustum lagagrunni; iii) leiða
til ávinnings sem réttlætir útgjöldin, þegar litið er til þeirra áhrifa sem fyrirmælin hafa í
þjóðfélaginu sem heild; iv) draga sem mest úr útgjöldum og markaðsröskun; v) stuðla að
nýsköpun með markaðsívilnunum og aðgerðum sem beinast að ákveðnum markmiðum; vi)
vera skýr, einföld og hagnýt; vii) ekki stangast á við önnur fyrirmæli og markmið og viii)
samrýmast, eftir því sem kostur er, meginreglum um samkeppni, verslun og greiðari fjárfestingar, jafnt innanlands sem milli landa.
Stjórnvöld komi sér upp skilvirku og trúverðugu verklagi við stjórnun og samræmingu
fyrirmæla og umbóta, svo komast megi hjá því að ábyrgð skarist eða tvíverknaðar gæti hjá
þeim yfirvöldum og á þeim stjórnstigum þar sem fyrirmæli eru sett.
Hvetja skal til umbóta á öllum stjórnstigum og hjá einkareknum stofnunum á borð við þær
sem setja staðla.
2. Reglugerðir og önnur slík fyrirmæli séu endurskoðuð með kerfisbundnum hætti til að
tryggja að þau nái alltaf settum markmiðum með skilvirkum og árangursríkum hætti.
Fyrirmæli (um efnahagsmál, félagsmál og stjórnsýslumál) skulu endurskoðuð á grundvelli
meginreglna um góða reglun og frá sjónarmiði notandans fremur en þess sem setur þau.
Endurskoðun á reglusetningu og reglustýringu ætti að beinast að þeim sviðum þar sem
breytingar skila mestum og sýnilegustum ávinningi, og einkum að fyrirmælum sem hefta
samkeppni og verslun og snúa að fyrirtækjum, einkum litlum og meðalstórum fyrirtækjum.
Tillögur að nýjum fyrirmælum skulu endurskoðaðar jafnt og gildandi fyrirmæli.
Greining á áhrifum fyrirmæla ætti að vera óaðskiljanlegur hluti af undirbúningi þeirra og
endurskoðun og umbótum á þeim.
Fyrirmæli skulu endurnýjuð með sjálfvirkum hætti, til að mynda með ákvæði um að þær
falli úr gildi að tilteknum tíma liðnum.
3. Stjórnvöld sjái til þess að reglugerðir og aðferðir við setningu þeirra séu gagnsæjar og
lausar við mismunun og að beiting þeirra sé skilvirk.
Stjórnvöld sjái til þess að umbótamarkmið og leiðir að þeim séu rækilega skýrð fyrir
almenningi.
Stjórnvöld hafi samráð við þá sem málið varðar, jafnt innan lands sem utan, meðan fyrirmæli eru í vinnslu eða endurskoðun, og sjái til þess að samráðið sé gagnsætt.
Semja ber opinberar skrár yfir reglugerðir og formkröfur í viðskiptum og uppfæra þær
reglulega, eða beita öðrum aðferðum til að tryggja að stjórnendur fyrirtækja, jafnt innan
lands sem utan, geti auðveldlega áttað sig á öllum þeim kröfum sem til þeirra eru gerðar.
Stjórnvöld sjái til þess að málsmeðferð við beitingu reglustýringar sé gagnsæ og laus við
mismunun, kostur sé á áfrýjun og framkvæmdin valdi ekki óeðlilegum töfum á ákvörðunum
í fyrirtækjum.
4. Endurskoða ber og efla umfang, skilvirkni og framkvæmd samkeppnisstefnunnar þar
sem þörf er á.
Samkeppnislög ættu að ná til allra atvinnugreina, nema rök séu til þess að mikilvægum
almannahagsmunum sé betur þjónað með öðrum hætti.
Samkeppnislögum sé framfylgt af krafti þegar ólögmætt samráð, misnotkun á yfirburðastöðu eða samruni sem beint er gegn samkeppni geta unnið gegn umbótum.
Samkeppnisyfirvöldum sé fengið vald til að hvetja til umbóta.
5. Umbætur á reglustýringu í efnahagsmálum séu gerðar í öllum atvinnugreinum til að
glæða samkeppni og reglustýringin afnumin nema augljós rök liggi til þess að þau séu
besta leiðin til að þjóna víðtækum almannahagsmunum.
Sérstaka áherslu skal leggja á endurskoðun á þeim þáttum reglugerða um efnahagsmál,
sem leggja hömlur á markaðsaðgang og brotthvarf af markaði, verðlag, framleiðslu, eðlilega
viðskiptahætti og skipulag fyrirtækja.
Stuðla ber að skilvirkni og árangursríkri samkeppni þar sem fyrirmæla um efnahagsmál
er áfram þörf vegna hættunnar á misnotkun á markaðsaðstöðu. Einkum er rétt: i) að skilja
á milli starfsemi, sem getur búið við samkeppni, og almenningsveitna sem sett eru fyrirmæli
um, og vinna að endurskipulagi á annan hátt til að vinna gegn yfirburðastöðu þeirra sem fyrir
eru á markaði; ii) að tryggja öllum þeim, sem hefja markaðssókn, aðgang að nauðsynlegum
þjónustukerfum þannig að gætt sé gagnsæis og jafnræðis; iii) að notast við hámarksverð og
aðra tilhögun sem hvetur til aukinnar skilvirkni, þegar þörf er á verðlagseftirliti meðan
aðlögun að samkeppni stendur yfir.
6. Óþarfar hömlur á viðskiptum og fjárfestingu séu afnumdar með því að bæta framkvæmd
milliríkjasamninga og styrkja meginreglur sem gilda á alþjóðavettvangi.
Til að auka frjálsræði í viðskiptum og fjárfestingu skal framfylgt alþjóðlegum reglum og
meginreglum, eins og þær birtast í samningum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), tilmælum og leiðbeiningum um stefnumótun frá OECD og öðrum samningum og þær styrktar
í samvinnu við önnur ríki (t.d. reglur um gagnsæi, um jafnræði, um að forðast óþarfar viðskiptahindranir og að huga að samkeppnisreglum).
Það skal vera forgangsverkefni að losa um þær stjórnsýsluhömlur í viðskiptum og fjárfestingu sem skapast af því að gerðar eru misvísandi kröfur og reglur skarast í löndunum.
Þegar kostur er skal styðjast við samhæfða alþjóðastaðla og nota þá sem grundvöll að innlendum fyrirmælum, og endurskoða og bæta staðlana í samstarfi við önnur lönd til að tryggja
að með þeim sé unnt að ná tilætluðum markmiðum með skilvirkum og árangursríkum hætti.
Í auknum mæli ber að viðurkenna aðferðir annarra landa við samræmismat og niðurstöður
úr slíku mati, meðal annars með samningum um gagnkvæma viðurkenningu eða öðrum
ráðum.
7. Mikilvæg tengsl við önnur stefnumið séu leituð uppi og mótuð stefna til að ná slíkum
markmiðum með þeim hætti að styrki umbætur.
Varúðarmarkmið og önnur opinber stefnumið, til að mynda á sviði öryggismála, heil
brigðismála, neytendaverndar og orkuöryggis, skal laga að aðstæðum eftir því sem nauðsynlegt er til að þau haldi gildi sínu og séu eins skilvirk og kostur er á samkeppnismarkaði.
Endurskoða ber önnur úrræði en beitingu reglusetningar og reglustýringar, þar á meðal
niðurgreiðslur, skatta, innkaupastefnu, viðskiptagerninga á borð við tolla, og önnur stoðúrræði, og gera umbætur þegar slík reglun raskar samkeppni að þarflausu.
Stjórnvöldum ber að sjá til þess að áætlanir, sem eiga að draga úr hugsanlegum útgjöldum
vegna umbóta í reglusetningu og reglustýringu, séu markvissar og tímabundnar, og auðveldi
umbætur fremur en að tefja þær.
Tilmælum úr rannsókn OECD á vinnumarkaðnum ber að framfylgja í heild til að örva
getu launafólks og fyrirtækja til að aðlagast nýjum tækifærum til atvinnu og viðskipta og
nýta sér þau.
Áhrif umbóta í reglusetningu og reglustýringu.
Umbætur í reglun og eftirliti, jafnt á sviði efnahagsmála sem félagsmála og stjórnsýslu,
leiða oft til umfangsmikilla breytinga á viðhorfum og viðbrögðum fyrirtækja, launþega og
almennra borgara. Þessi breyttu „menningarviðhorf“ styrkja áhrif umbóta á regluverki með
því að gera framtak og nýsköpun í hagkerfinu auðveldari.
Reynslan í OECD-löndum sýnir að vel unnar umbætur í reglusetningu og reglustýringu
stuðla að bættum efnahag og bættri ríkisstjórn. Í 2. ramma eru sýnd dæmi um áhrif umbóta
í ýmsum atvinnugreinum og á stefnumótun. Erfiðara er að áætla hver áhrifin eru á hagvöxt
og framleiðslu í hagkerfinu í heild. Þetta á einkum við um eflingaráhrif umbóta, t.d. umbætur
í fjarskiptamálum eða orkumálum sem leiða af sér nýsköpun og atvinnusköpun í öðrum
atvinnugreinum. Engu að síður bendir sýnilíkan, sem unnið hefur verið hjá OECD, til þess
að ávinningur geti verið verulegur þegar tímar líða. Athuganir sem gerðar hafa verið í
löndum þar sem umbætur hafa átt sér stað renna stoðum undir þessar áætlanir.
Í þeim löndum sem búa við umfangsmikið reglu- og eftirlitskerfi má búast við að verg
landsframleiðsla aukist um 3 til 6 af hundraði þegar umbótum hefur verið hrint í framkvæmd
af metnaði, samkvæmt líkönum frá OECD. Lönd, sem komin eru langt á braut umbóta í
þessum efnum, hafa þegar uppskorið hluta af slíkum ávinningi og hafa minni hag af frekari
umbótum.
Ástralar telja ávinning sinn af umbótum um það bil 5,5 af hundraði landsframleiðslu.
Vegna evrópska innra markaðarins er talið að tekjur hafi aukist um 1,5 af hundraði í
Evrópusambandinu frá 1987 til 1993, og framkvæmdastjórnin býst við enn frekari ávinningi.
Í Japan er talið að unnt sé að auka verga landsframleiðslu um nokkra hundraðshluta með því
að minnka mun á verðlagi og framleiðni milli Japans og Bandaríkjanna, einkum með
umbótum í reglusetningu og reglustýringu.
Umbætur skipta einkum máli fyrir lítil og meðalstór fyrirtæki, en í þeim starfa milli 40
og 80 af hundraði mannaflans í OECD-hagkerfum (eftir löndum); þau eiga stóran hlut í
atvinnusköpun og upptökin að miklum hluta tæknibreytinga og nýsköpunar. Þótt sumar
reglugerðir kunni að miðast að því sérstaklega að tryggja litlum og meðalstórum fyrirtækjum
góð kjör, er það yfirleitt svo að samanlögð áhrif laga og reglugerða bitna einkum á slíkum
fyrirtækjum. Þau eiga erfiðara um vik en stærri fyrirtæki að rata um flókna stigu reglugerða og skrifræðis, og hlutfallslegur kostnaður af því að fullnægja kröfunum er meiri en hjá stærri
fyrirtækjum.
Umbætur geta skapað sóknarfæri í viðskiptum og fjárfestingu. Þær fækka margvíslegum
óþörfum eftirlitskröfum og draga úr málsmeðferð sem er mismunandi milli landa og stangast
þá á eða veldur tvíverknaði, og auka þannig stærðarhagkvæmni og auðvelda nýsköpun með
tæknisamvinnu. Slíkur ávinningur af milliríkjasamstarfi hefur orðið meira áberandi á
evrópska innra markaðnum og stuðlað að farsælli gerð nýlegs samnings um undirstöðufjarskipti á vegum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.
Sérstaklega ber að hafa í huga áhrif umbótanna í atvinnumálum, en þau fara að miklu leyti
eftir því umhverfi sem umbæturnar eru gerðar í og þeim tímamörkum sem þeim eru sett.
Öflugri hagkerfi með meiri nýsköpun leiða að öðru jöfnu til fleiri og betur launaðri starfa.
Umbætur, sem fela í sér afnám aðgangshafta, stuðla að lægra verðlagi, draga úr byrðum sem
hvíla á fyrirtækjum vegna fyrirmæla og stjórnsýslugerða, fjölga viðskiptafærum og stuðla
að nýsköpun, geta skapað fyrirtækjum ný tækifæri og aukið atvinnu. Einkum er mikilvægt
að draga úr þeim hömlum sem litlum og meðalstórum fyrirtækjum eru settar. Í Evrópu hefur
nær öll fjölgun starfa átt sér stað í litlum og meðalstórum fyrirtækjum undanfarin ár. Á tíu
ára tímabili fram til 1994–95 fjölgaði störfum í Ástralíu um 1,2 milljónir og varð fjölgunin
nær öll í litlum fyrirtækjum, þótt ekki sé fullan helming allra starfa að finna þar.
Störfum getur fækkað í atvinnugreinum þar sem fyrirtæki þurfa að segja upp starfsfólki
til að mæta aukinni samkeppni. Í sumum greinum fækkar störfum í heild þegar til langs tíma
er litið, en annars staðar hafa ný fyrirtæki boðið störf og bætt þannig upp fækkun starfa í
upphafi.
Fjarskipti: Í Japan og Finnlandi hafa umbætur leitt til heildarfjölgunar starfa í þessari
atvinnugrein vegna mikillar framleiðsluaukningar. Í Bandaríkjunum eru nú jafnmörg störf
í hefðbundnum fjarskiptagreinum og fyrir umbætur, en störfum í skyldum greinum á sviði
upplýsingatækni og höfundarréttar fjölgaði úr 3 milljónum 1977 í 5,9 milljónir 1994 og
þessar atvinnugreinar eru meðal þeirra sem flest störf skapa. Með því að fjarlægja aðrar
hömlur á sviði fjarskipta er ætlað að skapa megi 3,6 milljónir nýrra starfa á tíu árum.
Samhæfing farsímastaðla í Evrópu átti þátt í sköpun 80.000 nýrra starfa á árunum 1990 til
1995 eftir því sem framleiðsla jókst.
Flutningar með flugi: Umbætur í flugrekstrarmálum í Bandaríkjunum leiddu fyrst til
fækkunar starfa, en 1996 var svo komið að heildaratvinna hafði aukist um nærri 80 af
hundraði frá upphaflegum tölum með aukinni framleiðni. Í Bretlandi minnkaði atvinna í
þessari grein í upphafi en er nú nærri því komin í fyrra horf.
Virkir vinnumarkaðir og stöðugt heildarhagkerfi, sem er skipulagt til að viðhalda
hagvexti, stuðla að því að ný atvinnutækifæri leiði til aukinnar heildaratvinnu og minna atvinnuleysis. Aldrei hefur verið brýnna að stuðla að virkri vinnumálastefnu, þar á meðal á
sviði menntunar og þjálfunar. Í vinnumarkaðsathugun OECD frá 1994 var sett fram víðtæk
aðgerðaáætlun sem miðar að því að auka aðlögunarhæfni vinnumarkaðarins og getu
hagkerfisins til þekkingarsköpunar og nýsköpunar. Framhaldsathuganir benda til þess að í
þeim löndum sem best hafa náð að hrinda tilmælum vinnumarkaðsathugunarinnar í
framkvæmd hafi tekist að auka sveigjanleika vinnumarkaðarins og þjálfa launþega svo þeir
eigi hægara um vik að taka að sér ný störf.
Stuðningur við opinber stefnumið.
Í heimi stöðugra breytinga er nauðsynlegt að stjórnvöld hlutist til um að verja og styrkja
mikilvæg félagsleg markmið á borð við öryggi, heilbrigði, almannaþjónustu, umhverfisvernd,
orkudreifingaröryggi og ýmislegt fleira. Raunar aukast væntingar almennings í þessum
efnum yfirleitt eftir því sem hagkerfið tekur framförum. Reynslan sýnir að umbætur í reglusetningu og reglustýringu ættu ekki að vinna gegn slíkum markmiðum og geta oft stuðlað að
þeim. Skilvirkari og öflugri hagkerfi gera stjórnvöldum sömuleiðis hægara um vik að þjóna
almannahagsmunum af þessu tagi, en þau verða að fylgjast vandlega með þeim áhrifum sem
aukin markaðssamkeppni hefur á slík markmið og geta þurft að grípa til viðbótarráðstafana
til að verja þau. Þegar neytendum er boðið meira úrval geta þeir til dæmis þurft á meiri
upplýsingum að halda og ráðstöfunum sem auka traust í viðskiptum. Þeir sem setja
reglugerðir geta líka þurft að grípa skjótt inn í með réttum hætti til að bregðast við hraðri
markaðsþróun, svo að verja megi öryggi og heilsu almennings og önnur gildi.
Áhrif eftirlitsumbóta á umhverfisvernd fara eftir því hversu vel stjórnvöldum tekst að sjá
fyrir slík áhrif og bregðast við þeim. Sum reglukerfi auka bæði samkeppnishömlur og
umhverfispjöll; umbætur á slíkum sviðum ættu að hafa forgang. Nýjar aðferðir við setningu
fyrirmæla og stjórnun án fyrirmæla, til að mynda verkstaðlar, sem byggjast á ákveðnum
markmiðum, og fjárhagslegar ívilnanir, geta leitt til hreinna umhverfis með lægri tilkostnaði.
Fjárhagsleg og félagsleg markmið ættu að hafa stuðning hvort af öðru. Samkeppnishömlur, til að mynda takmarkanir á innflutningi, verði, framleiðslu eða framleiðsluháttum,
eru afar dýrkeypt leið til að verja hagsmuni almennings, hafa oft borið lítinn árangur og er
því rétt að forðast. Til kunna að vera ódýrari aðferðir, sem duga betur á samkeppnismörkuðum, til að mynda markaðsívilnanir, eða reglugerðir sem ekki hafa áhrif á samkeppni. Sú
leið sem farin er skyldi ávallt metin með tilliti til ávinnings. Í góðum reglugerðum skiptir öllu
máli að notast sé við sanngjarna staðla, sem allir framleiðendur eiga að fara eftir og byggjast
á greiningu á ávinningi og útgjöldum, vísindalegri viðmiðun og aðferðum við áhættumat, og
styrktir eru með árangursríkri framkvæmd.
Áætlanir til árangursríkra umbóta.
Forusta stjórnmálamanna og samræmi í framkvæmd eru nauðsynlegar forsendur árangurs.
Sama er að segja um skilvirk samskipti.
Almenningur þarfnast upplýsinga um það hvers vegna umbætur eru taldar svo nauðsynlegar velferð hans og komandi kynslóða.
Þörf er á opnum umræðum þar sem allar upplýsingar koma fram og allir helstu hagsmunaaðilar eru þátttakendur, til að útskýra megi ávinning af umbótum og vinna gegn áróðri
áhrifaríkra hagsmunahópa sem leitast við að viðhalda óbreyttu ástandi.
Heildstæðar umbótaaðgerðir eru áhrifaríkari en stakar breytingar. Umbótaskrefin má taka
eitt í einu með hæfilegu millibili, en dagsetning hverrar breytingar skyldi vera ljós og
ákveðin frá upphafi.
Allar ríkisstjórnir hafa verulega hagsmuni af umbótum í reglusetningu og reglustýringu
og þeim ávinningi sem þær geta leitt af sér, þar á meðal aukinni verslun og fjárfestingu. Alþjóðlegar reglur og verklagsreglur, sem beinast að því að bæta reglugerðir og stjórnsýsluaðferðir, stuðla að umbótum í hverju landi fyrir sig. Milliríkjasamstarf, skuldbindingar, sem
samþykktar eru í samræmi við leiðbeiningar og tilmæli um stefnumörkun frá OECD og
samninga á vegum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, og aðrar aðferðir á alþjóðavettvangi, þar á meðal tvíhliða samningar um gagnkvæma viðurkenningu, eru vottur um umbætur í
hverju landi en hvetja líka til þeirra.
Framhaldsstarf á vegum OECD.
Enda þótt starf að umbótum í reglusetningu og reglustýringu hafi aukist verulega undanfarin ár er hraði umbótanna og umfang afar mismunandi eftir aðildarríkjum. OECD getur
aðstoðað aðildarríkisstjórnir á þessu sviði með þverfaglegri greiningu og reynslusamanburði
ásamt jafningjaúttekt, sem náð getur athygli háttsettra stjórnmálamanna í hverju landi, aukið
gagnsæi umbótaferilsins, og veitt stjórnvöldum, sem leitast við að koma fram umbótum, þær
upplýsingar sem þau þurfa á að halda til að útskýra jafnt mikilvægi sem afleiðingar skipulegra umbóta.
Ráðherrar OECD-landanna fögnuðu þessari skýrslu um umbætur í reglusetningu og
reglustýringu á fundi sínum í maí 1997 og lýstu stuðningi við meginreglurnar sem þar eru
settar fram. Þeir samþykktu að starfa að framgangi tilmælanna í henni, en þau beinast fyrst
og fremst að því hvernig stjórnvöld geta bætt reglugerðir sínar og stjórnsýsluaðferðir. Þeir
vísuðu til þeirrar áætlunar OECD að takast á hendur frekara starf á sviði atvinnugreina og
opinberrar stefnumótunar og fóru þess á leit við stofnunina að frá og með 1998 stæði hún
fyrir úttekt á umbótum í reglusetningu og reglustýringu í aðildarríkjunum, sem byggðist að
hluta á sjálfsmati, með það að markmiði að stuðla að stöðugt batnandi stjórnsýsluaðferðum
í aðildarlöndunum. Þeir óskuðu eftir skýrslu um framvindu mála á næsta fundi sínum 1998.
Tilmæli um stefnumörkun.
Tilmælin um umbætur í reglusetningu og reglustýringu byggjast á þeirri reynslu sem
fengist hefur í OECD-löndum, eins og unnið er úr henni í undirbúningsskýrslum um atvinnugreinar og einstök efni, sem voru grundvöllur þessarar skýrslu. Tilmælin ber að skoða sem
eina heild og þau eiga við um flestar atvinnugreinar og stefnumörkunarsvið. Framkvæmd
þeirra verður mismunandi eftir löndum vegna ólíkrar stefnu hins opinbera, málamiðlana um
stefnu, forgangsraðar og þarfa á sviði umbóta, og þeirrar skipunar sem er á lagakerfum og
stofnunum. Þessi tilmæli geta gert stjórnvöldum auðveldara að gera reglugerðir og
formkröfur, sem hafa safnast saman með árunum, bæði nútímalegri og hentugri og koma af
stað innan stjórnsýslunnar samfelldu starfi við fyrirmæli sem orðið getur til að verja á
komandi árum það sem hefur áunnist við umbæturnar.
1. rammi: Hvað er reglun og hvað eru umbætur í reglusetningu og reglustýringu?
Í þessari skýrslu er með reglun átt við þá gerninga sem stjórnvöld beita til að gera kröfur
til einstaklinga og fyrirtækja og stjórnvalda sjálfra, þar á meðal lög, reglugerðir og aðrar
reglur sem settar eru á ýmsum stjórnsýslustigum og af hálfu stofnana sem til þess eru bærar.
Fyrirmæli um efnahagsmál hafa bein áhrif á ákvarðanir fyrirtækja og markaðs um verð,
samkeppni, markaðsaðgang eða brotthvarf af markaði.
Fyrirmæli um félagsmál verja gildi á borð við heilbrigði, öryggi, umhverfi og félagslega
samheldni.
Opinber fyrirmæli lúta að formsatriðum og pappírsvafstri á vegum stjórnvalda, „skriffinnsku“ svonefndri.
Umbætur í reglusetningu og reglustýringu miðast að því að bæta fyrirmæli, hvort sem það
felst í því að endurskoða ein fyrirmæli, endurskoða skipulag þeirra stofnana sem setja
fyrirmæli, eða að bæta aðferðir við setningu fyrirmæla og stjórn umbótastarfs.
Afnám hafta er undirflokkur umbóta í reglusetningu og reglustýringu og felur í sér
niðurfellingu fyrirmæla í tiltekinni atvinnugrein að öllu leyti eða að hluta.
2. rammi: Nokkur dæmi um áhrif umbóta í reglusetningu og reglustýringu.
Lög og reglur eru aðeins einn margra þátta sem skipta máli í efnahagslífinu, og erfitt getur
reynst að skilja áhrif umbóta frá áhrifum tækninýjunga, svo dæmi sé tekið. Reynslan sýnir
þó að ef umbætur ýta undir samkeppni og opna markaði, stuðla þær að aukinni framleiðni,
lækka verð, leiða til nýrri og betri vöru og þjónustu og auka afköst.
Heildarávinningur neytenda: Í Japan hefur aukin skilvirkni af völdum umbóta orðið til
þess að tekjur neytenda vaxa um þessar mundir um hér um bil 0,3 af hundraði á ári, eða um
36 milljarða bandaríkjadala. Í Bandaríkjunum er talið að umbætur í ýmsum atvinnugreinum
færi neytendum og framleiðendum árlegan ávinning sem nemur 42 til 43 milljörðum bandaríkjadala.
Iðnaðarframleiðsla: Framleiðni verkafólks í Evrópu jókst helmingi hraðar í þeim greinum
iðnaðar sem helst hafa notið góðs af samkeppnishvetjandi umbótum á innri markaði Evrópu
en í öðrum atvinnugreinum.
Fjarskipti: Samkeppni auðveldaði neytendum að njóta góðs af nýsköpun í þessari
hraðvaxandi atvinnugrein. Afnám einkaréttar átti þátt í að ýta undir nýja tækni og fjölga farsímanotendum í OECD-löndum úr 700.000 árið 1985 í 71 milljón árið 1995. Eftir umbæturnar lækkaði meðalverð á símaþjónustu um 63 af hundraði á Stóra-Bretlandi og Norður-Írlandi og 41 af hundraði í Japan; verð á langlínusímtölum lækkaði um 66 af hundraði í
Finnlandi.
Flutningar í lofti: Eftir afnám hafta árið 1993 í samræmi við innri markaðinn í Evrópu
voru 800 ný flugrekstrarleyfi gefin út í Evrópu og fleira fólk notfærir sér ódýr almenn
fargjöld. Í Bandaríkjunum lækkuðu raunfargjöld um þriðjung frá 1976 til 1993; talið er að
rúman helming þessarar lækkunar megi rekja til niðurfellingar reglustýringar.
Í atvinnugreinum, sem njóta mikillar verndar, er hugsanlegt að gera þurfi djúptækar og
torsóttar skipulagsbreytingar.
Landbúnaður: Um miðjan níunda áratuginn var nær allur stuðningur við landbúnað af
numinn á Nýja-Sjálandi til að auka nýsköpun og skilvirkni. Meðan atvinnugreinin aðlagaðist
þessu minnkaði hagnaður í búrekstri, sum fyrirtæki lögðu upp laupana og starfsmönnum
fækkaði um 10 af hundraði. Nú er atvinnugreinin samkeppnisfær á alþjóðavettvangi og flytur
meira út og á fleiri markaði, hlutur hennar í vergri landsframleiðslu er stærri en nokkru sinni
fyrr og gæði og fjölbreytni framleiðslunnar hafa aukist.
Beiting markaðsívilnana og árangursríkari, skilvirkari fyrirmæla, þar á meðal fyrirmæla
sem beinast að ákveðnum markmiðum, hefur stuðlað að verndun almannahagsmuna.
Umhverfisvernd: Skattur á brennistein í brennsluolíu í Svíþjóð lækkaði hlutfallstölu
brennisteins í olíunni um nærri 40 af hundraði umfram reglugerðarkröfur. Í Danmörku dró
skattur á hættulaus úrgangsefni úr förgun úrgangs um helming og jók endurvinnslu að sama
skapi.
Öryggi og hollusta: Þegar ströng „skipanafyrirmæli“ voru látin víkja fyrir sveigjanlegum
staðli um öryggi í verksmiðjum í Ástralíu var talið að það hefði fækkað dauðsföllum og
meiðslum í slíkum verksmiðjum um fjórðung. Í Bandaríkjunum er talið, að umbætur í
reglusetningu og reglustýringu, sem veita fyrirtækjum aukið svigrúm til að tryggja að sjávarfang sé hættulaust, muni koma í veg fyrir 20.000 til 60.000 matareitrunartilvik árlega.
Ávinningur af umbótum getur minnkað eða snúist í andhverfu sína ef stjórnvöld taka ekki
upp stefnu sem tryggir hæfilegan stöðugleika og varúð, eða grípa til annars konar uppbótarstefnu til að verja almannahagsmuni á samkeppnismörkuðum.
Fjármálasvið: Umbætur hafa stuðlað að því að fram komi öflug og alþjóðleg fjármála
þjónusta hagkerfinu til gríðarlegs ávinnings. En í sumum löndum olli það dýrkeyptri kreppu
í lána- og bankamálum eftir afnám hafta, að látið var hjá líða að bjóða réttar ívilnanir og
fylgjast af aðgát með fjármálamörkuðum.
Altæk þjónusta: Þar sem samkeppnismarkaðir tryggja almenningi ekki í nægilega ríkum
mæli aðgang að nauðsynlegri þjónustu beita sum ríki samkeppnishlutlausum aðgerðum til
að vernda hópa sem eiga undir högg að sækja. Í Frakklandi eru flugfélög og fjarskiptaþjónusta skattlögð og gagnsæir sjóðir stofnaðir til þess að fullnægja skyldum um þjónustu fyrir
almenning.
Leigubílar: Í Svíþjóð jók afnám hafta framboð á leigubílaþjónustu og stytti biðtíma
notenda. Með aukinni samkeppni á markaðnum þurfti þó að grípa til frekari ráðstafana til
að bæta neytendavernd og draga úr skattsvikum.
Fylgiskjal II.
Tilmæli OECD varðandi reglusetningu og reglustýringu.See footnote 1
1
Eftirlitsstarfsemi hins opinbera hefur einnig verið til umræðu innan OECD, sem
samþykkti hinn 9. mars 1995 tilmæli til aðildarríkja sinna um að taka eftirlitsstarfsemi,
reglusetningu og reglustýringu til markvissrar skoðunar. Í samþykkt sinni minnti OECD á
að reglusetning og reglustýring væru meðal mikilvægustu verkfæra stjórnvalda í OECD-ríkjum og vandaðar reglur væru því grundvöllur árangursríkrar stjórnsýslu. Einnig minnti
OECD á að umhverfi það sem einkafyrirtæki búa við er fyrst og fremst ákvarðað af
ákvæðum um ábyrgð og hömlur í opinberum reglum og að vönduð reglusetning og
reglustýring stuðlar að hagvexti og betri nýtingu auðlindanna. Að lokum minnti OECD á að
vandaðar og gagnsæjar reglur væru stöðugt mikilvægari í síminnkandi heimi þar sem áhrif
reglusetninga ná út fyrir landamæri ríkja og samvinna um reglusetningu og reglustýringu er
nauðsynleg til að takast á við brýn viðfangsefni svo sem umhverfismál, glæpi, fólksflutninga,
neytendavernd, fjárfestingar og viðskipti.
Í þessu ljósi beindi OECD því til aðildarríkja sinna að þau gripu til ráðstafana til að
tryggja gæði og gagnsæi þeirra reglna sem settar væru, til dæmis með því að:
1.
Kanna gæði og notagildi þeirra stjórnsýsluaðferða og pólitísku starfshátta sem tíðkast
við smíði, framkvæmd, mat og endurskoðun reglna og noti því til stuðnings markmiðin
sem sett eru fram í eftirfarandi viðmiðunargátlista um reglusetningu og reglustýringu.
2.
Koma á (að svo miklu leyti sem skynsamlegt þykir og í samræmi við lög og almenna
stjórnsýsluhætti) stjórnsýslu- og stjórnunarkerfum sem tryggi að markmiðin um ábyrga
ákvörðunartöku, eins og þau eru sett fram í gátlistanum, komi fram við reglusetningu.
3.
Gera markmiðin um skilvirka, sveigjanlega og gagnsæja ákvarðanatöku að opinberri
stefnu á öllum sviðum stjórnsýslu.
4.
Huga sérstaklega að gæðum og gagnsæi við reglusetningu sem áhrif hefur í öðrum
löndum eða tengist alþjóðlegum viðskiptum, fjárfestingum eða öðrum þáttum alþjóðlegra samskipta.
Til þess að auðvelda vinnu við endurskoðun og mat á reglusetningu, reglustýringu og
eftirlitsstarfsemi hefur OECD gefið út eftirfarandi gátlista sem nota má á öllum stigum
stefnumótunar og ákvarðanatöku.
Viðmiðunargátlisti OECD um reglusetningu og reglustýringu.
Sífellt eru gerðar auknar kröfur til árangurs stjórnvalda. Stjórnkerfin aðlagast víðtækum
breytingum á alþjóðavettvangi, sem felast í auknu samstarfi milli ríkja, harðari samkeppni
og nýrri tækni. Ná þarf stjórn á fjárlagahalla og tökum á efnahagslegum vandamálum, samtímis því sem borgararnir gera auknar kröfur um aðgerðir vegna aðkallandi félagslegra
málefna og málena er varða umhverfið. Stjórnsýslunefnd OECD hefur bent á að við slíkar
aðstæður verði hið opinbera að skila bættum árangri án aukinna fjármuna og leita nýrra og
betri leiða í starfsemi sinni. Stjórnvöld verða að þróa skilvirkar aðferðir til að unnt sé að
sveigja stefnu og ákvarðanir að breytilegum aðstæðum og beita réttum aðferðum og hvötum
til að tryggja árangursríka framkvæmd stefnumála.
Viðmiðunargátlisti OECD um reglusetningu og reglustýringu er svar við þeirri þörf sem
er á að þróa og bæta reglusetningu og reglustýringu. Listinn felur í sér tíu spurningar um
reglusetningu og reglustýringu sem hægt er að beita á öllum stigum stefnumótunar og
ákvarðanatöku. Spurningarnar endurspegla meginreglur vandaðrar ákvarðanatöku, sem notaðar eru í OECD-ríkjum til að auka virkni og hagkvæmni opinberrar reglusetningar og reglustýringar með því að tryggja laga- og þekkingargrunn reglusetningar, skýra valkosti, stuðla
að vandaðri ákvörðunum embættismanna, innleiða skipulegra og skýrara ákvörðunarferli,
benda á úreltar og ónauðsynlegar reglur og gera athafnir stjórnvalda gagnsærri. Gátlistanum
er ætlað að vera eitt af mörgum úrræðum sem notuð eru við stjórnun reglusetningar og
reglustýringar. Einnig þarf að styðjast á skipulegan hátt við aðferðir eins og söfnun og
greiningu upplýsinga, samráð við hagsmunaaðila og kerfisbundið mat á gildandi reglum.
Spurning nr. 1: Er vandinn rétt skilgreindur?
Gera þarf nákvæma grein fyrir þeim vanda sem ætlunin er að takast á við, leggja fram
greinargóð gögn um eðli hans og umfang og útskýra ástæður hans (með vísan til þess hvaða
þættir hafa áhrif á ákvarðanir þeirra sem tengjast vandanum).
Spurning nr. 2: Eru opinber afskipti réttlætanleg?
Færa þarf skýr rök fyrir því að opinber afskipti séu réttlætanleg, í ljósi eðlis vandans,
líklegs ávinnings og kostnaðar við opinber afskipti (byggt á raunsæju mati á mögulegum
árangri stjórnvalda) og annarra leiða sem kunna að vera fyrir hendi til að takast á við
vandann.
Spurning nr. 3: Er hefðbundin reglusetning hentugasta form opinberra afskipta?
Þeir sem undirbúa og setja reglur skulu gera vandaðan samanburð á kostum og göllum
þeirra ólíku leiða sem stjórnvöld geta valið til afskipta, hvort sem þær byggja á hefðbundinni
reglusetningu eða öðrum aðferðum. Þegar á undirbúningsstiginu ætti að meta áhrif hinna
ýmsu valkosta við hefðbundna reglusetningu á þætti eins og kostnað, ávinning, áhrif á aðstæður ólíkra þjóðfélagshópa og á umfang og eðli stjórnsýslu hins opinbera.
Spurning nr. 4: Er lagagrunnur fyrir reglusetningu?
Skipa þarf reglusetningu og reglustýringu þannig, að lögmæti allra ákvarðana sé tryggt,
að ljós sé ábyrgð á því að reglusetning og reglustýring byggi á heimildum í lögum, sé í samræmi við samningsskuldbindingar og í samræmi við meginreglur stjórnarfars s.s. um réttaröryggi, meðalhóf og vandaða málsmeðferð.
Spurning nr. 5: Hvaða stjórnsýslustig hentar best?
Þeim sem undirbúa og setja reglur ber að velja framkvæmd reglnanna það stjórnsýslustig
sem best hentar hverju sinni. Ef reglustýring er framkvæmd af fleiri en einu stjórnvaldi er
nauðsynlegt að tryggja samræmi í framkvæmd þeirra.
Spurning nr. 6: Réttlætir ávinningur kostnaðinn af reglusetningu?
Þeir sem undirbúa og setja reglur eiga að meta væntanlegan heildarkostnað og ávinning
af hverri nýrri tillögu um reglusetningu og einnig af hugsanlegum valkostum við hefðbundna
reglusetningu. Matið ætti að gera aðgengilegt þeim sem taka ákvarðanir. Ekki ætti að grípa
til opinberra afskipta nema að ljóst sé að ávinningurinn réttlæti kostnaðinn.
Spurning nr. 7: Eru áhrif á hina ýmsu hópa þjóðfélagsins ljós?
Þeir sem undirbúa og setja reglur ættu að gera ljós áhrif reglusetningar og reglustýringar,
kostnaðar jafnt sem ávinnings, á ólíka þjóðfélagshópa, tekjudreifingu í þjóðfélaginu og
meginreglna um jafnræði borgaranna.
Spurning nr. 8: Eru reglurnar skýrar, skiljanlegar og aðgengilegar þeim sem þær
beinast að?
Þeir sem undirbúa og setja reglur ættu að meta hvort þær séu skiljanlegar þeim sem þær
beinast að og grípa til sérstakra ráðstafana til að tryggja að málfar og uppbygging reglnanna
séu eins skýr og unnt er.
Spurning nr. 9: Hafa hagsmunaaðilar átt þess kost að koma sjónarmiðum sínum á
framfæri?
Vinna ætti að reglusetningu með opnum hætti og tryggja með skilvirkum hætti möguleika
hagsmunaðila svo sem atvinnurekenda, launþega, annarra hagsmunahópa og annarra stjórnsýslustiga, til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í tíma og leggja þannig sitt af mörkum
við reglusetningu.
Spurning nr. 10: Hvernig er tryggt að farið verði að settum reglum?
Þeir sem undirbúa og setja reglur ættu að meta þá hvata og þær stofnanir sem hafa áhrif
á framgang og virkni reglustýringar og nota viðeigandi hvata og stofnanir til að auka líkur
á því að farið verði að settum reglum.
Fylgiskjal III.
Greinargerð nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.
Inngangur.
Frumvarpið er samið á vegum nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skipuð var
af forsætisráðherra 9. september 1993. Nefndinni var ætlað að móta samræmda heildarstefnu
á sviði skoðunar, prófunar og eftirlits á vegum hins opinbera. Í nefndina voru skipaðir fulltrúar allra þeirra ráðuneyta sem annast framkvæmd eftirlitsreglna af einu eða öðru tagi, auk
fulltrúa forsætisráðuneytisins sem var formaður nefndarinnar. Það er lýsandi fyrir umfang
opinberrar eftirlitsstarfsemi að í nefndinni voru fulltrúar allra ráðuneyta nema utanríkisráðuneytis og Hagstofu Íslands. Í nefndina voru skipaðir:
Eyjólfur Sveinsson, forsætisráðuneyti, formaður,
Ari Edwald, dóms- og kirkjumálaráðuneyti,
Brynjólfur Sandholt, landbúnaðarráðuneyti,
Dögg Pálsdóttir, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti,
Halldór Árnason, sjávarútvegsráðuneyti,
Halldór Árnason, fjármálaráðuneyti,
Ragnhildur Hjaltadóttir, samgönguráðuneyti,
Sigurbjörg Sæmundsdóttir, umhverfisráðuneyti,
Stefán Baldursson, menntamálaráðuneyti,
Sturlaugur Tómasson, félagsmálaráðuneyti,
Sveinn Þorgrímsson, iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti.
Með nefndinni störfuðu Haukur Ingibergsson og Sigurður Helgason frá Hagsýslu ríkisins.
Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar voru meginverkefni hennar:
*
að gera úttekt á umfangi og eðli opinberrar eftirlits- og öryggisstarfsemi í landinu,
*
að meta á hvern hátt samræmingu og samþáttun verkefna hjá ólíkum eftirlits-, skoðunar-
og prófunaraðilum verður við komið,
*
að láta gera hagkvæmnismat með samanburði núverandi fyrirkomulags við líklega
valkosti,
*
að láta endurskoða gildandi reglugerðir,
*
að gera tillögur um framtíðarskipan.
Við gerð tillögu að framtíðarskipan átti nefndin að taka mið af eftirtöldum markmiðum:
*
að heildarkostnaður við opinbert eftirlit lækki,
*
að þjónusta á sviði prófunar, skoðunar og eftirlits batni,
*
að hagrætt verði í eftirlitsstarfi hins opinbera með samræmingu aðgerða skyldra aðila
og samþættingu verkefna,
*
að beinn kostnaður hins opinbera lækki með flutningi þjónustu frá ríki og sveitarfélög
um út á frjálsan markað,
*
að beina gjaldtöku til þeirra aðila sem þjónustunnar njóta.
Ástæður þess að nefndin var sett á stofn eru margvíslegar. Um nokkurt skeið hafa hagsmunaaðilar látið í ljósi áhyggjur vegna umfangs eftirlitsstarfsemi. Þær raddir heyrast að
eftirlitsstarfsemi sé orðin of umfangsmikil og kosti fyrirtækin of mikið. Einnig er kvartað yfir
því að eftirlit hinna ýmsu stjórnvalda sé ómarkvisst og samhæfingu skorti. Þannig sé mögu legt að gerðar séu andstæðar kröfur til fyrirtækja og að ólíkir eftirlitsaðilar hafi eftirlit með
sömu þáttum.
Með samningnum um Evrópskt efnahagssvæði var gengist undir þær skyldur að setja í
íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti þessara reglna gerir
kröfur um eftirlit að einhverju tagi. Það er ljóst að það er mikið átak fyrir lítið stjórnkerfi
eins og hið íslenska að setja og framkvæma þessar reglur. Það er einnig ljóst að það getur
verið erfitt að tryggja hagkvæma framkvæmd reglnanna, enda eru þær í mörgum tilfellum
sniðnar að öðrum þörfum en ríkja hér á landi. Á hinn bóginn eru reglurnar oft sveigjanlegar,
þannig að það á að vera unnt að framkvæma þær með hagkvæmum hætti. Það er því
mikilvægt að sérstaklega sé hugað að því að eftirlitsreglur vegna EES-samningsins séu settar
með samræmdum hætti og að framkvæmd þeirra sé eins hagkvæm og kostur er á.
Endurskoðun á eftirlitsstarfseminni er einnig þáttur í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda
að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni er eðlilegt að ríkið annist. Það er
ástæðulaust að ríkið sé að hafa eftirlit þegar innra eftirlit og gæðastjórnun fyrirtækjanna
getur skilað sama árangri. Á síðari árum hafa verið að þróast aðferðir til að fela sjálfstæðum
aðilum eftirlitsþætti, t.d. skoðanir og prófanir. Þetta hefur margvíslega kosti sem nánar
verður vikið að síðar.
Nefndin vann að ýmsum verkefnum í tengslum við eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Í upphafi var lögð áhersla á að greina helstu þætti í eftirlitsstarfseminni. Unnar voru greinargerðir
um eftirlitsstarfsemi á vegum einstakra ráðuneyta. Eftirlitsstarfsemin er mjög fjölþætt og
eftirlitsstarf fer fram á vegum nær allra ráðuneyta. Samhæfing hinna ýmsu eftirlitskerfa er
takmörkuð og brýn þörf virðist vera fyrir samhæfingu og sameiginlega stefnu.
Þróunin í eftirlitsmálum erlendis var könnuð. Í flestum OECD-ríkjum hefur eftirlitsstarfsemi verið endurskoðuð vegna aukins umfangs og kostnaðar, ónógra gæða og skorts á lögmæti. Það virðist vera víðtæk samstaða um að nauðsynlegt sé að endurskoða eftirlitsstarfsemi og stjórna heildarumfangi eftirlits.
Unnin var tillaga að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem ríkisstjórnin
samþykkti. Stefnan tekur til helstu þátta á sviði eftirlitsmála en er jafnframt ætlað að vera
gátlisti um þá þætti og valkosti sem nauðsynlegt er að meta og taka afstöðu til þegar nýjar
reglur um eftirlit eru settar eða eldri reglur endurskoðaðar. Markmið stefnunnar er að lækka
heildarkostnað, einfalda og bæta þjónustu, færa verkefni út til sjálfstæðra aðila og beina
gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta.
Nefndin samdi frumvarp þetta um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Einnig hefur nefndin
skoðað nokkur svið sérstaklega og unnið að tillögum að breytingum. Þær miða að því að einfalda og samþætta eftirlit með hverju viðfangsefni. Þau svið sem nefndin hefur skoðað eru:
*
eftirlit með skipum,
*
eftirlit með matvælum,
*
markaðseftirlit.
Umfang opinberrar eftirlitsstarfsemi.
Fjölmargir aðilar annast þá eftirlitsstarfsemi sem stjórnvöld gera kröfu um. Hér er um að
ræða sérhæfðar eftirlitsstofnanir og aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög og einkaaðila. Sérhæfðar eftirlitsstofnanir ríkisins sinna flestar eftirliti sem tengjast öryggi og vernd heilsu og
umhverfis. Dæmi um slíkar stofnanir eru:
Brunamálastofnun ríkisins
Fjarskiptaeftirlit ríkisinsSee footnote 2
1
Geislavarnir ríkisins
Hollustuvernd ríkisins
Kvikmyndaskoðun
Lyfjaeftirlit ríkisins
Löggildingarstofan
Rafmagnseftirlit ríkisinsSee footnote 3
2
Siglingamálastofnun ríkisinsSee footnote 4
3
Vinnueftirlit ríkisins
Aðrar sérhæfðar eftirlitsstofnanir annast eftirlit með viðskiptalífi og viðskiptaháttum.
Þessar stofnanir eru:
Bankaeftirlit
Samkeppnisstofnun
TryggingaeftirlitiðSee footnote 5
4
Ýmsar stofnanir sinna eftirliti ásamt öðrum verkefnum eða tengjast opinberri eftirlits- og
öryggisstarfsemi á einn eða annan hátt. Dæmi um slíkar stofnanir eru:
Ferðamálaráð
Fiskistofa
Flugmálastjórn
Iðntæknistofnun
Landlæknir
Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins
Sýslumenn
Umferðarráð
Veiðistjóri
Yfirdýralæknir
Á vegum sveitarfélaga fer einnig fram eftirlit. Sem dæmi um slíkt eftirlit má nefna:
Byggingaeftirlit
Eldvarnaeftirlit
Heilbrigðiseftirlit
Einkaaðilar annast eftirlit að fyrirlagi stjórnvalda. Sem dæmi um slík aðila má nefna:
Skoðunarstofur bifreiða
Skoðunarstofur í fiskiðnaði
Auk alls þessa annast ráðuneyti framkvæmd ýmissa sérhæfðra eftirlitsverkefna.
Ljóst er að eftirlitsreglur eru mjög umfangsmiklar, jafnt í lögum, reglugerðum og öðrum
reglum (auglýsingum, orðsendingum, verklagsreglum, gjaldskrám o.fl.). Ekki er unnt að
leggja heildarmat á umfang reglnanna, t.d. fjölda reglna eða fjölda blaðsíðna. Þó er ljóst að
magn eftirlitsreglna eykst mjög um þessar mundir vegna gildistöku ýmiss konar eftirlitsreglna í tengslum við EES-samninginn. Mikilvægt er að geta haldið utan um þessa þætti þar
sem breytingar á fjölda og umfangi eftirlitsreglna er mikilvægur mælikvarði á þróun eftirlitsstarfsemi.
Mjög erfitt er að meta kostnaðinn við opinbera eftirlitsstarfsemi. Lauslegt mat bendir til
þess að kostnaður ríkisins vegna eftirlits geti verið 1,5–2 milljarðar króna. Til viðbótar
þessum beina eftirlitskostnaði kemur kostnaður vegna eftirlits sveitarfélaga og eftirlits einkaaðila samkvæmt reglum sem ríkið setur. Stór hluti kostnaðar vegna eftirlits er greiddur með
gjöldum sem ýmist eru innheimt beint frá þeim sem eftirlitið beinist að eða sem almenn gjöld
með svipuðum hætti og skattar og vörugjald. Ekki er óalgengt að kostnaður einstakra fyrirtækja vegna beinna eftirlitsgjalda nemi nokkrum milljónum króna. Við þetta bætast síðan
gjöld sem innheimt eru með tryggingagjaldi sem hluti af rafmagnsverði, brunatryggingu o.fl.
Þótt erfitt sé að meta beinan kostnað vegna eftirlits er enn erfiðara að meta óbeinan
kostnað. Óbeinn kostnaður verður til með ýmsum hætti. Þannig getur það eitt að afla þekkingar um ákvæði eftirlitsreglna haft kostnað í för með sér. Kröfur stjórnvalda geta kallað á
ýmiss konar fjárfestingar hjá fyrirtækjum og kostnað vegna sérstakra vinnubragða,
skráningar o.s.frv. Þá getur fórnarkostnaður orðið verulegur, t.d. ef eftirlit kemur í veg fyrir
nýja og hagkvæmari skipulagningu framleiðslu, vöruþróun o.s.frv. Að sjálfsögðu eru það
oftast neytendur sem bera þennan kostnað að lokum í hærra vöruverði en ella.
Erlendis er reynslan sú að óbeinn kostnaður fyrirtækja vegna eftirlits er mun hærri en
kostnaður opinberra aðila. T.d. er áætlað að í Bandaríkjunum sé kostnaður fyrirtækja 55
sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila. Þó að menn gefi sér að kostnaður fyrirtækja hér
á landi sé ekki nema 10 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila getur heildarkostnaður
vegna eftirlitsstarfsemi samt sem áður verið um 20 milljarðar króna. Hér er að sjálfsögðu
um hreina ágiskun að ræða en hún sýnir engu að síður að heildarkostnaður vegna eftirlits
getur verið umtalsverður. Þar sem stór hluti almenns neysluvarnings er innfluttur er líklegt
að verulegur hluti raunverulegs eftirlitskostnaðar verði til í framleiðsluríkjunum en hafi áhrif
hér á landi í formi hærra vöruverðs. Rétt er að árétta að hár kostnaður er ekki vandamál í
sjálfu sér ef ábati þjóðfélagsins er meiri en kostnaðurinn. Hins vegar er líklegt að þegar
kostnaðurinn er að miklu leyti falinn, eins og í þessu tilfelli, geti verið tilhneiging til að
vanmeta hann og ofmeta raunverulegan ábata þjóðfélagsins af eftirlitsstarfsemi.
Helstu einkenni og nýskipan eftirlitsstarfsemi.
Í nútímaþjóðfélögum með markaðshagkerfi er þörf fyrir margháttuð og flókin afskipti hins
opinbera ef þjóna á gildum þjóðfélagsins og hagsmunum almennings með fullnægjandi hætti.
Á undanförnum áratugum hefur eftirlitsstarfsemi orðið mikilvæg aðferð til að hafa áhrif á
efnahagsstarfsemi og félagslega þætti. Árangur stjórnkerfisins er að verulegu leyti háður
árangri eftirlitsstarfseminnar.
Ríkið hefur nokkur tæki til að ná markmiðum sínum. Þau mikilvægustu eru fjármagn,
vinnuafl og reglur. Þær reglur, sem ríkið setur, eru af ýmsu tagi, m.a. reglur um stjórnskipan
og skipulag hins opinbera, reglur sem veita borgurunum tiltekin réttindi, þjónustu og fjármagn og reglur sem takmarka frelsi borgaranna. Eftirlitsstarfsemi hefur verið skilgreind sem
aðferð sem hefur áhrif á athafnir einstaklinga og fyrirtækja með því að:
*
gera tilteknar kröfur í lögum og reglugerðum,
*
hafa eftirlit með því að við kröfunum sé orðið,
*
þvinga fram breytingar ef ekki er orðið við kröfunum, m.a. með hótun um viðurlög.
Þetta þýðir að í eftirliti felst ávallt takmörkun á möguleikum einstaklinga og fyrirtækja
til athafna. Slíkar reglur eru því aðeins settar til að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni. Þeir hagsmunir, sem eftirlitsstarfsemi leitast við að tryggja, eru einkum
tvenns konar:
*
Félagslegir hagsmunir svo sem öryggi einstaklinga og eigna, heilbrigði, vernd umhverfis
og vernd neytenda.
*
Efnahagslegir og viðskiptalegir hagsmunir svo sem eðlilegar leikreglur og stöðugleiki
í viðskiptum og efnahagslífi, samkeppni og sanngjarnir viðskiptahættir.
Með eftirlitsstarfsemi er verið að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni
með því að hafa áhrif á og takmarka athafnir einstaklinga og fyrirtækja. Eftirlitsstarfsemi
hlýtur oft að vera umdeild því að þar togast á þeir hagsmunir sem henni er ætlað að þjóna
og sú meginregla lýðræðisþjóðfélaga að takmarkanir á athöfnum skuli vera eins litlar og unnt
er. Nýskipan eftirlitsstarfsemi beinist ekki síst að því að reyna að draga úr takmörkunum á
athöfnum án þess að fórna upphaflegum markmiðum.
Þrátt fyrir að allir geti verið sammála um að mikilvægt sé að vernda þá hagsmuni sem
eftirlitsstarfsemi beinist að, er það ekki gefið að raunverulegur árangur sé í samræmi við
þann kostnað sem eftirlitsstarfsemin hefur í för með sér.
Eftirlitsstarfsemi hefur aukist mikið á undanförnum áratugum og virðist vinda upp á sig
eftir að henni er komið á fót. Ástæðurnar fyrir þessu eru nokkrar. Opinberar stofnanir hafa
tilhneigingu til að auka umsvif sín og þetta virðist sérstaklega eiga við um eftirlitsstofnanir.
Hagsmunahópar knýja á um eftirlit á tilteknum sviðum. Þá er athyglisvert að aðhald í ríkisfjármálum hefur valdið því að eftirlit er oft notað fremur en þær aðferðir sem hækka ríkisútgjöld. Nýjar kröfur og þarfir, t.d. um aukið öryggi og vernd umhverfis, hafa kallað á aukið
eftirlit.
Eftirlit hefur ekki aukist á öllum sviðum. Á sviði efnahagslífsins hefur mjög verið dregið
úr eftirlitsstarfsemi og settar almennar leikreglur í stað umfangsmikilla afskipta. Þannig hefur verið dregið úr afskiptum af verðlagi, gjaldeyrismálum, vaxtamálum og viðskiptum og
efnahagsstarfsemi almennt. Í staðinn hefur eftirlit, sem ætlað er að þjóna félagslegum markmiðum um öryggi, heilsuvernd, neytendavernd og umhverfisvernd aukist.
Fjölgun eftirlitsreglna getur verið vandamál í sjálfu sér. Það eru takmörk fyrir því hvað
einstaklingar og fyrirtæki geta haft þekkingu á mörgum reglum. Eftir því sem reglunum
fjölgar, því minni líkur eru á að farið sé eftir þeim. Verði eftirlitsreglur of margar fer
fjöldinn að vinna gegn upphaflegum markmiðum þeirra. Þetta getur jafnvel gerst þó að hver
einstök regla sé í sjálfu sér skynsamleg.
Sífellt hefur komið betur í ljós að eftirlitsreglur hafa ekki aðeins áhrif einar og sér, heldur
mynda þær með öðrum eftirlitsreglum flókið eftirlitskerfi. Áhrif þessa kerfis geta verið allt önnur en ætluð áhrif einstakra reglna. Því er mikilvægt að hafa yfirsýn yfir heildaráhrif
eftirlitsreglna og reyna að hafa áhrif á eftirlitskerfið í heild sinni.
Heildarkostnaður eftirlitsstarfsemi getur verið mjög mikill en mjög erfitt er að meta hann.
Heildarkostnaðurinn hefur verið metinn í Bandaríkjunum og er áætlað að hann sé 4–10% af
vergri landsframleiðslu eða 15–25% af upphæð fjárlaga. Inni í þessu mati er ekki óbeinn
kostnaður vegna eftirlitsstarfsemi eins og minni nýsköpun í atvinnulífi og áhrif á
samkeppnisstöðu Bandaríkjanna. Mjög lítill hluti af þessum kostnaði er beinn kostnaður
ríkisins. Áætlað er að kostnaður einkaaðila vegna eftirlits sé 55 sinnum hærri en kostnaður
opinberra aðila.
Ýmis ríki telja að reyna verði að hafa áhrif á þennan kostnað og stjórna honum. Einn
þáttur í því hefur verið að reyna að setja upp svonefnd eftirlitsfjárlög, þ.e. skilgreina með
formlegum hætti hversu mikið eftirlitið má kosta þjóðfélagið. Hver eftirlitsstofnun fær síðan
eftirlitsfjárveitingu og má heildarkostnaður þjóðfélagsins vegna starfsemi hennar ekki fara
umfram fjárveitinguna.
Kostnaður er að sjálfsögðu aðeins annar af tveimur þáttum sem meta þarf til að komast
að gildi eftirlitsstarfsemi. Hinn þátturinn er sá árangur eða þær tekjur sem eftirlitsstarfsemin
skilar. Lítið eru um að stjórnvöld reyni að meta raunverulegan árangur eftirlitsstarfsemi og
oftast eru eftirlitsreglur settar án þess að reynt sé að áætla kostnað og árangur. Ýmsar athuganir benda til að eftirlitsstarfsemi kosti oft meira og skili minni árangri en reiknað var með
og trufli að auki starfsemi markaðarins.
Oft er það óskýrt hvaða árangri á að ná með eftirlitsstarfsemi. Vissulega beinist eftirlitið
að tilteknum vandamálum en oft skortir raunverulegar rannsóknir á orsökum og afleiðingum
þeirra. Möguleikarnir á því að koma í veg fyrir tjón með opinberu eftirliti eru oft ofmetnir.
Sem dæmi um þetta má nefna eftirlitsstarfsemi sem miðar að því að draga úr hættu á slysum
og heilbrigðisvandamálum en hún hefur vaxið mjög á undanförnum áratugum. Oft er erfitt
að meta hver áhættan er í hverju tilfelli fyrir sig og hversu mikið er unnt að minnka hana með
eftirlitsstarfsemi. Mikilvægt er að bera saman lækkun áhættu við kostnaðinn við að lækka
hana. Oft eykst jaðarkostnaður mjög hratt. Þótt það geti t.d. verið tiltölulega ódýrt að lækka
áhættu um 25% getur verið 10 sinnum dýrara að lækka hana um 50% og 100 sinnum dýrara
að lækka hana um 75%.
Það er mjög erfitt að meta hversu miklum fjármunum á að verja til eftirlitsstarfsemi. Of
mikill kostnaður vegna eftirlits getur dregið úr samkeppnishæfni. Á hinn bóginn getur skortur
á eftirliti dregið úr trausti neytenda á gæðum og öryggi vöru og valdið beinu tjóni. Aðalatriðið er að reynt sé að meta bæði kostnað og árangur og móta umfang eftirlits eftir því mati.
Það er ekki aðeins kostnaðurinn við eftirlitsstarfsemi og skortur á árangri sem getur verið
vandamál. Eftirlitsstarfsemi er þess eðlis að hún getur unnið gegn grundvallarsjónarmiðum
um þingræði og lýðræði. Eftirlitsstarfsemi nýtur oft takmarkaðs þingræðislegs og lýðræðislegs aðhalds. Ástæður þessa eru margvíslegar:
*
Hefðbundin eftirlitstæki ríkiskerfisins ná að litlu leyti til eftirlitsstarfsemi. Fjárlög ná
þannig aðeins til beins rekstrarkostnaðar eftirlitsstofnana en meginhluti kostnaðar vegna
eftirlits fellur á aðila utan ríkiskerfisins. Ekkert beint aðhald er að þessum kostnaði.
*
Eftirlitsstarfsemi er það flókin og tæknilega sérhæfð að ákvarðanir eru látnar í hendur
sérfræðingum sem oftast starfa hjá viðkomandi eftirlitsstofnunum. Erfitt getur verið að
draga mörkin milli tæknilegra ákvarðana og pólitískrar stefnumótunar. Ákvarðanir, sem
hafa víðtæk efnahagsleg og þjóðfélagsleg áhrif, á að taka á pólitískum forsendum en þar
sem slíkar ákvarðanir virðast oft tæknilegar eru þær í raun teknar af sérfræðingum. Möguleikar ráðuneyta og stjórnmálamanna til að hafa áhrif á eftirlitsstarfsemina eru því
oft takmarkaðir. Almenningur á erfitt með að hafa áhrif af sömu ástæðum.
*
Erfitt er að fylgjast með framkvæmd eftirlits. Mjög algengt er að í lögum sé mikið vald
framselt í hendur framkvæmdaraðila og oft eru það eftirlitsstofnanir sem skrifa
reglugerðir án þess að embættismenn ráðuneyta og ráðherrar hafi raunverulega yfirsýn
yfir efni og afleiðingar þeirra.
*
Eftirlitsreglur hafa langtímaáhrif þó að þær aðstæður sem þær miðuðust við og þau
gildi, sem þeim var ætlað að þjóna, hafi breyst. Erfitt er að meta raunveruleg áhrif
þeirra og því er þeim ekki breytt þótt ástæður séu til þess.
Á undanförnum árum hefur athygli stjórnvalda í OECD-ríkjunum í auknum mæli beinst
að eftirliti. Þau hafa vaxandi áhyggjur af eftirlitsstarfseminni og óttast neikvæð áhrif hennar
á atvinnulíf og þjóðfélag. Því hafa flest ríkin sett af stað áætlanir um nýskipan eftirlitsstarfsemi. Nýskipan og umbótum er ætlað að bæta notkun eftirlits til að þjóna markmiðum um
lýðræði, ábyrgð, þátttöku og gegnsæi og auka árangur eftirlitsstarfsemi og þjóðhagslegt gildi
hennar. Nýskipan þjónar því bæði efnahagslegum og lýðræðislegum markmiðum. Nýskipan
eftirlitsstarfsemi hefur yfirleitt falist í eftirtöldum þáttum:
*
Yfirsýn yfir umfang eftirlitsstarfsemi og mat á heildaráhrifum hennar. Einn mikilvægasti
þátturinn í nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur verið að skapa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemina til að meta umfang, einkenni og afleiðingar hennar og skapa þannig grunn að heildstæðum umbótum. Til að mæta þessu hafa stjórnvöld í mörgum OECD-ríkjum sett upp
kerfi til að fylgjast með eftirlitsstarfsemi, m.a. umfangi eftirlits, og hafa áreiðanlegar
upplýsingar um magn eftirlitsreglna. Mikilvægur þáttur í að tryggja lýðræðislegt aðhald
með eftirlitsstarfsemi er að löggjafinn fái aðgengilegar upplýsingar um eftirlit, kostnað
og árangur þess.
*
Mat á kostnaði og árangri eftirlitsstarfsemi. Eins og fram hefur komið er kostnaðar- og
árangursmat lykilþáttur í mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Markmiðið er að dregið sé
úr eftirliti sem ekki skilar þjóðfélagslegum ábata og auka þannig velferð og styrkja samkeppnisstöðu fyrirtækja.
*
Umbætur á reglum og skipulagi og aðferðir til að tryggja að farið sé að settum reglum.
Mögulegt er að bæta árangur eftirlitsstarfsemi með því að vanda undirbúning og beina
starfseminni eins markvisst og unnt er að skilgreindum markmiðum.
*
Þróun nýrra valkosta við hefðbundið eftirlit. Hið opinbera ræður yfir mörgum öðrum
aðferðum en eftirliti til að hafa áhrif á athafnir. Oft getur verið hagkvæmt að nota aðrar
aðferðir en beint eftirlit opinberra aðila, svo sem fjárhagslegar aðferðir, markaðsaðferðir, upplýsingar og fræðslu, reglur og eftirlit að frumkvæði hagsmunaaðila.
*
Setning meginreglna um eftirlitsstarfsemi. Árangursríkt getur verið að stjórnkerfið fylgi
samræmdum leiðbeiningum um eftirlitsstarfsemi. Því hafa mörg ríki mótað stefnu um
eftirlitsmál í formi gátlista sem stjórnvöldum er gert að fara eftir við samningu eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits.
Mikið veltur á því að vel sé staðið að undirbúningi og framkvæmd umbóta og þær heyri
undir áhrifaaðila í stjórnkerfinu og gangi þvert á stjórnkerfið. Meginvandamál eftirlitsstarfsemi er að hún er skipulögð eftir þröngum fagsviðum og ýmsum mikilvægum þáttum er
annaðhvort sinnt á ósamhæfðan hátt eða alls ekki sinnt. Aðilar, sem annast framkvæmd umbóta, eru jafnframt samhæfingaraðilar í eftirlitsstarfsemi.
Nýskipan eftirlitsstarfsemi hér á landi.
Þegar rætt er um eftirlitsstarfsemi og þau vandamál sem hún getur haft í för með sér má
ekki gleyma að á undanförnum árum hafa orðið mikilvægar breytingar á eftirlitsstarfsemi hér
á landi. Segja má að grunnurinn að nýskipan eftirlitsstarfsemi hafi að hluta til verið lagður.
Mjög hefur verið dregið úr eftirliti ríkisins með viðskiptalífi og efnahagsstarfseminni
almennt. Í stað nákvæms eftirlits eru kraftar markaðarins nýttir til að skapa hagkvæmni og
stöðugleika. Frelsi í viðskiptum, bæði innflutningi og útflutningi, hefur aukist, og sama gildir
um fjármagnsmarkaðinn, t.d. með auknu frjálsræði í gjaldeyris- og vaxtamálum og aukinni
samkeppni. Mikilvægasta breytingin á þessu sviði felst þó e.t.v. í nýjum samkeppnislögum
þar sem samkeppni og markaðsbúskapur eru endanlega fest í sessi sem meginregla í
viðskiptum og horfið er frá verðlagseftirliti til samkeppniseftirlits.
Mikið af því eftirliti, sem nú hefur verið afnumið, átti rætur að rekja til kreppu- og eftirstríðsáranna. Í þessu sambandi er athyglisvert að þetta eftirlit hefur oft verið kennt við höft
eða haftabúskap. Hvað sem um upphaflegt gildi eftirlitsreglna má segja er ljóst að jafnvel
hinar gagnlegustu eftirlitsreglur geta verið fljótar að breytast í höft þegar aðstæður breytast.
Starfsumhverfi eftirlitsstarfsemi tekur miklum breytingum um þessar mundir. Með nýjum
stjórnsýslulögum eru starfshættir eftirlitsstofnana felldir í fastara form. Lögfesting þátta eins
og leiðbeiningarskyldu, rannsóknarreglu, jafnræðisreglu, meðalhófsreglu, andmælaréttar,
upplýsingaréttar, rökstuðnings úrskurða, kæruheimildar o.fl. getur í mörgum tilfellum haft
veruleg áhrif á framkvæmd eftirlits.
Með aukinni alþjóðlegri samvinnu og samruna heimamarkaða í stærri markaðssvæði
verður mikil breyting á eftirlitsstarfsemi. Eftirlitsaðilar í einstökum ríkjum eru ekki lengur
að hafa eftirlit með afmörkuðum heimamarkaði, heldur eru þeir orðnir þátttakendur í eftirlitsneti fjölmargra eftirlitsaðila. Ákvæði um að eftirlitsaðilar starfi eftir samræmdum reglum
og geri samræmdar kröfur er að finna í fjölmörgum alþjóðasamningum og er EES-samningurinn mikilvægastur þeirra.
Á undanförnum árum hefur verið unnið að þróun ýmissa grunnþátta í tæknilegu eftirliti.
Staðlaráð hefur verið eflt og aukin áhersla er lögð á þátttöku í staðlastarfi, bæði hér á landi
og í alþjóðlegum staðlastofnunum. Unnið er að uppbyggingu mælifræði sem er grunnur að
öryggi í viðskiptum, prófunum eftirlitsaðila, ýmiss konar rannsóknar- og þróunarstarfi og
iðnframleiðslu. Faggildingaraðili hefur tekið til starfa, en með faggildingu er hægt að
staðfesta hæfni eftirlitsaðila (prófunar-, vottunar-, og skoðunarstofa). Vottunarstarf er að
hefjast hér á landi, sérstaklega vottun gæðakerfa.
Allir þessir þættir skapa mikilvægar forsendur fyrir nýskipan eftirlitsstarfsemi. Þannig
gefur stöðlun færi á að stjórnvöld dragi úr setningu nákvæmra reglna um ýmis atriði en feli
þess í stað hagsmunaaðilum að móta þær með sammæli. Faggilding gefur möguleika á að
eftirlitsþættir, sem hingað til hafa verið í höndum opinberra eftirlitsstofnana, séu færðir til
sjálfstæðra fyrirtækja.
Jafnframt hafa nýjar aðferðir verið reyndar í stað hefðbundins eftirlits. Með gæðastjórnun
og innra eftirliti má draga úr opinberu eftirliti. Með því að leggja á gjöld og skatta og beita
öðrum fjárhagslegum aðferðum má oft ná meiri árangri en með eftirliti. Sama gildir um
fræðslu, hún skilar oft meiri árangri en eftirlit. Allar þessar aðferðir hafa verið reyndar hér
á landi og mikilvægt er að halda þróun þeirra áfram.
Auk almennra breytinga á tæknilegu eftirliti hefur átt sér stað mikilvæg nýskipan á ýmsum
sviðum. Verulega hefur verið dregið úr opinberu eftirliti með fiskiðnaði og eftirlitið að miklu
leyti fært til fyrirtækjanna og til sjálfstæðra skoðunarstofa. Unnið er að nýskipan rafmagns öryggismála sem gerir ráð fyrir aukinni áherslu á innra eftirlit og að skoðanir verði í höndum
sjálfstæðra skoðunarstofa. Í tengslum við nýskipan rafmagnsöryggismála hefur verið unnið
að þróun markaðseftirlits sem er framkvæmt af sjálfstæðri skoðunarstofu. Með stofnun Bifreiðaskoðunar Íslands var tæknileg og fagleg geta til skoðunar ökutækja byggð upp og nú
geta allar faggiltar skoðunarstofur tekið að sér skoðun ökutækja. Með skilagjaldi á einnota
umbúðir drykkjarvara var gjaldtöku beitt til að koma í veg fyrir umhverfisspjöll og tryggja
endurvinnslu.
Stefna um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.
Þrátt fyrir að ýmislegt hafi áunnist við að tryggja aukna hagkvæmni og sveigjanleika í
eftirlitsstarfsemi hins opinbera er ljóst að þörf er á sífelldri endurskoðun og hagræðingu
eftirlitsstarfsemi. Eftirlit er í eðli sínu starfsemi sem tekur sífelldum breytingum og stöðugt
eru að bætast við nýjar eftirlitsreglur og eftirlitssvið. Stjórnvöld á hverjum tíma verða að
hafa vakandi auga með umfangi eftirlitsstarfseminnar og reyna að móta samræmda stefnu
um helstu þætti. Í ljósi þessa gerði nefndin tillögur að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins
opinbera sem samþykkt var á fundi ríkisstjórnarinnar.
Tilgangur stefnunnar er að:
*
einfalda kröfur til fyrirtækja um eftirlit og gera þeim auðveldara að uppfylla þær,
*
auka þjóðhagslegt gildi eftirlits,
*
draga úr heildarkostnaði við eftirlit,
*
samþætta eftirlit,
*
færa verkefni til sjálfstæðra aðila,
*
beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta.
Settar eru fram kröfur um hvaða aðferðir á að viðhafa við undirbúning og setningu
eftirlitsreglna. Einungis þær eftirlitsreglur, sem uppfylla tiltekin skilyrði, komast til framkvæmda.
Aðferðirnar felast m.a. í formlegu áhættumati, mati á kostnaði og þjóðhagslegu gildi. Það
ber að kanna ólíka valkosti og meta með formlegum hætti hvaða eftirlitsaðferð á best við
hverju sinni. Einnig er gert ráð fyrir því að haft sé samráð, bæði innan og utan stjórnkerfisins. Tilgangur þess er ekki síst sá að þeir sem málið varðar komi að ákvörðunartöku og
veiti stjórnvöldum aðhald við setningu eftirlitsreglna.
Settar eru fram nokkrar meginreglur um skipan eftirlits og um val á eftirlitsaðferð. Meðal
annars eru settar fram reglur um að afskipti hins opinbera skuli vera eins takmörkuð og unnt
er, að eftirlit skuli vera sveigjanlegt, að þeir sem eftirlit beinist að skuli geta valið milli
ólíkra aðferða og aðila og að þeir geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ákvæði
ýmissa reglna. Einnig eru settar meginreglur sem eiga að tryggja markvissa stjórnsýslu, svo
sem um samþættingu verkefna, aðskilnað framkvæmdar frá stjórnsýslu, skýra ábyrgð og
gegnsæi. Reglur eiga að vera einfaldar og veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlit.
Stefnan um eftirlitsstarfsemi hins opinbera er birt sem fylgiskjal IV með frumvarpi þessu.
Helstu ákvæði frumvarpsins.
Megintilgangur frumvarps þessa er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opinberrar
eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning og setningu eftirlitsreglna
sem og við endurskoðun þeirra. Forsætisráðuneyti er falið að gegna þessu samhæfingarhlutverki og fylgjast með því að farið sé að ákvæðum laganna. Það skal hafa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemi og annast heildarmat á áhrifum hennar, tryggja nauðsynlega samhæfingu
og hagkvæmni og móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.
Lögin hafa að geyma ákvæði um að þörf fyrir eftirlitsstarfsemi, áhrif hennar og þjóðfélagslegt gildi skuli metin með formlegum hætti. Gert er ráð fyrir að þau ráðuneyti, sem
standa að undirbúningi og gerð eftirlitsreglna (lagafrumvarpa og reglugerða), framkvæmi
matið. Forsætisráðherra skal með reglugerð setja ákvæði um mat á reglugerðum og þær
aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja í lögum og reglugerðum. Þannig er
forsætisráðherra falið ákveðið stefnumarkandi hlutverk um þróun eftirlitsstarfsemi.
Gerð er krafa um að stjórnvöld haldi skrá yfir eftirlitsreglur sem sé aðgengileg almenningi. Skrár frá öllum stjórnvöldum og breytingar á þeim skulu sendar forsætisráðuneyti sem
þannig fær yfirsýn yfir allar gildandi eftirlitsreglur. Reglugerðir skulu hafa takmarkaðan
gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Við samningu, endurskoðun og framlengingu reglugerða fer fram mat á áhrifum þeirra.
Gert er ráð fyrir að skipuð verði sérstök nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi hins
opinbera og framkvæmd laganna.
Fylgiskjal IV.
Heildarstefna um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.
1. Mat á æskilegu umfangi eftirlits.
Þegar ráðgert er að stofna til eftirlits sem ætlað er að leysa tiltekinn vanda eða þegar
greina þarf þörf fyrir eftirlit skulu viðkomandi stjórnvöld láta gera úttekt á eftirgreindum þáttum áður en tillögur eru gerðar um eftirlit og fyrirkomulag þess.
1.1. Greining á þörf fyrir eftirlit.
1.1.1. Skilgreina nákvæmlega þann vanda sem er ætlað að vinna gegn og greina orsakir
hans, helstu einkenni og afleiðingar.
1.1.2. Meta þá áhættu sem fólgin er í því að grípa ekki inn í athafnir einstaklinga og fyrir
tækja með formlegu áhættumati og m.a. meta það fjárhagslega tjón sem þjóðfélagið
verður fyrir. Áhætta skal metin á grundvelli viðurkenndra vísindalegra aðferða og
nýjustu þekkingar á hverju sviði fyrir sig.
1.1.3. Kanna hvort til sé skýr lagalegur grunnur til að byggja eftirlit á.
1.1.4. Kanna hvort fyrir hendi séu alþjóðlegar skuldbindingar um eftirlit.
1.1.5. Meta að hve miklu leyti alþjóðlegt eftirlit dregur úr þörf fyrir sérstakt eftirlit hér á
landi.
1.2. Mat á kostnaði við eftirlit.
1.2.1. Meta kostnað sem eftirlitsstarfsemi hefur í för með sér. Með kostnaði er átt við
beinan kostnað opinberra aðila og kostnað atvinnulífs og einstaklinga.
1.2.2. Meta óbeinan kostnað samfélagsins. Slíkur kostnaður getur m.a. orðið til ef eftirlits
starfsemi dregur úr samkeppnishæfni innlendra fyrirtækja, nýsköpun o.s.frv.
1.2.3. Til að koma í veg fyrir mismunun og ójafna samkeppnisstöðu verði fjárhagsleg áhrif
á einstök svið þjóðfélagsins og atvinnugreinar metin.
1.3. Mat á gildi og árangri eftirlits.
1.3.1. Meta þjóðhagslegt gildi eftirlits. Við slíkt mat skal bæði metið beint gildi eftirlits og
einnig jákvæð áhrif þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að.
1.3.2. Leitast skal við að leggja fjárhagslegt mat á þjóðhagslegt gildi eftirlits.
1.3.3. Nota skal viðurkenndar aðferðir til að bera saman kostnað og áætlaðan árangur. Ef
heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum svo sem
kostnaðar- og nytjagreiningu (e. cost-benefit analysis) eða kostnaðar- og áhrifagreiningu (e. cost-effectiveness analysis).
1.3.4. Þróa skal aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits sé sá sem í upphafi var reiknað
með.
2. Skipulag eftirlits.
Ef niðurstaða ofangreinds mats er sú að eftirlit geti leyst tiltekinn vanda og að ávinningur þess sé meiri en kostnaður skal meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best. Við mat
á því er byggt á nokkrum meginatriðum.
2.1. Eftirlitsaðferðir.
Meta verður hvaða eftirlitsaðferð hentar best í hverju tilfelli fyrir sig. Þær eftirlitsaðferðir, sem koma til greina, eru sýndar í sérstökum „eftirlitspíramída“:
(Mynd – eftirlitspíramídi)
2.2. Meginatriði við val á eftirlitsaðferð.
2.2.1. Við val á eftirlitsaðferð sé metið hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og
hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits.
2.2.2 Að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan ávinning í för með sér að teknu tilliti
til heildarkostnaðar.
2.2.3. Að opinber afskipti séu eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð
hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð einstaklinga og fyrirtækja. Að ekki séu settar sértækar kröfur í lögum og reglugerðum nema slíkt sé
nauðsynlegt og fremur sé beitt almennum reglum þegar slíkt er unnt.
2.2.4. Að þeir sem eftirlit beinist að geti valið milli mismunandi aðferða við að uppfylla
settar reglur og milli hæfra eftirlitsaðila.
2.2.5. Að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að leitast sé við að samþætta
eftirlitsþætti og að þeir sem eftirlit beinist að geti notað heildstæðar aðferðir við að
uppfylla ólík ákvæði um eftirlit.
2.2.6. Þau meginatriði sem að ofan eru nefnd verða best tryggð ef valin er eftirlitsaðferð
eins neðarlega í eftirlitspíramídanum og unnt er. Mjög ríkir hagsmunir verða að vera
til þess að réttlætanlegt sé að færa eftirlitsstarfsemi frá neðri þrepum píramídans til
hinna efri.
3. Stjórnsýsla og reglur.
Við mat á skipan stjórnsýslueftirlits skal byggt á tilteknum meginsjónarmiðum. Þær
reglur (lög, reglugerðir, verklagsreglur) sem settar eru skulu einnig uppfylla tiltekin
skilyrði.
3.1. Skipan stjórnsýslu.
3.1.1. Samþætta skal stjórnsýslu eftirlitsmála eftir því sem unnt er með það að markmiði
að auka hagkvæmni og einfalda samskipti einstaklinga og fyrirtækja við stjórnvöld.
3.1.2. Gæta skal að því að ekki séu árekstrar milli þeirra hlutverka sem einstökum stjórn
völdum eru falin. Með þessu er átt við að það séu ekki sömu aðilar sem setji reglur,
annist framkvæmd eftirlits, meti niðurstöður, felli úrskurði og ákvarði viðurlög.
Sérstaklega er mikilvægt að skilið sé á milli framkvæmdar eftirlits og annarra þátta.
Einnig er mikilvægt að til séu skilgreindar áfrýjunarleiðir innan stjórnsýslunnar.
3.1.3. Leita skal hagkvæmra leiða til að fjármagna eftirlitsstarfsemi. Æskilegt er að kostn
aðurinn komi sem mest inn í verð þeirrar vöru og starfsemi sem er þess eðlis að þörf
er talin á eftirliti. Einnig er æskilegt að kostnaðurinn lendi í ríkara mæli á þeim sem
brjóta settar reglur en þeim sem virða þær.
3.1.4. Skipulag eftirlits skal vera með þeim hætti að ljóst sé hvaða aðilar bera ábyrgð á
hverjum þætti þess. Eftirlitið skal vera gegnsætt, þannig að það sé ljóst í hverju það
felst og hvort því sé sinnt með þeim hætti sem reglur segja til um.
3.2. Reglur.
3.2.1. Þær reglur og kröfur, sem settar eru, skulu vera eins einfaldar og unnt er og á eins
skýru og auðskiljanlegu máli og unnt er. Stjórnvöld skulu veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlitsstarfsemi.
3.2.2. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við önnur ráðu
neyti og stofnanir sem málið varðar eða halda uppi eftirlitsstarfsemi sem beinist að
einhverju leyti að sömu viðfangsefnum.
3.2.3. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við þá sem eftirlit
beinist að. Þeim skal gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri og
gera tillögur um fyrirkomulag eftirlits.
Fylgiskjal V.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um eftirlitsstarfsemi á vegum hins opinbera.
Megintilgangur með frumvarpinu er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opin
berrar eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning, setningu og endurskoðun eftirlitsreglna. Með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið var gengist undir þá
skyldu að setja í íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti
þessara reglna gerir kröfur um eftirlit af einhverju tagi.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að endurskoðun á eftirlitsstarfsemi sé þáttur
í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni
er eðlilegt að ríkið annist. Ýmis ákvæði eru í frumvarpinu sem ætla má að geti leitt til lægri
kostnaðar við eftirlitsstarfsemi en ella yrði. Það er þó verulega háð því að kostnaður við
eftirlitið sé að stærstum hluta borinn af þeim sem eftirlitið beinist að og því er ætlað að
vernda, þ.e. framleiðendum og neytendum. Má þar í fyrsta lagi nefna ákvæði í 3. gr. sem
kveður á um að þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skuli viðkomandi
ráðuneyti meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar sé meira en kostnaður
þjóðfélagsins. Í öðru lagi geta þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni
hafa af eftirlitsstarfsemi óskað eftir athugun sérstakrar ráðgjafarnefndar á tilteknum þáttum
eftirlitsstarfseminnar. Loks er í 4. gr. kveðið á um að reglugerðir um eftirlitsstarfsemi skuli
hafa takmarkaðan gildistíma, að hámarki fimm ár. Þetta ákvæði ætti að gefa tilefni til að
fella úr gildi eftirlitsreglur sem hafa lítið vægi.
Forsætisráðuneyti er ætlað að annast framkvæmd laganna. Gera má ráð fyrir að árlegur
kostnaður ráðuneytisins af þessu verði 5–6 m.kr. Er þá gert ráð fyrir launum eins starfsmanns og rekstrarkostnaði honum tengdum, þóknun til eftirlitsnefndar og einhverjum kaupum
á sérfræðiþjónustu.