[prenta uppsett í dálka] 2. fundur, 124. lþ.
Steingrímur J. Sigfússon:
Herra forseti. Það er e.t.v. ekki ástæða til að blanda sér mikið í skoðanaskipti hv. þm. Reykv. um skiptingu Reykjavíkursveitarfélags í tvö kjördæmi. Það er að vísu sagnfræðileg áhugaverð staðreynd að á nýjan leik, við lok aldarinnar, skuli komnar upp deilur milli langsummanna og þversummanna í íslenskum stjórnmálum og þykir örugglega ýmsum gaman sem kunna stjórnmálasöguna í kringum síðustu aldamót. Ég held að þessi skoðanaskipti hafi nægt til þess að rökstyðja það nokkuð vel að skipting sveitarfélags í kjördæmi verður aldrei annað en bastarður, verður aldrei annað en vandræðalausn. Þar skiptir engu máli hvort menn reyna að skipta því langsum eða þversum. Slík kjördæmi verða aldrei kjördæmi í sama skilningi og kjördæmi sem taka til heillegra landsvæða.
Hvernig verður t.d. háttað störfum þingmanna hér og tengslum við kjósendur sem búa í einu hverfi en vinna í öðru, búa í einu kjördæminu en vinna í hinu o.s.frv.? Ég held að það verði ákaflega erfitt að greina þar á milli og í reynd held ég að Reykjavík muni að flestu leyti virka eins og eitt kjördæmi þó að á pappírnum og að nafninu til séu þau tvö. Þingmenn Reykvíkinga verða auðvitað 22 en ekki tvisvar sinnum ellefu og allt er þetta tómur brandari og eiginlega heldur lélegur brandari að lenda á svona hallærisniðurstöðu.
Ég hef kannski ekki miklar skoðanir á þessu en þó verð ég að segja eins og er. Mér sýnist að í framkvæmd, til þess að þurfa ekki endalaust að vera að hringla með mörkin, væri langsumskiptingin heldur gáfulegri vegna þess að þá eru vaxtarsvæði og nýbyggingarsvæði innan beggja kjördæmanna. En það er alveg augljóst að ef Reykjavík verður skipt þversum einhvers staðar innan til, þá er nánast allur vöxtur og öll fjölgun í borginni í öðru kjördæminu sem þýðir að menn verða í hverjum einustu kosningum að færa kjördæmamörkin. Er það þá betri kostur? Þannig yrðu menn í þessu kjördæminu eitt árið, í öðru næsta árið o.s.frv.
En ekki meira um það, herra forseti. Þetta er angi af þessu vandræðamáli sem að sumu leyti er tæpast hægt að taka mjög alvarlega þó auðvitað sé alvörumál hvernig kosið er til Alþingis í stærsta sveitarfélagi landsins.
Í öðru lagi vil ég nefna, herra forseti, að ég tel ástæðu til að hugleiða í tengslum við stjórnarskrárbreytinguna atriði sem bar lítillega á góma í skoðanaskiptum mínum og hæstv. forsrh. og varðar lögfestingu stjórnarskrárbreytinga. Ég held að þetta sé meingallað fyrirkomulag sem við búum við, að stjórnarskrárbreytingar séu lagðar inn í almennar alþingiskosningar og þá gjarnan þannig að þær sem slíkar týnast algerlega þar. Þjóðin er í raun og veru alls ekki að greiða atkvæði um stjórnarskrárbreytinguna þó að svo eigi að heita. Hún er að kjósa á milli flokka og velja sér þingmenn.
Ég tel að þarna komi tvennt til greina sem beri að skoða. Það er annars vegar algerlega sjálfstæð þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrárbreytingar sem er þá bara framkvæmd eins og iðulega er gert í öðrum löndum að hlutir eru bornir undir þjóðaratkvæði --- og það er einfalt ferli og einföld kosning --- eða að þegar svo stendur á að stjórnarskrárbreyting er afgreidd samhliða alþingiskosningum sé kjörseðillinn tvöfaldur og hver kjósandi geti annars vegar kosið sér flokk og frambjóðendur og hins vegar greitt atkvæði um stjórnarskrárbreytinguna. Það mundi óhjákvæmilega leiða til þess að einhver umræða yrði um þá breytingu og þá gætu almannahreyfingar t.d. tekið að sér að beita sér fyrir umræðum um þann þátt málsins. Það þyrfti ekki endilega að vera verkefni flokkanna að gera það að kosningamáli og leggja til að menn greiddu atkvæði með eða á móti heldur gætu t.d. fjöldasamtök eða sjálfsprottnar grasrótarhreyfingar blandað sér inn í málið og rekið áróður fyrir tiltekinni niðurstöðu í stjórnarskrárbreytingunni.
Herra forseti. Í raun og veru er fyrst og fremst verið að afgreiða ramma um kosningafyrirkomulagið og sá rammi er tiltölulega almennur. Ég held að ástæða sé til þess að muna eftir því að eins og frv. er nú úr garði gert og því var breytt lengra í þá átt í meðförum Alþingis fyrir síðustu kosningar er eingöngu verið að lögfesta stjórnarskrárrammann. Sá rammi er í aðalatriðum þannig að í fyrsta lagi er lagt til að á Alþingi sitji 63 þjóðkjörnir þingmenn. Ég hef einn manna, held ég, eða svo til einn manna, leyft mér það guðlast, liggur mér við að segja, að varpa fram þeirri spurningu: Er endilega sjálfgefið að þingmönnum eigi ekki að fjölga?
Ég nefni sem nýja viðbótarröksemd inn í það samhengi það sem gerðist fyrir nokkrum dögum að ráðherrar í ríkisstjórn landsins eru orðnir 12 og allt þingmenn. Hvað þýðir það? Það þýðir að tæp 20% þingmenn eru ráðherrar, næstum fimmtungur þingmanna er tekinn út úr þingsölunum og er orðinn ráðherrar. Ég nefni viðbótarröksemd og gilda röksemd sem eru stóraukin alþjóðleg verkefni þingmanna. Það er ekki fjarri lagi, hygg ég, að að meðaltali séu 6--10 þingmenn meira og minna erlendis við skyldustörf á þingtímanum, að meðaltali ein til tvær sendinefndir einhvers staðar úti í löndum, þriggja, fimm, sjö manna sendinefndir. Þegar við bætum því við þá bætast kannski segjum 10% þingmanna við þau tæp 20% eða 19% sem eru í ríkisstjórninni. Síðan er það þannig að ýmsir af þingmönnum eru bundnir af öðrum trúnaðarstörfum og eru ekki með sama hætti gjaldgengir til daglegra starfa hér eins og aðrir. Við getum tekið þar forseta þingsins, formenn þingflokka eða formenn stjórnmálaflokka eða aðra sem af slíkum ástæðum eru iðulega tepptir eða bundnir af sérstökum skyldum sem tengjast aðkomu þeirra að stjórnmálunum. Eftir standa kannski 30--40 þingmenn sem verða í aðalatriðum að deila á sig öllum almennum verkefnum sem eru unnin frá degi til dags í þinginu og það er ekki stór hópur. Íslenska þjóðþingið er mjög lítið, það er mjög fámenn stofnun til þess að axla öll þau verkefni sem nútímaþjóðþing í stórauknum alþjóðlegum samskiptum verður að gera. Þegar við bætist að ráðherrunum er fjölgað leyfi ég mér að setja fram í fullri alvöru þá spurningu: Er endilega sjálfgefið að ekki hefði t.d. verið farsæl lausn í þetta skiptið í þessari umferð að jafna að einhverju leyti vægi atkvæðanna í gegnum það að fjölga þingmönnum?
Það er voðalega vel til vinsælda fallið að slá um sig með því að segja að það eigi jafnvel að fækka þingmönnum og það hefur vaðið uppi hjá heilum flokkum að það væri jafnvel markmið í sjálfu sér að fækka þingmönnum sem er að mínu mati forneskjuleg hugsun, ólýðræðisleg og í engu samhengi við hinn pólitíska veruleika og verkefni Alþingis og þingmanna eins og þau eru orðin í dag. Ef eitthvað er, þá teiknar allt til þess að frekar væri þörf á því að Ísland styrkti stöðu sína, ekki síst í alþjóðlegum samskiptum, með því að efla þessa stofnun og fjölga eitthvað starfsmönnunum.
Það segir enn fremur í þessum ramma sem stjórnarskrárfrv. er að kjördæmin skulu vera fæst sex en flest sjö. Þar er gefið svigrúm og það er ljóst að nú getur einfaldur meiri hluti Alþingis í framhaldi af lögfestingu þessara ákvæða valið hvaða niðurstaða þarna verður og í framhaldinu geta tveir þriðju hlutar Alþingis hvenær sem er tekið þá ákvörðun t.d. að bæta við kjördæmum. Ég tel að það eigi alveg tvímælalaust að fara yfir það á nýju þingi hvort sá möguleiki að nýta þetta svigrúm geti leitt til betra samkomulags um útfærsluna í kosningalögunum en áður lá fyrir.
Ég bendi einnig á að með því að falla frá skiptingu Reykjavíkur, sem hlýtur að teljast einn möguleikinn þá skapast viðbótarsvigrúm hvað varðar fjölda kjördæma að þessu leyti frá því sem drögin að kosningalögum, fylgiskjal stjórnskipunarlagafrv. á síðasta þingi, báru í sér.
Eitt atriði til viðbótar í þessum ramma er sú setning í 3. mgr. frv. að í hverju kjördæmi skuli vera minnst sex kjördæmasæti. Að öðru leyti er Alþingi frjálst að útfæra þetta með þeim hætti sem það kýs í kosningalögum. Einu skilyrðin eru þau að kosningalögin falli innan þessara þriggja meginforsendna sem stjórnarskráin svona breytt bæri með sér. 63 þingmenn, sex til sjö kjördæmi og fæst sex kjördæmakosnir þingmenn í hverju kjördæmi. (Gripið fram í: Og vægið.) Vægið kæmi til framkvæmda í næstu kosningum eftir að þetta væri allt saman lögfest eins og ég veit að hv. þm. er ljóst. Það þyrfti ekki að leiðrétta að mínu mati fyrir væginu fyrr en búið væri að kjósa vegna þess að það orðalag er svohljóðandi:
,,Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi ...`` o.s.frv.
Herra forseti. Síðan eru önnur atriði í þessum ramma sem lúta ekki beint að útfærslu kjördæmanna og ég vil þá nefna 5% þröskuldinn eins og reyndar hefur þegar verið gert í umræðunni. Ég tel að hann sé of hár og hann sé ólýðræðislegur og ég tel að það sé sérstaklega varasamt að hafa hann svona háan á litlu þjóðþingi. Við erum með í höndunum alveg nýlegt dæmi úr stjórnmálasögunni sem við skulum skoða í þessu samhengi og er óhætt þar sem í hlut á Kvennalistinn og ekki lengur í framboði. Kvennalistinn fékk 4,9% atkvæða í kosningunum 1995 og var hársbreidd frá því að detta út af þingi gegnum að ná hvergi kjördæmakosnum manni. Það var ekki fyrr en í lok talningar í Reykjavík á kosninganóttina sem ljóst var að Kvennalistinn hafði náð inn kjördæmakjörnum manni. Þá stóðu menn alveg á brúninni gagnvart því sem hér var rætt áðan af hv. þm. Ögmundi Jónassyni að næstum 5% atkvæða féllu dauð og er það lýðræðislegt? Ég segi ekki. Það er allt of hár þröskuldur. Það þarf ekki nema 1,5--1,7% eða þar um bil atkvæða í landinu til að ná hverjum þingmanni inn. Með öðrum orðum, þarna geta næstum þrír þingmenn dottið út og það held ég að sé ekki skynsamleg nálgun, sérstaklega vegna þess að af einhverjum undarlegum ástæðum náðist ekki samkomulag um að útfæra þetta ákvæði þó þannig að það væri annaðhvort þröskuldurinn eða kjördæmakosinn þingmaður en það er ekki. Kjördæmakosinn þingmaður dregur ekki inn með sér jöfnunarmenn fyrr en fylgið á landsvísu er orðið 5% og það er að mínu mati stórgölluð útfærsla og hefði t.d. reynt á núna í nýliðnum alþingiskosningum eins og augljóst er. Ég tel að þessi þröskuldur ætti að vera í mesta lagi 4%, sennilega ekki nema svona 3% og reglan ætti að vera annaðhvort eða og hitt sé beinlínis ólýðræðislegt. Ég er í raun og veru afar ósáttur við að ekki skuli vera neinn skilningur á eða vilji til þess að skoða þetta betur en gert hefur verið. Rökin sem manni eru boðin --- það er alveg óhætt að fara með þau hér, ég held ég brjóti engan trúnað þó ég segi frá því --- mér var tjáð í sérnefnd þingsins sem fjallaði um þetta að rökin væru þau fyrir því að hafa þetta svona að í byrjun starfsins hefðu einhverjir nefnt að þröskuldurinn ætti að vera 4%, einhver annar nefndi að þau ættu að vera 6% og útkoman varð 5% af því að það mun vera einhvers staðar nálægt því að vera milli 4 og 6%. Þetta er röksemdafærslan sem þarna var á ferðinni, hrossakaup milli tveggja hugmynda sem hent var inn í umræðuna í byrjun. Þetta er ekki mjög vönduð málsmeðferð eða vel rökstudd niðurstaða að mínu mati.
Ég vil hins vegar að lokum, herra forseti, hvað varðar þessi ákvæði í 1. gr. frv. og rammann sem þar er settur, fagna ákvæðinu um 2/3 hluta atkvæða. Ég fagna því að inn í íslensku stjórnarskrána skuli í fyrsta sinn koma ákvæði um aukinn meiri hluta atkvæða þegar í hlut á mikilsverð ákvarðanataka á Alþingi. Það er löngu tímabært og ég tel að slík ákvæði skorti víðar. Þannig ættu t.d. ákvæðin um lögfestingu mikilvægra alþjóðasamninga sem koma inn á fullveldissviðið að vera. Þannig er það í nálægum löndum og þar þarf yfirleitt í öllum tilvikum annaðhvort aukinn meiri hluta atkvæða eða þjóðaratkvæðagreiðslu þegar um mikilsverðar lögfestingar á milliríkjasamningum er að ræða. Íslenska stjórnarskráin geymir ákvæði um hvorugt eins og kunnugt er og víðfrægt, t.d. af lögfestingu EES-samningsins hér á þingi.
Herra forseti. Ég tel að í þessu frv. séu vissulega bæði kostir og gallar, plúsar og mínusar, ef svo má að orði komast en ég vek athygli á því að í raun og veru eru pólitískustu ákvörðunaratriðin utan þessa frv. nema með fáeinum undantekningum. Þau eru í ákvörðun Alþingis um það hvernig kosningalög verði útfærð á grundvelli þess ramma sem hér er. Þarna er lögfest reglan um að misvægi atkvæða megi mest verða 1:2. Við þá ágætu hv. þm. sem rökræða af mikum þrótti um það mikla óréttlæti sem fólgið sé í misvægi atkvæða og það eigi helst að vera alveg jafnt en segja svo að þetta sé málamiðlun sem þeir sætti sig við til þess að ná einhverju fram, þá spyr ég á móti: Er þá réttlætið orðið relatíft? Það sé ásættanlegt að hafa svona óréttlæti ef það er bara í hóflegum hlutföllum. Menn eru hér á býsna þunnum ís. Ég held að við eigum ekki að undirbyggja þetta svona heldur nálgast það frá öðrum sjónarhóli, sem sagt þeim að í fyrsta lagi erum við að tala um fulltrúalýðræði og það felur í sér að ekki er síður mikilvægt að gæta annarra markmiða en þeirra einna að atkvæðafjöldinn sé jafn í öllum tilvikum. Fulltrúalýðræðið byggir t.d. ekki síður á því að fulltrúar allra helstu sjónarmiða og málefna og hagsmunahópa séu til staðar þar sem þörfin kallar á. Það er einu sinni eðli fulltrúalýðræðisins. Í því samhengi ber einnig að skoða þröskuldinn og spyrja sig þeirrar spurningar: Er lýðræðislegt að hafa þetta þannig úr garði gert að hægt væri að útiloka t.d. 4,9% skoðanahóp í landinu með þröskuld af þessu tagi? Segjum að hér væri minnihlutahópur sem mælti á sérstaka tungu og byði fram eins og sænskumælandi Finnar gera og þetta væru milli 4 og 5% þjóðarinnar sem þarna væru og kysu allir sinn mann en þeir væru samt útilokaðir. Er það sá skilningur á fulltrúalýðræði sem við viljum leggja í hlutina? Ég vara við því.
Ég er þeirrar skoðunar að ekki sé að nást farsæl niðurstaða í þessu máli, í raun og veru fyrir engan og það hlýtur að vera mönnum nokkurt áhyggjuefni að þurfa að rökstyðja lendinguna með þeim hætti sem m.a. hefur verið gert af sumum áköfum talsmönnum frv. að það séu allir jafnóánægðir með það. Það er ekki rökfræði sem mér finnst að geti verið mönnum ánægjuefni að þurfa að grípa til.
Að síðustu, herra forseti, örfá orð um þau kosningalög eða drög að frv. um kosningalög sem hér liggja fyrir. Ég vísa til þeirrar gagnrýni sem ég hef áður sett fram á það sem þar hefur verið teiknað upp. Ég held að það sé í fyrsta lagi mikið umhugsunarefni hvort ekki mátti í aðalatriðum búa við gildandi kjördæmaskipan óbreytta en með þeim breytingum að færa að einhverju leyti til þingmenn og fjölga þeim e.t.v. að einhverju leyti líka til þess að breyta vægi atkvæða. Þrátt fyrir allt hefur kjördæmaskipunin frá 1959 að ýmsu leyti fest sig í sessi sem stjórnsýslueining í landinu. Samstarf sveitarfélaga, skipulag heilbrigðismála, fræðslumála og fjölmargra annarra málaflokka lýtur orðið talsvert þeirri svæðaskiptingu sem kjördæmabreytingin frá 1959 felur í sér.
Í öðru lagi, ef menn hrófla við kjördæmamörkunum á annað borð þá ber að nálgast það mál út frá þeirri reglu að til verði sem skynsamlegast dregnar landfræðilegar og samskiptalegar einingar, en ekki að til verði einhver formúla með 10 eða 11 þingmönnum. Kosti það hvað sem það vill í stærð kjördæma eða mörkum. Ég gagnrýni það að þeir ágætu menn sem sátu í upphaflegu nefndinni og lögðu drög að þessari vinnu, króuðu sig af fyrir fram með óskynsamlegum markmiðum sem menn settu sér um að kjördæmin skyldu öll verða jöfn í skilningnum jafnmargir þingmenn og að misvægi atkvæða mætti mest verða 1:1,5 eða 1:1,2. Þar með sátu menn fastir í því að útkoman gat ekki orðið önnur en bastarður af þessu tagi. Stórum hlutum landsins er sópað saman í risakjördæmi þar sem engin landfræðileg afmörkun er fyrir hendi, þar sem engin sjálfkjörin miðja er fyrir hendi. T.d. er sú niðurstaða ógáfuleg að skilja Akureyri eftir, langstærsta þéttbýlisstað landsbyggðarinnar, ekki sem miðju í víðlendu kjördæmi og sjálfkjörinn höfuðstað, nei, heldur úti í jaðri kjördæmis með mikið misvægi og mikla slagsíðu. Sama má segja um Norðvesturkjördæmið þar sem þrjár þungamiðjur byggðar eru í raun og veru dæmdar til að bítast að einhverju leyti um forustuna í kjördæminu. Þetta er ekki góð niðurstaða, herra forseti. Ég hvet til þess að menn sýni víðsýni og láti það eftir sér í þeirri ágætu nefnd sem hæstv. forsrh. hefur boðað að skipuð verði, að skoða málið algjörlega opið.
