Ferill 223. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 237 — 223. mál.
Frumvarp til þjóðminjalaga.
(Lagt fyrir Alþingi á 126. löggjafarþingi 2000–2001.)
I. KAFLI
Markmið, yfirstjórn og skipulag.
1. gr.
Tilgangur þessara laga er að stuðla að verndun menningarsögulegra minja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða.Lögin eiga að tryggja eftir föngum varðveislu menningarsögulegra minja í eigin umhverfi, auðvelda aðgang og kynni þjóðarinnar af menningarsögulegum minjum landsins og greiða fyrir rannsóknum á þeim.
Til menningarsögulegra minja teljast ummerki um sögu þjóðarinnar, svo sem fornleifar og gömul mannvirki, kirkjugripir og minningarmörk, forngripir, listmunir og nytjahlutir, svo og myndir, skráðar heimildir um þjóðhætti og aðrar heimildir um menningarsögu þjóðarinnar. Til slíkra minja geta einnig talist staðir sem tengjast menningarsögu.
Þjóðminjar teljast þær minjar er varða menningarsögu Íslendinga sem ákveðið hefur verið að varðveita í Þjóðminjasafni Íslands, í byggðasöfnum eða með friðlýsingu.
Fornminjar samkvæmt lögum þessum eru annars vegar fornleifar og hins vegar forngripir.
2. gr.
II. KAFLI
Embætti þjóðminjavarðar.
3. gr.
Þjóðminjavörður er forstöðumaður embættis þjóðminjavarðar. Hann markar stefnu og gerir langtímaáætlun um þjóðminjavörsluna í heild. Þjóðminjavörður fjallar um og veitir leyfi til allra staðbundinna og tímabundinna fornleifarannsókna. Hann er söfnum og öðrum hlutaðeigandi aðilum til ráðgjafar um varðveislu og kynningu menningarsögulegra minja. Þjóðminjavörður hefur eftirlit með öllum fornleifarannsóknum og er hlutaðeigandi aðilum til ráðgjafar um skráningu, rannsóknir og varðveislu fornleifa.
4. gr.
Ákvarðanir fornleifanefndar eru fullnaðarúrlausnir og sæta ekki stjórnsýslukæru.
Menntamálaráðherra skipar fornleifanefnd til fjögurra ára í senn. Félag íslenskra fornleifafræðinga tilnefnir tvo fulltrúa og þrír fulltrúar skulu skipaðir án tilnefningar. Skal a.m.k. einn þeirra vera með próf í fornleifafræði og annar með embættispróf í lögfræði. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Menntamálaráðherra skipar formann og varaformann úr hópi nefndarmanna.
Fornleifanefnd fjallar eingöngu um mál sem skotið er til hennar á grundvelli 1. mgr.
Menntamálaráðherra skal í reglugerð setja nánari reglur um starfsemi nefndarinnar.
III. KAFLI
Þjóðminjasafn Íslands og byggðasöfn.
5. gr.
Þjóðminjavörður ræður safnstjóra Þjóðminjasafns Íslands. Ráðinn skal maður með sérfræðimenntun og staðgóða þekkingu á starfssviði safnsins og stjórnunarreynslu. Safnstjóri Þjóðminjasafns Íslands ber fjárhagslega ábyrgð á rekstri safnsins gagnvart þjóðminjaverði.
Þjóðminjasafn Íslands hefur sérgreinda fjárveitingu á fjárlögum.
6. gr.
7. gr.
Hverju byggðasafni ber að leggja áherslu á söfnun og sýningu muna sem telja má einkennandi eða hafa sögulegt gildi fyrir hlutaðeigandi byggðarlag eða landsfjórðung.
Þjóðminjasafn Íslands skal stuðla að rannsóknum á minjum um menningarsögu Íslendinga og útgáfu fræðilegra rita um þær.
Í Þjóðminjasafni Íslands skulu varðveittir aflagðir kirkjugripir og þeir gripir sem þjóðminjavörður og forráðamenn kirkna eru sammála um að eigi sé ástæða til að hafa í kirkju lengur. Þó getur safnstjóri Þjóðminjasafns Íslands í samráði við þjóðminjavörð falið viðkomandi byggðasafni varðveislu gripanna.
IV. KAFLI
Minjasvæði, fornleifar og forngripir.
8. gr.
Minjaverðir skulu vera menntaðir fornleifafræðingar eða hafa menntun í menningarsögu. Þjóðminjaverði er heimilt að fela forstöðumanni byggðasafns að gegna hlutverki minjavarðar á viðkomandi minjasvæði samkvæmt sérstökum starfssamningi.
Þjóðminjaverði er heimilt að stofna minjaráð á hverju minjasvæði. Minjaráð skulu skipuð forstöðumönnum allra viðurkenndra byggðasafna á svæðinu ásamt minjaverði. Hlutverk þess er að fjalla um fornminjar og varðveislu þeirra í samráði við þjóðminjavörð.
9. gr.
a. búsetulandslag, byggðaleifar, bæjarstæði og bæjarleifar ásamt tilheyrandi mannvirkjum og öskuhaugum, húsaleifar hvers kyns, svo sem kirkna, bænahúsa, klaustra og búða, leifar af verbúðum, naustum, verslunarstöðum og byggðaleifar í hellum og skútum;
b. vinnustaðir þar sem aflað var fanga, svo sem leifar af seljum, verstöðvum, bólum, mógröfum, kolagröfum og rauðablæstri;
c. gömul tún- og akurgerði, áveitumannvirki og leifar eftir veiðar til sjávar og sveita;
d. gamlir vegir, stíflur, brýr, vatnsvöð, varir, hafnir og bátalægi, slippir, ferjustaðir, kláfar, vörður og vitar og önnur vega- og siglingamerki ásamt kennileitum þeirra;
e. virki og skansar og önnur varnarmannvirki;
f. gamlir þingstaðir, meintir hörgar, hof og vé, brunnar, uppsprettur, álagablettir og aðrir staðir og kennileiti sem tengjast siðum, venjum, þjóðtrú eða þjóðsagnahefð;
g. áletranir, myndir eða önnur verksummerki af manna völdum í hellum eða skútum, á klettum, klöppum eða jarðföstum steinum og minningarmörk í kirkjugörðum;
h. haugar, dysjar og aðrir greftrunarstaðir úr heiðnum eða kristnum sið;
i. skipsflök eða hlutar úr þeim.
Minjar 100 ára og eldri teljast til fornleifa, en heimilt er þó að friðlýsa yngri minjar, sbr. 11. gr.
10. gr.
Þjóðminjavörður hefur rétt til að láta rannsaka fornleifar með greftri eða á annan hátt og gera það sem þarf til verndar fornleifum, viðhalds eða endurbóta, en gera skal landeiganda eða ábúanda viðvart um það áður.
Þjóðminjavörður veitir leyfi til allra staðbundinna og tímabundinna fornleifarannsókna og er Þjóðminjasafni Íslands og byggðasöfnum til ráðgjafar um fornleifavörslu.
Með fornleifarannsókn er átt við hvers kyns jarðrask, sem fram fer í vísindalegum tilgangi og með það að markmiði að rannsaka jarðfastar fornleifar, sem þegar er vitað um eða líklegt er að finnast muni, eða að ganga úr skugga um hvort um þess háttar fornleifar sé að ræða á rannsóknarsvæðinu.
Þjóðminjavörður skal taka afstöðu til fram kominna umsókna um rannsóknarleyfi svo fljótt sem við verður komið.
Þjóðminjavörður skal leitast við að bjóða út þær fornleifarannsóknir sem hann telur nauðsynlegar á hverjum tíma.
11. gr.
Skylt er að fornleifaskráning fari fram á skipulagsskyldum svæðum áður en gengið er frá skipulagi eða endurskoðun þess og skal sá sem fyrir skipulagsvinnu stendur bera straum af kostnaði við skráninguna.
Þjóðminjavörður ákveður hvaða fornleifar skulu friðlýstar. Friðlýsing getur náð til nánasta umhverfis hins friðlýsta minjastaðar. Friðlýsa má samfelld svæði, minjasvæði, þar sem fleiri en einn minjastaður telst hafa sérstakt menningarsögulegt gildi. Friðlýsingu fornleifa skal birta í Stjórnartíðindum og staðurinn og ytri mörk hans tilgreind svo nákvæmlega sem unnt er á korti eða á annan hátt. Þjóðminjavörður skal sjá til þess að friðlýstar fornleifar eða minjasvæði séu merkt með sérstökum merkjum. Tilkynna skal landeiganda og ábúanda með sannanlegum hætti um friðlýsinguna. Friðlýsingu fornleifa skal þinglýsa sem kvöð á landareign þá sem í hlut á. Þeim minjum, sem friðlýstar eru, skal fylgja 20 metra friðhelgað svæði út frá ystu sýnilegu mörkum fornleifa og umhverfis nema kveðið sé á um annað. Um stærra svæði skal leita samþykkis landeiganda. Friðlýstar fornleifar skulu færðar á skipulagskort. Fornleifar, sem friðlýstar hafa verið samkvæmt eldri lögum, skulu njóta friðlýsingar áfram.
Þjóðminjavörður getur afturkallað friðlýsingu og skal afturköllunin auglýst með sama hætti og friðlýsingin.
12. gr.
13. gr.
14. gr.
Kostnaður þjóðminjavarðar vegna athugunar á fornleifafundi sem gerð er í því augnamiði að staðfesta eðli og umfang fundarins skal greiddur af embættinu.
Framkvæmdaraðili greiðir kostnað vegna þeirra rannsókna á fornleifum sem þjóðminjavörður úrskurðar að séu nauðsynlegar vegna athafna hans.
Þjóðminjaverði er heimilt að leiðbeina framkvæmdaraðilum um kostnaðaráætlun, útboð og framkvæmd rannsóknarverkefna.
Setja skal í reglugerð nánari ákvæði um efni þessarar greinar.
15. gr.
16. gr.
17. gr.
18. gr.
Finnandi skal ekki hagga við fundinum nema nauðsynlegt sé að taka hann eða hluta hans þegar til umhirðu með því að ella væri hætta á að munir spilltust eða færu forgörðum. Ákvæði 1. mgr. taka til allra muna sem menn hafa notað eða mannaverk eru á og einnig til leifa af líkömum manna og dýra sem finnast í fornum haugum, dysjum eða leiðum. Allir munir, sem grein þessi fjallar um, eru eign ríkisins. Skulu þeir varðveittir í Þjóðminjasafni Íslands eða í hlutaðeigandi byggða- eða minjasafni. Ef upp kemur ágreiningur um hvar varðveita skuli forngripi sker þjóðminjavörður úr.
19. gr.
V. KAFLI
Kirkjugripir og minningarmörk.
20. gr.
Þjóðminjavörður ákveður friðlýsingu og varðveislu kirkjugripa sem varðveittir eru í kirkjum landsins og hann telur friðunarverða vegna sögulegs eða listræns gildis þeirra. Gripir hverrar kirkju sem friðlýstir eru skulu skráðir sérstaklega.Munir, sem á friðlýsingarskrá eru teknir skv. 1. mgr., eru friðhelgir. Óheimilt er að raska þeim eða spilla. Ekki má heldur farga þeim né flytja þá burtu nema með leyfi þjóðminjavarðar. Forráðamönnum kirkna ber að vernda skráða kirkjugripi.
21. gr.
Halda skal nákvæmar skrár yfir minningarmörk og skulu minningarmörk í hverjum kirkjugarði skráð sérstaklega. Minningarmörk sem tekin eru á friðlýsingarskrá eru friðhelg. Óheimilt er að raska þeim eða spilla. Kirkjugarðsstjórnir annast vernd skráðra minningarmarka svo sem segir í lögum um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, nr. 36/1993.
22. gr.
23. gr.
VI. KAFLI
Fornleifasjóður.
24. gr.
Tekjur sjóðsins eru:
1. framlag ríkissjóðs eftir því sem ákveðið er í fjárlögum,
2. frjáls framlög.
VII. KAFLI
Almenn ákvæði.
25. gr.
26. gr.
27. gr.
28. gr.
29. gr.
30. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
Leyfi til fornleifarannsókna sem veitt hafa verið fyrir gildistöku laga þessara halda gildi sínu.
Starfandi þjóðminjavörður gegnir embætti sínu til loka yfirstandandi skipunartímabils.
Þeir starfsmenn sem eru fastráðnir hjá Þjóðminjasafni Íslands við gildistöku laga þessara skulu halda öllum starfsréttindum sínum óbreyttum hjá embætti þjóðminjavarðar.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Lagafrumvarp þetta er samið á vegum menntamálaráðherra. Samhliða þessu frumvarpi eru lögð fram þrjú frumvörp: frumvarp til safnalaga, frumvarp til húsafriðunarlaga og frumvarp til laga um flutning menningarverðmæta úr landi og um skil menningarverðmæta til annarra landa.
Með frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði breytingar á skipulagi þjóðminjavörslunnar. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á inntaki þjóðminjavörslunnar sem að miklu leyti má rekja til lagasetningar um verndun fornmenja frá árinu 1907, laga nr. 8/1947, um viðhald fornra mannvirkja og um byggðasöfn, að ógleymdum þjóðminjalögum, nr. 52/ 1969.
Megintilgangur frumvarpsins er að einfalda stjórnkerfi þjóðminjavörslunnar og styrkja embætti þjóðminjavarðar. Á vegum Þjóðminjasafns Íslands fer fram fjölþætt starfsemi á sviði minjavörslunnar og er safnastarfsemi á vegum Þjóðminjasafns einungis einn af mikilvægum þáttum þeirrar starfsemi sem fer fram á vegum stofnunarinnar. Þykir því rétt að breyta heiti stofnunarinnar í embætti þjóðminjavarðar um leið og safnastarfsemi á vegum embættisins er gefið sérstakt vægi. Enn fremur er með frumvarpi þessu leitast við að efla safnastarfsemi á þessu sviði og lagt til að Þjóðminjasafni Íslands verði gefið aukið vægi. Lagt er til að það hafi sérgreindan fjárhag og að ráðinn verði sérstakur safnstjóri er beri fjárhagslega ábyrgð á rekstri safnsins gagnvart þjóðminjaverði. Auk þess er lagt til að safnið hafi ráðgefandi hlutverk gagnvart öðrum byggða- og minjasöfnum og hafi forgöngu um samræmda safnastefnu á sviði þjóðminjavörslunnar.
Ný lög voru sett um þjóðminjavörsluna árið 1989. Þeim lögum var breytt með lögum nr. 98/1994 og með lögum nr. 94/1997. Á grundvelli þessara laga var sett reglugerð fyrir safnið og stefna þess mörkuð. Með þessu var gerð tilraun til þess að laga safnið að breyttum tímum og setja stjórn þess í fastari skorður. Þessar breytingar hafa ekki skilað tilætluðum árangri. Stjórnkerfi safnsins er of flókið og margar nefndir og ráð koma að stjórnun málaflokksins með einum eða öðrum hætti. Með frumvarpi þessu eru lagðar til róttækar breytingar á stjórn þjóðminjavörslunnar með það fyrir augum að einfalda og styrkja stjórnkerfi hennar, stytta boðleiðir og skilgreina betur ábyrgð og starfssvið hverrar stofnunar. Í lögum nr. 88/1989 er kveðið á um að lögin eigi að endurskoða innan fimm ára frá setningu þeirra. Er frumvarp þetta ásamt frumvarpi um húsafriðun og ólögmætan útflutning menningarminja fyrsta heildarendurskoðunin á þjóðminjalögunum frá setningu þeirra 1989.
Við endurskoðun laganna hefur verið tekið mið af eftirfarandi meginþáttum: Safnastarfsemi í landinu hefur breyst mikið og ört á undanförnum árum. Skilgreina þarf hlut ríkisins með skýrari hætti en áður og hlutverk Þjóðminjasafns Íslands gagnvart öðrum söfnum er starfa á sviði þjóðminjavörslunnar. Húsafriðun hefur vaxið fiskur um hrygg og virðing fyrir byggingararfleifð vex ár frá ári. Sjálfstæði húsafriðunarnefndar er til þess fallið að árétta mikilvægi málaflokksins innan stjórnsýslunnar og út á við með sérstökum lögum. Um flutning menningarverðmæta úr landi og um skil menningarverðmæta til annarra landa er fjallað í sérstökum lögum er taka mið af tilskipunum ESB nr. 93/7 og nr. 96/100 um skil á menningarminjum.
Mikilvæg þróun hefur orðið í fornleifarannsóknum á undanförnum árum. Fleiri fræðimenn á þessu sviði hafa haslað sér völl og fundið sér starfsvettvang. Fornleifarannsóknir eru í auknum mæli gerðar af einkaaðilum. Tryggja þarf eftirlit með þessum rannsóknum og jafnframt að stjórnkerfi minjavörslunnar verði ekki of þungt í vöfum.
Helstu nýmæli þessa frumvarps eru eftirfarandi:
1. Samkvæmt núgildandi lögum nr. 88/1989 er þjóðminjavörður forstöðumaður Þjóðminjasafns Íslands. Í lagafrumvarpi þessu er lagt til að heiti stofnunarinnar verði breytt þannig að stofnunin beri heitið embætti þjóðminjavarðar og innan þeirrar stofnunar sé rekið safn sem heiti Þjóðminjasafn Íslands.
2. Lagt er til að þjóðminjaráð og fornleifanefnd í núverandi mynd verði lögð niður. Lagt er til að þjóðminjavörður taki við meginhlutverki þessara aðila en að jafnframt verði sett á laggirnar úrskurðarnefnd er beri heitið fornleifanefnd og verði skipuð aðilum með fræðilega þekkingu á málaflokknum, og þangað verði hægt að skjóta tilteknum ákvörðunum þjóðminjavarðar. Jafnframt fær Þjóðminjasafn Íslands nú sjálfstæðara hlutverk en áður.
3. Lagt er til að þjóðminjavörður hafi forustu um mótun heildarstefnu fyrir þjóðminjavörsluna. Þjóðminjavörður hafi eftirlit með fornleifarannsóknum, veiti leyfi til fornleifarannsókna, beri ábyrgð á fornleifaskráningu og friðlýsingarskrá og fari með yfirstjórn fornleifasjóðs. Nánar verði kveðið á um starfsemi embættis þjóðminjavarðar í reglugerð og að þar verði m.a. kveðið á um starfslið stofnunarinnar.
4. Lagt er til að settur verði á laggirnar sérstakur fornleifasjóður sem hafi það hlutverk að úthluta styrkjum til rannsóknarverkefna. Í úthlutunarreglum sjóðsins sé tryggt að styrkir séu veittir á faglegum grunni og að lagt sé hlutlægt mat á umsóknir.
5. Lagt er til að þjóðminjavörður bjóði út fornleifarannsóknir. Jafnframt er gert ráð fyrir því að starfsmenn þjóðminjavarðar sinni rannsóknum að einhverju leyti, ekki síst svonefndum neyðarrannsóknum, sem erfitt kann að vera að bjóða út. Neyðarrannsóknir eru einfaldar, skjótunnar rannsóknir, sem einkum tengjast björgun minja við jarðrask, t.d. vegna mannvirkjagerðar.
6. Lagt er til að ríkissjóði sé skylt að viðhalda friðlýstum fornleifum. Samkvæmt núgildandi lögum er ríkissjóði skylt að viðhalda friðuðum fornleifum en slíkt er ekki raunhæft. Eðlilegra er að takmarka skyldu ríkissjóðs við að viðhalda þeim fornleifum sem hlotið hafa friðlýsingu og er að finna á friðlýsingarskrá.
7. Lagt er til að hugtakið fornleifarannsókn sé skilgreint í lögum en ekki í reglugerð eins og nú er.
Í tengslum við undirbúning lagafrumvarps þessa hafa komið fram þau sjónarmið að brýnt sé að efla forvörslu og í því sambandi hafa komið fram hugmyndir um að setja á laggirnar sérstaka stofnun sem sinnt geti forvörslu fyrir öll söfn í landinu. Ekkert er talið vera því til fyrirstöðu að Þjóðminjasafn Íslands eigi aðild að slíkri stofnun eða að slík stofnun sé sett á laggirnar í samvinnu við þjóðminjavörð. Þar af leiðandi var ekki talið nauðsynlegt að í lagatexta kæmi fram heimild fyrir þjóðminjavörð til þess að taka þátt í samvinnu af þessu tagi.
Við undirbúning frumvarps þessa var leitað umsagnar eftirtalinna aðila: Félags íslenskra fornleifafræðinga, Félags íslenskra safnamanna, fornleifanefndar, Fornleifastofnunar Íslands, húsafriðunarnefndar ríkisins, Kvikmyndasafns Íslands, Listasafns Íslands, safnráðs Listasafns Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga, stjórnar Kvikmyndasjóðs Íslands, þjóðminjaráðs og þjóðminjavarðar.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Hlutverki fornleifanefndar er gjörbreytt frá því sem nú er. Lagt er til að fornleifanefnd starfi sem úrskurðaraðili á sviði þjóðminjavörslunnar, sbr. aths. við 4. gr. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Til þess að treysta sérfræðilegan grundvöll nefndarinnar er miðað við það að fagfélag fornleifafræðinga, Félag íslenskra fornleifafræðinga, tilnefni tvo fulltrúa og þrír skulu skipaðir án tilnefningar, þar af einn með próf í fornleifafræði.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Þá skal vakin athygli á því að í skilgreiningunni er gert ráð fyrir að búsetulandslag geti talist til jarðfastra fornleifa en með orðinu búsetulandslag er átt við landslag sem mótað er af búsetu eða starfsemi manna.
Um 10. gr.
Fornleifarannsóknir eru fjármagnaðar með ýmsum hætti en þó eru allar rannsóknar á þessu sviði að meira eða minna leyti háðar opinberum styrkjum. Einkaaðilar hafa verið að hasla sér völl á þessu sviði. Hér er lagt til að þjóðminjavörður bjóði út eða leitist við að bjóða út rannsóknarverkefni embættisins. Þessi leið hefur nánast ekki verið farin. Útboðsleiðin kallar á skýra markmiðssetningu til þess að tryggt sé að rannsóknarverkefnum verði forgangsraðað með eðlilegum hætti og þekkingaröflun á þessu sviði verði markviss.
Um 11. gr.
Um 12.–16. gr.
Um 17. gr.
Um 18.–19. gr.
Um 20.–23. gr.
Um 24. gr.
Um 25.–
27. gr.
Um 28.–
30. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til þjóðminjalaga.
Helstu skipulagsbreytingarnar eru þær að þjóðminjaráð er lagt niður, hlutverki fornleifanefndar breytt og verkefni sem áður voru hjá þessum aðilum færð til þjóðminjavarðar með breyttum áherslum. Einnig er gert ráð fyrir í frumvarpinu að minjaverðir verði starfsmenn þjóðminjavarðar. Að lokum er gert ráð fyrir að stofnaður verði sérstakur fornleifasjóður sem fái framlög samkvæmt ákvörðun Alþingis. Að mati fjármálaráðuneytisins munu skipulagsbreytingarnar ekki hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs þegar á heildina er litið, en ákvörðun um stofnun fornleifasjóðs gefur tilefni til þess að útgjöld ríkisins til fornleifarannsókna verði aukin. Ákvörðun þess efnis er háð afgreiðslu fjárlaga eins og önnur ný útgjöld.