[prenta uppsett í dálka] 16. fundur, 127. lþ.
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Þessi þáltill. sem ég flyt er náskyld málinu sem ég mælti fyrir áðan um heildarendurskoðun á lögum um landsdóm.
Tillaga þessi felur í sér að Alþingi álykti að heildarendurskoðun skuli fara fram á ákvæðum laga um ráðherraábyrgð með það að markmiði að styrkja eftirlit og aðhald löggjafarþingsins með framkvæmdarvaldinu. Í því skyni skipi forsætisnefnd Alþingis fimm manna nefnd og skal hún hafa hliðsjón af ráðherraábyrgðarlögum í öðrum löndum. Nefndin ljúki störfum fyrir árslok 2002.
Forsætisnefnd tilnefni þrjá fulltrúa og skal einn þeirra vera formaður nefndarinnar. Hæstiréttur tilnefni einn fulltrúa og lagadeild Háskóla Íslands einn.
Þessa tillögu flyt ég ásamt hv. þm. Guðmundi Árna Stefánssyni, Lúðvíki Bergvinssyni, Sigríði Jóhannesdóttur, Ástu R. Jóhannesdóttur og Jóhanni Ársælssyni.
Ástæða þess að gerð er tillaga um heildarendurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð er sú að telja verður að ýmis ákvæði laganna séu ófullkomin og óskýr. Má þar t.d. nefna ákvæði 6. og 7. gr. ráðherraábyrgðarlaga vegna athafna undirmanna og er rík þörf á að þau verði tekin sérstaklega til skoðunar. Má t.d. benda á að í Danmörku geta ráðherrar orðið ábyrgir vegna athafna undirmanna á grundvelli skorts á eftirliti og leiðbeinandi fyrirmælum.
Einnig má nefna að engin ákvæði er að finna varðandi ábyrgð ráðherra ef hann gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum er hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi. Ég vil nefna í því sambandi að ég hef á undanförnum þingum flutt frv. um þetta ákvæði að ef ráðherra gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum sem hafa verulega þýðingu fyrir meðferð máls á Alþingi þá sæti hann ábyrgð samkvæmt ráðherraábyrgðarlögum. En nú hef ég valið þá leið með hliðsjón af því að ég hef líka lagt fram frv. um heildarendurskoðun á landsdómi að flytja þetta í búningi þáltill. þar sem einnig verði tekið á því ákvæði sem snýr að ábyrgð ráðherra á undirmönnum á grundvelli skorts á eftirliti og leiðbeinandi fyrirmælum, en það eru ákvæði sem eru í dönsku ráðherra\-ábyrgðarlögunum.
Ráðherraábyrgð getur hvort tveggja verið lagaleg og pólitísk. Samkvæmt lögum nr. 4/1963 getur lagaleg ábyrgð t.d. falist í stjórnarskrárbroti, broti á landslögum eða að ráðherra misbeitir stórlega valdi sínu, enda þótt hann hafi ekki beinlínis farið út fyrir embættismörk sín, og stofnar með því heill einstaklinga eða almennings í hættu. Lögin eiga því við um embættisbrot ráðherra. Skilyrði refsiábyrgðar eru að brotin séu annaðhvort framin af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi. Stjórnmálaleg ábyrgð lýtur öðru fremur að hinni þingræðislegu ábyrgð, en um hana segir í tímaritinu Sagnir frá 1985 í grein eftir Magnús Hauksson, með leyfi forseta:
,,Stjórnmálalega ábyrgðin er nokkuð annars eðlis en sú lagalega. Hún er engum lagareglum háð. Það má hugsa sér að hún skiptist í nokkra þætti. Í fyrsta lagi er ríkisstjórn ábyrg gagnvart kjósendum því í lýðræðisríkjum verða ráðherrar að leggja embættisverk sín og stjórnarstefnu undir dóm kjósenda við almennar kosningar. Jafnvel þótt ráðherra vilji ekki vera áfram í embætti skiptir dómur kjósenda máli því flokkur hans líður fyrir verk hans eða nýtur þeirra eftir atvikum. Það má því einnig tala um flokkslega ábyrgð ráðherra. Loks má nefna þinglega ábyrgð ráðherra þar sem þingræði er í heiðri haft. Ráðherrar verða að standa þinginu reikningsskil ráðsmennsku sinnar og verja stefnu sína og framkvæmdir. Þar eð þingið ræður í raun og veru hverjir sitja í ráðherrastólunum verða þeir sem í þeim sitja hverju sinni að gæta þess að haga hvorki orðum sínum né gerðum á þann veg að þeir glati trausti meiri hluta þingsins.``
Fram kemur einnig í þessari grein að auðvelt ætti að vera að halda lagalegu ráðherraábyrgðinni aðgreindri frá þingræðishugtakinu. Öðru máli gegni hins vegar um stjórnmálalegu ábyrgðina. Þingræði og þingleg ráðherraábyrgð merki það sama.
Pólitíska ábyrgðin lýtur þannig nokkuð öðrum lögmálum en sú lagalega. Má segja að um hana gildi frekar skráðar og óskráðar siðareglur og það traust og trúnaður sem ráðherra hefur hjá þingi og þjóð. Hjá nágrannaþjóðum okkar er það algengt, þótt hér heyri það til undantekninga, að ráðherra segi af sér sem ekki nýtur lengur trausts til að gegna þeim trúnaðarstörfum sem honum er treyst fyrir. Hér þarf ekki eingöngu að vera um að ræða refsi- eða bótaábyrgð fyrir embættisbrot eða brot gegn lögum. Miklu fremur liggur hin pólitíska og siðferðilega ábyrgð að baki afsögn ráðherra erlendis. Einnig er ljóst, og mér finnst það vera grundvallaratriði, að því markvissari og skýrari sem ráðherraábyrgðarlögin eru því auðveldara verður að leggja mat á hina pólitísku ábyrgð ráðherra.
Við þekkjum það að erlendis er miklu algengara en hér að ráðherrar segi af sér. Það hefur iðulega komið fyrir jafnvel þó að ráðherrar sjálfir eigi ekki beina sök á því máli sem ráðherrann segir af sér út af. Þekkjum við þar ýmis mál sem hafa komið upp sem aftur á móti minna er um hér.
Ljóst er að æðstu embættismenn framkvæmdarvaldsins fara með vandmeðfarið vald og nauðsynlegt er að samhliða slíku valdi fari rík ábyrgð, enda bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum samkvæmt lögunum og stjórnarskrá. Því tel ég og við sem flytjum þetta mál nauðsynlegt að styrkja lög um ráðherraábyrgð og veita með því ráðherrum nauðsynlegt aðhald, ekki síst þar sem lögin eru óljós og matskennd á köflum og inn í þau vantar mikilvæg ákvæði sem t.d. er að finna í norskum og dönskum lögum um ráðherraábyrgð, m.a. þau sem ég nefndi áðan. Í þeim lögum er m.a. kveðið á um að ráðherrar sæti ábyrgð samkvæmt lögunum gefi þeir þinginu röng svör eða villandi upplýsingar.Varla þarf um það að deila að mikilvægt er að hægt sé að treysta upplýsingum sem ráðherrar gefa Alþingi. Það er grundvallaratriði til að styrkja þingræðið í landinu og eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu. Þetta ákvæði er mjög skýrt í þessum dönsku lögum sem við leggjum til að verði m.a. skoðuð þegar þessi heildarendurskoðun fari fram því að grundvallaratriðið, og það sem við leggjum áherslu á, er að ráðherraábyrgðarlögin hér verði sambærileg við það sem gerist í þeim löndum sem við berum okkur saman við og það er einmitt haft að leiðarljósi í þáltill. sjálfri að við skipan þessarar nefndar, verkefni hennar og vinnu, hafi hún hliðsjón af ráðherraábyrgðarlögum í öðrum löndum.
Með þeim tveimur ákvæðum sem við höfum lagt áherslu á verður refsivert ef ráðherra er fundinn sekur um athæfi eins og ég hef hér lýst. Þetta var sett inn í dönsku ráðherra\-ábyrgðarlögin árið 1964.
Herra forseti. Með hliðsjón af því sem ég hef sagt tel ég að það sé rétt að þessi heildarendurskoðun fari fram. Ég tel að það ákvæði sem við leggjum líka áherslu á, að ráðherra sé ábyrgur fyrir stjórnarframkvæmdum öllum, þar með töldum athöfnum undirmanns hans, sé nokkuð sem við þurfum að skoða. Það hefur komið upp hér í nokkrum tilvikum að um það hafa verið skiptar skoðanir og um það deilt m.a. hvort ráðherraábyrgðarlögin hér séu það matskennd að þau taki ekki til ábyrgðar ráðherra á gjörðum undirmanna sinna. Það er alveg ljóst að menn þurfa að leggjast yfir það hvernig þeir vilja haga því fyrirkomulagi og hvort styrkja eigi eða skerpa þau ákvæði sem lúta að ábyrgð þeirra á athöfnum undirmanna sinna.
Herra forseti. Bæði í þessari tillögu og þeirri sem ég mælti fyrir áðan, um heildarendurskoðun á lögum um landsdóm, er lagt til að forsætisnefnd tilnefni þrjá fulltrúa, Hæstiréttur einn og lagadeild háskólans annan. Það er af ásettu ráði sem þetta er haft eins í báðum þessum tillögum vegna þess að við flutningsmenn teljum að betur geti á því farið að sú nefnd sem fær þetta verkefni hafi bæði málin undir, enda eru málin nátengd, þ.e. bæði heildarendurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð og eins lögin um landsdóm. En það mundi nefndin sem fær þetta mál til skoðunar auðvitað athuga.
Líkt er á komið með þessu máli og hinu fyrra sem ég mælti fyrir að það var síðast skoðað 1963 og þá var ráðherraábyrgðarlögunum nokkuð breytt þó ekki væri um neinar grundvallarbreytingar ræða þá. En í ljósi þess að langur tími er liðinn frá því að þau lög voru endurskoðuð og að margt hefur breyst í þjóðfélaginu --- hlutverk framkvæmdarvaldsins er orðið nokkuð annað en það hefur verið --- þá tel ég fulla ástæðu til að þessi mál verði bæði tekin fyrir í heild sinni og að þau fari í skoðun hjá sérstakri nefnd sem forsætisnefnd skipi.
Herra forseti. Ég hef lokið máli mínu og legg til líkt og í hinu fyrra að þessu máli verði að lokinni þessari umræðu vísað til síðari umr. og hv. allshn.
