Ferill 128. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
127. löggjafarþing 2001–2002.
Þskj. 452 — 128. mál.
Framhaldsnefndarálit
um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 2001.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Við lokaumræðu um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2001 er eðlilegt að horfa til baka og athuga hvernig til hefur tekist með framkvæmd fjárlaga fyrir árið 2001. Fjárlög yfirstandandi árs gerðu ráð fyrir að útgjöld næmu 219,2 milljörðum kr. og tekjur 253,1 milljarði kr. Tekjujöfnuður var því áætlaður 33,9 milljarðar kr. Nú liggur fyrir að útgjöld aukast um 14,9 milljarða kr. umfram fjárlög og að áætlað er að tekjurnar nemi 254,2 milljörðum kr. sem er aðeins 1,2 milljörðum kr. hærri fjárhæð en gert var ráð fyrir. Tekjujöfnuður er því áætlaður um 20 milljarðar kr. Ef ekki verður af sölu eigna eins og ráð er fyrir gert stefnir í að halli af reglulegri starfsemi ríkissjóðs gæti numið rúmlega einum milljarði króna.
Áætlað var að ríkissjóður tæki á árinu löng lán sem næmu 27 milljörðum kr. Nú er ljóst að lántökur verða mun meiri eða sem nemur 60,9 milljörðum kr. Ástæður þessa eru sem fyrr þær að gjaldeyrisstaðan er veik og viðskiptahallinn mikill. Þá hefur gengisþróunin verið með þeim hætti að ríkissjóður hefur ekki getað greitt niður erlend lán og hefur því þurft að taka ný erlend lán til að gera upp þau eldri.
Ekki þarf að fara mörgum orðum um efnahagsforsendur fjárlaga fyrir árið 2001. Tekjur ríkissjóðs af reglulegri starfsemi dragast saman að raungildi sem endurspeglar þann samdrátt í efnahagslífinu sem aukist hefur á árinu 2001. Áætlað var að einkaneyslan ykist um 1,7% á þessu ári en nú er spáð að hún dragist saman um 1%. Nú er ætlað að viðskiptahallinn nemi 58,6 milljörðum kr. í árslok 2001. Þrátt fyrir að halli á vöruskiptajöfnuði fari minnkandi nægir hann ekki til að minnka viðskiptahallann svo neinu nemi vegna þess að halli á jöfnuði þáttatekna fer vaxandi sökum versnandi skuldastöðu erlendis.
Þessi mikli viðskiptahalli og skuldasöfnunin sem honum fylgir hefur aukið jafnt og þétt þrýstinginn á gengi íslensku krónunnar og hefur Seðlabankinn hvað eftir annað þurft að grípa inn í. Þrátt fyrir það hefur gengi íslensku krónunnar fallið um fjórðung gagnvart helstu gjaldmiðlum á árinu. Í þjóðhagsáætlun Þjóðhagsstofnunar fyrir árið 2001 er varað við afleiðingum af svo miklum og langvarandi viðskiptahalla en þar segir m.a.: „Mikill og langvarandi viðskiptahalli þjóða hefur því stundum verið undanfari skarprar gengislækkunar.“ Við slíkar aðstæður er mikil hætta á að verðbólga aukist enn frekar. Í forsendum fjárlaga var gert ráð fyrir að verðbólga yrði um 4% á árinu 2001 en nú stefnir í að hún verði tvöfalt hærri. Ekki þarf að fara mörgum orðum um hvaða áhrif þessi þættir hafa á heimilin í landinu og atvinnulífið almennt. Þessi staða hefur valdið því að forsendur kjarasamninga á almennum markaði eru brostnar og ef ekkert er að gert stefnir í uppsögn samninga í febrúar.
Gert er ráð fyrir að hreinar erlendar skuldir þjóðarbúsins verði um 111% af landsframleiðslu í lok þessa árs en þetta hlutfall var 89,1% í lok ársins 2000. Óhjákvæmilega hefur þenslan og væntingar landsmanna aukið á skuldasöfnun heimilanna. Þannig mun hlutfall milli skulda og ráðstöfunartekna heimilanna hækka verulega milli ára. Ekki má mikið út af bregða í efnahagsstjórninni til að illa fari hjá mörgum heimilum við slíkar aðstæður.
Eins og fram kom við 2. umræðu um fjáraukalagafrumvarp fyrir árið 2001 taldi 1. minni hluti verulega bresti vera í fjármálstjórn ríkisins. Þetta má einnig lesa út úr skýrslu Ríkisendurskoðunar um fjárlagaferlið sem kom út í maí 2001. Margar stofnanir eyða umfram heimildir ár eftir ár án þess að gripið sé til aðgerða. Þá eru teknar ákvarðanir um veruleg útgjöld án þess að heimildir séu til staðar. Má þar nefna tvö dæmi: Í fjárlögum ársins 2001 var gert ráð fyrir að kostnaður við einkavæðingarnefnd næmi 15,4 millj. kr. Þegar þessi útgjöld voru samþykkt lá fyrir að selja ætti m.a. Landssímann og halda áfram sölu hlutafjár í ríkisbönkunum. Nú er sótt um 300 millj. kr. aukafjárveitingu. Engar skýringar hafa fengist á þessari viðbótarfjárþörf eða af hverju teknar voru ákvarðanir um þessi útgjöld án þess að fyrir lægi fjárheimild. Hitt dæmið er kostnaður við nýtt bókhalds- og starfsmannakerfi ríkisins. Í fjárlögum ársins 2001 var gert ráð fyrir 160 millj. kr. framlagi „til kaupa og aðlögunar á nýju bókhalds- og starfsmannakerfi fyrir ráðuneyti og stofnanir ríkisins“ eins og það er orðað í greinargerð með fjárlagafrumvarpinu. Það lá ljóst fyrir á þessum tíma að stefnt væri að því að efna til útboðs á árinu 2001 og ganga til samninga um kaup á nýju kerfi fyrir mitt ár enda gekk það eftir og í júlí 2001 undirrituðu fjármálaráðherra og Skýrr hf. samning um kaup á nýju kerfi fyrir 819 millj. kr. Vegna þessa er nú óskað eftir viðbótarframlagi að fjárhæð 350 millj. kr. Í þessu sambandi má einnig benda á að samkvæmt frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2002 hefur fjármálaráðuneytið og einstök fagráðuneyti gert skuldbindandi samninga við fjölmarga aðila og er áætlað að útgjöld vegna þeirra nemi tæpum 18 milljörðum kr. á næsta ári.
Í byrjun árs 2001 gaf fjármálaráðuneytið út reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta. Markmið reglugerðarinnar er að stuðla að skilvirkum rekstri ráðuneyta og stofnana þannig að hann verði innan fjárheimilda. Í 11. gr. reglugerðarinnar er fjallað um ófyrirséða greiðsluskyldu ráðuneyta og stofnana. Þar segir m.a. að „falli greiðsluskylda á ríkissjóð samkvæmt þessari grein leitar fjármálaráðherra heimildar Alþingis til greiðslu útgjaldanna í samræmi við nánari fyrirmæli 33. gr., 34. gr. og 44. gr. laga nr. 88/1997.“ Í 33. gr. fjárreiðulaganna er kveðið á um að fjármálaráðherra sé skylt að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum ófyrirséðum greiðslum strax og ákvörðun hefur verið tekin um þær og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga. Ljóst er að í mörgum tilvikum, m.a. í þeim tveimur sem á undan er getið, hefur ekki verið farið eftir þessu lagaákvæði.
Við 3. umræðu um frumvarpið leggur meiri hlutinn til útgjaldahækkanir að upphæð 609,8 millj. kr. Af þeirri fjárhæð eru 365 millj. kr. vegna endurmats á tekjum Ríkisútvarpins og lagt er til að 98 millj. kr. af söluhagnaði Stofnfisks hf. verði varið til að greiða niður rekstrarhalla Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri og Hólaskóla. Þessi ráðstöfun á söluhagnaði á sér ekki skýra stoð í lið 5.4 í 7. gr. fjárlaga eins og hann er orðaður. Þá er lagt til að 50 millj. kr. af söluhagnaði jarðarinnar Straums verði varið til að greiða niður rekstrarhalla Garðyrkjuskóla ríkisins og Skógræktar ríkisins. Varðandi ráðstöfun á söluhagnaði jarðarinnar Straums bendir 1. minni hluti á að í umræðum um fjárlög ársins 2001 kom það fram hjá þáverandi formanni fjárlaganefndar, Jóni Kristjánssyni, að það væri fortakslaust að söluandvirði jarðarinnar Straums ætti að verja til styrktar rekstri Skógræktar ríkisins, enda um það fjallað í viðkomandi gjafabréfum. Því verður ekki annað séð en að gengið sé gegn ákvæðum gjafabréfsins með því að ráðstafa hluta af söluhagnaði til að mæta rekstrarhalla Garðyrkjuskólans.
Eins og áður hefur komið fram hafa ekki fengist fullnægjandi upplýsingar varðandi beiðni forsætisráðuneytis um 300 millj. kr. aukafjárveitingu til að mæta kostnaði við útboðs- og einkavæðingarverkefni ríkisins. Ráðuneytið hefur með tölvupósti 30. nóvember sl. hafnað því að veita umbeðnar upplýsingar, m.a. vegna þess að þær séu undirorpnar þagnarskyldu og,,(þ)ar eð sambærileg þagnarskylda hvíli(r) ekki á þingmönnum eða þingnefndum, telur ráðuneytið (því) ekki fært að veita nánari upplýsingar um það hvernig framangreind fjárhæð skiptist milli einstakra viðsemjenda.“ Þetta svar stangast m.a. á við 25. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, þar sem segir m.a. ,,Fjárlaganefnd á rétt á að fá þær upplýsingar sem hún telur nauðsynlegar um rekstur og fjárhagsáætlanir fyrirtækja og stofnana sem óska eftir framlögum úr ríkissjóði“. Röksemdir ráðuneytisins fá ekki staðist því fjárlaganefnd nýtur lögbundins réttar til að fá upplýsingar og ef ráðherra telur nánari sundurliðun og skýringar aukafjárveitinga vera viðkvæmar upplýsingar getur hann ávallt óskað eftir að farið verði með viðkomandi erindi og gögn til fjárlaganefndar sem trúnaðarmál, sbr. 4. gr. reglna forsætisnefndar frá 5. desember 1994. 1. minni hluti átelur harðlega þessi vinnubrögð forsætisráðuneytisins og bendir á að þetta er í annað sinn á skömmum tíma sem framkvæmdarvaldið neitar Alþingi um upplýsingar. Það er álit 1. minni hluta að með þessu sé orðinn trúnaðarbrestur á milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds sem haft getur ófyrirsjáanlegar afleiðingar.
Alþingi, 4. des. 2001.
Gísli S. Einarsson,
frsm.
Einar Már Sigurðarson.
Kristján L. Möller.
Fylgiskjal.
REGLUGERÐ nr. 116/2001
um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta.
I. KAFLI
Markmið, helstu hugtök og gildissvið
1. gr.
Markmið.
Í rekstri ráðuneyta og ríkisstofnana skal virða fjárheimildir og þau lög og reglur sem um starfsemina gilda. Stjórnendur skulu ennfremur vinna að stefnumótun og samningsgerð í samræmi við sjónarmið um árangursstjórnun í ríkisrekstri. Jafnframt skulu stjórnendur gæta þess að fylgt verði einstökum markmiðum og stefnumiðum, sem sett kunna að verða af þar til bærum aðilum.
2. gr.
Orðskýringar.
Merking orða í reglugerð þessari er sem hér segir:
Stofnun er ríkisaðili sem telst til æðstu stjórnar ríkisins, svo og ráðuneyti og ríkisstofnun, sbr. 2. mgr. 3. gr.
Forstöðumaður er embættismaður í skilningi 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem borið getur ábyrgð skv. 38. gr. sömu laga.
Ársáætlun merkir fyrirhugaða ráðstöfun og dreifingu fjárheimilda stofnunar á árinu miðað við áætluð útgjöld hennar og takmarkast af fjárheimildum ársins, sbr. 8. gr.
Ófyrirséð útgjöld merkja útgjöld sem stafa af atvikum sem ekki voru séð fyrir við afgreiðslu fjárlaga og leiða til greiðsluskyldu ríkissjóðs umfram heimildir í fjárlögum sbr. 33. gr. laga nr. 88/1997.
Safnliður er sérstakur óskiptur liður í fjárlögum, þar sem veitt er heimild til þess að ráðstafa fjármunum vegna nánar tilgreindra verkefna.
3. gr.
Gildissvið.
Reglugerðin tekur til forstöðumanna og stjórna stofnana þegar þessir aðilar taka ákvarðanir um rekstur og nýtingu fjármuna samkvæmt heimildum í fjárlögum. Reglugerðin tekur ennfremur til ráðuneyta við eftirlit með framkvæmd forstöðumanna og stjórna stofnana á fjárreiðum stofnana og þegar þau taka ákvarðanir skv. lögum nr. 88/1997, þ. á m. um ráðstöfun safnliða.
Fjármálaráðuneytið gerir í samráði við hlutaðeigandi ráðuneyti lista yfir þær stofnanir sem reglugerð þessi tekur til.
II. KAFLI
Skipulag og verkaskipting.
4. gr.
Almennt eftirlit og samræming.
Ráðuneytið skal fylgjast með því hvernig eftirliti annarra ráðuneyta er háttað með fjárreiðum stofnana, sem undir þau heyra. Í því skyni getur það kallað eftir upplýsingum frá einstökum ráðuneytum um fjárhagsafkomu stofnana og fyrirhugaðar aðgerðir til að framfylgja áformum fjárlaga.
5. gr.
Einstök ráðuneyti.
Hvert ráðuneyti fer með yfirstjórn þeirra mála sem undir það heyra, skv. nánari fyrirmælum í lögum. Þegar Alþingi hefur samþykkt fjárheimild verður henni ráðstafað samkvæmt fjárlögum, án frekari staðfestingar fjármálaráðuneytis.
Ráðuneyti ákveða þau stefnumið sem hafa skal að leiðarljósi við framkvæmd einstakra mála og hafa eftirlit með fjárreiðum stofnana, sem undir þau heyra.
6. gr.
Stjórnun stofnunar.
Forstöðumaður ber ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 47. gr. laga nr. 88/1997.
Þegar gert er ráð fyrir því að stjórn stofnunar beri ábyrgð á rekstri, fjárreiðum og reikningsskilum hennar og skipaður er forstöðumaður til þess að annast um þessi verkefni, skv. nánari fyrirmælum í sérlögum, skal ráðuneyti gæta þess að í erindisbréfi forstöðumanns sé kveðið á um skýra verkaskiptingu á milli stjórnar stofnunar og forstöðumanns.
III. KAFLI
Framkvæmd fjárlaga.
7. gr.
Um áætlanagerð stofnana.
Í samræmi við áherslur og markmiðssetningu um árangursstjórnun, bera forstöðumenn ábyrgð á gerð langtímaáætlunar stofnunar, ársáætlunar og ársskýrslu. Langtímaáætlunin skal endurspegla stefnumörkun og megináherslur starfseminnar. Ráðuneyti ber skylda til að taka afstöðu til stefnumörkunar stofnana. Ársáætlunin skal rúmast innan ramma fjárveitinga auk þess að tilgreina einstök markmið í starfi stofnunar.
Í ársskýrslu skal koma fram samanburður á útgjöldum og fjárheimildum, auk talnalegs samanburðar á markmiðum ársins og útkomu.
8. gr.
Ársáætlun.
Fyrir lok febrúar ár hvert skal ráðuneyti taka afstöðu til og staðfesta ársáætlun stofnunar með eða án breytinga. Eftir þann tíma er fjárheimildum dreift á mánuði innan ársins í upplýsingakerfi ríkisins.
Hafi ársáætlun stofnunar byggst á bráðabirgðaruppgjöri um umframgjöld og ónýttar fjárheimildir skal forstöðumaður stofnunar jafnskjótt og endanlegt uppgjör fyrra árs liggur fyrir, endurskoða ársáætlun stofnunar ef tilefni verður til og senda ráðuneyti til nýrrar afgreiðslu sbr. 2. mgr.
9. gr.
Miðlun upplýsinga.
Forstöðumenn skulu, innan þess tíma sem Ríkisbókhald ákveður, skila upplýsingum til þess þannig að bókhaldskerfi ríkisins gefi á hverjum tíma sem réttasta mynd af fjárhagsstöðu stofnana.
Ríkisbókhald skal svo fljótt sem við verður komið gera upplýsingar um útgjöld stofnana sem skila ber skv. 1. mgr. aðgengilegar fyrir ráðuneyti þannig að þær nýtist þeim til eftirlits
Ársþriðjungslega tekur fjármálaráðuneytið saman yfirlit um framkvæmd fjárlaga og gerir ríkisstjórn og fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir niðurstöðunum.
10. gr.
Safnliðir.
Telji stofnun að þær aðstæður hafi skapast að hún geti óskað eftir viðbótarheimild af safnlið fjárlaga sem ætlað er að mæta tilgreindum útgjöldum, skal hún gera ráðuneyti grein fyrir tilefninu. Ráðuneyti skal svo fljótt sem auðið er taka afstöðu til slíkrar beiðni og tilkynna stofnun niðurstöðu sína. Fallist ráðuneyti á beiðnina skal leiðrétta ársáætlun á sama tíma og útgjöldin falla til.
11. gr.
Ófyrirséð greiðsluskylda.
Telji ráðuneyti að á stofnun falli ófyrirséð útgjöld, skal ráðuneyti þegar gera fjármálaráðuneytinu grein fyrir stöðu málsins. Fjármálaráðuneyti metur, að höfðu samráði við viðkomandi ráðuneyti, hvort útgjöldin séu ófyrirséð og leiði til greiðsluskyldu ríkissjóðs, sbr. 33. gr. laga nr. 88/1997. Fjármálaráðuneytið upplýsir ráðuneyti um niðurstöðu sína eins fljótt og auðið er. Niðurstaðan skal byggð á viðmiðunarreglum fjármálaráðuneytisins um rammafjárlagagerð.
Séu gerðir kjarasamningar sem kveða á um frekari útgjöld en fjárlög gera ráð fyrir skal fjármálaráðuneytið meta áhrif þeirra eins fljótt og auðið er.
Falli greiðsluskylda á ríkissjóð samkvæmt þessari grein leitar fjármálaráðherra heimildar Alþingis til greiðslu útgjaldanna í samræmi við nánari fyrirmæli 33. gr., 34. gr. og 44. gr. laga nr. 88/1997.
12. gr.
Eftirlit með ársáætlun.
Við rekstur stofnunar skal þess gætt að samræmi sé á milli heildarútgjalda hennar og áætlunar í lok hvers tímabils innan ársins. Við þann samanburð skal taka tillit til millifærslna fjárheimilda, launa- og verðlagsbóta eða annarra breytinga samkvæmt 10.–11. gr.
Ráðuneyti skal reglubundið bera saman áætlun fjárlaga við útgjöld, ekki sjaldnar en annan hvern mánuð. Komi í ljós eftir könnun ráðuneytis á útgjöldum stofnunar, eða að fengnum upplýsingum forstöðumanns, að útgjöld stofnunar eru meira en 4% umfram áætlun hennar skal ráðuneyti hafa frumkvæði að því að leita skýringa og beita sér fyrir nauðsynlegum aðgerðum til að færa útgjöld að heimildum.
13. gr.
Skuldbindingar.
Forstöðumanni og stjórn stofnunar er óheimilt að stofna til annarra fjárskuldbindinga en þeirra sem gert er ráð fyrir í fjárlögum, nema að því leyti sem slíkt rúmast innan reglna fjármálaráðuneytis, nr. 83/2000 um láns- og reikningsviðskipti A-hluta ríkisstofnana. Skuldbindingar sem stafa af hefðbundnum greiðslufresti í viðskiptum falla hér ekki undir, enda byggist þær á ákvörðunum, sem gert hefur verið ráð fyrir í ársáætlun, sbr. 32. gr. laga nr. 88/1997.
IV. KAFLI
Skyldur forstöðumanna.
14. gr.
Almennt.
15. gr.
Skylda til þess að tilkynna um veruleg umframútgjöld.
Það leysir forstöðumann stofnunar ekki undan skyldum sínum, að hafa tilkynnt um veruleg umframútgjöld stofnunar til ráðuneytis. Honum ber jafnt sem áður skylda til þess að leita allra mögulegra úrræða til þess að bregðast við þeim vanda sem upp er kominn.
16. gr.
Erindisbréf.
Í erindisbréfi skal gæta þess að glögg verkaskipting sé á milli stjórnar stofnunar og forstöðumanns.
Í erindisbréfi skulu helstu verkefni forstöðumanns tilgreind. Fjalla skal sérstaklega um þau verkefni sem lúta að samskiptum ráðuneytis og forstöðumanns um gerð ársáætlunar, sbr. 8. gr. og um framkvæmd þeirra. Jafnframt skal kveða á um skyldu forstöðumanns til þess að upplýsa ráðuneyti um það þegar útgjöld stofnunar eru umfram ársáætlun, skv. 15. gr. og um skyldu forstöðumanns til þess að standa skil á upplýsingum skv. 9. gr.
V. KAFLI
Sérstök úrræði vegna umframútgjalda.
17. gr.
Útgjöld umfram ársáætlun.
18. gr.
Frumkvæði ráðuneytis.
19. gr.
Áminning.
Komi í ljós að forstöðumaður hefur gerst brotlegur við starfsskyldur sínar, en ekki er nægilegt tilefni til þess að veita honum lausn um stundarsakir, sbr. 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996, skal hlutaðeigandi stjórnvald veita honum áminningu sbr. 21. gr. sömu laga.
Áður en forstöðumanni er veitt áminning skal honum send skrifleg greinargerð um þær ávirðingar sem á hann eru bornar og gefa honum kost á að skýra mál sitt.
Áminning skal vera skrifleg og jafnframt greindar ástæður hennar.
20. gr.
Lausn frá embætti.
Komi í ljós óreiða á bókhaldi, fjárreiðum eða að útgjöld eru ítrekað eða verulega, sbr. 2. mgr. 12. gr., umfram fjárheimildir skal hlutaðeigandi stjórnvald, ráðuneyti eða stjórn stofnunar meta hvort veita skuli forstöðumanni áminningu skv. 2. mgr. 26. gr. og 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 eða lausn um stundarsakir skv. 3. mgr. 26. gr. sömu laga.
Hafi forstöðumaður gerst sekur um stórfellda eða ítrekaða vanrækslu skal veita honum lausn um stundarsakir. Áður en ákvörðun er tekin um lausn um stundarsakir vegna ítrekaðrar vanrækslu skal áminning liggja fyrir, sbr. 19. gr. Ráðuneyti eða það stjórnvald sem veitir lausn, sbr. 31. gr. laga nr. 70/1996 skal tryggja að mál sé nægilega upplýst.
Ef forstöðumaður óskar skal rökstyðja ákvörðun um lausn um stundarsakir. Ef annað stjórnvald en ráðherra hefur tekið ákvörðun um lausn má bera hana undir hlutaðeigandi ráðherra.
Ef forstöðumanni er veitt lausn um stundarsakir skal máli hans vísað til nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996.
Um lausn forstöðumanns skal að öðru leyti gæta ákvæða VI. kafla laga nr. 70/1996 eftir því sem við á.
VI. KAFLI
Gildistaka.
21. gr.
Fjármálaráðuneytinu, 13. febrúar 2001.
