Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 701. máls.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 1226 — 701. mál.
félagsmálaráðherra um framkvæmd verkefnis um reynslusveitarfélög.
Í 6. gr. laga um reynslusveitarfélög, nr. 82/1994, með síðari breytingum, segir að félagsmálaráðherra skuli hlutast til um að lagðar verði fram á Alþingi skýrslur verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga um framkvæmd verkefnisins. Hér á eftir fer lokaskýrsla verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga. Í skýrslunni er gerð grein fyrir framkvæmd og framvindu verkefnis reynslusveitarfélaga á árunum 1999–2001 en verkefninu lauk formlega í árslok 2001.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir framkvæmd og framvindu verkefnis um reynslusveitarfélög á árunum 1999–2001 en verkefninu lauk formlega í árslok 2001. Hér er því um lokaskýrslu verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga að ræða.
1. Aðdragandi verkefnisins.
Verkefni reynslusveitarfélaga hófst árið 1994 með lögum um reynslusveitarfélög, nr. 82/1994. Hér var um að ræða eina stærstu tilraun hins opinbera með stjórnsýslu sveitarfélaga sem framkvæmd hefur verið. Sambærilegt verkefni hafði verið framkvæmt á hinum Norðurlöndunum og var reynslan af því góð.
1.1 Val sveitarfélaga — upphaf verkefnisins.
Aðdragandi tilraunaverkefnisins um reynslusveitarfélög var sá að sveitarfélaganefnd svokölluð setti fram tillögu í áfangaskýrslu sinni í október 1992 um að stofnað yrði til reynslusveitarfélaga sem lið í undirbúningi breytinga á fyrirkomulagi sveitarstjórnarmála hér á landi, en slík tilraunastarfsemi hafði gefist vel meðal sveitarfélaga annars staðar á Norðurlöndum. Á fundi fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga, sem haldinn var í febrúar 1993, var samþykkt ályktun um stofnun reynslusveitarfélaga. Sveitarfélaganefnd lagði það enn fremur til í lokaskýrslu sinni í mars 1993.
Hinn 8. maí 1993 samþykkti Alþingi ályktun sem heimilaði félagsmálaráðherra að undirbúa stofnun allt að fimm reynslusveitarfélaga. Ályktunin gerði einnig ráð fyrir að frumvarp til laga um reynslusveitarfélög yrði lagt fyrir Alþingi vorið 1994 að undangengnum viðræðum milli verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga, félagsmálaráðuneytis og annarra fagráðuneyta um hvernig standa skyldi að framkvæmd verkefnisins.
Auglýst var eftir sveitarfélögum til þátttöku í verkefninu haustið 1993. Gífurlegur áhugi reyndist á þátttöku og bárust alls 38 umsóknir frá yfir 50 sveitarfélögum en nokkrar umsóknir voru sameiginlegar frá sveitarfélögum sem voru í viðræðum um sameiningu. Verkefnisstjórnin samþykkti í janúar 1994 að velja 15 sveitarfélög úr þessum hópi umsækjenda til áframhaldandi samstarfs. Við val á reynslusveitarfélögum bar félagsmálaráðherra að gæta þess að þau væru sem fjölbreytilegust að stærð og gerð. Lögbundið var að þau sveitarfélög sem sóttu um þátttöku í tengslum við sameiningu skyldu hafa forgang. Valin voru tólf sveitarfélög til þátttöku í verkefninu. Þau sveitarfélög voru: Reykjavíkurborg, Hafnarfjarðarkaupstaður, Garðabær, Snæfellsbær, Borgarbyggð, Dalabyggð, Vesturbyggð, Akureyrarkaupstaður, Neskaupstaður, Sveitarfélagið Hornafjörður og Vestmannaeyjabær, og sameinað sveitarfélag Keflavíkur, Njarðvíkur og Hafna (síðar Reykjanesbær). Þessi tólf sveitarfélög sóttu samtals um 56 verkefni.
Í umsóknum sveitarfélaganna var áberandi hve mörg þeirra sóttu um verkefni á sviði félagslegra húsnæðismála, alls níu. Þá óskuðu átta sveitarfélög eftir verkefnum á sviði atvinnumála, svo sem vinnumiðlun, þjónustu við atvinnulausa, samþættingu atvinnuráðgjafar o.fl. Fimm sveitarfélög sóttust eftir því að gera tilraunir með verkefni og verkaskiptingu byggingarnefnda og byggingarfulltrúa. Sjö sveitarfélög höfðu áhuga á verkefnum í öldrunarmálum. Fjögur höfðu áhuga á að taka að sér heilsugæslu. Fjögur sveitarfélög sóttu um að taka að sér þjónustu við fatlaða og sex vildu ráðast í stjórnsýslutilraunir.
1.2 Lög um reynslusveitarfélög.
Lög um reynslusveitarfélög, nr. 82/1994, voru samþykkt á Alþingi í maí 1994. Samkvæmt lögunum gátu einstakir ráðherrar, á grundvelli umsókna, veitt reynslusveitarfélögum heimildir í tiltekinn tíma og í tilraunaskyni til að taka að sér framkvæmd nýrra verkefna, vera undanþegin tilteknum ákvæðum laga og reglugerða, reyna nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag í tilteknum málaflokkum og þróa nýjungar í stjórnsýslu sveitarfélaga.
Eins og fram kemur í 1. gr. laganna var markmið verkefnisins það að gera sveitarfélögum kleift að framkvæma tilraunir í þeim tilgangi að undirbúa breytingar á löggjöf um stjórnsýslu sveitarfélaga, framkvæmd verkefna þeirra, tekjustofna sveitarfélaga og verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Þá segir í lögunum að með tilraununum skuli að því stefnt að auka sjálfsstjórn sveitarfélaga, laga stjórnsýslu þeirra betur að staðbundnum aðstæðum, bæta þjónustu við íbúana og nýta betur fjármagn hins opinbera.
Tekið var fram að tilraunirnar mættu ekki hafa í för með sér skerðingu á réttindum íbúanna né fela í sér auknar fjárhagslegar byrðar fyrir þá. Ráðherrum var ekki heimilt að víkja frá lögum nema tryggt væri að það hafi ekki í för með sér skerðingu á þeim rétti til þjónustu og fyrirgreiðslu sem íbúarnir njóta lögum samkvæmt og að réttaröryggi þeirra héldist óskert.
Lög um reynslusveitarfélög veittu félagsmálaráðherra heimild til að víkja frá ákvæðum eftirtalinna laga:
a. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, varðandi félagslegar íbúðir,
b. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, varðandi þjónustu við fatlaða,
c. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 93/1993, og laga um vinnumiðlun, nr. 18/1985, varðandi þjónustu við atvinnulausa,
d. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990, varðandi fjármögnun reynsluverkefna.
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra var með lögunum veitt heimild til að víkja frá ákvæðum laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990, varðandi byggingu og/eða rekstur heilsugæslustöðvar og sjúkrahúss og enn fremur ákvæðum laga um málefni aldraðra, nr. 82/1989, varðandi þjónustu við aldraða.
Umhverfisráðherra var veitt heimild til að víkja frá ákvæðum byggingarlaga, nr. 54/1978, um meðferð umsókna um byggingarleyfi og verksvið byggingarfulltrúa í reynslusveitarfélagi.
Þá var heimilað í 9. gr. laga um reynslusveitarfélög að víkja frá ákvæðum laga um nefndir og stjórnir sveitarfélaga þegar reynslusveitarfélag ætti í hlut. Heimildin náði þó ekki til ákvæða um sveitarstjórnir, byggðarráð og kjörstjórnir.
Reynslusveitarfélög hafa frá árinu 1995 starfað á grundvelli laganna. Á árinu 1999 var verkefnið framlengt um tvö ár með breytingalögum, nr. 114/1999, þ.e. til ársloka 2001.
2. Skipan verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga.
Nokkrar breytingar áttu sér stað á skipan verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga á árunum 1999 og 2000. Í verkefnisstjórn sátu Ingimundur Sigurpálsson, bæjarstjóri, og Sigríður Stefánsdóttir, sviðsstjóri, skipuð af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Gunnar Hilmarsson, framkvæmdastjóri, og Hermann Sæmundsson, deildarsérfræðingur, skipaðir af félagsmálaráðherra. Gunnar óskaði eftir því að láta af formennsku og var Hermann skipaður formaður í hans stað í nóvember 1999. Ingimundur Sigurpálsson lét af störfum í október 2000 og tók Anna Guðrún Björnsdóttir, sviðsstjóri, sæti í verkefnisstjórn í hans stað. Þá tók Óskar Páll Óskarsson, lögfræðingur í félagsmálaráðuneytinu, við af Elínu Blöndal sem starfsmaður verkefnisstjórnarinnar í ársbyrjun 2000.
3. Starf verkefnisstjórnar árin 1999–2001.
3.1 Starf verkefnisstjórnar árið 1999.
Starf verkefnisstjórnarinnar árið 1999 markaðist að miklu leyti af því að gildistími laga, nr. 82/1994, rann út í lok ársins. Að mati verkefnisstjórnar var framhald nokkurra verkefna æskilegt svo tryggja mætti að nægjanleg reynsla fengist af framkvæmd þeirra. Öðrum verkefnum var hins vegar hægt að ljúka á tilsettum tíma. Leitast var því við að ganga frá málum varðandi lok verkefna eða framhald þeirra og samráð haft við sveitarfélög og ráðuneyti um það efni.
Í framhaldi af því lagði félagsmálaráðherra fram frumvarp til breytinga á lögum um reynslusveitarfélög á haustþingi 1999 þar sem tekið var mið af ábendingum verkefnisstjórnar og var frumvarp þetta samþykkt sem lög nr. 114/1999. Þar með var reynsluverkefnum á sviði húsnæðismála, byggingarmála, vinnumála og menningarmála formlega lokið, en verkefnum á sviði öldrunar- og heilbrigðismála, málefna fatlaðra og stjórnsýslutilrauna var hins vegar fram haldið til ársloka 2001.
Samhliða þessari lagabreytingu var skipulags- og byggingarlögum breytt á þann veg að sveitarfélögum var heimilað að fela byggingarfulltrúum meira svigrúm til afgreiðslu mála í sérstakri samþykkt. Þar með var sú jákvæða reynsla reynslusveitarfélaganna varðandi afgreiðslu mála fyrir byggingarnefndum gerð almenn þannig að þau sveitarfélög sem svo kjósa geta nú tekið upp þá tilhögun.
Ekki var þörf á frekari lagabreytingum vegna annarra reynsluverkefna sem lauk í árslok 1999, meðal annars vegna þess að lagabreytingar á tímabili reynsluverkefnisins höfðu á vissan hátt breytt forsendum fyrir tilraunastarfsemi sveitarfélaganna. Það á við lög um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 13/1997, og lög um húsnæðismál, nr. 44/1998.
3.2 Starf verkefnisstjórnar árin 2000 og 2001.
Á árinu 2000 beindist starf verkefnisstjórnar að því að meta reynslu einstakra verkefna frá upphafi til ársloka 1999, sem og varðandi verkefnið í heild sinni. Í því sambandi átti verkefnisstjórnin fundi með einstökum reynslusveitarfélögum og ráðuneytum. Einnig gekkst verkefnisstjórnin fyrir tveimur sameiginlegum fundum með fulltrúum sveitarfélaganna, ráðuneytanna og óháðum úttektaraðila.
Í mars 2000 hélt verkefnisstjórnin opinn fund um stjórnsýslutilraunir reynslusveitarfélaganna. Á málþinginu gerðu fulltrúar reynslusveitarfélaganna grein fyrir þeim stjórnsýslutilraunum sem þau höfðu framkvæmt á reynslutímabilinu, hvort sem það hefur verið ákveðið verkefni viðkomandi reynslusveitarfélags eða gert í tengslum við það. Afar góð þátttaka var á fundinum sem að mati verkefnisstjórnar sýnir þann áhuga og þörf sem er á umræðu meðal sveitarstjórnarmanna um nýsköpun á sviði stjórnsýslu sveitarfélaga, uppbyggingu hennar og skipulag, m.a. í ljósi þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á umhverfi sveitarfélaganna á síðustu árum.
Verkefnisstjórn heimsótti Akureyrarkaupstað hinn 4. apríl 2001. Hjá Akureyrarkaupstað var lögð áhersla á heilsugæslu- og öldrunarmál. Þann 29. júní 2001 heimsótti verkefnisstjórn síðan Sveitarfélagið Hornafjörð. Þar var lögð áhersla á rekstur sveitarfélagsins á heilsugæslu- og öldrunarmálum auk dagþjónustu fatlaðra.
Á árinu 2001 beitti verkefnisstjórnin sér fyrir því að sætta þau ágreiningsmál er höfðu komið upp milli reynslusveitarfélaga og ráðuneyta varðandi framhald verkefnisins að loknu reynslutímabili og reyndi að ýta á gerð framhaldssamnings milli ráðuneytanna og sveitarfélaganna á sviði málefni fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmála.
4. Reynslusveitarfélög og verkefni árin 1999–2001.
4.1 Reynslusveitarfélög og verkefni árið 1999.
Árið 1999 höfðu átta sveitarfélög með höndum alls 22 verkefni en eins og áður sagði byrjuðu tólf sveitarfélög með verkefni sem voru af ýmsum toga. Sex sveitarfélög voru með verkefni í gangi á sviði byggingarmála, þ.e. Reykjavíkurborg, Akureyrarkaupstaður, Fjarðabyggð, Vestmannaeyjabær, Hafnarfjarðarkaupstaður og Garðabær. Fjögur sveitarfélög fóru með félagsleg húsnæðismál, þ.e. Reykjavíkurborg, Sveitarfélagið Hornafjörður, Fjarðabyggð og Hafnarfjarðarkaupstaður. Þá fór Reykjanesbær með verkefni á sviði vinnumála og tvö verkefni voru á sviði öldrunarmála og heilsugæslu (Akureyrarkaupstaður og Sveitarfélagið Hornafjörður). Enn fremur tóku tvö verkefni til málefna fatlaðra (Akureyrarkaupstaður og Vestmannaeyjabær) og eitt verkefni var á sviði menningarmála (Akureyrarkaupstaður). Sex sveitarfélög fengust við nýjungar á sviði stjórnsýslu, þ.e. Reykjavíkurborg, Akureyrarkaupstaður, Sveitarfélagið Hornafjörður, Fjarðabyggð og Hafnarfjarðarkaupstaður. Auk þess var reynsluhverfið Grafarvogur hluti af verkefni Reykjavíkurborgar. Þau verkefni sem talin eru hér að framan eru á sviði félagsmálaráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, umhverfisráðuneytis og menntamálaráðuneytis.
4.2 Reynslusveitarfélög og verkefni árin 2000 og 2001.
Á árunum 2000 og 2001 eru reynslusveitarfélögin aðeins fjögur, þ.e. Reykjavíkurborg, Akureyrarkaupstaður, Sveitarfélagið Hornafjörður og Vestmannaeyjabær. Verkefnin eru enn fremur færri en hins vegar eru það umfangsmestu verkefnin sem enn eru í gangi, þ.e. verkefni á sviði málefna fatlaðra (Akureyrarkaupstaður og Vestmannaeyjabær), heilbrigðis- og öldrunarmála (Akureyrarkaupstaður og Sveitarfélagið Hornafjörður) og stjórnsýsluverkefna (Reykjavíkurborg/Grafarvogur og Akureyrarkaupstaður). Allt eru þetta umfangsmikil verkefni sem vert er að gefa gaum að, ekki síst í ljósi umræðunnar um yfirfærslu á málefnum fatlaðra til sveitarfélaga og eins þar sem verkefnið sýnir að sveitarfélög geta hæglega tekið að sér rekstur stærri verkefna á borð við heilbrigðis- og öldrunarmál. Þau verkefni sem talin eru hér að framan eru á sviði félagsmálaráðuneytis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis.
4.3 Framhald verkefna.
Á sviði heilbrigðis- og öldrunarmála var Akureyrarkaupstað og Sveitarfélaginu Hornafirði unnt að gera þjónustusamning við ríkið. Það sama á við um Akureyrarkaupstað og Vestmannaeyjabæ vegna málefni fatlaðra. Við slíka samningsgerð þarf m.a. að huga að umfangi þjónustunnar, greiðslur vegna hennar og tímalengd slíks þjónustusamnings.
Ekki er þörf á sérstökum aðgerðum vegna stjórnsýsluverkefna Akureyrarkaupstaðar og Reykjavíkurborgar þar sem slík breyting rúmast innan laga og reglna á þessu sviði.
Haft var samband við fulltrúa þessara fjögurra sveitarfélaga í júní 2001 og athugaður vilji þeirra á framhaldi á þeim reynslusveitarfélagaverkefnum sem þau hafa með höndum. Fram kom að mikill áhugi er hjá þessum sveitarfélögum að halda verkefninu áfram á sviði málefna fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmála og nýta þannig þá vinnu og hagræðingu sem náðst hefur með verkefninu. Áhugi er á því að gera samning til lengri tíma til að auka stöðugleika við alla vinnu og möguleika á langtímaáætlunum. Samningar náðust milli Akureyrarkaupstaðar og Sveitarfélagsins Hornafjarðar við félagsmála- og heilbrigðisráðuneytið.
Þeir sem hafa komið að Grafarvogsverkefninu eru mjög ánægðir með árangur verkefnisins. Mikill áhugi er því hjá Reykvíkingum á að halda stjórnsýsluverkefninu áfram og nýta þannig þá vinnu og samþættingu sem náðst hefur með verkefninu. Borgarráð hefur tekið ákvörðun um að Miðgarður haldi áfram í óbreyttri mynd og í undirbúningi er að opna sambærilega fjölskylduþjónustu fyrir Grafarholtið og sérstök miðstöð, Vesturgarður, hefur verið opnuð fyrir vesturbæ. Vesturgarður er þó ekki eins sjálfstæð miðstöð og Miðgarður er.
5. Eftirlit.
5.1 Úttektir ráðgjafarfyrirtækisins PricewaterhouseCoopers.
Við upphaf verkefnisins um reynslusveitarfélög samdi félagsmálaráðuneytið við Hagvang hf., að undangengnu útboði, um að Hagvangur hf. væri sá óháði aðili sem taka skyldi út reynslusveitarfélagaverkefnið og meta árangur þeirra, sbr. 6. gr. laga um reynslusveitarfélög. Fyrirtækið sameinaðist síðan öðrum ráðgjafarfyrirtækjum og hélt úttektin áfram á þeirra hendi undir nafni PricewaterhouseCoopers (PwC). Tilgangur skýrslugerða er að leggja mat á árangur einstakra verkefna reynslusveitarfélaganna.
PwC sendi m.a. frá sér skýrslu í apríl 2000 þar sem gerð var grein fyrir stöðu og mati á verkefnum reynslusveitarfélaga, sérstaklega á árinu 1999. Einkum var sjónum þar beint að málefnum fatlaðra, stjórnsýsluverkefninu í Grafarvogi, sem og heilbrigðis- og öldrunarmálum. Þá sendi fyrirtækið frá sér skýrslu í ágúst 2000 þar sem heildarmat var lagt á árangur reynslusveitarfélagaverkefnisins frá upphafi þess til ársloka 1999.
5.1.1 Heildarmat á árangri reynslusveitarfélagaverkefnisins.
PwC sendi frá sér skýrslu í ágúst 2000 þar sem heildarmat var lagt á árangur reynslusveitarfélagaverkefnisins frá upphafi þess á árinu 1994 til ársloka 1999. Meginniðurstaða úttektaraðila á verkefninu á umræddu tímabili var að á sviði byggingarmála, málefna fatlaðra, öldrunarmála og heilsugæslu hafi tilraunir reynslusveitarfélaga náð markmiðum sínum um að auka sjálfsstjórn þeirra, laga stjórnsýsluna betur að staðbundunm aðstæðum, bæta þjónustu við íbúa og nýta betur fjármuni hins opinbera.
Að mati verkefnisstjórnar eru helstu niðurstöður úr skýrslu PwC þar sem lagt var mat á árangur reynslusveitarfélagaverkefnisins frá upphafi þess til ársloka 1999 eftirfarandi:
– Íbúar og notendur þjónustu í sveitarfélögum utan höfuðborgarsvæðis eru betur upplýstir um það að sveitarfélag þeirra er reynslusveitarfélag en íbúar og notendur þjónustu í sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu.
– Árangur er mestur þar sem málaflokkar voru færðir í heild sinni frá ríki til sveitarfélaga með tilflutningi á fjármunum og aukinni ábyrgð sveitarfélaga á framkvæmd verkefna. Bent er á málefni fatlaða, öldrunarmál og heilsugæslu í því sambandi. Á tímabilinu 1997–1999 lækkaði meðalkostnaður á íbúa á föstu verðlagi um 0,7% hjá Akureyrarkaupstað og um 4% hjá Vestmannaeyjabæ vegna málefna fatlaðra. Á sama tíma jókst þjónustuframboð á þeim sviðum þjónustu sem voru til skoðunar. En á sviði heilbrigðis- og öldrunarþjónustu leikur meiri vafi á því hvort samlegðaráhrifin af því að samþætta þá málaflokka félagsþjónustunnar hafi náð fram að ganga.
– Góður árangur hefur náðst á sviði byggingarmála þar sem sex sveitarfélög fengu heimild til að færa ákveðnar afgreiðslur frá byggingarnefnd til byggingarfulltrúa. Kostnaður við embætti byggingarfulltrúa lækkaði í flestum tilfellum og afgreiðslutími styttist verulega.
– Reynsluverkefnið í Grafarvogi hefur reynst vel.
– Lítill árangur er af tilraunum á sviði húsnæðismála, ekki síst vegna þess að ný lög um húsnæðismál (sem m.a. tóku mið af sjónarmiðum reynslusveitarfélaga um reynsluverkefni) tóku gildi á tímabilinu og þar með var grundvöllur fyrir verkefni sem byggðust á fyrirkomulagi í eldri lögum horfinn.
– Á sviði vinnumála var unnið gott þróunarstarf hjá Reykjanesbæ sem hæglega getur nýst núverandi kerfi vinnumiðlana, en eins kemur það að góðum notum geri sveitarfélög í framtíðinni samninga um rekstur svæðisvinnumiðlana eða yfirtaki í heild sinni málaflokkinn aftur.
Í október 2001 skilaði PwC skýrslu sinni „Mat á árangri. Úttekt á verkefnum reynslusveitarfélaga árið 2000“. Í skýrslunni setur fyrirtækið fram mat sitt á árangri reynslusveitarfélagaverkefnisins vegna ársins 2000.
Skýrslur PwC ásamt öðrum fróðleik um reynslusveitarfélagaverkefnið er að finna á heimasíðu ráðuneytisins: felagsmalaraduneyti.is/Sveitarstjórnarmál/Reynslusveitarfélög.
5.1.2 Lokaskýrsla PricewaterhouseCoopers.
Samhliða þessari greinargerð verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga kom út lokaskýrsla PwC um reynslusveitarfélagaverkefnið. Skýrslan „Reynslusveitarfélög - Mat á árangri / Yfirlit yfir nokkra þætti verkefna reynslusveitarfélaga árið 2001“ frá maí 2002 tekur til heildartímabils verkefnisins, þ.e. frá ársbyrjun 1995 til ársloka 2001. Í 2. kafla skýrslunnar um „þróunareinkenni“ segir meðal annars:
„Í matsskýrslu vegna ársins 2000 sagði að þær niðurstöður sem kynntar voru í heildarmatsskýrslunni frá 1999 um árangur af framkvæmd verkefna reynslusveitarfélaga stæðu í meginatriðum. Jafnframt sagði þar að á milli áranna 1999 og 2000 hefðu einstaka þættir, sem verið hafa til skoðunar, breyst lítillega en að helstu þróunareinkenni einstakra verkefna hefðu haldið sér.
Fjárlagaheimildir vegna ársins 2001 bentu til þess að kostnaður reynslusveitarfélaga vegna málefna fatlaðra væri að fara fram úr kostnaði þeirra svæðisskrifstofa sem teknar hafa verið til samanburðar. Leitast var við að meta líklegar launa- og verðlagsbætur í fjáraukalögum 2001 og gaf sú mynd til kynna að reynslusveitarfélögin væru að fara fram úr svæðisskrifstofunum hvað varðaði kostnað. Gilti það bæði um heildarkostnað á verðlagi hvers árs og meðalkostnað á íbúa á föstu verðlagi sem hefur verið meginviðmið úttektarinnar. Nú þegar endanlegar tölur fyrir árið 2001 liggja fyrir kemur í ljós að reynslusveitarfélögin eru undir svæðisskrifstofum í fjárveitingum þegar litið er á reynslutímabilið í heild.
Auk fjárlagaheimilda á árinu 2001 bættust eftirfarandi liðir við hjá svæðisskrifstofum:
1. Viðbótarheimildir í fjáraukalögum 2001.
2. Millifærðar launaheimildir af launa- og verðlagslið fjármálaráðuneytis sem voru allverulegar það ár vegna mikilla breytinga á kjarasamningum.
3. Heimildir sem millifærðar eru af 07-700, vegna nýrra verkefna eða á forsendum þeirra þjónustusamninga sem í gildi eru.
4. Heimildir sem voru millifærðar á stofnanir í kjölfar stofnunar fæðingarorlofssjóðs.
Á sviði öldrunarmála og heilsugæslu varð nokkur breyting á endanlegum tölum hjá heilsugæslustöðvum, öðrum en hjá reynslusveitarfélögum, við endanlega færslu af launa- og verðlagslið fjármálaráðuneytis. Ekki reyndist unnt að afla nægjanlega nákvæmra upplýsinga um breytingar á fjárframlögum til öldrunarþáttarins þar sem halli áranna 2001 og 2002 er gerður upp í einni tölu.
Samkvæmt þessu stendur sú niðurstaða úttektaraðila að meginniðurstöður heildarmatsskýrslunnar um þjónustulegan og kostnaðarlegan ávinning af verkefnum reynslusveitarfélaga standi óbreyttar.“
Samhliða úttekt PwC var framkvæmd könnun meðal þjónustuþega á árunum 1998 og 2001 á sviði málefna fatlaðra, öldrunarmála og heilsugæslu. Gerðir voru tveir ólíkir spurningalistar fyrir málefni fatlaðra eftir því hvort svarandi var foreldri/aðstandandi eða notandi þjónustunnar. Nauðsynlegt reyndist að kljúfa upp öldrunarmál og heilsugæslu vegna ólíkra leiða til þess að nálgast notendur þessara þjónustuþátta. Einn spurningalisti var sendur út um heilsugæslumál og var sú könnun framkvæmd þannig að notendur þjónustu heilsugæslunnar voru af handahófi beðnir um að svara spurningunum. Spurningalisti um öldrunarmál var sendur út eftir úrtaki úr skjólstæðingalista sveitarfélaganna. Niðurstöður þessara kannana á meðal þjónustuþega voru mjög jákvæðar gagnvart verkefninu. Varðandi frekari greiningu á niðurstöðum könnunarinnar skal m.a. vísað í skýrslu PwC „Mat á árangri. Úttekt á verkefnum reynslusveitarfélaga árið 2000“, bls. 46–66.
5.2 Stjórnsýsluendurskoðun Ríkisendurskoðunar.
Á árinu 2000 var af hálfu Ríkisendurskoðunar ákveðið að láta fara fram stjórnsýsluendurskoðun á samningum ríkisins við reynslusveitarfélög. Var ákveðið að taka til sérstakrar skoðunar samninga við reynslusveitarfélagið Akureyrarkaupstað, þ.e. samninga sem varða yfirtöku sveitarfélagsins á þjónustu sem ríkinu er skylt að veita. Laut athugun Ríkisendurskoðunar að því að kanna hvort samningar Akureyrarkaupstaðar sem reynslusveitarfélags við félagsmálaráðuneyti og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti hefðu verið nægilega skýrir að efni til en auk þess var leitast við að kanna árangur af samningunum.
Ríkisendurskoðun lauk athugun sinni með skýrslunni „Reynslusveitarfélög – Samningar við Akureyrarbæ – Stjórnsýsluendurskoðun“, júlí 2000.
Á bls. 9 í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir um skort á eftirliti:
„Við athugun á ofangreindum samningum vekur athygli hve litla umfjöllun eftirlit fær. Þetta á jafnt við um faglegt eftirlit og kostnaðareftirlit. Hvað kostnaðareftirliti viðkemur er ekki fjallað um hvernig því skuli háttað.“
Á bls. 10 í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir um ónákvæmni samninganna og skort á ýmsum atriðum:
„Hér er um að ræða samninga við reynslusveitarfélag og eru samningarnir gerðir í tilraunaskyni. Samningarnir eru um margt ónákvæmir sem gerir það að verkum að erfitt er að kanna hvort breytingar hafi átt sér stað á þjónustu og kostnaði við þjónustuna auk þess sem fyrir liggur að ýmis vafamál geta komið upp varðandi túlkun samninganna. Hefði að mati Ríkisendurskoðunar þurft að vanda betur til efnis samninganna til þess að unnt væri að afla upplýsinga um árangur af þeim á aðgengilegan hátt og þannig leggja mat á það hvort um æskilegt fyrirkomulag sé að ræða.“
Á bls. 16 í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir um mat á árangri:
„Markmið með samningum ríkisins og reynslusveitarfélaga var að flytja tiltekin verkefni milli stjórnsýslustiga, færa stjórn og ábyrgð á þjónustu yfir á eina hendi, stuðla að bættri nýtingu fjármagns og bæta þjónustu við þá sem í hlut eiga. Það er mat Ríkisendurskoðunar að ekki liggi fyrir haldbærar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að meta á faglegan og hlutlausan hátt hvort framangreind markmið hafi náðst með samningum við Akureyrarbæ. Þær upplýsingar sem fram koma í þessari skýrslu gefa til kynna að nokkuð skorti á að upphafleg markmið hafi gengið fram eins og áformað var.“
Einnig var niðurstaða Ríkisendurskoðunar að kostnaður við málefni fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmál hefði hækkað að raunvirði þegar árið 1996 var borið saman við árið 1998.
Hægt er að nálgast skýrslu þessa í heild sinni á heimasíðu Ríkisendurskoðunar www.rikisend.althingi.is/skyrslur2000/reynslusveitarfel.pdf.
5.2.1 Athugasemdir verkefnisstjórnar.
Það er fengur fyrir reynslusveitarfélagaverkefnið að Ríkisendurskoðun skuli hafa gert þessa athugun á samningum Akureyrarkaupstaðar við umrædd ráðuneyti. Skýrslan mun ásamt öðrum gögnum sem lögð hafa verið fram og skýrslum óháðs úttektaraðila vera mikilvægur liður í því að meta jafnt jákvæða sem neikvæða reynslu verkefnisins. Á grundvelli þessara gagna verður unnt að draga af lærdóm bæði hvað snertir einstök verkefni sem og verkefnið í heild sinni. Sérstaklega er skýrslan þó áminning um að vanda ber alla vinnu við samningsgerð og tryggja að unnt sé að meta framvindu þeirra og árangur, bæði fjárhagslegan og faglegan.
Rétt er þó að benda á að viðhorf til samninga af þessu tagi kunna að hafa breyst á tímabili reynslusveitarfélaga. Til dæmis má segja að reglugerð um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs, nr. 262/1999, hafi markað ákveðin þáttaskil varðandi umgjörð um samningsgerð hins opinbera varðandi verklegar framkvæmdir og rekstrarverkefni. Umræddir samningar eru gerðir fyrir gildistöku þeirrar reglugerðar.
Eins og áður hefur komið fram var óháðum úttektaraðila falið að hafa eftirlit með framkvæmd verkefnisins og gera úttektir á árangri þess. Árlega hafa verið lagðar fram skýrslur um framvindu og stöðu verkefna. Þar koma fram niðurstöður úttektaraðila sem skírskota bæði til hinna almennu markmiða verkefnisins sem skilgreind eru í lögunum og þeirra sérstöku markmiða sem einstök verkefni hafa haft að leiðarljósi. Verkefnisstjórn telur að sú umfjöllun sé nógur grundvöllur til að álykta um árangur einstakra verkefna.
6. Mat verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga á verkefninu.
Það er mat verkefnisstjórnar að verkefnið hafi heppnast ágætlega þegar á heildina er litið. Hins vegar er ljóst að draga má ýmsan lærdóm af verkefninu og telur verkefnisstjórn nauðsynlegt að benda á nokkur atriði þar að lútandi.
6.1 Val á sveitarfélögum.
Eins og áður kom fram stóð upphaflega til að hafa reynslusveitarfélögin fimm. Niðurstaðan var hins vegar sú að tólf reynslusveitarfélög voru valin til þátttöku.
Þau sveitarfélög sem sóttu um þátttöku í verkefninu í tengslum við sameiningu höfðu forgang gagnvart öðrum sveitarfélögum. Athyglisvert er að flest þessara sameinaðra sveitarfélaga heltust fljótlega úr lestinni. Ástæðan fyrir því er sennilega sú að verkefni er tengdust sameiningunni sjálfri voru næg og sveitarfélögin ekki í stakk búin að sinna til viðbótar því að vera reynslusveitarfélag, sem kostaði bæði tíma og fjármuni. Þannig hafi skort skilning á aðstæðum sameiningarsveitarfélaga þar sem sameiningarsveitarfélög þurfa almennt á meiri stuðningi að halda, svo sem með stjórnunarráðgjöf, við að ganga í gegnum þær breytingar sem fylgja sameiningunni.
Sum sveitarfélög fóru aldrei af stað með verkefni sín. Ef til vill hefði verið þörf á að velja færri sveitarfélög til verkefnisins, en tryggja um leið þátttöku þeirra og framvindu í verkefninu.
6.2 Val á verkefnum sveitarfélaga.
Verkefnin sem reynslusveitarfélögin tóku sér fyrir hendur voru mjög mismunandi. Óhætt er að segja að sveitarfélögin hafi verið með ólíkar áherslur við val á verkefnum. Sum reynsluverkefni fólu í sér yfirtöku á stórum verkefnum frá ríkinu meðan önnur miðuðu meira að breyttri stjórnsýslu eða fyrirkomulagi sveitarfélagsins við að veita opinbera þjónustu. Sum sveitarfélög voru með mörg verkefni í gangi samtímis, önnur aðeins eitt eða fá. Það var því afar mismunandi reynsla sem sveitarfélögin öðluðust.
Nokkur sveitarfélaganna réðu sér starfsmann vegna þessa verkefnis og voru með virkar nefndir allan tímann. Þessi sveitarfélög hafa augljóslega afkastað mestu sem reynslusveitarfélög. Sveitarfélögin þurftu þannig að leggja sjálf verulega af mörkum til að ná árangri sem reynslusveitarfélag.
Verkefnið var byggt eftir norrænni fyrirmynd. Fylgt var þeirri hugmyndafræði að sveitarfélögin ættu sjálf að koma með hugmyndir að verkefnum. Þau væru best í stakk búin að móta hugmyndir þar sem þekkingin á aðstæðum væri hjá þeim. Vegna þessa var í sumum tilfellum um að ræða ofmat verkefnisstjórnar varðandi frumkvæði sveitarfélaganna sjálfra og vinnu þeirra við verkefnið. Í upphafi kynnti verkefnisstjórnin verkefnið vel fyrir sveitarfélögunum og gaf m.a. út handbók með ýmsum dæmum um verkefni. Í ljós kom að sveitarfélögin byggðu nær eingöngu á þessum dæmum. Lítið var því um frumhugmyndir frá sveitarfélögunum sjálfum og mörg þeirra voru ekki nægjanlega meðvituð eða skorti afl til að setja þann kraft í verkefnin sem til þurfti til að þau yrðu að veruleika. Einnig var vart við áhugaleysi sumra reynslusveitarfélaga á verkefninu þegar á leið.
Fljótlega kom fram sú gagnrýni sveitarfélaga að ákveðinnar tregðu gætti í vissum fagráðuneytum um að ganga til samninga við sveitarfélög um reynsluverkefni. Að mati sveitarfélaga voru viðkomandi ráðuneyti íhaldssöm og höfðu aðra sýn á hlutverk og verkefnaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Jákvæðni skorti því hjá ýmsum embættismönnum ríkisins gagnvart tilraununum. Skortur á vilja og samstarfi ráðuneytanna dró því fljótt úr krafti viðkomandi sveitarfélags og það gafst fljótlega upp. Nefna má sem dæmi um þetta ósk Garðabæjar um að yfirtaka rekstur heilsugæslu í Garðabæ og ósk Sveitarfélagsins Hornafjarðar um að yfirtaka rekstur Framhaldsskóla Austur-Skaftafellssýslu gegn rammafjárveitingu frá ríkinu. Helsta ástæða þessa var að undirbúningur þessi kostaði bæði vinnu- og peningaútlát hjá ráðuneytunum sem ekki var búið að gera ráð fyrir. Að þessu leyti var verkefnið vanmetið strax frá upphafi.
Verkefnisstjórn tekur á vissan hátt undir þessi sjónarmið sveitarfélaganna. Verkefnisstjórn hefði einnig getað aðstoðað sveitarfélögin betur við undirbúning verkefnisins. Sérstaklega þegar vart var við ákveðinnar fyrirstöðu í viðkomandi fagráðuneytum. Þrátt fyrir vilja og tilraunir tókst verkefnisstjórn ekki að halda nægilega góðum tengslum við öll fagráðuneytin meðan á verkefninu stóð.
Að mati verkefnisstjórnar hefði mátt nýta tækifæri þetta betur og ganga jafnvel lengra og reyna á sérlög sem menn telja að hamli skipulagi og stjórnsýslu sveitarfélaganna. Sem dæmi um slíkt má nefna skipulag og vinnubrögð sveitarstjórna. Verkefnisstjórn hefði einnig viljað sjá fleiri tilraunir með lýðræði og aukinni þátttöku íbúa sveitarfélaganna.
Með hliðsjón af þessum athugasemdum hefði ef til vill verið ákjósanlegra að undirbúa betur val á verkefnum og skyldur ráðuneyta til að vinna að þeim.
6.3 Samningsferlið og samskipti.
Við gerð þessara samninga í upphafi verkefnisins var lítil reynsla af slíkri samningagerð þannig að um frumkvöðlavinnu var að ræða. Þörf hefði verið á ráðgjafa með þekkingu á þessu sviði til aðstoðar við þessa samningagerð.
Í nokkrum tilfellum dróst samningsgerð á langinn og tók óeðlilega langan tíma. Sérstaklega á það við um reynsluverkefni sem fólu í sér yfirfærslu á verkefnum og þar af leiðandi fjármagni frá ríki til sveitarfélaga. Hinn langi aðdragandi samninga tafði klárlega fyrir því að verkefni hæfust og eins hafði slíkur dráttur áhrif á áhuga sveitarstjórnarmanna fyrir því að framkvæma verkefnið. Mjög bagalegt er þegar samningar dragast með slíkum hætti, en ástæður er bæði að finna hjá sveitarfélögum og ríkinu.
Sem dæmi um langan samningstíma má nefna samningsgerð um málefni fatlaðra og heilbrigðismál við Akureyri í árslok 2001 og tilraunir sveitarfélaganna um breytt fyrirkomulag félagslegra húsnæðismála, svo sem með yfirtöku sveitarfélagsins á félagslegum húsnæðismálum með rammasamningi við Húsnæðisstofnun ríkisins og flutningi verkefna frá Húsnæðisstofnun ríkisins til sveitarfélagsins. Mikill tími fór í samningagerð milli félagsmálaráðuneytis, Húsnæðisstofnunar ríkisins og reynslusveitarfélaga vegna þessa en ekkert varð af því verkefni. Aðalástæða þess var þó breytt skipan húsnæðismála með gildistöku laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, og stofnun Íbúðalánasjóðs.
Eins hefur verið bent á að of langur tími hafi farið í að semja um yfirfærslu verkefna og síðan hafi komið í ljós að ekki hafi reynst fyrir hendi nægur áhugi af hálfu ráðuneyta til að semja um raunverulega yfirfærslu verkefnanna. Verkefnisstjórn telur mikilvægt að á fyrstu stigum viðræðna milli ríkis og sveitarfélaga sé reynt að meta hvort raunverulegur vilji sé fyrir hendi hjá báðum samningsaðilum til að semja um yfirfærslu verkefnisins, samanber einnig það sem kom fram hér að framan.
Á síðari hluta ársins 2000 kom upp erfitt mál milli Akureyrarkaupstaðar annars vegar og heilbrigðis- og fjármálaráðuneytisins hins vegar vegna greiðsludráttar á umsömdum greiðslum til Akureyrarkaupstaðar vegna verkefna sveitarfélagsins á sviði heilbrigðis- og öldrunarmála. Samkomulag milli þessara aðila náðist á árinu 2001.
Samskipti aðila verkefnisins, þ.e. ráðuneyta, reynslusveitarfélaga og verkefnisstjórnar hefðu ef til vill þurft að vera nánari. Í ráðuneytunum og reynslusveitarfélögunum sjálfum voru sérstakir tengiliðir. Verkefnisstjórn boðaði þessa aðila á fundi, svo sem til kynningar á skýrslum PwC. Samskipti og boðleiðir þessara aðila innbyrðis hefðu mátt vera virkari og gekk m.a. ekki nógu vel að fá upplýsingar og viðhorf þessara aðila til verkefnisins.
6.4 Innihald samninga.
Verkefnisstjórn telur að ákveðin reynsla sé komin á varðandi innihald samninga. Mjög mikilvægt sé að vanda vel til samningsgerðar þegar verkefni eru flutt frá ríki til sveitarfélaga. Innihald samnings þarf að vera skýrt og endurskoðunarákvæði samningsins ljós, samanber athugasemdir Ríkisendurskoðunar. Erfiðustu vandamálin sem hafa komið upp varðandi þessi verkefni eru starfsmannamál vegna réttinda og skyldna þeirra starfsmanna sem færst hafa yfir til sveitarfélaga með verkefninu sjálfu. Í þessu sambandi má t.d. nefna laun þar sem launakjör eru mismunandi milli ríki og sveitarfélaga og jafnvel milli stéttarfélaga vegna sambærilegra starfa starfsmanna sveitarfélags. Einnig má nefna orlofsréttindi, tryggingar og stéttarfélög. Á þessi atriði reyndi á sviði málefna fatlaðra og heilbrigðismála á Akureyri.
Í samningunum var ekki nægilega tekið á atriðum eins og endurskoðunarástæðum og forsendum hækkana á greiðslum. Ástæða hefði verið til að skilgreina áhrif ýmissa breyttra forsendna samningsins þannig að ljóst væri hvernig þeim yrði mætt, svo sem launabreytingum. Eins og áður hefur komið fram gagnrýndi Ríkisendurskoðun það að ekki skyldi hafa verið lagt meira upp úr samningsgerðinni sjálfri og tekur verkefnisstjórn undir það sjónarmið.
Samningar milli ráðuneyta og reynslusveitarfélaga tóku mið af þeim viðhorfum og reglum sem giltu á þeim tíma sem upphaflegu samningarnir voru gerðir. Árið 1999 setti fjármálaráðuneytið reglugerð um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs, nr. 262/1999. Reglugerðin gildir um samninga um verklegar framkvæmdir og rekstrarverkefni, sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs og er sett samkvæmt heimild í 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Gildissvið reglugerðarinnar eru samningar um rekstrarverkefni. Í reglugerðinni er tíundað um innihald samninga, endurskoðun þeirra og staðfestingu. Setning reglugerðarinnar er tvímælalaust til bóta og efni hennar tekur á nokkrum þeim atriðum er skorti við samningsgerð reynslusveitarfélaganna og síðar urðu að ágreiningsmálum.
Verkefnisstjórn hefur haft mikinn áhuga á máli þessu og því hafa verið haldnir fundir með fagráðuneytum og viðkomandi reynslusveitarfélögum um samninga og samningsgerð.
6.5 Árangur af því að yfirfæra verkefni.
Verkefnisstjórn telur mikilvægt að benda á þrenns konar árangur sveitarfélaganna við að hafa yfirtekið verkefni:
A. Faglegur árangur.
Sú reynsla sem umrædd sveitarfélög hafa öðlast með því að hafa umsjón með þjónustu og samskipti við notendur þjónustunnar er mikilvæg. Hér koma sérstaklega til aðstæður skjólstæðinga og samþætting heildarþjónustu. Málefni fatlaðra er gott dæmi um þetta þar sem bæði Akureyrarkaupstaður og Vestmannaeyjabær hafa náð að samþætta þessa þjónustu við aðra félagsþjónustu sveitarfélagsins.
B. Fjármálalegur árangur.
Eins og fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar og óháðs úttektaraðila er ekki ljóst hvort fjárhagslegur ávinningur hefur náðst með yfirfærslu verkefna til reynslusveitarfélaga. Hvað sem því líður var það markmið sett með verkefninu að nýta betur fjármagn hins opinbera. Mat verkefnisstjórnar er að vísbendingar benda ótvírætt í þá átt að þjónustustigið bæði við fatlaða, sjúklinga og aldraða hefur hækkað í viðkomandi sveitarfélögum.
C. Stjórnsýslulegur árangur.
Mikill ávinningur er fyrir sveitarfélög að fara yfir stjórnsýslulegt skipulag þess. Auk þess er auðveldara að hafa yfirsýn yfir verkefnið þegar svipuð velferðarþjónusta er á einni hendi í stað tveggja áður.
Verkefnisstjórn telur að margar tilraunir reynslusveitarfélaganna á sviði stjórnsýslu hafi gefið góða raun. Þessar tilraunir eiga það sammerkt að með þeim var gerð tilraun til að bæta þjónustu sveitarfélaga á tilteknu sviði, auka aðgang íbúanna að henni, stytta biðtíma og auka skilvirkni stjórnsýslunnar.
6.6 Lærdómur og reynsla verkefnisins.
Helsti ávinningurinn við verkefni þetta var að sveitarstjórnarmenn og aðrir komu saman og íhuguðu hvaða breytingar og lagfæringar væri hægt að gera á gildandi stjórnsýslu og/eða fyrirliggjandi verkefnum sveitarfélagsins. Verkefnið stuðlaði þannig að breytingum á verkefnum og stjórnsýslu sveitarfélaga og vonandi úrbótum á því sviði.
Reynsluverkefnið er stór stjórnsýslutilraun sem ekki á sér fordæmi hér á landi. Með þessu stjórnsýsluverkefni hefur mikilvægur lærdómur skapast varðandi mat og úttektir tiltekinna verkefna á umræddu tímabili reynslusveitarfélagaverkefnisins. Hins vegar má spyrja sig hvernig hefði verið unnt að framkvæma verkefnið öðruvísi og hvaða lærdóm megi draga af þessu ferli ef til sambærilegra stjórnsýslutilrauna kæmi? Þátttakendur sjá nú að nauðsynlegt hefði verið að skilgreina árangursmælikvarða og þau viðmið sem nota á áður en verkefnin hefjast. Að öðrum kosti er erfitt að meta árangur verkefnis. Þörf er því á mun agaðri vinnubrögðum en notuð voru í upphafi verkefnisins.
Verkefni þetta var stórt en það var einungis kynnt vel í upphafi þess. Að mati verkefnisstjórnar hefði verið þörf á að halda verkefninu áfram á þeim nótum. Þörf hafi því verið á starfsmanni í heilu stöðugildi við verkefnið og tryggja hefði þurft nauðsynlegt fjármagn út allt verkefnið.
6.7 Einstök verkefni.
Verkefnisstjórn telur að mikilvæg reynsla hafi fengist hjá þeim sveitarfélögum sem tóku að sér verkefni frá ríkinu. Þetta á sérstaklega við um reynslusveitarfélögin Akureyrarkaupstað, Sveitarfélagið Hornafjörð og Vestmannaeyjabæ en þessi sveitarfélög hafa verið með verkefni á sviði málefna fatlaðra, heilbrigðis- og öldrunarmála. Flutningur á málefnum fatlaðra, heilbrigðis- og öldrunarmál til sveitarfélaga eru þannig dæmi um vel heppnaðan verkefnatilflutning. Hér er um að ræða erfiða málaflokka sem meta þarf bæði út frá magni og gæðum þjónustunnar. Lögð hefur verið mikil áhersla á nýtingu þeirra fjármuna sem farið hafa í þessi verkefni. Auk þess þarf að fara fram sérstök aðlögun verkefnisins við flutninginn.
Stærsta verkefnið á sviði stjórnsýsluverkefna var stjórnsýsluverkefnið í Grafarvogi en í Reykjavíkurborg var í gangi sérstakt tilraunaverkefni í einu hverfi borgarinnar, þ.e. Grafarvogi, í því skyni að samræma alla opinbera þjónustu sem yrði veitt á einni hverfisskrifstofu.
Nokkur sveitarfélög lögðu áherslu á stjórnsýslutilraunir og skipulagsbreytingar svo sem á stjórnsýslukerfi sveitarfélagsins. Hjá Akureyrarkaupstað voru gerðar verulegar skipulagsbreytingar á stjórnsýslukerfi bæjarins sem tókust vel.
Nokkur sveitarfélög sóttu um breytingu á ákvarðanatöku hjá embætti byggingarfulltrúa. Þannig fékk byggingarfulltrúi heimild til fullnaðarafgreiðslu byggingarleyfisumsókna og framkvæmdaleyfa, en umsækjendur gætu skotið úrlausn hans til byggingarnefndar. Umrædd sveitarfélög settu sér síðan sérstakar samþykktir um að víkja frá ákvæðum laganna um meðferð umsókna um byggingarleyfi og verksvið byggingarfulltrúa, sbr. breytingalög nr. 117/1999, á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997.
Í sameinuðu sveitarfélagi Keflavíkur, Njarðvíkur og Hafna (síðar Reykjanesbæ) var unnið að því að sveitarfélagið sæi alfarið um vinnumiðlun og þjónustu fyrir íbúa sveitarfélagsins í atvinnuleit. Meðal annars með því að koma á fót einni öflugri samskipta- og þjónustumiðstöð þar sem öll þjónusta við atvinnulífið var veitt og boðið var upp á persónulega meðferðaráætlun. Einnig var um að ræða tímabundið verkefni á vegum Reykjavíkurborgar á þessu sviði. Vegna breytinga á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 13/1997, þar sem ábyrgð á vinnumiðlun í landinu var flutt frá sveitarfélögum til ríkisins féll verkefni þetta niður.
Breytt fyrirkomulag félagslegra húsnæðismála svo sem með yfirtöku sveitarfélagsins á félagslegum húsnæðismálum með rammasamningi við Húsnæðisstofnun ríkisins og flutningi verkefna frá Húsnæðisstofnun ríkisins til sveitarfélagsins Þessi setning er eitthvað undarleg?? --> . Sú breyting sem gerð var á sviði húsnæðismála með gildistöku laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, leiddi til breytinga á sviði félagslegra húsnæðismála sem eru í góðu samræmi við þau markmið sem leitast átti við að ná fram með tilraununum. Verkefni á sviði húsnæðismála féllu því niður.
6.8 Lagalegt svigrúm verkefnisins.
Að áliti verkefnisstjórnar þarf að rýmka lagalegt svigrúm sveitarfélaga til nýjunga og yfirtöku nýrra sérverkefna frá ríkinu. Slíkar heimildir gætu verið í lögum er fjalla um viðkomandi málaflokk. Sem dæmi um slíkt má nefna 53. gr. laga um grunnskóla, nr. 66/1995, er fjallar um þróunar- og tilraunastarf í grunnskólum og t.d. 40. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, er fjallar um verksvið byggingarfulltrúa. Enn fremur gæti slík lagaheimild verið almenn en háð því að viðkomandi fagráðherra staðfesti ákveðin tímabundin verkefni samkvæmt ósk viðkomandi sveitarfélags.
Verkefnisstjórn hefur hvatt til þess að formlegt eða óformlegt framhald verði á slíkri tilrauna- og nýsköpunarstarfsemi meðal sveitarfélaga þegar verkefni reynslusveitarfélaga lýkur, bæði á sviði stjórnsýslu og eins öðrum sviðum sveitarstjórna. Varðandi framhaldið telur verkefnisstjórn nauðsynlegt að undirbúa söfnun upplýsinga sem beinast að eftirfarandi þáttum:
– Í fyrsta lagi að safna saman upplýsingum um það svigrúm sem sveitarfélög hafa nú þegar til þess að fara nýjar leiðir í stjórnsýslu sinni eða við framkvæmd verkefna.
– Í öðru lagi að meta hvar væri unnt með einföldum hætti að gera breytingar á löggjöf eða reglugerðum sem miðuðu að því að auka þetta svigrúm sveitarfélaga.
– Í þriðja lagi að skapa vettvang fyrir sveitarfélög sem hafa áhuga á að fara nýjar og óhefðbundnar leiðir. Sveitarfélög yrðu þannig aðstoðuð við að koma slíkum verkefnum á fót, eitt sér eða fleiri saman, og upplýsingum um verkefni og árangur þeirra haldið til haga fyrir önnur sveitarfélög og hið opinbera í heild sinni.
6.9 Úttekt og eftirlit.
Mikilvægt er við framkvæmd verkefnis sem þessa að fylgst sé náið með einstökum sveitarfélögum og að árangur þeirra sé metinn reglulega, bæði hvað varðar faglega og fjárhagslega hlið verkefnisins. Þessi úttektarvinna var frumkvöðlavinna þar sem við lítið var að styðjast.
Samkvæmt 6. gr. laga um reynslusveitarfélög var gert ráð fyrir því að frá byrjun yrði óháður úttektaraðili fenginn til þess að fylgjast með framkvæmd verkefnisins. Að undangengnu útboði var fyrirtækið Hagvangur hf. valið. Hagvangur hf. varð síðar hluti af ráðgjafarfyrirtækinu PricewaterhouseCoopers.
Því er ekki að leyna að ákveðin vonbrigði voru hjá verkefnisstjórn með framkvæmd úttektar á fyrri hluta tímabilsins. Gagnrýnt var að forsendur fyrir úttektinni lágu ekki fyrir fyrr en langt var liðið á verkefnið, m.a. um aðferðafræði við úttektina og árangursmælikvarða. Að mati verkefnisstjórnar tókst úttektaraðila á seinni hluta verkefnisins betur að skilgreina sína vinnu og telur verkefnisstjórnin að ágætlega hafi til tekist með úttektina. Nefndin telur enn fremur að þær skýrslur sem úttektaraðili hefur gefið út árlega um framkvæmd verkefnisins gefi greinargóða mynd af verkefninu þegar á heildina er litið.
Þrátt fyrir að óháður úttektaraðili hafi haft umsjón með verkefninu hefur verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga lagt á það mikla áherslu að einstök sveitarfélög og ráðuneyti leggi sjálf mat á árangur og framvindu verkefna. Það átti að mati verkefnisstjórnar að þjóna hagsmunum sveitarfélaga, ráðuneytanna og verkefnisstjórnar. Slíkt mat hjálpar þessum aðilum að átta sig á þeim árangri sem verkefnið var að skila og hvar veikleikana væri að finna. Nauðsynlegt er einnig að veita þessum aðilum og öðrum tækifæri til að bera saman mismunandi sjónarmið aðila til einstakra þátta verkefnisins.
Sveitarfélögin og ráðuneytin hafa hins vegar staðið misjafnlega vel að þessu og hefði það verið til bóta að meira hefði verið lagt upp úr ritun slíkra greinargerða. Nokkrar slíkar skýrslur eða minnisblöð frá sveitarfélögum liggja fyrir, en vissulega hefði þessi skýrslugjöf mátt vera meiri. Einnig hafi verið þörf á að verkefnisstjórn stýrði þeirri úttekt betur þannig að samanburður fengist á milli sveitarfélaga. Möguleiki hefði verið fyrir því að fá aðra aðila til að meta árangur verkefnisins, t.d. íbúa sveitarfélaganna eða Alþingi. En rétt er að geta þess að PwC gerði viðhorfskannanir meðal notenda þjónustu sveitarfélaga, svo sem vegna málefna fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmála. Verkefnisstjórn hefur síðan leitast við að leggja sjálfstætt mat á verkefnið og þau gögn sem liggja til grundvallar.
Það er umhugsunarvert hvernig standa beri að slíkum úttektum í framtíðinni. Verkefnisstjórnin vill vekja máls á því hvort þörf hafi verið á því að fá „óháðan úttektaraðila“ eins og lögin um reynslusveitarfélög gerðu ráð fyrir. Líkur eru á því að sú vitneskja að „óháður úttektaraðili“ myndi fara yfir verkefnið hefur vafalaust dregið mjög úr metnaði sveitarfélaganna og fagráðuneytanna til að gera slíkar úttektir sjálf.
7. Lokaorð.
Verkefni reynslusveitarfélaga lauk formlega í árslok 2001. Síðustu tvö ár hafa það aðallega verið sveitarfélögin Akureyrarkaupstaður, Reykjavíkurborg, Sveitarfélagið Hornafjörður og Vestmannaeyjabær sem hafa unnið að verkefninu. Góður árangur hefur náðst af starfi þeirra. Verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga hefur hvatt reynslusveitarfélögin til þess að framhald verði á tilrauna- og nýsköpunarstarfsemi þeirra.
Ánægjulegt er að mikill áhugi er hjá Akureyrarkaupstað, Sveitarfélaginu Hornafirði og Vestmannaeyjabæ að halda verkefninu við málefni fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmál áfram og nýta þannig þá vinnu og hagræðingu sem náðst hefur með verkefninu.
Hinn 1. október 2001 tók sérstakt þróunarsvið til starfa hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og í ársbyrjun 2002 skipaði stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga þróunarnefnd til að fylgjast með og fjalla um nýsköpun og þróunarverkefni í sveitarfélögum og reynslunni af þeim. Sjá samband.is/Þróunarsvið. Verkefnisstjórn fagnar bæði setningu þróunarsviðs og skipun þróunarnefndar hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og gerir miklar vonir til Sambandsins um framhald þróunarvinnu. Slík áframhaldandi þróunarvinna í sveitarfélögum er samvinnuverkefni ráðuneyta, Sambands íslenskra sveitarfélaga og einstakra sveitarfélaga. Enn fremur þarf að tryggja slíkum verkefnum lagalegt svigrúm og nauðsynlegt fjármagn.
Markmið reynslusveitarfélagaverkefnisins var að veita sveitarfélögum heimildir í tilraunaskyni til að taka að sér framkvæmd nýrra verkefna, reyna nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag í tilteknum málaflokkum og þróa nýjungar í stjórnsýslu sveitarfélaga. Telja verður að í heildina sé árangur í samræmi við sett markmið verkefnisins, þrátt fyrir að verkefnisstjórn hefði viljað sjá fleiri langtímaverkefni. Telja verður að fyrirliggjandi skýrslur PwC styðji það álit verkefnisstjórnar.
Að áliti verkefnisstjórnar er nauðsynlegt að halda vinnu þessari áfram. Slíkt er nauðsynlegt til að unnt sé að nýta þá vinnu og reynslu sem sett hefur verið í reynslusveitarfélagaverkefnið og virkja þannig áhuga sem flestra sveitarfélaga á að halda þessu starfi áfram.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 1226 — 701. mál.
Skýrsla
félagsmálaráðherra um framkvæmd verkefnis um reynslusveitarfélög.
(Lögð fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)
Í 6. gr. laga um reynslusveitarfélög, nr. 82/1994, með síðari breytingum, segir að félagsmálaráðherra skuli hlutast til um að lagðar verði fram á Alþingi skýrslur verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga um framkvæmd verkefnisins. Hér á eftir fer lokaskýrsla verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga. Í skýrslunni er gerð grein fyrir framkvæmd og framvindu verkefnis reynslusveitarfélaga á árunum 1999–2001 en verkefninu lauk formlega í árslok 2001.
Skýrsla verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga
um framkvæmd verkefnisins árin 1999–2001.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir framkvæmd og framvindu verkefnis um reynslusveitarfélög á árunum 1999–2001 en verkefninu lauk formlega í árslok 2001. Hér er því um lokaskýrslu verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga að ræða.
1. Aðdragandi verkefnisins.
Verkefni reynslusveitarfélaga hófst árið 1994 með lögum um reynslusveitarfélög, nr. 82/1994. Hér var um að ræða eina stærstu tilraun hins opinbera með stjórnsýslu sveitarfélaga sem framkvæmd hefur verið. Sambærilegt verkefni hafði verið framkvæmt á hinum Norðurlöndunum og var reynslan af því góð.
1.1 Val sveitarfélaga — upphaf verkefnisins.
Aðdragandi tilraunaverkefnisins um reynslusveitarfélög var sá að sveitarfélaganefnd svokölluð setti fram tillögu í áfangaskýrslu sinni í október 1992 um að stofnað yrði til reynslusveitarfélaga sem lið í undirbúningi breytinga á fyrirkomulagi sveitarstjórnarmála hér á landi, en slík tilraunastarfsemi hafði gefist vel meðal sveitarfélaga annars staðar á Norðurlöndum. Á fundi fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga, sem haldinn var í febrúar 1993, var samþykkt ályktun um stofnun reynslusveitarfélaga. Sveitarfélaganefnd lagði það enn fremur til í lokaskýrslu sinni í mars 1993.
Hinn 8. maí 1993 samþykkti Alþingi ályktun sem heimilaði félagsmálaráðherra að undirbúa stofnun allt að fimm reynslusveitarfélaga. Ályktunin gerði einnig ráð fyrir að frumvarp til laga um reynslusveitarfélög yrði lagt fyrir Alþingi vorið 1994 að undangengnum viðræðum milli verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga, félagsmálaráðuneytis og annarra fagráðuneyta um hvernig standa skyldi að framkvæmd verkefnisins.
Auglýst var eftir sveitarfélögum til þátttöku í verkefninu haustið 1993. Gífurlegur áhugi reyndist á þátttöku og bárust alls 38 umsóknir frá yfir 50 sveitarfélögum en nokkrar umsóknir voru sameiginlegar frá sveitarfélögum sem voru í viðræðum um sameiningu. Verkefnisstjórnin samþykkti í janúar 1994 að velja 15 sveitarfélög úr þessum hópi umsækjenda til áframhaldandi samstarfs. Við val á reynslusveitarfélögum bar félagsmálaráðherra að gæta þess að þau væru sem fjölbreytilegust að stærð og gerð. Lögbundið var að þau sveitarfélög sem sóttu um þátttöku í tengslum við sameiningu skyldu hafa forgang. Valin voru tólf sveitarfélög til þátttöku í verkefninu. Þau sveitarfélög voru: Reykjavíkurborg, Hafnarfjarðarkaupstaður, Garðabær, Snæfellsbær, Borgarbyggð, Dalabyggð, Vesturbyggð, Akureyrarkaupstaður, Neskaupstaður, Sveitarfélagið Hornafjörður og Vestmannaeyjabær, og sameinað sveitarfélag Keflavíkur, Njarðvíkur og Hafna (síðar Reykjanesbær). Þessi tólf sveitarfélög sóttu samtals um 56 verkefni.
Í umsóknum sveitarfélaganna var áberandi hve mörg þeirra sóttu um verkefni á sviði félagslegra húsnæðismála, alls níu. Þá óskuðu átta sveitarfélög eftir verkefnum á sviði atvinnumála, svo sem vinnumiðlun, þjónustu við atvinnulausa, samþættingu atvinnuráðgjafar o.fl. Fimm sveitarfélög sóttust eftir því að gera tilraunir með verkefni og verkaskiptingu byggingarnefnda og byggingarfulltrúa. Sjö sveitarfélög höfðu áhuga á verkefnum í öldrunarmálum. Fjögur höfðu áhuga á að taka að sér heilsugæslu. Fjögur sveitarfélög sóttu um að taka að sér þjónustu við fatlaða og sex vildu ráðast í stjórnsýslutilraunir.
1.2 Lög um reynslusveitarfélög.
Lög um reynslusveitarfélög, nr. 82/1994, voru samþykkt á Alþingi í maí 1994. Samkvæmt lögunum gátu einstakir ráðherrar, á grundvelli umsókna, veitt reynslusveitarfélögum heimildir í tiltekinn tíma og í tilraunaskyni til að taka að sér framkvæmd nýrra verkefna, vera undanþegin tilteknum ákvæðum laga og reglugerða, reyna nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag í tilteknum málaflokkum og þróa nýjungar í stjórnsýslu sveitarfélaga.
Eins og fram kemur í 1. gr. laganna var markmið verkefnisins það að gera sveitarfélögum kleift að framkvæma tilraunir í þeim tilgangi að undirbúa breytingar á löggjöf um stjórnsýslu sveitarfélaga, framkvæmd verkefna þeirra, tekjustofna sveitarfélaga og verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Þá segir í lögunum að með tilraununum skuli að því stefnt að auka sjálfsstjórn sveitarfélaga, laga stjórnsýslu þeirra betur að staðbundnum aðstæðum, bæta þjónustu við íbúana og nýta betur fjármagn hins opinbera.
Tekið var fram að tilraunirnar mættu ekki hafa í för með sér skerðingu á réttindum íbúanna né fela í sér auknar fjárhagslegar byrðar fyrir þá. Ráðherrum var ekki heimilt að víkja frá lögum nema tryggt væri að það hafi ekki í för með sér skerðingu á þeim rétti til þjónustu og fyrirgreiðslu sem íbúarnir njóta lögum samkvæmt og að réttaröryggi þeirra héldist óskert.
Lög um reynslusveitarfélög veittu félagsmálaráðherra heimild til að víkja frá ákvæðum eftirtalinna laga:
a. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, varðandi félagslegar íbúðir,
b. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, varðandi þjónustu við fatlaða,
c. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 93/1993, og laga um vinnumiðlun, nr. 18/1985, varðandi þjónustu við atvinnulausa,
d. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990, varðandi fjármögnun reynsluverkefna.
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra var með lögunum veitt heimild til að víkja frá ákvæðum laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990, varðandi byggingu og/eða rekstur heilsugæslustöðvar og sjúkrahúss og enn fremur ákvæðum laga um málefni aldraðra, nr. 82/1989, varðandi þjónustu við aldraða.
Umhverfisráðherra var veitt heimild til að víkja frá ákvæðum byggingarlaga, nr. 54/1978, um meðferð umsókna um byggingarleyfi og verksvið byggingarfulltrúa í reynslusveitarfélagi.
Þá var heimilað í 9. gr. laga um reynslusveitarfélög að víkja frá ákvæðum laga um nefndir og stjórnir sveitarfélaga þegar reynslusveitarfélag ætti í hlut. Heimildin náði þó ekki til ákvæða um sveitarstjórnir, byggðarráð og kjörstjórnir.
Reynslusveitarfélög hafa frá árinu 1995 starfað á grundvelli laganna. Á árinu 1999 var verkefnið framlengt um tvö ár með breytingalögum, nr. 114/1999, þ.e. til ársloka 2001.
2. Skipan verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga.
Nokkrar breytingar áttu sér stað á skipan verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga á árunum 1999 og 2000. Í verkefnisstjórn sátu Ingimundur Sigurpálsson, bæjarstjóri, og Sigríður Stefánsdóttir, sviðsstjóri, skipuð af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Gunnar Hilmarsson, framkvæmdastjóri, og Hermann Sæmundsson, deildarsérfræðingur, skipaðir af félagsmálaráðherra. Gunnar óskaði eftir því að láta af formennsku og var Hermann skipaður formaður í hans stað í nóvember 1999. Ingimundur Sigurpálsson lét af störfum í október 2000 og tók Anna Guðrún Björnsdóttir, sviðsstjóri, sæti í verkefnisstjórn í hans stað. Þá tók Óskar Páll Óskarsson, lögfræðingur í félagsmálaráðuneytinu, við af Elínu Blöndal sem starfsmaður verkefnisstjórnarinnar í ársbyrjun 2000.
3. Starf verkefnisstjórnar árin 1999–2001.
3.1 Starf verkefnisstjórnar árið 1999.
Starf verkefnisstjórnarinnar árið 1999 markaðist að miklu leyti af því að gildistími laga, nr. 82/1994, rann út í lok ársins. Að mati verkefnisstjórnar var framhald nokkurra verkefna æskilegt svo tryggja mætti að nægjanleg reynsla fengist af framkvæmd þeirra. Öðrum verkefnum var hins vegar hægt að ljúka á tilsettum tíma. Leitast var því við að ganga frá málum varðandi lok verkefna eða framhald þeirra og samráð haft við sveitarfélög og ráðuneyti um það efni.
Í framhaldi af því lagði félagsmálaráðherra fram frumvarp til breytinga á lögum um reynslusveitarfélög á haustþingi 1999 þar sem tekið var mið af ábendingum verkefnisstjórnar og var frumvarp þetta samþykkt sem lög nr. 114/1999. Þar með var reynsluverkefnum á sviði húsnæðismála, byggingarmála, vinnumála og menningarmála formlega lokið, en verkefnum á sviði öldrunar- og heilbrigðismála, málefna fatlaðra og stjórnsýslutilrauna var hins vegar fram haldið til ársloka 2001.
Samhliða þessari lagabreytingu var skipulags- og byggingarlögum breytt á þann veg að sveitarfélögum var heimilað að fela byggingarfulltrúum meira svigrúm til afgreiðslu mála í sérstakri samþykkt. Þar með var sú jákvæða reynsla reynslusveitarfélaganna varðandi afgreiðslu mála fyrir byggingarnefndum gerð almenn þannig að þau sveitarfélög sem svo kjósa geta nú tekið upp þá tilhögun.
Ekki var þörf á frekari lagabreytingum vegna annarra reynsluverkefna sem lauk í árslok 1999, meðal annars vegna þess að lagabreytingar á tímabili reynsluverkefnisins höfðu á vissan hátt breytt forsendum fyrir tilraunastarfsemi sveitarfélaganna. Það á við lög um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 13/1997, og lög um húsnæðismál, nr. 44/1998.
3.2 Starf verkefnisstjórnar árin 2000 og 2001.
Á árinu 2000 beindist starf verkefnisstjórnar að því að meta reynslu einstakra verkefna frá upphafi til ársloka 1999, sem og varðandi verkefnið í heild sinni. Í því sambandi átti verkefnisstjórnin fundi með einstökum reynslusveitarfélögum og ráðuneytum. Einnig gekkst verkefnisstjórnin fyrir tveimur sameiginlegum fundum með fulltrúum sveitarfélaganna, ráðuneytanna og óháðum úttektaraðila.
Í mars 2000 hélt verkefnisstjórnin opinn fund um stjórnsýslutilraunir reynslusveitarfélaganna. Á málþinginu gerðu fulltrúar reynslusveitarfélaganna grein fyrir þeim stjórnsýslutilraunum sem þau höfðu framkvæmt á reynslutímabilinu, hvort sem það hefur verið ákveðið verkefni viðkomandi reynslusveitarfélags eða gert í tengslum við það. Afar góð þátttaka var á fundinum sem að mati verkefnisstjórnar sýnir þann áhuga og þörf sem er á umræðu meðal sveitarstjórnarmanna um nýsköpun á sviði stjórnsýslu sveitarfélaga, uppbyggingu hennar og skipulag, m.a. í ljósi þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á umhverfi sveitarfélaganna á síðustu árum.
Verkefnisstjórn heimsótti Akureyrarkaupstað hinn 4. apríl 2001. Hjá Akureyrarkaupstað var lögð áhersla á heilsugæslu- og öldrunarmál. Þann 29. júní 2001 heimsótti verkefnisstjórn síðan Sveitarfélagið Hornafjörð. Þar var lögð áhersla á rekstur sveitarfélagsins á heilsugæslu- og öldrunarmálum auk dagþjónustu fatlaðra.
Á árinu 2001 beitti verkefnisstjórnin sér fyrir því að sætta þau ágreiningsmál er höfðu komið upp milli reynslusveitarfélaga og ráðuneyta varðandi framhald verkefnisins að loknu reynslutímabili og reyndi að ýta á gerð framhaldssamnings milli ráðuneytanna og sveitarfélaganna á sviði málefni fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmála.
4. Reynslusveitarfélög og verkefni árin 1999–2001.
4.1 Reynslusveitarfélög og verkefni árið 1999.
Árið 1999 höfðu átta sveitarfélög með höndum alls 22 verkefni en eins og áður sagði byrjuðu tólf sveitarfélög með verkefni sem voru af ýmsum toga. Sex sveitarfélög voru með verkefni í gangi á sviði byggingarmála, þ.e. Reykjavíkurborg, Akureyrarkaupstaður, Fjarðabyggð, Vestmannaeyjabær, Hafnarfjarðarkaupstaður og Garðabær. Fjögur sveitarfélög fóru með félagsleg húsnæðismál, þ.e. Reykjavíkurborg, Sveitarfélagið Hornafjörður, Fjarðabyggð og Hafnarfjarðarkaupstaður. Þá fór Reykjanesbær með verkefni á sviði vinnumála og tvö verkefni voru á sviði öldrunarmála og heilsugæslu (Akureyrarkaupstaður og Sveitarfélagið Hornafjörður). Enn fremur tóku tvö verkefni til málefna fatlaðra (Akureyrarkaupstaður og Vestmannaeyjabær) og eitt verkefni var á sviði menningarmála (Akureyrarkaupstaður). Sex sveitarfélög fengust við nýjungar á sviði stjórnsýslu, þ.e. Reykjavíkurborg, Akureyrarkaupstaður, Sveitarfélagið Hornafjörður, Fjarðabyggð og Hafnarfjarðarkaupstaður. Auk þess var reynsluhverfið Grafarvogur hluti af verkefni Reykjavíkurborgar. Þau verkefni sem talin eru hér að framan eru á sviði félagsmálaráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, umhverfisráðuneytis og menntamálaráðuneytis.
4.2 Reynslusveitarfélög og verkefni árin 2000 og 2001.
Á árunum 2000 og 2001 eru reynslusveitarfélögin aðeins fjögur, þ.e. Reykjavíkurborg, Akureyrarkaupstaður, Sveitarfélagið Hornafjörður og Vestmannaeyjabær. Verkefnin eru enn fremur færri en hins vegar eru það umfangsmestu verkefnin sem enn eru í gangi, þ.e. verkefni á sviði málefna fatlaðra (Akureyrarkaupstaður og Vestmannaeyjabær), heilbrigðis- og öldrunarmála (Akureyrarkaupstaður og Sveitarfélagið Hornafjörður) og stjórnsýsluverkefna (Reykjavíkurborg/Grafarvogur og Akureyrarkaupstaður). Allt eru þetta umfangsmikil verkefni sem vert er að gefa gaum að, ekki síst í ljósi umræðunnar um yfirfærslu á málefnum fatlaðra til sveitarfélaga og eins þar sem verkefnið sýnir að sveitarfélög geta hæglega tekið að sér rekstur stærri verkefna á borð við heilbrigðis- og öldrunarmál. Þau verkefni sem talin eru hér að framan eru á sviði félagsmálaráðuneytis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis.
4.3 Framhald verkefna.
Á sviði heilbrigðis- og öldrunarmála var Akureyrarkaupstað og Sveitarfélaginu Hornafirði unnt að gera þjónustusamning við ríkið. Það sama á við um Akureyrarkaupstað og Vestmannaeyjabæ vegna málefni fatlaðra. Við slíka samningsgerð þarf m.a. að huga að umfangi þjónustunnar, greiðslur vegna hennar og tímalengd slíks þjónustusamnings.
Ekki er þörf á sérstökum aðgerðum vegna stjórnsýsluverkefna Akureyrarkaupstaðar og Reykjavíkurborgar þar sem slík breyting rúmast innan laga og reglna á þessu sviði.
Haft var samband við fulltrúa þessara fjögurra sveitarfélaga í júní 2001 og athugaður vilji þeirra á framhaldi á þeim reynslusveitarfélagaverkefnum sem þau hafa með höndum. Fram kom að mikill áhugi er hjá þessum sveitarfélögum að halda verkefninu áfram á sviði málefna fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmála og nýta þannig þá vinnu og hagræðingu sem náðst hefur með verkefninu. Áhugi er á því að gera samning til lengri tíma til að auka stöðugleika við alla vinnu og möguleika á langtímaáætlunum. Samningar náðust milli Akureyrarkaupstaðar og Sveitarfélagsins Hornafjarðar við félagsmála- og heilbrigðisráðuneytið.
Þeir sem hafa komið að Grafarvogsverkefninu eru mjög ánægðir með árangur verkefnisins. Mikill áhugi er því hjá Reykvíkingum á að halda stjórnsýsluverkefninu áfram og nýta þannig þá vinnu og samþættingu sem náðst hefur með verkefninu. Borgarráð hefur tekið ákvörðun um að Miðgarður haldi áfram í óbreyttri mynd og í undirbúningi er að opna sambærilega fjölskylduþjónustu fyrir Grafarholtið og sérstök miðstöð, Vesturgarður, hefur verið opnuð fyrir vesturbæ. Vesturgarður er þó ekki eins sjálfstæð miðstöð og Miðgarður er.
5. Eftirlit.
5.1 Úttektir ráðgjafarfyrirtækisins PricewaterhouseCoopers.
Við upphaf verkefnisins um reynslusveitarfélög samdi félagsmálaráðuneytið við Hagvang hf., að undangengnu útboði, um að Hagvangur hf. væri sá óháði aðili sem taka skyldi út reynslusveitarfélagaverkefnið og meta árangur þeirra, sbr. 6. gr. laga um reynslusveitarfélög. Fyrirtækið sameinaðist síðan öðrum ráðgjafarfyrirtækjum og hélt úttektin áfram á þeirra hendi undir nafni PricewaterhouseCoopers (PwC). Tilgangur skýrslugerða er að leggja mat á árangur einstakra verkefna reynslusveitarfélaganna.
PwC sendi m.a. frá sér skýrslu í apríl 2000 þar sem gerð var grein fyrir stöðu og mati á verkefnum reynslusveitarfélaga, sérstaklega á árinu 1999. Einkum var sjónum þar beint að málefnum fatlaðra, stjórnsýsluverkefninu í Grafarvogi, sem og heilbrigðis- og öldrunarmálum. Þá sendi fyrirtækið frá sér skýrslu í ágúst 2000 þar sem heildarmat var lagt á árangur reynslusveitarfélagaverkefnisins frá upphafi þess til ársloka 1999.
5.1.1 Heildarmat á árangri reynslusveitarfélagaverkefnisins.
PwC sendi frá sér skýrslu í ágúst 2000 þar sem heildarmat var lagt á árangur reynslusveitarfélagaverkefnisins frá upphafi þess á árinu 1994 til ársloka 1999. Meginniðurstaða úttektaraðila á verkefninu á umræddu tímabili var að á sviði byggingarmála, málefna fatlaðra, öldrunarmála og heilsugæslu hafi tilraunir reynslusveitarfélaga náð markmiðum sínum um að auka sjálfsstjórn þeirra, laga stjórnsýsluna betur að staðbundunm aðstæðum, bæta þjónustu við íbúa og nýta betur fjármuni hins opinbera.
Að mati verkefnisstjórnar eru helstu niðurstöður úr skýrslu PwC þar sem lagt var mat á árangur reynslusveitarfélagaverkefnisins frá upphafi þess til ársloka 1999 eftirfarandi:
– Íbúar og notendur þjónustu í sveitarfélögum utan höfuðborgarsvæðis eru betur upplýstir um það að sveitarfélag þeirra er reynslusveitarfélag en íbúar og notendur þjónustu í sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu.
– Árangur er mestur þar sem málaflokkar voru færðir í heild sinni frá ríki til sveitarfélaga með tilflutningi á fjármunum og aukinni ábyrgð sveitarfélaga á framkvæmd verkefna. Bent er á málefni fatlaða, öldrunarmál og heilsugæslu í því sambandi. Á tímabilinu 1997–1999 lækkaði meðalkostnaður á íbúa á föstu verðlagi um 0,7% hjá Akureyrarkaupstað og um 4% hjá Vestmannaeyjabæ vegna málefna fatlaðra. Á sama tíma jókst þjónustuframboð á þeim sviðum þjónustu sem voru til skoðunar. En á sviði heilbrigðis- og öldrunarþjónustu leikur meiri vafi á því hvort samlegðaráhrifin af því að samþætta þá málaflokka félagsþjónustunnar hafi náð fram að ganga.
– Góður árangur hefur náðst á sviði byggingarmála þar sem sex sveitarfélög fengu heimild til að færa ákveðnar afgreiðslur frá byggingarnefnd til byggingarfulltrúa. Kostnaður við embætti byggingarfulltrúa lækkaði í flestum tilfellum og afgreiðslutími styttist verulega.
– Reynsluverkefnið í Grafarvogi hefur reynst vel.
– Lítill árangur er af tilraunum á sviði húsnæðismála, ekki síst vegna þess að ný lög um húsnæðismál (sem m.a. tóku mið af sjónarmiðum reynslusveitarfélaga um reynsluverkefni) tóku gildi á tímabilinu og þar með var grundvöllur fyrir verkefni sem byggðust á fyrirkomulagi í eldri lögum horfinn.
– Á sviði vinnumála var unnið gott þróunarstarf hjá Reykjanesbæ sem hæglega getur nýst núverandi kerfi vinnumiðlana, en eins kemur það að góðum notum geri sveitarfélög í framtíðinni samninga um rekstur svæðisvinnumiðlana eða yfirtaki í heild sinni málaflokkinn aftur.
Í október 2001 skilaði PwC skýrslu sinni „Mat á árangri. Úttekt á verkefnum reynslusveitarfélaga árið 2000“. Í skýrslunni setur fyrirtækið fram mat sitt á árangri reynslusveitarfélagaverkefnisins vegna ársins 2000.
Skýrslur PwC ásamt öðrum fróðleik um reynslusveitarfélagaverkefnið er að finna á heimasíðu ráðuneytisins: felagsmalaraduneyti.is/Sveitarstjórnarmál/Reynslusveitarfélög.
5.1.2 Lokaskýrsla PricewaterhouseCoopers.
Samhliða þessari greinargerð verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga kom út lokaskýrsla PwC um reynslusveitarfélagaverkefnið. Skýrslan „Reynslusveitarfélög - Mat á árangri / Yfirlit yfir nokkra þætti verkefna reynslusveitarfélaga árið 2001“ frá maí 2002 tekur til heildartímabils verkefnisins, þ.e. frá ársbyrjun 1995 til ársloka 2001. Í 2. kafla skýrslunnar um „þróunareinkenni“ segir meðal annars:
„Í matsskýrslu vegna ársins 2000 sagði að þær niðurstöður sem kynntar voru í heildarmatsskýrslunni frá 1999 um árangur af framkvæmd verkefna reynslusveitarfélaga stæðu í meginatriðum. Jafnframt sagði þar að á milli áranna 1999 og 2000 hefðu einstaka þættir, sem verið hafa til skoðunar, breyst lítillega en að helstu þróunareinkenni einstakra verkefna hefðu haldið sér.
Fjárlagaheimildir vegna ársins 2001 bentu til þess að kostnaður reynslusveitarfélaga vegna málefna fatlaðra væri að fara fram úr kostnaði þeirra svæðisskrifstofa sem teknar hafa verið til samanburðar. Leitast var við að meta líklegar launa- og verðlagsbætur í fjáraukalögum 2001 og gaf sú mynd til kynna að reynslusveitarfélögin væru að fara fram úr svæðisskrifstofunum hvað varðaði kostnað. Gilti það bæði um heildarkostnað á verðlagi hvers árs og meðalkostnað á íbúa á föstu verðlagi sem hefur verið meginviðmið úttektarinnar. Nú þegar endanlegar tölur fyrir árið 2001 liggja fyrir kemur í ljós að reynslusveitarfélögin eru undir svæðisskrifstofum í fjárveitingum þegar litið er á reynslutímabilið í heild.
Auk fjárlagaheimilda á árinu 2001 bættust eftirfarandi liðir við hjá svæðisskrifstofum:
1. Viðbótarheimildir í fjáraukalögum 2001.
2. Millifærðar launaheimildir af launa- og verðlagslið fjármálaráðuneytis sem voru allverulegar það ár vegna mikilla breytinga á kjarasamningum.
3. Heimildir sem millifærðar eru af 07-700, vegna nýrra verkefna eða á forsendum þeirra þjónustusamninga sem í gildi eru.
4. Heimildir sem voru millifærðar á stofnanir í kjölfar stofnunar fæðingarorlofssjóðs.
Á sviði öldrunarmála og heilsugæslu varð nokkur breyting á endanlegum tölum hjá heilsugæslustöðvum, öðrum en hjá reynslusveitarfélögum, við endanlega færslu af launa- og verðlagslið fjármálaráðuneytis. Ekki reyndist unnt að afla nægjanlega nákvæmra upplýsinga um breytingar á fjárframlögum til öldrunarþáttarins þar sem halli áranna 2001 og 2002 er gerður upp í einni tölu.
Samkvæmt þessu stendur sú niðurstaða úttektaraðila að meginniðurstöður heildarmatsskýrslunnar um þjónustulegan og kostnaðarlegan ávinning af verkefnum reynslusveitarfélaga standi óbreyttar.“
Samhliða úttekt PwC var framkvæmd könnun meðal þjónustuþega á árunum 1998 og 2001 á sviði málefna fatlaðra, öldrunarmála og heilsugæslu. Gerðir voru tveir ólíkir spurningalistar fyrir málefni fatlaðra eftir því hvort svarandi var foreldri/aðstandandi eða notandi þjónustunnar. Nauðsynlegt reyndist að kljúfa upp öldrunarmál og heilsugæslu vegna ólíkra leiða til þess að nálgast notendur þessara þjónustuþátta. Einn spurningalisti var sendur út um heilsugæslumál og var sú könnun framkvæmd þannig að notendur þjónustu heilsugæslunnar voru af handahófi beðnir um að svara spurningunum. Spurningalisti um öldrunarmál var sendur út eftir úrtaki úr skjólstæðingalista sveitarfélaganna. Niðurstöður þessara kannana á meðal þjónustuþega voru mjög jákvæðar gagnvart verkefninu. Varðandi frekari greiningu á niðurstöðum könnunarinnar skal m.a. vísað í skýrslu PwC „Mat á árangri. Úttekt á verkefnum reynslusveitarfélaga árið 2000“, bls. 46–66.
5.2 Stjórnsýsluendurskoðun Ríkisendurskoðunar.
Á árinu 2000 var af hálfu Ríkisendurskoðunar ákveðið að láta fara fram stjórnsýsluendurskoðun á samningum ríkisins við reynslusveitarfélög. Var ákveðið að taka til sérstakrar skoðunar samninga við reynslusveitarfélagið Akureyrarkaupstað, þ.e. samninga sem varða yfirtöku sveitarfélagsins á þjónustu sem ríkinu er skylt að veita. Laut athugun Ríkisendurskoðunar að því að kanna hvort samningar Akureyrarkaupstaðar sem reynslusveitarfélags við félagsmálaráðuneyti og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti hefðu verið nægilega skýrir að efni til en auk þess var leitast við að kanna árangur af samningunum.
Ríkisendurskoðun lauk athugun sinni með skýrslunni „Reynslusveitarfélög – Samningar við Akureyrarbæ – Stjórnsýsluendurskoðun“, júlí 2000.
Á bls. 9 í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir um skort á eftirliti:
„Við athugun á ofangreindum samningum vekur athygli hve litla umfjöllun eftirlit fær. Þetta á jafnt við um faglegt eftirlit og kostnaðareftirlit. Hvað kostnaðareftirliti viðkemur er ekki fjallað um hvernig því skuli háttað.“
Á bls. 10 í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir um ónákvæmni samninganna og skort á ýmsum atriðum:
„Hér er um að ræða samninga við reynslusveitarfélag og eru samningarnir gerðir í tilraunaskyni. Samningarnir eru um margt ónákvæmir sem gerir það að verkum að erfitt er að kanna hvort breytingar hafi átt sér stað á þjónustu og kostnaði við þjónustuna auk þess sem fyrir liggur að ýmis vafamál geta komið upp varðandi túlkun samninganna. Hefði að mati Ríkisendurskoðunar þurft að vanda betur til efnis samninganna til þess að unnt væri að afla upplýsinga um árangur af þeim á aðgengilegan hátt og þannig leggja mat á það hvort um æskilegt fyrirkomulag sé að ræða.“
Á bls. 16 í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir um mat á árangri:
„Markmið með samningum ríkisins og reynslusveitarfélaga var að flytja tiltekin verkefni milli stjórnsýslustiga, færa stjórn og ábyrgð á þjónustu yfir á eina hendi, stuðla að bættri nýtingu fjármagns og bæta þjónustu við þá sem í hlut eiga. Það er mat Ríkisendurskoðunar að ekki liggi fyrir haldbærar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að meta á faglegan og hlutlausan hátt hvort framangreind markmið hafi náðst með samningum við Akureyrarbæ. Þær upplýsingar sem fram koma í þessari skýrslu gefa til kynna að nokkuð skorti á að upphafleg markmið hafi gengið fram eins og áformað var.“
Einnig var niðurstaða Ríkisendurskoðunar að kostnaður við málefni fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmál hefði hækkað að raunvirði þegar árið 1996 var borið saman við árið 1998.
Hægt er að nálgast skýrslu þessa í heild sinni á heimasíðu Ríkisendurskoðunar www.rikisend.althingi.is/skyrslur2000/reynslusveitarfel.pdf.
5.2.1 Athugasemdir verkefnisstjórnar.
Það er fengur fyrir reynslusveitarfélagaverkefnið að Ríkisendurskoðun skuli hafa gert þessa athugun á samningum Akureyrarkaupstaðar við umrædd ráðuneyti. Skýrslan mun ásamt öðrum gögnum sem lögð hafa verið fram og skýrslum óháðs úttektaraðila vera mikilvægur liður í því að meta jafnt jákvæða sem neikvæða reynslu verkefnisins. Á grundvelli þessara gagna verður unnt að draga af lærdóm bæði hvað snertir einstök verkefni sem og verkefnið í heild sinni. Sérstaklega er skýrslan þó áminning um að vanda ber alla vinnu við samningsgerð og tryggja að unnt sé að meta framvindu þeirra og árangur, bæði fjárhagslegan og faglegan.
Rétt er þó að benda á að viðhorf til samninga af þessu tagi kunna að hafa breyst á tímabili reynslusveitarfélaga. Til dæmis má segja að reglugerð um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs, nr. 262/1999, hafi markað ákveðin þáttaskil varðandi umgjörð um samningsgerð hins opinbera varðandi verklegar framkvæmdir og rekstrarverkefni. Umræddir samningar eru gerðir fyrir gildistöku þeirrar reglugerðar.
Eins og áður hefur komið fram var óháðum úttektaraðila falið að hafa eftirlit með framkvæmd verkefnisins og gera úttektir á árangri þess. Árlega hafa verið lagðar fram skýrslur um framvindu og stöðu verkefna. Þar koma fram niðurstöður úttektaraðila sem skírskota bæði til hinna almennu markmiða verkefnisins sem skilgreind eru í lögunum og þeirra sérstöku markmiða sem einstök verkefni hafa haft að leiðarljósi. Verkefnisstjórn telur að sú umfjöllun sé nógur grundvöllur til að álykta um árangur einstakra verkefna.
6. Mat verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga á verkefninu.
Það er mat verkefnisstjórnar að verkefnið hafi heppnast ágætlega þegar á heildina er litið. Hins vegar er ljóst að draga má ýmsan lærdóm af verkefninu og telur verkefnisstjórn nauðsynlegt að benda á nokkur atriði þar að lútandi.
6.1 Val á sveitarfélögum.
Eins og áður kom fram stóð upphaflega til að hafa reynslusveitarfélögin fimm. Niðurstaðan var hins vegar sú að tólf reynslusveitarfélög voru valin til þátttöku.
Þau sveitarfélög sem sóttu um þátttöku í verkefninu í tengslum við sameiningu höfðu forgang gagnvart öðrum sveitarfélögum. Athyglisvert er að flest þessara sameinaðra sveitarfélaga heltust fljótlega úr lestinni. Ástæðan fyrir því er sennilega sú að verkefni er tengdust sameiningunni sjálfri voru næg og sveitarfélögin ekki í stakk búin að sinna til viðbótar því að vera reynslusveitarfélag, sem kostaði bæði tíma og fjármuni. Þannig hafi skort skilning á aðstæðum sameiningarsveitarfélaga þar sem sameiningarsveitarfélög þurfa almennt á meiri stuðningi að halda, svo sem með stjórnunarráðgjöf, við að ganga í gegnum þær breytingar sem fylgja sameiningunni.
Sum sveitarfélög fóru aldrei af stað með verkefni sín. Ef til vill hefði verið þörf á að velja færri sveitarfélög til verkefnisins, en tryggja um leið þátttöku þeirra og framvindu í verkefninu.
6.2 Val á verkefnum sveitarfélaga.
Verkefnin sem reynslusveitarfélögin tóku sér fyrir hendur voru mjög mismunandi. Óhætt er að segja að sveitarfélögin hafi verið með ólíkar áherslur við val á verkefnum. Sum reynsluverkefni fólu í sér yfirtöku á stórum verkefnum frá ríkinu meðan önnur miðuðu meira að breyttri stjórnsýslu eða fyrirkomulagi sveitarfélagsins við að veita opinbera þjónustu. Sum sveitarfélög voru með mörg verkefni í gangi samtímis, önnur aðeins eitt eða fá. Það var því afar mismunandi reynsla sem sveitarfélögin öðluðust.
Nokkur sveitarfélaganna réðu sér starfsmann vegna þessa verkefnis og voru með virkar nefndir allan tímann. Þessi sveitarfélög hafa augljóslega afkastað mestu sem reynslusveitarfélög. Sveitarfélögin þurftu þannig að leggja sjálf verulega af mörkum til að ná árangri sem reynslusveitarfélag.
Verkefnið var byggt eftir norrænni fyrirmynd. Fylgt var þeirri hugmyndafræði að sveitarfélögin ættu sjálf að koma með hugmyndir að verkefnum. Þau væru best í stakk búin að móta hugmyndir þar sem þekkingin á aðstæðum væri hjá þeim. Vegna þessa var í sumum tilfellum um að ræða ofmat verkefnisstjórnar varðandi frumkvæði sveitarfélaganna sjálfra og vinnu þeirra við verkefnið. Í upphafi kynnti verkefnisstjórnin verkefnið vel fyrir sveitarfélögunum og gaf m.a. út handbók með ýmsum dæmum um verkefni. Í ljós kom að sveitarfélögin byggðu nær eingöngu á þessum dæmum. Lítið var því um frumhugmyndir frá sveitarfélögunum sjálfum og mörg þeirra voru ekki nægjanlega meðvituð eða skorti afl til að setja þann kraft í verkefnin sem til þurfti til að þau yrðu að veruleika. Einnig var vart við áhugaleysi sumra reynslusveitarfélaga á verkefninu þegar á leið.
Fljótlega kom fram sú gagnrýni sveitarfélaga að ákveðinnar tregðu gætti í vissum fagráðuneytum um að ganga til samninga við sveitarfélög um reynsluverkefni. Að mati sveitarfélaga voru viðkomandi ráðuneyti íhaldssöm og höfðu aðra sýn á hlutverk og verkefnaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Jákvæðni skorti því hjá ýmsum embættismönnum ríkisins gagnvart tilraununum. Skortur á vilja og samstarfi ráðuneytanna dró því fljótt úr krafti viðkomandi sveitarfélags og það gafst fljótlega upp. Nefna má sem dæmi um þetta ósk Garðabæjar um að yfirtaka rekstur heilsugæslu í Garðabæ og ósk Sveitarfélagsins Hornafjarðar um að yfirtaka rekstur Framhaldsskóla Austur-Skaftafellssýslu gegn rammafjárveitingu frá ríkinu. Helsta ástæða þessa var að undirbúningur þessi kostaði bæði vinnu- og peningaútlát hjá ráðuneytunum sem ekki var búið að gera ráð fyrir. Að þessu leyti var verkefnið vanmetið strax frá upphafi.
Verkefnisstjórn tekur á vissan hátt undir þessi sjónarmið sveitarfélaganna. Verkefnisstjórn hefði einnig getað aðstoðað sveitarfélögin betur við undirbúning verkefnisins. Sérstaklega þegar vart var við ákveðinnar fyrirstöðu í viðkomandi fagráðuneytum. Þrátt fyrir vilja og tilraunir tókst verkefnisstjórn ekki að halda nægilega góðum tengslum við öll fagráðuneytin meðan á verkefninu stóð.
Að mati verkefnisstjórnar hefði mátt nýta tækifæri þetta betur og ganga jafnvel lengra og reyna á sérlög sem menn telja að hamli skipulagi og stjórnsýslu sveitarfélaganna. Sem dæmi um slíkt má nefna skipulag og vinnubrögð sveitarstjórna. Verkefnisstjórn hefði einnig viljað sjá fleiri tilraunir með lýðræði og aukinni þátttöku íbúa sveitarfélaganna.
Með hliðsjón af þessum athugasemdum hefði ef til vill verið ákjósanlegra að undirbúa betur val á verkefnum og skyldur ráðuneyta til að vinna að þeim.
6.3 Samningsferlið og samskipti.
Við gerð þessara samninga í upphafi verkefnisins var lítil reynsla af slíkri samningagerð þannig að um frumkvöðlavinnu var að ræða. Þörf hefði verið á ráðgjafa með þekkingu á þessu sviði til aðstoðar við þessa samningagerð.
Í nokkrum tilfellum dróst samningsgerð á langinn og tók óeðlilega langan tíma. Sérstaklega á það við um reynsluverkefni sem fólu í sér yfirfærslu á verkefnum og þar af leiðandi fjármagni frá ríki til sveitarfélaga. Hinn langi aðdragandi samninga tafði klárlega fyrir því að verkefni hæfust og eins hafði slíkur dráttur áhrif á áhuga sveitarstjórnarmanna fyrir því að framkvæma verkefnið. Mjög bagalegt er þegar samningar dragast með slíkum hætti, en ástæður er bæði að finna hjá sveitarfélögum og ríkinu.
Sem dæmi um langan samningstíma má nefna samningsgerð um málefni fatlaðra og heilbrigðismál við Akureyri í árslok 2001 og tilraunir sveitarfélaganna um breytt fyrirkomulag félagslegra húsnæðismála, svo sem með yfirtöku sveitarfélagsins á félagslegum húsnæðismálum með rammasamningi við Húsnæðisstofnun ríkisins og flutningi verkefna frá Húsnæðisstofnun ríkisins til sveitarfélagsins. Mikill tími fór í samningagerð milli félagsmálaráðuneytis, Húsnæðisstofnunar ríkisins og reynslusveitarfélaga vegna þessa en ekkert varð af því verkefni. Aðalástæða þess var þó breytt skipan húsnæðismála með gildistöku laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, og stofnun Íbúðalánasjóðs.
Eins hefur verið bent á að of langur tími hafi farið í að semja um yfirfærslu verkefna og síðan hafi komið í ljós að ekki hafi reynst fyrir hendi nægur áhugi af hálfu ráðuneyta til að semja um raunverulega yfirfærslu verkefnanna. Verkefnisstjórn telur mikilvægt að á fyrstu stigum viðræðna milli ríkis og sveitarfélaga sé reynt að meta hvort raunverulegur vilji sé fyrir hendi hjá báðum samningsaðilum til að semja um yfirfærslu verkefnisins, samanber einnig það sem kom fram hér að framan.
Á síðari hluta ársins 2000 kom upp erfitt mál milli Akureyrarkaupstaðar annars vegar og heilbrigðis- og fjármálaráðuneytisins hins vegar vegna greiðsludráttar á umsömdum greiðslum til Akureyrarkaupstaðar vegna verkefna sveitarfélagsins á sviði heilbrigðis- og öldrunarmála. Samkomulag milli þessara aðila náðist á árinu 2001.
Samskipti aðila verkefnisins, þ.e. ráðuneyta, reynslusveitarfélaga og verkefnisstjórnar hefðu ef til vill þurft að vera nánari. Í ráðuneytunum og reynslusveitarfélögunum sjálfum voru sérstakir tengiliðir. Verkefnisstjórn boðaði þessa aðila á fundi, svo sem til kynningar á skýrslum PwC. Samskipti og boðleiðir þessara aðila innbyrðis hefðu mátt vera virkari og gekk m.a. ekki nógu vel að fá upplýsingar og viðhorf þessara aðila til verkefnisins.
6.4 Innihald samninga.
Verkefnisstjórn telur að ákveðin reynsla sé komin á varðandi innihald samninga. Mjög mikilvægt sé að vanda vel til samningsgerðar þegar verkefni eru flutt frá ríki til sveitarfélaga. Innihald samnings þarf að vera skýrt og endurskoðunarákvæði samningsins ljós, samanber athugasemdir Ríkisendurskoðunar. Erfiðustu vandamálin sem hafa komið upp varðandi þessi verkefni eru starfsmannamál vegna réttinda og skyldna þeirra starfsmanna sem færst hafa yfir til sveitarfélaga með verkefninu sjálfu. Í þessu sambandi má t.d. nefna laun þar sem launakjör eru mismunandi milli ríki og sveitarfélaga og jafnvel milli stéttarfélaga vegna sambærilegra starfa starfsmanna sveitarfélags. Einnig má nefna orlofsréttindi, tryggingar og stéttarfélög. Á þessi atriði reyndi á sviði málefna fatlaðra og heilbrigðismála á Akureyri.
Í samningunum var ekki nægilega tekið á atriðum eins og endurskoðunarástæðum og forsendum hækkana á greiðslum. Ástæða hefði verið til að skilgreina áhrif ýmissa breyttra forsendna samningsins þannig að ljóst væri hvernig þeim yrði mætt, svo sem launabreytingum. Eins og áður hefur komið fram gagnrýndi Ríkisendurskoðun það að ekki skyldi hafa verið lagt meira upp úr samningsgerðinni sjálfri og tekur verkefnisstjórn undir það sjónarmið.
Samningar milli ráðuneyta og reynslusveitarfélaga tóku mið af þeim viðhorfum og reglum sem giltu á þeim tíma sem upphaflegu samningarnir voru gerðir. Árið 1999 setti fjármálaráðuneytið reglugerð um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs, nr. 262/1999. Reglugerðin gildir um samninga um verklegar framkvæmdir og rekstrarverkefni, sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs og er sett samkvæmt heimild í 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Gildissvið reglugerðarinnar eru samningar um rekstrarverkefni. Í reglugerðinni er tíundað um innihald samninga, endurskoðun þeirra og staðfestingu. Setning reglugerðarinnar er tvímælalaust til bóta og efni hennar tekur á nokkrum þeim atriðum er skorti við samningsgerð reynslusveitarfélaganna og síðar urðu að ágreiningsmálum.
Verkefnisstjórn hefur haft mikinn áhuga á máli þessu og því hafa verið haldnir fundir með fagráðuneytum og viðkomandi reynslusveitarfélögum um samninga og samningsgerð.
6.5 Árangur af því að yfirfæra verkefni.
Verkefnisstjórn telur mikilvægt að benda á þrenns konar árangur sveitarfélaganna við að hafa yfirtekið verkefni:
A. Faglegur árangur.
Sú reynsla sem umrædd sveitarfélög hafa öðlast með því að hafa umsjón með þjónustu og samskipti við notendur þjónustunnar er mikilvæg. Hér koma sérstaklega til aðstæður skjólstæðinga og samþætting heildarþjónustu. Málefni fatlaðra er gott dæmi um þetta þar sem bæði Akureyrarkaupstaður og Vestmannaeyjabær hafa náð að samþætta þessa þjónustu við aðra félagsþjónustu sveitarfélagsins.
B. Fjármálalegur árangur.
Eins og fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar og óháðs úttektaraðila er ekki ljóst hvort fjárhagslegur ávinningur hefur náðst með yfirfærslu verkefna til reynslusveitarfélaga. Hvað sem því líður var það markmið sett með verkefninu að nýta betur fjármagn hins opinbera. Mat verkefnisstjórnar er að vísbendingar benda ótvírætt í þá átt að þjónustustigið bæði við fatlaða, sjúklinga og aldraða hefur hækkað í viðkomandi sveitarfélögum.
C. Stjórnsýslulegur árangur.
Mikill ávinningur er fyrir sveitarfélög að fara yfir stjórnsýslulegt skipulag þess. Auk þess er auðveldara að hafa yfirsýn yfir verkefnið þegar svipuð velferðarþjónusta er á einni hendi í stað tveggja áður.
Verkefnisstjórn telur að margar tilraunir reynslusveitarfélaganna á sviði stjórnsýslu hafi gefið góða raun. Þessar tilraunir eiga það sammerkt að með þeim var gerð tilraun til að bæta þjónustu sveitarfélaga á tilteknu sviði, auka aðgang íbúanna að henni, stytta biðtíma og auka skilvirkni stjórnsýslunnar.
6.6 Lærdómur og reynsla verkefnisins.
Helsti ávinningurinn við verkefni þetta var að sveitarstjórnarmenn og aðrir komu saman og íhuguðu hvaða breytingar og lagfæringar væri hægt að gera á gildandi stjórnsýslu og/eða fyrirliggjandi verkefnum sveitarfélagsins. Verkefnið stuðlaði þannig að breytingum á verkefnum og stjórnsýslu sveitarfélaga og vonandi úrbótum á því sviði.
Reynsluverkefnið er stór stjórnsýslutilraun sem ekki á sér fordæmi hér á landi. Með þessu stjórnsýsluverkefni hefur mikilvægur lærdómur skapast varðandi mat og úttektir tiltekinna verkefna á umræddu tímabili reynslusveitarfélagaverkefnisins. Hins vegar má spyrja sig hvernig hefði verið unnt að framkvæma verkefnið öðruvísi og hvaða lærdóm megi draga af þessu ferli ef til sambærilegra stjórnsýslutilrauna kæmi? Þátttakendur sjá nú að nauðsynlegt hefði verið að skilgreina árangursmælikvarða og þau viðmið sem nota á áður en verkefnin hefjast. Að öðrum kosti er erfitt að meta árangur verkefnis. Þörf er því á mun agaðri vinnubrögðum en notuð voru í upphafi verkefnisins.
Verkefni þetta var stórt en það var einungis kynnt vel í upphafi þess. Að mati verkefnisstjórnar hefði verið þörf á að halda verkefninu áfram á þeim nótum. Þörf hafi því verið á starfsmanni í heilu stöðugildi við verkefnið og tryggja hefði þurft nauðsynlegt fjármagn út allt verkefnið.
6.7 Einstök verkefni.
Verkefnisstjórn telur að mikilvæg reynsla hafi fengist hjá þeim sveitarfélögum sem tóku að sér verkefni frá ríkinu. Þetta á sérstaklega við um reynslusveitarfélögin Akureyrarkaupstað, Sveitarfélagið Hornafjörð og Vestmannaeyjabæ en þessi sveitarfélög hafa verið með verkefni á sviði málefna fatlaðra, heilbrigðis- og öldrunarmála. Flutningur á málefnum fatlaðra, heilbrigðis- og öldrunarmál til sveitarfélaga eru þannig dæmi um vel heppnaðan verkefnatilflutning. Hér er um að ræða erfiða málaflokka sem meta þarf bæði út frá magni og gæðum þjónustunnar. Lögð hefur verið mikil áhersla á nýtingu þeirra fjármuna sem farið hafa í þessi verkefni. Auk þess þarf að fara fram sérstök aðlögun verkefnisins við flutninginn.
Stærsta verkefnið á sviði stjórnsýsluverkefna var stjórnsýsluverkefnið í Grafarvogi en í Reykjavíkurborg var í gangi sérstakt tilraunaverkefni í einu hverfi borgarinnar, þ.e. Grafarvogi, í því skyni að samræma alla opinbera þjónustu sem yrði veitt á einni hverfisskrifstofu.
Nokkur sveitarfélög lögðu áherslu á stjórnsýslutilraunir og skipulagsbreytingar svo sem á stjórnsýslukerfi sveitarfélagsins. Hjá Akureyrarkaupstað voru gerðar verulegar skipulagsbreytingar á stjórnsýslukerfi bæjarins sem tókust vel.
Nokkur sveitarfélög sóttu um breytingu á ákvarðanatöku hjá embætti byggingarfulltrúa. Þannig fékk byggingarfulltrúi heimild til fullnaðarafgreiðslu byggingarleyfisumsókna og framkvæmdaleyfa, en umsækjendur gætu skotið úrlausn hans til byggingarnefndar. Umrædd sveitarfélög settu sér síðan sérstakar samþykktir um að víkja frá ákvæðum laganna um meðferð umsókna um byggingarleyfi og verksvið byggingarfulltrúa, sbr. breytingalög nr. 117/1999, á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997.
Í sameinuðu sveitarfélagi Keflavíkur, Njarðvíkur og Hafna (síðar Reykjanesbæ) var unnið að því að sveitarfélagið sæi alfarið um vinnumiðlun og þjónustu fyrir íbúa sveitarfélagsins í atvinnuleit. Meðal annars með því að koma á fót einni öflugri samskipta- og þjónustumiðstöð þar sem öll þjónusta við atvinnulífið var veitt og boðið var upp á persónulega meðferðaráætlun. Einnig var um að ræða tímabundið verkefni á vegum Reykjavíkurborgar á þessu sviði. Vegna breytinga á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 13/1997, þar sem ábyrgð á vinnumiðlun í landinu var flutt frá sveitarfélögum til ríkisins féll verkefni þetta niður.
Breytt fyrirkomulag félagslegra húsnæðismála svo sem með yfirtöku sveitarfélagsins á félagslegum húsnæðismálum með rammasamningi við Húsnæðisstofnun ríkisins og flutningi verkefna frá Húsnæðisstofnun ríkisins til sveitarfélagsins Þessi setning er eitthvað undarleg?? --> . Sú breyting sem gerð var á sviði húsnæðismála með gildistöku laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, leiddi til breytinga á sviði félagslegra húsnæðismála sem eru í góðu samræmi við þau markmið sem leitast átti við að ná fram með tilraununum. Verkefni á sviði húsnæðismála féllu því niður.
6.8 Lagalegt svigrúm verkefnisins.
Að áliti verkefnisstjórnar þarf að rýmka lagalegt svigrúm sveitarfélaga til nýjunga og yfirtöku nýrra sérverkefna frá ríkinu. Slíkar heimildir gætu verið í lögum er fjalla um viðkomandi málaflokk. Sem dæmi um slíkt má nefna 53. gr. laga um grunnskóla, nr. 66/1995, er fjallar um þróunar- og tilraunastarf í grunnskólum og t.d. 40. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, er fjallar um verksvið byggingarfulltrúa. Enn fremur gæti slík lagaheimild verið almenn en háð því að viðkomandi fagráðherra staðfesti ákveðin tímabundin verkefni samkvæmt ósk viðkomandi sveitarfélags.
Verkefnisstjórn hefur hvatt til þess að formlegt eða óformlegt framhald verði á slíkri tilrauna- og nýsköpunarstarfsemi meðal sveitarfélaga þegar verkefni reynslusveitarfélaga lýkur, bæði á sviði stjórnsýslu og eins öðrum sviðum sveitarstjórna. Varðandi framhaldið telur verkefnisstjórn nauðsynlegt að undirbúa söfnun upplýsinga sem beinast að eftirfarandi þáttum:
– Í fyrsta lagi að safna saman upplýsingum um það svigrúm sem sveitarfélög hafa nú þegar til þess að fara nýjar leiðir í stjórnsýslu sinni eða við framkvæmd verkefna.
– Í öðru lagi að meta hvar væri unnt með einföldum hætti að gera breytingar á löggjöf eða reglugerðum sem miðuðu að því að auka þetta svigrúm sveitarfélaga.
– Í þriðja lagi að skapa vettvang fyrir sveitarfélög sem hafa áhuga á að fara nýjar og óhefðbundnar leiðir. Sveitarfélög yrðu þannig aðstoðuð við að koma slíkum verkefnum á fót, eitt sér eða fleiri saman, og upplýsingum um verkefni og árangur þeirra haldið til haga fyrir önnur sveitarfélög og hið opinbera í heild sinni.
6.9 Úttekt og eftirlit.
Mikilvægt er við framkvæmd verkefnis sem þessa að fylgst sé náið með einstökum sveitarfélögum og að árangur þeirra sé metinn reglulega, bæði hvað varðar faglega og fjárhagslega hlið verkefnisins. Þessi úttektarvinna var frumkvöðlavinna þar sem við lítið var að styðjast.
Samkvæmt 6. gr. laga um reynslusveitarfélög var gert ráð fyrir því að frá byrjun yrði óháður úttektaraðili fenginn til þess að fylgjast með framkvæmd verkefnisins. Að undangengnu útboði var fyrirtækið Hagvangur hf. valið. Hagvangur hf. varð síðar hluti af ráðgjafarfyrirtækinu PricewaterhouseCoopers.
Því er ekki að leyna að ákveðin vonbrigði voru hjá verkefnisstjórn með framkvæmd úttektar á fyrri hluta tímabilsins. Gagnrýnt var að forsendur fyrir úttektinni lágu ekki fyrir fyrr en langt var liðið á verkefnið, m.a. um aðferðafræði við úttektina og árangursmælikvarða. Að mati verkefnisstjórnar tókst úttektaraðila á seinni hluta verkefnisins betur að skilgreina sína vinnu og telur verkefnisstjórnin að ágætlega hafi til tekist með úttektina. Nefndin telur enn fremur að þær skýrslur sem úttektaraðili hefur gefið út árlega um framkvæmd verkefnisins gefi greinargóða mynd af verkefninu þegar á heildina er litið.
Þrátt fyrir að óháður úttektaraðili hafi haft umsjón með verkefninu hefur verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga lagt á það mikla áherslu að einstök sveitarfélög og ráðuneyti leggi sjálf mat á árangur og framvindu verkefna. Það átti að mati verkefnisstjórnar að þjóna hagsmunum sveitarfélaga, ráðuneytanna og verkefnisstjórnar. Slíkt mat hjálpar þessum aðilum að átta sig á þeim árangri sem verkefnið var að skila og hvar veikleikana væri að finna. Nauðsynlegt er einnig að veita þessum aðilum og öðrum tækifæri til að bera saman mismunandi sjónarmið aðila til einstakra þátta verkefnisins.
Sveitarfélögin og ráðuneytin hafa hins vegar staðið misjafnlega vel að þessu og hefði það verið til bóta að meira hefði verið lagt upp úr ritun slíkra greinargerða. Nokkrar slíkar skýrslur eða minnisblöð frá sveitarfélögum liggja fyrir, en vissulega hefði þessi skýrslugjöf mátt vera meiri. Einnig hafi verið þörf á að verkefnisstjórn stýrði þeirri úttekt betur þannig að samanburður fengist á milli sveitarfélaga. Möguleiki hefði verið fyrir því að fá aðra aðila til að meta árangur verkefnisins, t.d. íbúa sveitarfélaganna eða Alþingi. En rétt er að geta þess að PwC gerði viðhorfskannanir meðal notenda þjónustu sveitarfélaga, svo sem vegna málefna fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmála. Verkefnisstjórn hefur síðan leitast við að leggja sjálfstætt mat á verkefnið og þau gögn sem liggja til grundvallar.
Það er umhugsunarvert hvernig standa beri að slíkum úttektum í framtíðinni. Verkefnisstjórnin vill vekja máls á því hvort þörf hafi verið á því að fá „óháðan úttektaraðila“ eins og lögin um reynslusveitarfélög gerðu ráð fyrir. Líkur eru á því að sú vitneskja að „óháður úttektaraðili“ myndi fara yfir verkefnið hefur vafalaust dregið mjög úr metnaði sveitarfélaganna og fagráðuneytanna til að gera slíkar úttektir sjálf.
7. Lokaorð.
Verkefni reynslusveitarfélaga lauk formlega í árslok 2001. Síðustu tvö ár hafa það aðallega verið sveitarfélögin Akureyrarkaupstaður, Reykjavíkurborg, Sveitarfélagið Hornafjörður og Vestmannaeyjabær sem hafa unnið að verkefninu. Góður árangur hefur náðst af starfi þeirra. Verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga hefur hvatt reynslusveitarfélögin til þess að framhald verði á tilrauna- og nýsköpunarstarfsemi þeirra.
Ánægjulegt er að mikill áhugi er hjá Akureyrarkaupstað, Sveitarfélaginu Hornafirði og Vestmannaeyjabæ að halda verkefninu við málefni fatlaðra og heilbrigðis- og öldrunarmál áfram og nýta þannig þá vinnu og hagræðingu sem náðst hefur með verkefninu.
Hinn 1. október 2001 tók sérstakt þróunarsvið til starfa hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og í ársbyrjun 2002 skipaði stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga þróunarnefnd til að fylgjast með og fjalla um nýsköpun og þróunarverkefni í sveitarfélögum og reynslunni af þeim. Sjá samband.is/Þróunarsvið. Verkefnisstjórn fagnar bæði setningu þróunarsviðs og skipun þróunarnefndar hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og gerir miklar vonir til Sambandsins um framhald þróunarvinnu. Slík áframhaldandi þróunarvinna í sveitarfélögum er samvinnuverkefni ráðuneyta, Sambands íslenskra sveitarfélaga og einstakra sveitarfélaga. Enn fremur þarf að tryggja slíkum verkefnum lagalegt svigrúm og nauðsynlegt fjármagn.
Markmið reynslusveitarfélagaverkefnisins var að veita sveitarfélögum heimildir í tilraunaskyni til að taka að sér framkvæmd nýrra verkefna, reyna nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag í tilteknum málaflokkum og þróa nýjungar í stjórnsýslu sveitarfélaga. Telja verður að í heildina sé árangur í samræmi við sett markmið verkefnisins, þrátt fyrir að verkefnisstjórn hefði viljað sjá fleiri langtímaverkefni. Telja verður að fyrirliggjandi skýrslur PwC styðji það álit verkefnisstjórnar.
Að áliti verkefnisstjórnar er nauðsynlegt að halda vinnu þessari áfram. Slíkt er nauðsynlegt til að unnt sé að nýta þá vinnu og reynslu sem sett hefur verið í reynslusveitarfélagaverkefnið og virkja þannig áhuga sem flestra sveitarfélaga á að halda þessu starfi áfram.
