[prenta uppsett í dálka] 4. fundur, 130. lþ.
Ágúst Ólafur Ágústsson:
Frú forseti. Í fram kominni þáltill. er lagt til að nefnd skoði tillögur um að gera svipaðar breytingar og grannþjóðir okkar á Norðurlöndum hafa gert í sínum stjórnarskrám þannig að hægt sé að framselja ríkisvald til alþjóðastofnana sem vinna að frelsi og friði í viðskiptum milli þjóða.
Ýmislegt kallar á þessa breytingu. Þegar Ísland gerir samninga við erlend ríki eða alþjóðastofnanir þarf að hafa í huga 1., 2. og 21. gr. stjórnarskrárinnar, en þessi ákvæði hafa verið óbreytt síðan lýðveldið var stofnað árið 1944. Á öllum hinum Norðurlöndunum, líka Noregi sem stendur utan Evrópusambandsins, hafa verið gerðar breytingar á stjórnarskrám til að geta mætt þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem geta leitt af þjóðréttarsamningum.
Í 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar er að finna heimild til framsals á valdi til alþjóðastofnana ef 3/4 hlutar þingmanna samþykkir slíkt. Í 9. gr. X. kafla sænsku stjórnarskrárinnar er að finna svipað ákvæði um áskilnað samþykkis 3/4 hluta þingmanna. En í 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er framsal valds til alþjóðastofnana heimilt með samþykki 5/6 hluta þingmanna. Í Belgíu, Ítalíu og Þýskalandi er krafist einfalds meiri hluta þingmanna.
Í nefndaráliti fjögurra lögfræðinga á vegum utanrrn., dags. 6. júlí 1992, var komist að þeirri niðurstöðu að EES-samningurinn bryti ekki í bága við íslensku stjórnarskrána. Þetta álit var strax mjög umdeilt meðal fræðimanna. EES-samningurinn sem tók gildi 1. janúar 1994 hefur þó breyst talsvert síðan þá vegna hins síkvika eðlis samningsins sem gerir hann ólíkan mörgum öðrum þjóðréttarsamningum. Það má færa gild rök fyrir því að framsal valds til alþjóðlegra stofnana vegna EES-samningsins sé algjörlega á mörkunum að vera leyfilegt samkvæmt stjórnarskránni.
Í dag flæða reglur og tilskipanir frá Evrópusambandinu vegna EES-samningsins yfir íslenskt samfélag án þess að Íslendingar hafi neitt um það að segja. Í raun tekur Ísland við meiri hluta af þeim lögum sem ESB setur, eða um 80%. Aðgangur íslenskra stjórnvalda að ákvarðanatöku Evrópusambandsins er mestur í upphafi, en enginn á þeim vettvangi sem endanlegar ákvarðanir eru teknar. Til að mynda hafa EFTA-ríkin enga aðkomu að stefnumörkun ESB, enga aðkomu að ákvörðunum framkvæmdastjórnarinnar, enga aðkomu að störfum ráðherraráðsins, enga aðkomu að vinnunefndum ráðherraráðsins, en þar taka tillögur oft miklum breytingum, enga aðkomu að störfum leiðtogafundar Evrópusambandsins, enga aðkomu að störfum Evrópuþingsins, en geta þó sent þangað inn athugasemdir, og sama má segja um aðkomu að fundum ráðherraráðsins, en EFTA-ríkin geta sent þangað athugasemdir. Eina þátttaka EFTA-ríkjanna í ákvarðanatöku Evrópusambandsins er í raun í gegnum þátttöku sérfræðinga í fundum framkvæmdastjórnarinnar. En eftir það geta tilögur þó hæglega breyst til muna og þær gera það iðulega.
Ísland og önnur EES-ríki hafa engin áhrif á frumrétt ESB. Þau hafa ekki atkvæðisrétt þegar fjallað er um afleidda löggjöf eða breytingar á samstarfinu. EES-ríkin geta hins vegar neitað að taka upp nýja löggjöf sem snertir EES-samninginn en þá fellur viðeigandi kafli samningsins úr gildi fyrir Ísland, Noreg og Liechtenstein, og aðgangur ríkjanna að innri markaðnum á viðkomandi svæði er úr sögunni. Neitunarvaldið svokallaða er því óraunhæft og því hefur aldrei verið beitt enda mundi það valda miklu uppnámi og stefna í hættu markmiðinu um einsleitni markaðssvæðisins og samræmingu reglna.
EES-samningurinn hefur sömuleiðis haft margvísleg áhrif á dómsvaldið sem ekki voru séð fyrir. Í hæstaréttardómi nr. 236/1999, í svokölluðum Erlu Maríu dómi, gekk Hæstiréttur lengra en áður og dæmdi íslenska ríkið skaðabótaskylt vegna vanrækslu þess við lögfestingu á tilskipun frá Evrópusambandinu. Vísað var í niðurstöðu EFTA-dómstólsins nr. E 9/97 frá 10. desember 1998 þar sem íslensk stjórnvöld voru talin vera bótaskyld þrátt fyrir að EES-samningurinn segði ekkert um slíkan rétt til bóta.
Niðurstöður Evrópudómstólsins hafa einnig réttaráhrif á Íslandi, m.a. í gegnum EFTA-dómstólinn sem lítur á niðurstöður Evrópudómstólsins við úrlausn sinna mála. Túlkun Evrópudómstólsins á allri Evrópulöggjöfinni hefur því mikil áhrif á íslenskan rétt, en eins og áður hefur verið nefnt ber íslenskum stjórnvöldum að lögleiða lög ESB í mjög mörgum málaflokkum.
Það er alveg ljóst að Ísland getur ekki gengið í Evrópusambandið án þess að breyta stjórnarskránni í þá átt sem allar hinar Norðurlandaþjóðirnar hafa gert. Það verður þó að teljast farsælast að vera búinn að gera nauðsynlegar breytingar á stjórnarskránni áður en kemur að þungavigtarumræðunni um kosti og galla aðildar Íslands að Evrópusambandinu. Það er einfaldlega ekki umræðunni í hag að blanda saman umfjöllun um aðild að Evrópusambandinu við umræður um breytingar á stjórnarskránni. Í raun má færa rök fyrir því að heimild á framsali valds í stjórnarskrá sé óháð hugsanlegri aðild Íslands að Evrópusambandinu og ætti frekar við almenna þátttöku Íslands í alþjóðastarfi, svo sem Schengen-samninginn eða EES-samninginn, eins og ég rakti áðan.
Að lokum vil ég taka fram að bent hefur verið á að skýr heimild löggjafans á framsali valds í stjórnarskrá gæti í rauninni treyst fullveldið frekar en takmarkað það. Eins og staðan er núna eru ákvæði til framsals valds óljós og því gæti sérstakt stjórnarskrárákvæði skýrt valdheimildir til framsals. En þetta er sjónarmið sem hefur átt upp á pallborðið hjá sumum ríkjum Evrópu og þá sérstaklega í Noregi.
