Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1011. máls.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1894 — 1011. mál.
um frv. til l. um breyt. á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið eftirtalda á sinn fund: Karl Axelsson, Andra Árnason, Kristin Hallgrímsson og Jón Sveinsson lögmenn í starfshópi ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu, Eirík Tómasson prófessor, Davíð Þór Björgvinsson prófessor, Sigurð Líndal, fyrrverandi prófessor, Pál Hreinsson prófessor, Sigurð G. Guðjónsson og Skarphéðin Berg Steinarsson frá Norðurljósum, Bjarna Guðmundsson og Þorstein Þorsteinsson frá Ríkisútvarpinu, dr. Herdísi Þorgeirsdóttur, Ragnar Aðalsteinsson lögmann, Jakob R. Möller lögmann, Þorkel Helgason stærðfræðing, Jón Steinar Gunnlaugsson lögmann og prófessor, Ástráð Haraldsson lögmann, Dögg Pálsdóttur lögmann, Hróbjart Jónatansson lögmann, Jóhannes Rúnar Jóhannsson lögmann og formann laganefndar lögmannafélagsins, Ólaf Hannibalsson, Jón Ólafsson og Ólaf Pál Gunnarsson frá Þjóðarhreyfingunni, Kristján Andra Stefánsson lögfræðing frá forsætisráðuneyti, Magnús Ragnarsson frá Íslenska sjónvarpsfélaginu, Hólmgeir Baldursson frá Stöð 1, Sigurð G. Tómasson og Hallgrím Thorsteinsson frá Útvarpi Sögu, Róbert Marshall og Hjálmar Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands og Henry Birgi Gunnarsson frá Starfsmannafélagi Fréttar. Frumvarpið var sent til umsagnar og bárust svör frá Rafiðnaðarsambandi Íslands, Stöð 1, Norðurljósum hf., Íslenska sjónvarpsfélaginu hf., Þjóðarhreyfingunni, Samkeppnisstofnun, Útvarpi Sögu, Verslunarráði Íslands, Jóni Sigurgeirssyni lögfræðingi, Dögg Pálsdóttur lögmanni, Páli Hreinssyni prófessor, Árvakri hf., Starfsmannafélagi Fréttar ehf., Hróbjarti Jónatanssyni lögmanni, Alþýðusambandi Íslands, Eiríki Tómassyni prófessor, Þorbirni Broddasyni, Birni Baldurssyni, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Ragnari Aðalsteinssyni lögmanni, Blaðamannafélagi Íslands, Sigurði Líndal, fyrrverandi prófessor, lögfræðideild Viðskiptaháskólans á Bifröst og Evrópuréttarstofnun Háskólans í Reykjavík.
Frumvarp þetta er að nokkru leyti samhljóða frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi 24. maí sl. (974. mál) og varð að lögum nr. 48/2004, eftir að forseti Íslands hafði synjað því staðfestingar á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar 2. júní sl. Nefndin hefur því áður haft sama efni til umfjöllunar, þ.e. að því er varðar 1. og 2. gr. frumvarpsins, sbr. nefndarálit meiri hluta allsherjarnefndar í því máli (þskj. 1618). Með vísan til þess að með frumvarpi þessu eru skilyrði um heimilt eignarhald á fjölmiðlum rýmkuð enn frekar og gildistöku frestað um rúmlega þrjú ár telur meiri hlutinn engan vafa leika á því að efnislega stæðust ákvæði tilvitnaðra greina frumvarpsins ákvæði VII. kafla stjórnarskrárinnar. Að þessu virtu er það ótvíræð niðurstaða meiri hluta nefndarinnar að efnislega standist framangreindar efnisreglur ákvæði stjórnarskrár.
Ljóst er að beiting forseta Íslands á synjunarvaldi skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur leitt til stjórnlagakreppu um túlkun einstakra ákvæða stjórnarskrár, m.a. um valdheimildir Alþingis. Þrátt fyrir að reynt hafi verið að ná sem víðtækastri sátt og samstöðu um málið hefur minni hlutinn ekki verið til viðræðu um slíkt. Af þeirri umræðu sem átt hefur sér stað frá því á vordögum er ljóst að enginn áhugi er á því á vettvangi stjórnarandstöðunnar að setja eignarhaldi á fjölmiðlum skorður þrátt fyrir fyrri yfirlýsingar.
Í störfum nefndarinnar var farið vandlega yfir álitamál sem vörðuðu heimildir Alþingis til þess að fella úr gildi lög sem forseti Íslands hefði synjað staðfestingar. Jafnframt tók nefndin til sérstakrar skoðunar hvort því væru einhver takmörk sett að stjórnskipunarrétti að Alþingi setti ný lög um sama efni. Meiri hlutinn telur ótvírætt, m.a. með vísan til 2., 25. og 38. gr. stjórnarskrár, að valdheimildir Alþingis standi til þess að fella niður lög nr. 48/2004. Styðst þessi niðurstaða m.a. við umsagnir ýmissa þeirra álitsgjafa sem fyrir nefndina komu. Því lögfræðilega áliti var þó hreyft að þetta væri yfir höfuð ekki heimilt þar sem forseti hefði synjað lögunum staðfestingar. Væri þá skilyrðislaust að fram þyrfti að fara þjóðaratkvæðagreiðsla skv. 26. gr. stjórnarskrár. Þá héldu tveir prófessorar þeirri skoðun fram með ólíkum rökstuðningi þó að þó svo að heimilt væri að fella lögin úr gildi án þess að fram færi þjóðaratkvæðagreiðsla væri ekki heimilt nú, á sama þingi, að setja ný lög um efnið. Meiri hlutinn telur hins vegar ótvírætt að valdheimildir Alþingis standi til þess að fella niður lögin án þess að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla, enda takmarkast þær ekki af öðru en ákvæðum stjórnarskrárinnar sjálfrar. Í 26. gr. hennar verður ekki talin fólgin slík takmörkun, hvorki samkvæmt textaskýringu né á slík takmörkun sér stoð í lögskýringargögnum.
Þrátt fyrir að nefndin telji jafnframt heimilt að setja ný lög samhliða því að fella niður lögin frá liðnu vori er ljóst að um málið hefur við hinar afbrigðilegu aðstæður undanfarinna vikna skapast ágreiningur um stjórnskipulegar heimildir handhafa ríkisvaldsins. Dregur það með öðru fram þann vafa sem í öllu tilliti er á beitingu og framkvæmd 26. gr. stjórnarskrárinnar og því hver sú stjórnskipulega hugsun í raun var sem á sínum tíma bjó henni að baki. Sá munur sem fram hefur komið á skoðunum manna um beitingu greinarinnar endurspeglar ekkert minna en grundvallarmun á afstöðu til stjórnskipunar okkar og valdmarka handhafa ríkisvaldsins. Telur meiri hlutinn mikilvægt að taka til við þá endurskoðun stjórnarskrárinnar svo sem lögð var áhersla á þegar við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar árið 1944, einkum I. og II. kafla, og forsætisráðherra lýsti sig reiðubúinn til að beita sér fyrir á haustþingi við jákvæðar undirtektir leiðtoga annarra stjórnmálaflokka.
Með hliðsjón af þeim stjórnskipulega vafa sem uppi er leggur meiri hlutinn til að tilvitnuð lög nr. 48/2004 verði felld brott. Samhliða því verði lögfest breytt skipan útvarpsréttarnefndar, en aðrar breytingar verði skoðaðar nánar og m.a. látið á það reyna til fullnustu hvort stjórnarandstaðan er í raun tilbúin til að rjúfa þann varnarmúr sem hún hefur á undanförnum mánuðum slegið um það takmarkalausa form eignarhalds á fjölmiðlum sem viðgengist hefur. Meiri hlutinn mælir með því að nýtt frumvarp í þá veru verði undirbúið og lagt fram á haustþingi.
Breytingartillögur í þessa veru eru gerðar í sérstöku þingskjali og jafnframt leggur meiri hlutinn til að hið fyrsta verði komið á fót nefnd skipaðri fulltrúum allra stjórnmálaflokka, sem sæti eiga á Alþingi, til þess að endurskoða stjórnarskrána svo sem að framan greinir. Nefndin hagi störfum sínum á þann veg að Alþingi geti afgreitt breytingar þar að lútandi á yfirstandandi kjörtímabili.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Jónína Bjartmarz skrifar undir álit þetta með fyrirvara við fullyrðingu í annarri málsgrein álitsins um að lög nr. 48/2004 samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1894 — 1011. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Frá meiri hluta allsherjarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið eftirtalda á sinn fund: Karl Axelsson, Andra Árnason, Kristin Hallgrímsson og Jón Sveinsson lögmenn í starfshópi ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu, Eirík Tómasson prófessor, Davíð Þór Björgvinsson prófessor, Sigurð Líndal, fyrrverandi prófessor, Pál Hreinsson prófessor, Sigurð G. Guðjónsson og Skarphéðin Berg Steinarsson frá Norðurljósum, Bjarna Guðmundsson og Þorstein Þorsteinsson frá Ríkisútvarpinu, dr. Herdísi Þorgeirsdóttur, Ragnar Aðalsteinsson lögmann, Jakob R. Möller lögmann, Þorkel Helgason stærðfræðing, Jón Steinar Gunnlaugsson lögmann og prófessor, Ástráð Haraldsson lögmann, Dögg Pálsdóttur lögmann, Hróbjart Jónatansson lögmann, Jóhannes Rúnar Jóhannsson lögmann og formann laganefndar lögmannafélagsins, Ólaf Hannibalsson, Jón Ólafsson og Ólaf Pál Gunnarsson frá Þjóðarhreyfingunni, Kristján Andra Stefánsson lögfræðing frá forsætisráðuneyti, Magnús Ragnarsson frá Íslenska sjónvarpsfélaginu, Hólmgeir Baldursson frá Stöð 1, Sigurð G. Tómasson og Hallgrím Thorsteinsson frá Útvarpi Sögu, Róbert Marshall og Hjálmar Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands og Henry Birgi Gunnarsson frá Starfsmannafélagi Fréttar. Frumvarpið var sent til umsagnar og bárust svör frá Rafiðnaðarsambandi Íslands, Stöð 1, Norðurljósum hf., Íslenska sjónvarpsfélaginu hf., Þjóðarhreyfingunni, Samkeppnisstofnun, Útvarpi Sögu, Verslunarráði Íslands, Jóni Sigurgeirssyni lögfræðingi, Dögg Pálsdóttur lögmanni, Páli Hreinssyni prófessor, Árvakri hf., Starfsmannafélagi Fréttar ehf., Hróbjarti Jónatanssyni lögmanni, Alþýðusambandi Íslands, Eiríki Tómassyni prófessor, Þorbirni Broddasyni, Birni Baldurssyni, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Ragnari Aðalsteinssyni lögmanni, Blaðamannafélagi Íslands, Sigurði Líndal, fyrrverandi prófessor, lögfræðideild Viðskiptaháskólans á Bifröst og Evrópuréttarstofnun Háskólans í Reykjavík.
Frumvarp þetta er að nokkru leyti samhljóða frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi 24. maí sl. (974. mál) og varð að lögum nr. 48/2004, eftir að forseti Íslands hafði synjað því staðfestingar á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar 2. júní sl. Nefndin hefur því áður haft sama efni til umfjöllunar, þ.e. að því er varðar 1. og 2. gr. frumvarpsins, sbr. nefndarálit meiri hluta allsherjarnefndar í því máli (þskj. 1618). Með vísan til þess að með frumvarpi þessu eru skilyrði um heimilt eignarhald á fjölmiðlum rýmkuð enn frekar og gildistöku frestað um rúmlega þrjú ár telur meiri hlutinn engan vafa leika á því að efnislega stæðust ákvæði tilvitnaðra greina frumvarpsins ákvæði VII. kafla stjórnarskrárinnar. Að þessu virtu er það ótvíræð niðurstaða meiri hluta nefndarinnar að efnislega standist framangreindar efnisreglur ákvæði stjórnarskrár.
Ljóst er að beiting forseta Íslands á synjunarvaldi skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur leitt til stjórnlagakreppu um túlkun einstakra ákvæða stjórnarskrár, m.a. um valdheimildir Alþingis. Þrátt fyrir að reynt hafi verið að ná sem víðtækastri sátt og samstöðu um málið hefur minni hlutinn ekki verið til viðræðu um slíkt. Af þeirri umræðu sem átt hefur sér stað frá því á vordögum er ljóst að enginn áhugi er á því á vettvangi stjórnarandstöðunnar að setja eignarhaldi á fjölmiðlum skorður þrátt fyrir fyrri yfirlýsingar.
Í störfum nefndarinnar var farið vandlega yfir álitamál sem vörðuðu heimildir Alþingis til þess að fella úr gildi lög sem forseti Íslands hefði synjað staðfestingar. Jafnframt tók nefndin til sérstakrar skoðunar hvort því væru einhver takmörk sett að stjórnskipunarrétti að Alþingi setti ný lög um sama efni. Meiri hlutinn telur ótvírætt, m.a. með vísan til 2., 25. og 38. gr. stjórnarskrár, að valdheimildir Alþingis standi til þess að fella niður lög nr. 48/2004. Styðst þessi niðurstaða m.a. við umsagnir ýmissa þeirra álitsgjafa sem fyrir nefndina komu. Því lögfræðilega áliti var þó hreyft að þetta væri yfir höfuð ekki heimilt þar sem forseti hefði synjað lögunum staðfestingar. Væri þá skilyrðislaust að fram þyrfti að fara þjóðaratkvæðagreiðsla skv. 26. gr. stjórnarskrár. Þá héldu tveir prófessorar þeirri skoðun fram með ólíkum rökstuðningi þó að þó svo að heimilt væri að fella lögin úr gildi án þess að fram færi þjóðaratkvæðagreiðsla væri ekki heimilt nú, á sama þingi, að setja ný lög um efnið. Meiri hlutinn telur hins vegar ótvírætt að valdheimildir Alþingis standi til þess að fella niður lögin án þess að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla, enda takmarkast þær ekki af öðru en ákvæðum stjórnarskrárinnar sjálfrar. Í 26. gr. hennar verður ekki talin fólgin slík takmörkun, hvorki samkvæmt textaskýringu né á slík takmörkun sér stoð í lögskýringargögnum.
Þrátt fyrir að nefndin telji jafnframt heimilt að setja ný lög samhliða því að fella niður lögin frá liðnu vori er ljóst að um málið hefur við hinar afbrigðilegu aðstæður undanfarinna vikna skapast ágreiningur um stjórnskipulegar heimildir handhafa ríkisvaldsins. Dregur það með öðru fram þann vafa sem í öllu tilliti er á beitingu og framkvæmd 26. gr. stjórnarskrárinnar og því hver sú stjórnskipulega hugsun í raun var sem á sínum tíma bjó henni að baki. Sá munur sem fram hefur komið á skoðunum manna um beitingu greinarinnar endurspeglar ekkert minna en grundvallarmun á afstöðu til stjórnskipunar okkar og valdmarka handhafa ríkisvaldsins. Telur meiri hlutinn mikilvægt að taka til við þá endurskoðun stjórnarskrárinnar svo sem lögð var áhersla á þegar við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar árið 1944, einkum I. og II. kafla, og forsætisráðherra lýsti sig reiðubúinn til að beita sér fyrir á haustþingi við jákvæðar undirtektir leiðtoga annarra stjórnmálaflokka.
Með hliðsjón af þeim stjórnskipulega vafa sem uppi er leggur meiri hlutinn til að tilvitnuð lög nr. 48/2004 verði felld brott. Samhliða því verði lögfest breytt skipan útvarpsréttarnefndar, en aðrar breytingar verði skoðaðar nánar og m.a. látið á það reyna til fullnustu hvort stjórnarandstaðan er í raun tilbúin til að rjúfa þann varnarmúr sem hún hefur á undanförnum mánuðum slegið um það takmarkalausa form eignarhalds á fjölmiðlum sem viðgengist hefur. Meiri hlutinn mælir með því að nýtt frumvarp í þá veru verði undirbúið og lagt fram á haustþingi.
Breytingartillögur í þessa veru eru gerðar í sérstöku þingskjali og jafnframt leggur meiri hlutinn til að hið fyrsta verði komið á fót nefnd skipaðri fulltrúum allra stjórnmálaflokka, sem sæti eiga á Alþingi, til þess að endurskoða stjórnarskrána svo sem að framan greinir. Nefndin hagi störfum sínum á þann veg að Alþingi geti afgreitt breytingar þar að lútandi á yfirstandandi kjörtímabili.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Jónína Bjartmarz skrifar undir álit þetta með fyrirvara við fullyrðingu í annarri málsgrein álitsins um að lög nr. 48/2004 samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar.
Alþingi, 20. júlí 2004.
Bjarni Benediktsson,
form., frsm.
Arnbjörg Sveinsdóttir.
Jónína Bjartmarz,
með fyrirvara.
Sigurður Kári Kristjánsson.
Guðlaugur Þór Þórðarson.
