Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 436. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 657 — 436. mál.
um breytingu á lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum.
Hlutur íslenska ríkisins í opinberu hlutafélagi verður ekki seldur nema fyrir liggi samþykki Alþingis.
Hlutur sveitarfélags í opinberu hlutafélagi verður ekki seldur nema fyrir liggi samþykki sveitarstjórnar.
Heimilt er að setja ákvæði í sérlög eða samþykktir fyrir opinbert hlutafélag þess efnis að aukinn meiri hluta þurfi á Alþingi eða í sveitarstjórn fyrir samþykki um sölu.
Í opinberum hlutafélögum þar sem fulltrúar íslenska ríkisins eða sveitarfélaga, eins eða fleiri, skipa meiri hluta stjórnarmanna skal hlutfall kynja í stjórn vera sem jafnast og hvort kyn um sig skal ekki vera undir 40% fulltrúa stjórnarmanna.
Í félagi þar sem íslenska ríkið á meiri hluta hlutafjár eiga alþingismenn rétt á að sækja hluthafafundi og hafa þar málfrelsi. Þeir hafa þó hvorki tillögurétt né atkvæðisrétt á hluthafafundum.
Í félagi þar sem sveitarfélag á meiri hluta hlutafjár eiga sveitarstjórnarmenn rétt á að sækja hluthafafundi og hafa þar málfrelsi. Þeir hafa þó hvorki tillögurétt né atkvæðisrétt á hluthafafundum.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að kveða á um í samþykktum félags þar sem íslenska ríkið á meiri hluta hlutafjár að í stað setu þessara fulltrúa á hluthafafundum skuli haldinn sérstakur samráðsfundur þar sem stjórn félagsins gerir alþingismönnum, og öðrum þeim sem stjórn félagsins býður, grein fyrir störfum félagsins og kynnir framtíðaráform þess. Samráðsfundir þessara félaga skulu opnir fulltrúum fjölmiðla.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er heimilt að kveða á um í samþykktum félags þar sem sveitarfélag, eitt eða fleiri, á meiri hluta hlutafjár að í stað setu þessara fulltrúa á hluthafafundum skuli haldinn sérstakur samráðsfundur þar sem stjórn félagsins gerir sveitarstjórnarmönnum, og öðrum þeim sem stjórn félagsins býður, grein fyrir störfum félagsins og kynnir framtíðaráform þess. Samráðsfundir þessara félaga skulu opnir fulltrúum fjölmiðla.
Fulltrúum fjölmiðla skal vera heimilt að sækja aðalfund opinbers hlutafélags.
Í félagi þar sem íslenska ríkið á meiri hluta hlutafjár skal félagsstjórn og framkvæmdastjóri veita alþingismönnum upplýsingar um starfsemi félagsins og ákvarðanir þess verði eftir því leitað.
Í félagi þar sem sveitarfélag, eitt eða fleiri, á meiri hluta hlutafjár skal félagsstjórn og framkvæmdastjóri veita sveitarstjórnarmönnum upplýsingar um starfsemi félagsins og ákvarðanir þess verði eftir því leitað.
Beiðni um upplýsingar skv. 1. og 2. mgr. skal beina til félagsstjórnar og skal hún vera skrifleg.
Réttur til upplýsinga skv. 1. og 2. mgr. skal vera sambærilegur og kveðið er á um í upplýsingalögum, nr. 50/1996, en undanskilja má upplýsingar sem varða samkeppnisrekstur félagsins. Telji félagsstjórn að upplýsingar varði samkeppnisrekstur félagsins skal hún beina fyrirspurn þess efnis til Samkeppniseftirlits. Samkeppniseftirlit skal gefa umsögn um fyrirspurn innan sjö daga frá því að henni var beint til stofnunarinnar.
Þegar um opinbert hlutafélag er að ræða skal almenningur eiga greiðan aðgang að samþykktum félagsins og öðrum stefnumarkandi gögnum, ársreikningum, árshlutareikningum og samstæðureikningum.
Opinber hlutafélög skulu tilkynna viðskiptaráðuneyti um breytingar sem verða á starfsemi félagsins og kunna að hafa áhrif á framtíð þess, starfsmenn, hluthafa og lánardrottna.
Í því frumvarpi sem hér er lagt fyrir Alþingi er gerð tillaga um að setja ákvæði um opinber hlutafélög í lög nr. 2/1995, um hlutafélög. Á undanförnum árum hefur það færst mjög í aukana að stofnuð séu hlutafélög um rekstur á vegum hins opinbera. Oft hefur það verið undanfari einkavæðingar, þ.e. fyrirtæki er breytt í hlutafélag til að koma því í söluhæft form. Má í þessu sambandi nefna Íslenska aðalverktaka, Áburðarverksmiðjuna, Fjárfestingarbanka atvinnulífsins, Landsbankann, Búnaðarbankann og nú síðast Símann. Öllum hefur þessum fyrirtækjum verið breytt í hlutafélög með einkavæðingu að markmiði. Slíkt ferli er þó ekki einhlítt, t.d. hefur Orkubúi Vestfjarða og Hitaveitu Suðurnesja verið breytt í hlutafélag án þess að eignarhald hinna opinberu aðila hafi breyst, hvað sem síðar kann að gerast. Í sérlögum um síðasttöldu hlutafélögin var sérstaklega tekið fram hvaða ákvæði laga um hlutafélög ættu ekki við um þau, svo sem ákvæði um innborgun hlutafjár og fjölda hluthafa.
Því er ekki að neita að talsverðrar tortryggni gætir í garð stjórnvalda um hugmyndir þeirra að breyta opinberum fyrirtækjum í hlutafélög og margir telja einsýnt að það sé gert til að auðvelda sölu þeirra á síðari stigum. Þá kann það að freista forsvarsmanna opinberra fyrirtækja eða stofnana að reksturinn flyst af sviði opinbers réttar yfir á svið einkaréttar þegar stofnað er slíkt hlutafélag. Við þá breytingu er reksturinn færður út fyrir ýmsar reglur og skuldbindingar sem almennt gilda um starfsemi opinberra aðila, svo sem ákvæði stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forræði ráðherra á rekstrinum eykst en að sama skapi minnka áhrif kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum og á Alþingi. Að mörgu leyti verður því erfiðara fyrir kjörna fulltrúa að gegna því aðhaldshlutverki sem þeim er ætlað. Því má segja að hlutafélagaformið sé að mörgu leyti ólýðræðislegt í opinberum rekstri og þegar illa tekst til sameinar það ekki það besta úr opinbera geiranum og einkageiranum heldur hið versta. Sjást því merki um ákveðið ábyrgðarleysi í meðferð valds og fjármuna þar sem virkt aðhald öflugra hluthafa skortir, skortur er á gagnsæi og takmarkaðar upplýsingar eru aðgengilegar þar sem ákvæði upplýsingalaga eiga ekki við. Ýmsir stjórnmálamenn og forsvarsmenn opinberra stofnana hafa lýst áhuga á því að taka upp hlutafélagaformið, ýmist sem rekstrarform stofnana eða afmarkaðra þátta í rekstri þeirra. Ástæðan fyrir þessum áhuga er gjarnan sú að hlutafélagaformið er að mörgu leyti aðgengilegt rekstrarform og er ramminn um reksturinn mjög skýr og vel afmarkaður í löggjöf, ólíkt ýmsum öðrum rekstrarformum. Þá er löng reynsla fyrir hlutafélagarekstri og oft hefur reynt á túlkun einstakra lagaákvæða sem um hann gilda. Vegna reglu um takmarkaða ábyrgð félagsmanna og möguleika á að afla fjármagns með útgáfu hlutabréfa og til að eiga viðskipti með hluti í þeim hentar hlutafélagaformið að mörgu leyti vel fjárfrekum og/eða áhættusömum atvinnurekstri á vegum opinberra aðila svo sem á sviði orkumála.
Hlutafélagavæðing opinberra fyrirtækja og stofnana hefur komið nokkuð til umræðu á undanförnum missirum á vettvangi sveitarstjórna og Alþingis. Þannig má nefna að nokkuð var rætt um það á vettvangi borgarstjórnar Reykjavíkur að breyta Orkuveitu Reykjavíkur í hlutafélag og var sú leið meðal annars skoðuð í sérstakri nefnd sem skipuð var árið 2002 og átti að móta stefnu borgarinnar í orkumálum. Nefndin skilaði skýrslu í mars 2004 og var þar m.a. fjallað sérstaklega um kosti og galla mismunandi rekstrarforma. Sá kafli fylgir frumvarpi þessu sem fylgiskjal.
Á 131. löggjafarþingi flutti Álfheiður Ingadóttir tillögu til þingsályktunar um setningu laga um opinber hlutafélög sem ekki kom til umræðu í þinginu. Á sama þingi bar Mörður Árnason fram fyrirspurn til viðskiptaráðherra um afstöðu ráðherra til opinberra hlutafélaga og hvort ráðherrann hygðist beita sér fyrir lagasetningu um það efni. Í svari ráðherra kom fram að á vegum ráðuneytisins væri ekki unnið að slíkri löggjöf enda hefði ekki verið sýnt fram á að sérstök þörf væri á henni. Þá hafa Guðmundur Árni Stefánsson og fleiri þingmenn Samfylkingarinnar margsinnis flutt frumvarp til breytingar á lögum um hlutafélög þar sem lagt var til að bætt yrði við ákvæði um upplýsingaskyldu hlutafélaga í eigu ríkisins til Alþingis.
Þar sem sýnt var að ríkisstjórnin hygðist ekki beita sér í þessu máli boðaði Samfylkingin þegar í haust að hún mundi láta vinna frumvarp til laga um hlutafélög í opinberri eigu. Í frumvarpinu er tekið á þeim þáttum í rekstri hlutafélaga í eigu opinberra aðila sem helst hafa verið gagnrýndir. Helstu efnisatriði frumvarpsins eru þau að mælt er fyrir um að samþykki alþingismanna og/eða sveitarstjórnarmanna þurfi ef selja á hlut ríkis og/eða sveitarfélags í hlutafélagi. Þá er mælt fyrir um hlutfall kynja í stjórn opinbers hlutafélags. Lagt er til ákvæði um rétt alþingis- og/eða sveitarstjórnarmanna til að sækja hluthafafund auk þess sem mælt er fyrir um rétt þeirra til upplýsinga um félagið. Við samningu þessa frumvarps var meðal annars tekið mið af ákvæðum um ríkishlutafélög í dönsku og norsku hlutafélagalögunum.
Vert er að nefna ákvæði laga nr. 86/1997, um Ríkisendurskoðun. Ríkisendurskoðun starfar á vegum Alþingis og skal endurskoða ríkisreikning og reikninga þeirra sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins. Skv. 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. þeirra laga skal gerð tillaga um að Ríkisendurskoðun annist endurskoðun reikninga hlutafélags sem ríkissjóður á að helmingshlut eða meira í.
Í greininni er mælt fyrir um rétt annars vegar alþingis- og sveitarstjórnarmanna og hins vegar almennings til upplýsinga um opinber hlutafélög.
Þar sem um viðkvæmar upplýsingar getur verið að ræða sem geta skekkt samkeppnisstöðu opinbers hlutafélags er í 3. mgr. kveðið á um að Samkeppniseftirlit skeri úr um hvort upplýsingar sem óskað er eftir beinist að samkeppnisrekstri opinbers hlutafélags.
Í 4. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um hvaða upplýsingum almenningur skuli eiga aðgang að. Rétt þykir að taka fram að ákvæðið á ekki við um fundargerðir, vinnugögn eða viðskiptaáætlanir. Hér er einungis átt við samþykktir um sjálft félagið, svo sem starfsmannastefnu, upplýsingastefnu o.s.frv.
Fylgiskjal.
Orkustefnunefnd
Reykjavíkurborgar:
2.3 Kostir og gallar mismunandi rekstrarforma.
Í nýju raforkulögunum er ekki gerð krafa um að raforkufyrirtæki verði rekin í hlutafélagaformi. Á undanförnum árum hefur hins vegar þremur minni orkufyrirtækjum landsins verið breytt í hlutafélög. Þessi þróun er mjög í anda þess sem tíðkast hefur víða um heim, þar sem breytingar hafa verið gerðar á rekstrarformi margra opinberra fyrirtækja. Þótt hlutafélagavæðing hafi á stundum verið undanfari sölu fyrirtækjanna á almennum markaði, ber að varast að líta svo á að tilgangurinn með því að breyta opinberum fyrirtækjum í hlutafélög sé ætíð sá að selja þau síðan einkaaðilum. Þvert á móti geta verið aðrar góðar og gildar ástæður fyrir því að heppilegt sé talið að skipta um rekstrarform.
Hlutafélagaformið getur hins vegar haft þann ókost að upplýsingastreymi til þeirra sveitarstjórna sem eiga í fyrirtækinu gæti minnkað. Meðan fyrirtæki eru í meirihlutaeign sveitarfélaga ættu þau að hafa úrræði til að afla þeirra upplýsinga sem þau telja þörf á. Aftur á móti geta sveitarfélög átt auðveldara með að afla sér upplýsinga um rekstur og fjárhag fyrirtækja í þeirra eigu, sem ekki eru hlutafélög, heldur rekin í öðru formi.
Hér að framan var vikið að því að eigendur sameignarfyrirtækja eru í einfaldri og hlutfallslegri ábyrgð fyrir skuldbindingum fyrirtækjanna með eignum sínum. Um sameignarfyrirtækin tvö gilda svo sem fram hefur komið sérstakar reglur. Ábyrgð eigenda hlutafélaga takmarkast aftur á móti við hlutafé þeirra og skýr skil eru á milli fjárhags hlutafélaga og eigna eigenda þeirra. Þá gilda strangar reglur um meðferð fjármuna hlutafélaga. Því má segja að með hlutafélagaforminu megi tryggja enn frekar fjárhagslegan og stjórnunarlegan aðskilnað fyrirtækisins og eigenda þess.
Um hlutafélög gilda jafnframt ítarlegar reglur bæði um stjórnun, réttarstöðu hluthafa og meðferð fjármuna, þ.á m. úthlutun arðs. Vegna reglunnar um takmarkaða ábyrgð félagsmanna og möguleikans á að afla fjármagns með útgáfu hlutabréfa og enn fremur að eiga viðskipti með hluti í þeim hentar hlutafélagaformið sérstaklega vel fjárfrekum og/eða áhættusömum atvinnurekstri og þar með fyrirtækjum á borð við Landsvirkjun og Orkuveitu Reykjavíkur.
Reglur hlutafélagalaga um ákvörðunartöku og stjórnkerfi eru enn fremur ítarlegar og taka mið af því að við stofnun hlutafélags verður til sérstakur lögaðili sem stendur einn undir rekstri og ábyrgðum starfseminnar sem félagið rekur. Fyrir vikið er í lögunum gert ráð fyrir að stjórn og framkvæmdastjórn fari með stjórn félagsins og axli ríka ábyrgð á rekstri þess án sérstakrar íhlutunar eða ábyrgðar eigenda á skuldbindingum fyrirtækisins. Reyndar er í fyrrgreindum lögum um Orkuveitu Reykjavíkur og Landsvirkjun með sama hætti og í hlutafélagalögum kveðið á um hlutverk stjórnar og framkvæmdastjórnar í fyrirtækjunum, þ.e. að forstjóri fyrirtækjanna veiti starfsemi þeirra forstöðu undir eftirliti stjórnar sem ber ábyrgð á að starfsemin sé jafnan í réttu og góðu horfi. Ef Orkuveitunni eða Landsvirkjun yrði breytt í hlutafélag er þess þó að vænta að fyrirtækið nyti meira sjálfstæðis, bæði inn á við og út á við, inn á við með þeim hætti að búast má við því að ákvarðanir stjórnenda myndu enn frekar byggjast á viðskiptalegum sjónarmiðum og út á við þar sem fyrirtækið og staða þess réði úrslitum um ímynd þess og þar með lánshæfi, en ekki hinir opinberu eigendur þess.
Hlutafélagalögin taka mið af þeirri almennu reglu að hlutafélög séu opin félög þar sem félagsaðild verður ráðstafað að vild, en í því felst bæði að hluthafar geti framselt hluti sína og nýir hluthafar gengið í félagið. Leiða má að því líkur að breyting Landsvirkjunar og Orkuveitu Reykjavíkur í hlutafélag gæti auðveldað núverandi eigendum þessara fyrirtækja að selja hluti sína í fyrirtækinu, eða fyrirtækjunum að afla nýs fjármagns með innkomu nýrra aðila, þ.á m. með því að setja fyrirtækin á almennan markað með skráningu í kauphöll. Skráningu eða breytingu eignarhalds á þessum fyrirtækjum þyrfti hins vegar ekki sjálfkrafa að leiða af breytingu þeirra í hlutafélög, því að eftir sem áður mætti kveða á um það í lögum eða samþykktum félagsins að framsal hluta væri óheimilt án samþykkis annarra félagsmanna eða stjórnar, sbr. núverandi ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 42/1983, um Landsvirkjun, sem leggur bann við því að eigandi gangi úr fyrirtækinu án samþykkis sameigendanna. Samkvæmt núverandi skipan Landsvirkjunar er fyrirtækið hefðbundið lokað félag sem gefur hvorki eigendum svigrúm til að ganga úr fyrirtækinu né fyrirtækinu sjálfu til að taka inn nýja félagsmenn nema með lagabreytingu.
Almennt er viðurkennt að við breytingu ríkis- eða sveitarfélagsfyrirtækja í hlutafélög skapist álitaefni þar sem við þá breytingu færist viðkomandi rekstur af sviði opinbers réttar yfir á svið einkaréttar, þar sem hlutafélagalög gilda um starfsemina. Stjórnsýslulög, upplýsingalög og lög um opinbera starfsmenn taka þá ekki lengur til viðkomandi fyrirtækja. Við þessar breytingar kunna að skarast sjónarmið sem leiðir af því að þau stunda starfsemi í þágu opinberra hagsmuna, en eru rekin í formi hlutafélags. Um fyrirtækið gilda þá hlutafélagalög og viðkomandi rekstur hefur því í raun verið færður út fyrir ýmsar reglur og skuldbindingar sem almennt gilda um starfsemi á sviði opinbers réttar. Þannig gilda ekki upplýsingalög varðandi upplýsingagjöf um ýmsar ákvarðanir sem teknar eru í félaginu, t.d. um laun stjórnenda og starfsmanna og aðra samninga sem félagið kann að gera, heldur ákvæði 91. gr. hlutafélagalaga sem einvörðungu tryggir hluthafa takmarkaðan upplýsingarétt. Ákvæðið hljóðar svo:
,,Þegar hluthafi krefst þess og slíkt má verða án tjóns fyrir félagið að mati félagsstjórnar skulu félagsstjórn og framkvæmdastjóri leggja fram á hluthafafundi upplýsingar um þau málefni, sem skipta máli um mat á ársreikningi félagsins og stöðu þess að öðru leyti eða áhrif geta haft á afstöðu hluthafa til mála, er ákvörðun á að taka um á fundinum. Upplýsingaskyldan á einnig við um samband félagsins við félög innan sömu samstæðu.
Ef upplýsingar eru ekki tiltækar á hluthafafundi skulu hluthafar innan fjórtán daga þar frá eiga aðgang að skriflegum upplýsingum hjá félaginu og einnig skulu þær sendar þeim hluthöfum er þess hafa óskað.“
Hluthafafundur getur, sem æðsta valdið í málefnum félagsins, krafist þess að fá allar þær upplýsingar sem hann telur þörf á. Ef hluthafar eru þannig sammála um að fara fram á tilteknar upplýsingar, sem jafnvel fara út fyrir mörk 91. gr. um upplýsingarétt einstakra hluthafa, er hægt að krefjast þeirra. Augljóst er að eftir því sem hluthafar eru færri því auðveldara er að ná samstöðu um slíkar kröfur.
Sé fyrirtæki í eigu ríkis og sveitarfélaga breytt í hlutafélag eiga þau ekki lengur beinan ákvörðunarrétt um málefni félagsins og geta ekki krafist upplýsinga umfram heimildir samkvæmt fyrrnefndu ákvæði 91. gr. hlutafélagalaga, heldur hvílir ábyrgð á rekstri og starfsemi á stjórnendum félagsins, þ.e. félagsstjórn og framkvæmdastjóra, sem bera sjálfstæða ábyrgð á störfum sínum fyrir félagið. Eini lögformlegi vettvangur eigendanna til að beita áhrifum sínum á grundvelli eignarhalds að hlutum í félaginu er hluthafafundurinn.
Í nágrannalöndum okkar hefur skapast umræða af þessu tilefni, þ.e. vegna breytinga ríkisfyrirtækja í hlutafélög og sérstöðu hlutafélaga í eigu opinberra aðila. Þar sem íslensk hlutafélagalöggjöf byggist í megindráttum á danskri er rétt að gera stuttlega grein fyrir réttarstöðu ríkishlutafélaga þar. Á 9. áratugnum átti sér stað mikil umræða í Danmörku um hlutafélög í eigu opinberra aðila og þá m.a. um að hve miklu leyti ríkishlutafélög ættu að vera sett undir sérstaka löggjöf. Á þeim tíma voru ríkishlutafélög einvörðungu sett undir hlutafélaga- og ársreikningalögin enda þótt í einstökum tilfellum væru sérstök ákvæði í stofnlögum um einstök ríkishlutafélög sem viku frá almennum reglum hlutafélaga- og ársreikningalaga. 27 Að þessu leyti var réttarstaðan þar sambærileg við þá sem er í íslenskum rétti. Hér á landi hafa hins vegar ekki verið lögfest almenn ákvæði um hlutafélög í eigu eða meirihlutaeigu ríkis eða sveitarfélaga en slík hlutafélög hafa einatt verið sett á fót með sérstökum lögum. Það gildir t.d. um þau orkufyrirtæki sem breytt hefur verið í hlutafélög, sbr. lög nr. 10/2001, um stofnun hlutafélags um Hitaveitu Suðurnesja, lög nr. 40/2001, um stofnun hlutafélags um Orkubú Vestfjarða og lög nr. 159/2002, um stofnun hlutafélags um Norðurorku. Þessi lög eiga það sammerkt að með þeim er tilgangur fyrirtækjanna lögbundinn, sérstök ákvæði eru um starfsmenn þeirra, þ.á m. um biðlaunarétt, og um skyldu til að leita staðfestingar iðnaðarráðherra á gjaldskrá þeirra. Engin sérstök ákvæði lúta nánar að stjórnunarháttum, endurskoðun eða opinberu aðgengi að upplýsingum um starfsemina. Að þessu leyti gilda því hlutafélagalögin, lög um bókhald og ársreikningalögin.
Eins og áður hefur komið fram leiddi umræðan í Danmörku til þess að lögfest voru sérstök ákvæði í dönsku hlutafélagalöggjöfinni um svokölluð ríkishlutafélög til að mæta þeim sérsjónarmiðum sem talið var nauðsynlegt að taka tillit til. Um er að ræða breytingar sem gerðar voru með lögum 1995 og 1996. Þá hefur danska fyrirtækja- og félagaskráin sett sérstakar leiðbeiningar fyrir ríkishlutafélög og er þessar reglur (Erhvervs- og selskabsstyrelsens vejledning for statslige selskaber) að finna á heimasíðu skrárinnar (www.eogs.dk).
Í hlutafélagalögum Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar er að finna sérákvæði um ríkishlutafélög í hlutafélagalöggjöfinni sem að óbreyttu ná þá til orkufyrirtækja í opinberri eigu sem breytt hefur verið í hlutafélög. Hér verður nú gerð frekari grein fyrir réttarstöðunni að þessu leyti í Danmörku, samkvæmt lögum nr. 365/1995 og 377/1996, um breytingu á dönsku hlutafélagalögunum. Markmið lagasetningarinnar 1995 og 1996 var að auðvelda opinberum aðilum eftirlit með ríkishlutafélögum með því að gera upplýsingar um rekstur þeirra, eigendur og hluthafafundi aðgengilegri. Hugtakið ríkishlutafélag (statsselskab) á við félag þar sem danska ríkið er í stöðu móðurfélags vegna eignarhalds í öðru hlutafélagi eða einkahlutafélagi. Svipuð upplýsingaskylda hvílir á hlutafélögum sem opinberir aðilar eins og ríki eða sveitarfélög hafa yfirráð yfir eins og á félögum sem hafa skráð hlutabréf sín í kauphöll. Ríkishlutafélagi ber að tilkynna dönsku félaga- og fyrirtækjaskránni um mikilvæg atvik og stöðu, sem snerta félagið og geta haft þýðingu um framtíð þess, starfsmanna, hluthafa og kröfuhafa. Hins vegar miðast upplýsingaskylda skráðra félaga við verðmyndandi atriði, sbr. 24. gr. kauphallarlaga. Með þessu ákvæði um upplýsingaskyldu danskra ríkishlutafélaga er opinberum aðilum og almenningi veitt mun meiri innsýn í rekstur viðkomandi félaga og þróun þeirra heldur en annars gildir um hefðbundin hlutafélög. Þetta opna umhverfi á þó ekki að koma í veg fyrir að fyrirtækin starfi sem venjuleg hlutafélög og við þær aðstæður sem almennt gilda á frjálsum markaði. Þá má nefna að í boðun hluthafafundar skal tilgreina allar tillögur sem bera á undir fundinn og fundurinn er opinn fjölmiðlum. Hluthafar geta lagt skriflegar spurningar fyrir stjórn og framkvæmdastjóra innan þriggja mánaða fyrir hluthafafund og skal svara skriflega og leggja svarið fram við upphaf hluthafafundar. Með sama hætti og gildir um skráð félög í Danmörku er lagt bann við því í ríkishlutafélögum að formaður stjórnar sinni störfum fyrir félagið sem ekki geta talist eðlilegur þáttur í starfi hans sem stjórnarformanns, að frátöldum einstökum verkefnum sem honum eru falin af stjórn félagsins og fyrir hana. Svokallaður starfandi stjórnarformaður er með öðrum orðum bannaður. Sérstök skylda hvílir enn fremur á stjórn ríkishlutafélaga eins og skráðra félaga að setja sérstakar starfsreglur. Nánar er kveðið á um inntak þeirra í lögunum, auk þess sem starfsreglurnar eru opinberar hjá fyrirtækja- og félagaskránni.
Hér er þetta nefnt vegna þess að innan nefndarinnar hafa skapast umræður í tengslum við kosti og galla hlutafélagavæðingar Orkuveitunnar og Landsvirkjunar þar sem meðal annars hafa komið fram sjónarmið um mikilvægi þess að settar yrðu sérreglur um hlutafélög í orkustarfsemi sem tryggðu sérstaklega vandaða stjórnunarhætti og að tekið væri tillit til þeirra almannahagsmuna sem tengjast starfsemi þessara fyrirtækja. Þetta eru atriði sem að mati nefndarinnar væri vert að hafa í huga kæmi til hlutafélagavæðingar Orkuveitunnar og Landsvirkjunar og taka mætti tillit til með sérstökum ákvæðum í þeim lagabreytingum sem þyrfti að gera í tengslum við breytingu þessara fyrirtækja í hlutafélög.
(Höfundar: Már Guðmundsson (form.), Álfheiður Ingadóttir, Áslaug Björgvinsdóttir, Geir Magnússon, Páll Halldórsson, Páll Kr. Pálsson, Sveinn Hannesson og Sveinn Agnarsson, starfsmaður nefndarinnar.)
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 657 — 436. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum.
Flm.: Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Mörður Árnason, Margrét Frímannsdóttir,
Kristján L. Möller, Jóhann Ársælsson, Jóhanna Sigurðardóttir,
Þórunn Sveinbjarnardóttir, Jón Gunnarsson.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Hlutur íslenska ríkisins í opinberu hlutafélagi verður ekki seldur nema fyrir liggi samþykki Alþingis.
Hlutur sveitarfélags í opinberu hlutafélagi verður ekki seldur nema fyrir liggi samþykki sveitarstjórnar.
Heimilt er að setja ákvæði í sérlög eða samþykktir fyrir opinbert hlutafélag þess efnis að aukinn meiri hluta þurfi á Alþingi eða í sveitarstjórn fyrir samþykki um sölu.
4. gr.
Í opinberum hlutafélögum þar sem fulltrúar íslenska ríkisins eða sveitarfélaga, eins eða fleiri, skipa meiri hluta stjórnarmanna skal hlutfall kynja í stjórn vera sem jafnast og hvort kyn um sig skal ekki vera undir 40% fulltrúa stjórnarmanna.
5. gr.
Í félagi þar sem íslenska ríkið á meiri hluta hlutafjár eiga alþingismenn rétt á að sækja hluthafafundi og hafa þar málfrelsi. Þeir hafa þó hvorki tillögurétt né atkvæðisrétt á hluthafafundum.
Í félagi þar sem sveitarfélag á meiri hluta hlutafjár eiga sveitarstjórnarmenn rétt á að sækja hluthafafundi og hafa þar málfrelsi. Þeir hafa þó hvorki tillögurétt né atkvæðisrétt á hluthafafundum.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að kveða á um í samþykktum félags þar sem íslenska ríkið á meiri hluta hlutafjár að í stað setu þessara fulltrúa á hluthafafundum skuli haldinn sérstakur samráðsfundur þar sem stjórn félagsins gerir alþingismönnum, og öðrum þeim sem stjórn félagsins býður, grein fyrir störfum félagsins og kynnir framtíðaráform þess. Samráðsfundir þessara félaga skulu opnir fulltrúum fjölmiðla.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er heimilt að kveða á um í samþykktum félags þar sem sveitarfélag, eitt eða fleiri, á meiri hluta hlutafjár að í stað setu þessara fulltrúa á hluthafafundum skuli haldinn sérstakur samráðsfundur þar sem stjórn félagsins gerir sveitarstjórnarmönnum, og öðrum þeim sem stjórn félagsins býður, grein fyrir störfum félagsins og kynnir framtíðaráform þess. Samráðsfundir þessara félaga skulu opnir fulltrúum fjölmiðla.
6. gr.
Fulltrúum fjölmiðla skal vera heimilt að sækja aðalfund opinbers hlutafélags.
7. gr.
Í félagi þar sem íslenska ríkið á meiri hluta hlutafjár skal félagsstjórn og framkvæmdastjóri veita alþingismönnum upplýsingar um starfsemi félagsins og ákvarðanir þess verði eftir því leitað.
Í félagi þar sem sveitarfélag, eitt eða fleiri, á meiri hluta hlutafjár skal félagsstjórn og framkvæmdastjóri veita sveitarstjórnarmönnum upplýsingar um starfsemi félagsins og ákvarðanir þess verði eftir því leitað.
Beiðni um upplýsingar skv. 1. og 2. mgr. skal beina til félagsstjórnar og skal hún vera skrifleg.
Réttur til upplýsinga skv. 1. og 2. mgr. skal vera sambærilegur og kveðið er á um í upplýsingalögum, nr. 50/1996, en undanskilja má upplýsingar sem varða samkeppnisrekstur félagsins. Telji félagsstjórn að upplýsingar varði samkeppnisrekstur félagsins skal hún beina fyrirspurn þess efnis til Samkeppniseftirlits. Samkeppniseftirlit skal gefa umsögn um fyrirspurn innan sjö daga frá því að henni var beint til stofnunarinnar.
Þegar um opinbert hlutafélag er að ræða skal almenningur eiga greiðan aðgang að samþykktum félagsins og öðrum stefnumarkandi gögnum, ársreikningum, árshlutareikningum og samstæðureikningum.
8. gr.
Opinber hlutafélög skulu tilkynna viðskiptaráðuneyti um breytingar sem verða á starfsemi félagsins og kunna að hafa áhrif á framtíð þess, starfsmenn, hluthafa og lánardrottna.
9. gr.
Greinargerð.
Í því frumvarpi sem hér er lagt fyrir Alþingi er gerð tillaga um að setja ákvæði um opinber hlutafélög í lög nr. 2/1995, um hlutafélög. Á undanförnum árum hefur það færst mjög í aukana að stofnuð séu hlutafélög um rekstur á vegum hins opinbera. Oft hefur það verið undanfari einkavæðingar, þ.e. fyrirtæki er breytt í hlutafélag til að koma því í söluhæft form. Má í þessu sambandi nefna Íslenska aðalverktaka, Áburðarverksmiðjuna, Fjárfestingarbanka atvinnulífsins, Landsbankann, Búnaðarbankann og nú síðast Símann. Öllum hefur þessum fyrirtækjum verið breytt í hlutafélög með einkavæðingu að markmiði. Slíkt ferli er þó ekki einhlítt, t.d. hefur Orkubúi Vestfjarða og Hitaveitu Suðurnesja verið breytt í hlutafélag án þess að eignarhald hinna opinberu aðila hafi breyst, hvað sem síðar kann að gerast. Í sérlögum um síðasttöldu hlutafélögin var sérstaklega tekið fram hvaða ákvæði laga um hlutafélög ættu ekki við um þau, svo sem ákvæði um innborgun hlutafjár og fjölda hluthafa.
Því er ekki að neita að talsverðrar tortryggni gætir í garð stjórnvalda um hugmyndir þeirra að breyta opinberum fyrirtækjum í hlutafélög og margir telja einsýnt að það sé gert til að auðvelda sölu þeirra á síðari stigum. Þá kann það að freista forsvarsmanna opinberra fyrirtækja eða stofnana að reksturinn flyst af sviði opinbers réttar yfir á svið einkaréttar þegar stofnað er slíkt hlutafélag. Við þá breytingu er reksturinn færður út fyrir ýmsar reglur og skuldbindingar sem almennt gilda um starfsemi opinberra aðila, svo sem ákvæði stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forræði ráðherra á rekstrinum eykst en að sama skapi minnka áhrif kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum og á Alþingi. Að mörgu leyti verður því erfiðara fyrir kjörna fulltrúa að gegna því aðhaldshlutverki sem þeim er ætlað. Því má segja að hlutafélagaformið sé að mörgu leyti ólýðræðislegt í opinberum rekstri og þegar illa tekst til sameinar það ekki það besta úr opinbera geiranum og einkageiranum heldur hið versta. Sjást því merki um ákveðið ábyrgðarleysi í meðferð valds og fjármuna þar sem virkt aðhald öflugra hluthafa skortir, skortur er á gagnsæi og takmarkaðar upplýsingar eru aðgengilegar þar sem ákvæði upplýsingalaga eiga ekki við. Ýmsir stjórnmálamenn og forsvarsmenn opinberra stofnana hafa lýst áhuga á því að taka upp hlutafélagaformið, ýmist sem rekstrarform stofnana eða afmarkaðra þátta í rekstri þeirra. Ástæðan fyrir þessum áhuga er gjarnan sú að hlutafélagaformið er að mörgu leyti aðgengilegt rekstrarform og er ramminn um reksturinn mjög skýr og vel afmarkaður í löggjöf, ólíkt ýmsum öðrum rekstrarformum. Þá er löng reynsla fyrir hlutafélagarekstri og oft hefur reynt á túlkun einstakra lagaákvæða sem um hann gilda. Vegna reglu um takmarkaða ábyrgð félagsmanna og möguleika á að afla fjármagns með útgáfu hlutabréfa og til að eiga viðskipti með hluti í þeim hentar hlutafélagaformið að mörgu leyti vel fjárfrekum og/eða áhættusömum atvinnurekstri á vegum opinberra aðila svo sem á sviði orkumála.
Hlutafélagavæðing opinberra fyrirtækja og stofnana hefur komið nokkuð til umræðu á undanförnum missirum á vettvangi sveitarstjórna og Alþingis. Þannig má nefna að nokkuð var rætt um það á vettvangi borgarstjórnar Reykjavíkur að breyta Orkuveitu Reykjavíkur í hlutafélag og var sú leið meðal annars skoðuð í sérstakri nefnd sem skipuð var árið 2002 og átti að móta stefnu borgarinnar í orkumálum. Nefndin skilaði skýrslu í mars 2004 og var þar m.a. fjallað sérstaklega um kosti og galla mismunandi rekstrarforma. Sá kafli fylgir frumvarpi þessu sem fylgiskjal.
Á 131. löggjafarþingi flutti Álfheiður Ingadóttir tillögu til þingsályktunar um setningu laga um opinber hlutafélög sem ekki kom til umræðu í þinginu. Á sama þingi bar Mörður Árnason fram fyrirspurn til viðskiptaráðherra um afstöðu ráðherra til opinberra hlutafélaga og hvort ráðherrann hygðist beita sér fyrir lagasetningu um það efni. Í svari ráðherra kom fram að á vegum ráðuneytisins væri ekki unnið að slíkri löggjöf enda hefði ekki verið sýnt fram á að sérstök þörf væri á henni. Þá hafa Guðmundur Árni Stefánsson og fleiri þingmenn Samfylkingarinnar margsinnis flutt frumvarp til breytingar á lögum um hlutafélög þar sem lagt var til að bætt yrði við ákvæði um upplýsingaskyldu hlutafélaga í eigu ríkisins til Alþingis.
Þar sem sýnt var að ríkisstjórnin hygðist ekki beita sér í þessu máli boðaði Samfylkingin þegar í haust að hún mundi láta vinna frumvarp til laga um hlutafélög í opinberri eigu. Í frumvarpinu er tekið á þeim þáttum í rekstri hlutafélaga í eigu opinberra aðila sem helst hafa verið gagnrýndir. Helstu efnisatriði frumvarpsins eru þau að mælt er fyrir um að samþykki alþingismanna og/eða sveitarstjórnarmanna þurfi ef selja á hlut ríkis og/eða sveitarfélags í hlutafélagi. Þá er mælt fyrir um hlutfall kynja í stjórn opinbers hlutafélags. Lagt er til ákvæði um rétt alþingis- og/eða sveitarstjórnarmanna til að sækja hluthafafund auk þess sem mælt er fyrir um rétt þeirra til upplýsinga um félagið. Við samningu þessa frumvarps var meðal annars tekið mið af ákvæðum um ríkishlutafélög í dönsku og norsku hlutafélagalögunum.
Vert er að nefna ákvæði laga nr. 86/1997, um Ríkisendurskoðun. Ríkisendurskoðun starfar á vegum Alþingis og skal endurskoða ríkisreikning og reikninga þeirra sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins. Skv. 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. þeirra laga skal gerð tillaga um að Ríkisendurskoðun annist endurskoðun reikninga hlutafélags sem ríkissjóður á að helmingshlut eða meira í.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Í greininni er mælt fyrir um rétt annars vegar alþingis- og sveitarstjórnarmanna og hins vegar almennings til upplýsinga um opinber hlutafélög.
Þar sem um viðkvæmar upplýsingar getur verið að ræða sem geta skekkt samkeppnisstöðu opinbers hlutafélags er í 3. mgr. kveðið á um að Samkeppniseftirlit skeri úr um hvort upplýsingar sem óskað er eftir beinist að samkeppnisrekstri opinbers hlutafélags.
Í 4. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um hvaða upplýsingum almenningur skuli eiga aðgang að. Rétt þykir að taka fram að ákvæðið á ekki við um fundargerðir, vinnugögn eða viðskiptaáætlanir. Hér er einungis átt við samþykktir um sjálft félagið, svo sem starfsmannastefnu, upplýsingastefnu o.s.frv.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Fylgiskjal.
Orkustefnunefnd
Reykjavíkurborgar:
Úr skýrslu um orkumál.
(„Tillaga að stefnu og skýrsla um orkumál.“ Mars 2004.)
2.3 Kostir og gallar mismunandi rekstrarforma.
Í nýju raforkulögunum er ekki gerð krafa um að raforkufyrirtæki verði rekin í hlutafélagaformi. Á undanförnum árum hefur hins vegar þremur minni orkufyrirtækjum landsins verið breytt í hlutafélög. Þessi þróun er mjög í anda þess sem tíðkast hefur víða um heim, þar sem breytingar hafa verið gerðar á rekstrarformi margra opinberra fyrirtækja. Þótt hlutafélagavæðing hafi á stundum verið undanfari sölu fyrirtækjanna á almennum markaði, ber að varast að líta svo á að tilgangurinn með því að breyta opinberum fyrirtækjum í hlutafélög sé ætíð sá að selja þau síðan einkaaðilum. Þvert á móti geta verið aðrar góðar og gildar ástæður fyrir því að heppilegt sé talið að skipta um rekstrarform.
Hlutafélagaformið getur hins vegar haft þann ókost að upplýsingastreymi til þeirra sveitarstjórna sem eiga í fyrirtækinu gæti minnkað. Meðan fyrirtæki eru í meirihlutaeign sveitarfélaga ættu þau að hafa úrræði til að afla þeirra upplýsinga sem þau telja þörf á. Aftur á móti geta sveitarfélög átt auðveldara með að afla sér upplýsinga um rekstur og fjárhag fyrirtækja í þeirra eigu, sem ekki eru hlutafélög, heldur rekin í öðru formi.
Hér að framan var vikið að því að eigendur sameignarfyrirtækja eru í einfaldri og hlutfallslegri ábyrgð fyrir skuldbindingum fyrirtækjanna með eignum sínum. Um sameignarfyrirtækin tvö gilda svo sem fram hefur komið sérstakar reglur. Ábyrgð eigenda hlutafélaga takmarkast aftur á móti við hlutafé þeirra og skýr skil eru á milli fjárhags hlutafélaga og eigna eigenda þeirra. Þá gilda strangar reglur um meðferð fjármuna hlutafélaga. Því má segja að með hlutafélagaforminu megi tryggja enn frekar fjárhagslegan og stjórnunarlegan aðskilnað fyrirtækisins og eigenda þess.
Um hlutafélög gilda jafnframt ítarlegar reglur bæði um stjórnun, réttarstöðu hluthafa og meðferð fjármuna, þ.á m. úthlutun arðs. Vegna reglunnar um takmarkaða ábyrgð félagsmanna og möguleikans á að afla fjármagns með útgáfu hlutabréfa og enn fremur að eiga viðskipti með hluti í þeim hentar hlutafélagaformið sérstaklega vel fjárfrekum og/eða áhættusömum atvinnurekstri og þar með fyrirtækjum á borð við Landsvirkjun og Orkuveitu Reykjavíkur.
Reglur hlutafélagalaga um ákvörðunartöku og stjórnkerfi eru enn fremur ítarlegar og taka mið af því að við stofnun hlutafélags verður til sérstakur lögaðili sem stendur einn undir rekstri og ábyrgðum starfseminnar sem félagið rekur. Fyrir vikið er í lögunum gert ráð fyrir að stjórn og framkvæmdastjórn fari með stjórn félagsins og axli ríka ábyrgð á rekstri þess án sérstakrar íhlutunar eða ábyrgðar eigenda á skuldbindingum fyrirtækisins. Reyndar er í fyrrgreindum lögum um Orkuveitu Reykjavíkur og Landsvirkjun með sama hætti og í hlutafélagalögum kveðið á um hlutverk stjórnar og framkvæmdastjórnar í fyrirtækjunum, þ.e. að forstjóri fyrirtækjanna veiti starfsemi þeirra forstöðu undir eftirliti stjórnar sem ber ábyrgð á að starfsemin sé jafnan í réttu og góðu horfi. Ef Orkuveitunni eða Landsvirkjun yrði breytt í hlutafélag er þess þó að vænta að fyrirtækið nyti meira sjálfstæðis, bæði inn á við og út á við, inn á við með þeim hætti að búast má við því að ákvarðanir stjórnenda myndu enn frekar byggjast á viðskiptalegum sjónarmiðum og út á við þar sem fyrirtækið og staða þess réði úrslitum um ímynd þess og þar með lánshæfi, en ekki hinir opinberu eigendur þess.
Hlutafélagalögin taka mið af þeirri almennu reglu að hlutafélög séu opin félög þar sem félagsaðild verður ráðstafað að vild, en í því felst bæði að hluthafar geti framselt hluti sína og nýir hluthafar gengið í félagið. Leiða má að því líkur að breyting Landsvirkjunar og Orkuveitu Reykjavíkur í hlutafélag gæti auðveldað núverandi eigendum þessara fyrirtækja að selja hluti sína í fyrirtækinu, eða fyrirtækjunum að afla nýs fjármagns með innkomu nýrra aðila, þ.á m. með því að setja fyrirtækin á almennan markað með skráningu í kauphöll. Skráningu eða breytingu eignarhalds á þessum fyrirtækjum þyrfti hins vegar ekki sjálfkrafa að leiða af breytingu þeirra í hlutafélög, því að eftir sem áður mætti kveða á um það í lögum eða samþykktum félagsins að framsal hluta væri óheimilt án samþykkis annarra félagsmanna eða stjórnar, sbr. núverandi ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 42/1983, um Landsvirkjun, sem leggur bann við því að eigandi gangi úr fyrirtækinu án samþykkis sameigendanna. Samkvæmt núverandi skipan Landsvirkjunar er fyrirtækið hefðbundið lokað félag sem gefur hvorki eigendum svigrúm til að ganga úr fyrirtækinu né fyrirtækinu sjálfu til að taka inn nýja félagsmenn nema með lagabreytingu.
Almennt er viðurkennt að við breytingu ríkis- eða sveitarfélagsfyrirtækja í hlutafélög skapist álitaefni þar sem við þá breytingu færist viðkomandi rekstur af sviði opinbers réttar yfir á svið einkaréttar, þar sem hlutafélagalög gilda um starfsemina. Stjórnsýslulög, upplýsingalög og lög um opinbera starfsmenn taka þá ekki lengur til viðkomandi fyrirtækja. Við þessar breytingar kunna að skarast sjónarmið sem leiðir af því að þau stunda starfsemi í þágu opinberra hagsmuna, en eru rekin í formi hlutafélags. Um fyrirtækið gilda þá hlutafélagalög og viðkomandi rekstur hefur því í raun verið færður út fyrir ýmsar reglur og skuldbindingar sem almennt gilda um starfsemi á sviði opinbers réttar. Þannig gilda ekki upplýsingalög varðandi upplýsingagjöf um ýmsar ákvarðanir sem teknar eru í félaginu, t.d. um laun stjórnenda og starfsmanna og aðra samninga sem félagið kann að gera, heldur ákvæði 91. gr. hlutafélagalaga sem einvörðungu tryggir hluthafa takmarkaðan upplýsingarétt. Ákvæðið hljóðar svo:
,,Þegar hluthafi krefst þess og slíkt má verða án tjóns fyrir félagið að mati félagsstjórnar skulu félagsstjórn og framkvæmdastjóri leggja fram á hluthafafundi upplýsingar um þau málefni, sem skipta máli um mat á ársreikningi félagsins og stöðu þess að öðru leyti eða áhrif geta haft á afstöðu hluthafa til mála, er ákvörðun á að taka um á fundinum. Upplýsingaskyldan á einnig við um samband félagsins við félög innan sömu samstæðu.
Ef upplýsingar eru ekki tiltækar á hluthafafundi skulu hluthafar innan fjórtán daga þar frá eiga aðgang að skriflegum upplýsingum hjá félaginu og einnig skulu þær sendar þeim hluthöfum er þess hafa óskað.“
Hluthafafundur getur, sem æðsta valdið í málefnum félagsins, krafist þess að fá allar þær upplýsingar sem hann telur þörf á. Ef hluthafar eru þannig sammála um að fara fram á tilteknar upplýsingar, sem jafnvel fara út fyrir mörk 91. gr. um upplýsingarétt einstakra hluthafa, er hægt að krefjast þeirra. Augljóst er að eftir því sem hluthafar eru færri því auðveldara er að ná samstöðu um slíkar kröfur.
Sé fyrirtæki í eigu ríkis og sveitarfélaga breytt í hlutafélag eiga þau ekki lengur beinan ákvörðunarrétt um málefni félagsins og geta ekki krafist upplýsinga umfram heimildir samkvæmt fyrrnefndu ákvæði 91. gr. hlutafélagalaga, heldur hvílir ábyrgð á rekstri og starfsemi á stjórnendum félagsins, þ.e. félagsstjórn og framkvæmdastjóra, sem bera sjálfstæða ábyrgð á störfum sínum fyrir félagið. Eini lögformlegi vettvangur eigendanna til að beita áhrifum sínum á grundvelli eignarhalds að hlutum í félaginu er hluthafafundurinn.
Í nágrannalöndum okkar hefur skapast umræða af þessu tilefni, þ.e. vegna breytinga ríkisfyrirtækja í hlutafélög og sérstöðu hlutafélaga í eigu opinberra aðila. Þar sem íslensk hlutafélagalöggjöf byggist í megindráttum á danskri er rétt að gera stuttlega grein fyrir réttarstöðu ríkishlutafélaga þar. Á 9. áratugnum átti sér stað mikil umræða í Danmörku um hlutafélög í eigu opinberra aðila og þá m.a. um að hve miklu leyti ríkishlutafélög ættu að vera sett undir sérstaka löggjöf. Á þeim tíma voru ríkishlutafélög einvörðungu sett undir hlutafélaga- og ársreikningalögin enda þótt í einstökum tilfellum væru sérstök ákvæði í stofnlögum um einstök ríkishlutafélög sem viku frá almennum reglum hlutafélaga- og ársreikningalaga. 27 Að þessu leyti var réttarstaðan þar sambærileg við þá sem er í íslenskum rétti. Hér á landi hafa hins vegar ekki verið lögfest almenn ákvæði um hlutafélög í eigu eða meirihlutaeigu ríkis eða sveitarfélaga en slík hlutafélög hafa einatt verið sett á fót með sérstökum lögum. Það gildir t.d. um þau orkufyrirtæki sem breytt hefur verið í hlutafélög, sbr. lög nr. 10/2001, um stofnun hlutafélags um Hitaveitu Suðurnesja, lög nr. 40/2001, um stofnun hlutafélags um Orkubú Vestfjarða og lög nr. 159/2002, um stofnun hlutafélags um Norðurorku. Þessi lög eiga það sammerkt að með þeim er tilgangur fyrirtækjanna lögbundinn, sérstök ákvæði eru um starfsmenn þeirra, þ.á m. um biðlaunarétt, og um skyldu til að leita staðfestingar iðnaðarráðherra á gjaldskrá þeirra. Engin sérstök ákvæði lúta nánar að stjórnunarháttum, endurskoðun eða opinberu aðgengi að upplýsingum um starfsemina. Að þessu leyti gilda því hlutafélagalögin, lög um bókhald og ársreikningalögin.
Eins og áður hefur komið fram leiddi umræðan í Danmörku til þess að lögfest voru sérstök ákvæði í dönsku hlutafélagalöggjöfinni um svokölluð ríkishlutafélög til að mæta þeim sérsjónarmiðum sem talið var nauðsynlegt að taka tillit til. Um er að ræða breytingar sem gerðar voru með lögum 1995 og 1996. Þá hefur danska fyrirtækja- og félagaskráin sett sérstakar leiðbeiningar fyrir ríkishlutafélög og er þessar reglur (Erhvervs- og selskabsstyrelsens vejledning for statslige selskaber) að finna á heimasíðu skrárinnar (www.eogs.dk).
Í hlutafélagalögum Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar er að finna sérákvæði um ríkishlutafélög í hlutafélagalöggjöfinni sem að óbreyttu ná þá til orkufyrirtækja í opinberri eigu sem breytt hefur verið í hlutafélög. Hér verður nú gerð frekari grein fyrir réttarstöðunni að þessu leyti í Danmörku, samkvæmt lögum nr. 365/1995 og 377/1996, um breytingu á dönsku hlutafélagalögunum. Markmið lagasetningarinnar 1995 og 1996 var að auðvelda opinberum aðilum eftirlit með ríkishlutafélögum með því að gera upplýsingar um rekstur þeirra, eigendur og hluthafafundi aðgengilegri. Hugtakið ríkishlutafélag (statsselskab) á við félag þar sem danska ríkið er í stöðu móðurfélags vegna eignarhalds í öðru hlutafélagi eða einkahlutafélagi. Svipuð upplýsingaskylda hvílir á hlutafélögum sem opinberir aðilar eins og ríki eða sveitarfélög hafa yfirráð yfir eins og á félögum sem hafa skráð hlutabréf sín í kauphöll. Ríkishlutafélagi ber að tilkynna dönsku félaga- og fyrirtækjaskránni um mikilvæg atvik og stöðu, sem snerta félagið og geta haft þýðingu um framtíð þess, starfsmanna, hluthafa og kröfuhafa. Hins vegar miðast upplýsingaskylda skráðra félaga við verðmyndandi atriði, sbr. 24. gr. kauphallarlaga. Með þessu ákvæði um upplýsingaskyldu danskra ríkishlutafélaga er opinberum aðilum og almenningi veitt mun meiri innsýn í rekstur viðkomandi félaga og þróun þeirra heldur en annars gildir um hefðbundin hlutafélög. Þetta opna umhverfi á þó ekki að koma í veg fyrir að fyrirtækin starfi sem venjuleg hlutafélög og við þær aðstæður sem almennt gilda á frjálsum markaði. Þá má nefna að í boðun hluthafafundar skal tilgreina allar tillögur sem bera á undir fundinn og fundurinn er opinn fjölmiðlum. Hluthafar geta lagt skriflegar spurningar fyrir stjórn og framkvæmdastjóra innan þriggja mánaða fyrir hluthafafund og skal svara skriflega og leggja svarið fram við upphaf hluthafafundar. Með sama hætti og gildir um skráð félög í Danmörku er lagt bann við því í ríkishlutafélögum að formaður stjórnar sinni störfum fyrir félagið sem ekki geta talist eðlilegur þáttur í starfi hans sem stjórnarformanns, að frátöldum einstökum verkefnum sem honum eru falin af stjórn félagsins og fyrir hana. Svokallaður starfandi stjórnarformaður er með öðrum orðum bannaður. Sérstök skylda hvílir enn fremur á stjórn ríkishlutafélaga eins og skráðra félaga að setja sérstakar starfsreglur. Nánar er kveðið á um inntak þeirra í lögunum, auk þess sem starfsreglurnar eru opinberar hjá fyrirtækja- og félagaskránni.
Hér er þetta nefnt vegna þess að innan nefndarinnar hafa skapast umræður í tengslum við kosti og galla hlutafélagavæðingar Orkuveitunnar og Landsvirkjunar þar sem meðal annars hafa komið fram sjónarmið um mikilvægi þess að settar yrðu sérreglur um hlutafélög í orkustarfsemi sem tryggðu sérstaklega vandaða stjórnunarhætti og að tekið væri tillit til þeirra almannahagsmuna sem tengjast starfsemi þessara fyrirtækja. Þetta eru atriði sem að mati nefndarinnar væri vert að hafa í huga kæmi til hlutafélagavæðingar Orkuveitunnar og Landsvirkjunar og taka mætti tillit til með sérstökum ákvæðum í þeim lagabreytingum sem þyrfti að gera í tengslum við breytingu þessara fyrirtækja í hlutafélög.
(Höfundar: Már Guðmundsson (form.), Álfheiður Ingadóttir, Áslaug Björgvinsdóttir, Geir Magnússon, Páll Halldórsson, Páll Kr. Pálsson, Sveinn Hannesson og Sveinn Agnarsson, starfsmaður nefndarinnar.)
- Neðanmálsgrein: 1
- 27 Erhvervs- og selskabsstyrelsens vejledning for statslige aktieselskaber, bls. 2.
