VIÐAUKI 1

VIÐAUKI 2

1. Inngangur
    Þrjár stjórnarskrár hafa tekið gildi á Íslandi. Sú fyrsta var stjórnarskráin 1874 sem veitti Alþingi löggjafarvald og aðskildi þar með löggjafarvaldið í málefnum Íslands að nokkru leyti frá því danska þótt konungur hefði að vísu neitunarvald í löggjafarmálefnum og skipaði helming efri deildar þingsins. Aðra stjórnarskrá sína fengu Íslendingar árið 1920 í kjölfar þess að íslenska ríkið hafði orðið fullvalda árið 1918. Sjálfstæði Íslands að alþjóðalögum var þar með staðreynd þótt ríkið væri áfram í konungssambandi við Danmörku og ríkin tvö hefðu samstarf um ýmis mál. Í samræmi við ákvæði sambandslagasamningsins árið 1918 ákváðu Íslendingar síðan að rjúfa samband ríkjanna að tilskildum tíma liðnum og stofna lýðveldi árið 1944. Við það tækifæri var ríkinu sett ný stjórnarskrá. Þrátt fyrir þrjár stjórnarskrár einkennist samt stjórnskipuleg þróun Íslands af samfellu. Ýmsar breytingar urðu á stjórnarskránum, með setningu stjórnskipunarlaga,Sjá neðamálsgrein 20 ¹⁹ án þess að ný stjórnarskrá tæki gildi. Eins voru eldri stjórnlög uppistaðan í þeim stjórnarskrám sem tóku gildi 1920 og 1944.
    Tilgangur þessarar ritgerðar er einkum tvíþættur. Annars vegar að taka sama yfirlit yfir helstu breytingar á stjórnarskrám Íslands frá 1874 og tillöguflutning um stjórnarskrármálefni á Alþingi. Hins vegar að skoða með hvaða hætti gengið hefur verið til verka við aðlögun stjórnarskrárinnar og kanna hvað einkennt hefur endurskoðunarvinnuna frá því lýðveldisstjórnarskráin var sett 1944. Hluti ritgerðarinnar er fenginn úr riti Gunnars Helga Kristinssonar, Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, sem út kom 1994 og viðbótum við þann texta sem áætlað er að birta í kennslubók í stjórnmálafræði sem er í smíðum. Hluti efnisins er hins vegar frumsaminn. Við þá vinnu var mikið stuðst við ljósritað safn texta úr Alþingistíðindum sem tekið var saman af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands árið 2003. Þar hefur verið safnað saman öllum helstu tillögum um stjórnarskrármálefni á Alþingi frá því árið 1874.

2. Stjórnarskrá um hin sérstaklegu málefni Íslands (1874–1920)
    Íslendingar fengu sína fyrstu stjórnarskrá árið 1874.Sjá neðamálsgrein 21 ²⁰ Fyrstu eiginlegu stjórnarskrárnar höfðu litið dagsins ljós í Bandaríkjunum og Frakklandi innan við hundrað árum áður og endurspegluðu vaxandi andstöðu við harðstjórn og óheft ríkisvald. Hugmyndagrunnur stjórnarskrárinnar er byggður á ýmsum þáttum frjálslyndrar stjórnmálahugsunar í Evrópu eins og hún þróaðist á átjándu og nítjándu öld. Sérstakar aðstæður hafa hins vegar á Íslandi – eins og í öllum öðrum ríkjum – sett mark sitt á þróun stjórnarskrárinnar.
    Afnám einveldisins í Danmörku árið 1848 leiddi til óvissu um stöðu Íslands innan konungsríkisins. Forystumenn Íslendinga litu svo á að samband landanna tveggja hlyti að breytast við þetta því að það hefði grundvallast á konungdæminu og því hlytu Íslendingar sjálfir að fá að ráða grundvallarþáttum sinnar stjórnskipunar. Dönsk stjórnskipun og dönsk lög ættu ekki að ná til Íslands. Á þetta sjónarmið gátu dönsk stjórnvöld ekki fallist. Þau töldu Ísland vera hluta danska ríkisins og að danska stjórnarskráin ætti að ná til Íslands líka. Þessi deila leiddi til þess að breytingar urðu ekki á stjórnskipun Íslands fyrr en nokkrum áratugum eftir afnám einveldisins í Danmörku.
    Árið 1871 staðfesti konungur stöðulögin þar sem staða Íslands í danska ríkinu var skilgreind þannig að Ísland væri óaðskiljanlegur hluti Danaveldis með sérstökum landsréttindum. Í kjölfarið voru gerðar miklar breytingar á stjórnsýslu Íslands. Yfir embættismannakerfið á Íslandi var settur landshöfðingi sem hafði að ýmsu leyti víðtækari völd en stiftamtmenn höfðu haft áður. Miðstjórnarvaldið innan embættismannakerfisins var þannig eflt. Á sama tíma voru hins vegar gerðar breytingar á sveitarstjórnarmálum, ekki ósvipaðar ýmsum breytingum sem skömmu áður höfðu komið til framkvæmda í Danmörku og stuðluðu að auknu lýðræði og valddreifingu. Þannig fóru nú hreppsnefndir með málefni hreppanna, sýslunefndir með ýmis af málefnum sýslnanna og amtsráð höfðu umsjón með amtsmálefnum. Um málefni hvers kaupstaðar um sig giltu hins vegar sérstök lög.
    Í kjölfar stöðulaganna var Íslandi gefin stjórnarskrá um sérmálefni sín á þúsund ára afmæli Íslandsbyggðar, árið 1874. Með henni var Alþingi fengið löggjafarvald í sérmálum Íslands sem takmarkaðist af neitunarvaldi konungs (sem ráðherra fór með). Framkvæmdarvaldið var hins vegar hluti af dönsku stjórnsýslunni og yfir það var settur sérstakur Íslandsráðherra en því embætti gegndi dómsmálaráðherra Dana. Framkvæmdarvald undir yfirstjórn Íslendinga varð ekki til fyrr en með heimastjórn sem komst á 1904. Ekki voru gerðar breytingar á skipan dómsvaldsins á Íslandi í stjórnarskránni 1874 utan það að kveðið var á um almennt hlutverk þess og sérstakt ákvæði fjallaði um brottvikningu dómara sem ekki höfðu umboðsstörf á hendi. Ekkert fyrirheit var að finna í henni um aðskilnað framkvæmdarvalds og dómsvalds sambærilegt við það sem sett hafði verið í dönsku stjórnarskrána 1849. Hæstiréttur Dana var áfram æðsti dómstóll Íslands til 1920 þegar Hæstarétti Íslands var komið á fót. Þær umbætur í dómsmálum, sem komust til framkvæmda í Danmörku á fyrstu áratugum tuttugustu aldar, náðu þannig ekki til Íslands.
    Sú stjórnarskrá, sem konungur gaf Íslandi árið 1874, var að miklu leyti samin upp úr dönsku stjórnarskránni. Á Alþingi árin 1867, 1869 og 1871 hafði stjórnin lagt fram stjórnarskrárfrumvörp sem í mörgum atriðum líktust stjórnarskránni sem konungur síðan gaf 1874. Ýmislegt í athugasemdum og tillögum Alþingis virðist hafa haft áhrif á útfærslu stjórnarskrárinnar í endanlegri gerð. Hins vegar náðist ekki samkomulag á milli Alþingis og stjórnarinnar um stjórnarskrána sjálfa og var hún því á endanum gefin einhliða af konungi, af „frjálsu fullveldi“ hans, eins og það var orðað. Íslendingar voru ósáttir við þá aðferð sem viðhöfð var við að setja landinu stjórnarskrá. Efnislegur ágreiningur þeirra við ákvæði stjórnarskrárinnar snerti hins vegar fyrst og fremst stöðu framkvæmdarvaldsins.
    Samkvæmt stjórnarskránni 1874 skyldi framkvæmdarvaldið vera hjá konungi en hann láta ráðgjafann (ráðherrann) fyrir Ísland framkvæma það vald. Æðsta framkvæmdarvald innanlands skyldi hins vegar vera í höndum landshöfðingja, skipuðum af konungi, sem starfaði á ábyrgð ráðgjafans. Ákvæði stjórnarskrárinnar um með hvaða hætti hægt væri að láta ráðgjafann eða landshöfðingja sæta lagalegri ábyrgð voru óljós og um pólitíska ábyrgð var að ekki að ræða frekar en í Danmörku á þeim tíma. Alþingi hafði 1871 óskað eftir innlendu framkvæmdarvaldi, með aðsetri á Íslandi, þar sem landsstjóri eða jarl framkvæmdi vald konungs og bæri ábyrgð á stjórnarathöfnum.
    Krafan um þingræði, í merkingunni stjórn með pólitískt umboð frá þinginu, var ekki meðal meginkrafna þjóðernishreyfingarinnar á nítjándu öld. Stjórnarábyrgð virðist yfirleitt hafa vísað til lagalegrar ábyrgðar fremur en pólitískrar ábyrgðar fyrir þjóðkjörnu þingi. Ekki var t.d. gerð krafa um þingræði í hinu endurskoðaða stjórnarskrárfrumvarpi sem lagt var fyrir Alþingi 1881 og árin þar á eftir. Þingræðiskrafan varð ekki hluti af stjórnarskrárbaráttunni fyrr en með miðluninni 1889 og í kjölfar hennar.Sjá neðamálsgrein 22 ²¹
    Stjórnarskráin, sem Ísland fékk árið 1874, bar sterkt svipmót þeirrar stjórnarskrár sem þá gilti í Danmörku, þ.e. stjórnarskrárinnar frá 1866. Það á einkum við um störf þingsins, bæði að opinberum fjármálum og löggjöf sem og um mannréttindaákvæði og ýmis meginatriði um dómsvaldið. Meðal þess sem skilur á milli er að ákvæði um þingkosningar voru að ýmsu leyti frábrugðin og það stafaði að hluta til af því að danska þingið starfaði í deildum sem kosnar voru með ólíkum hætti. Einnig má nefna að nánar er fjallað um konungsvaldið og framkvæmdarvaldið yfirleitt í dönsku stjórnarskránni auk þess sem staða landshöfðingja greindi að sjálfsögðu stjórnskipun Íslands frá þeirri dönsku. Íslenska stjórnarskráin var mjög ófullkomin varðandi útnefningu, störf og ábyrgð ráðherra. Sem dæmi má nefna að ekkert ákvæði var í íslensku stjórnarskránni um landsdóm þar sem kæra mætti ráðherra fyrir embættisfærslu þeirra líkt og finna mátti í dönsku stjórnarskránni. Loks vantaði í íslensku stjórnarskrána ákvæði um aðskilnað framkvæmdarvalds og dómsvalds líkt og finna mátti í þeirri dönsku og ákvæðin um trúfrelsi voru ófullkomnari í þeirri íslensku en þeirri dönsku.
    Með stjórnarskránni 1874 höfðu Íslendingar fengið nútímalegt stjórnarform á þeirra tíma mælikvarða, þ.e. stjórnarskrárbundna konungsstjórn (þótt það orðalag komi að vísu ekki fyrir í stjórnarskránni). Jafnframt höfðu þeir fengið visst sjálfstæði frá Dönum sem átti eftir að aukast síðar meir. Stjórnskipun sú og stjórnkerfi, sem mótaðist á Íslandi síðari hluta nítjándu aldar og fyrri hluta þeirrar tuttugustu, var hins vegar mjög mótað að danskri fyrirmynd. Það á ekki bara við um stóran hluta stjórnarskrárinnar heldur einnig að ýmsu leyti um stjórnsýsluna, þingið og dómskerfið.
    Ýmislegt var fundið að stjórnarskránni sem konungur gaf 1874, einkum hvað varðar skortinn á innlendu framkvæmdarvaldi. Engu að síður þótti leiðtogum sjálfstæðisbaráttunnar það almennt skref í framfaraátt að fá stöðu Íslands gagnvart Danmörku skilgreinda. Í framhaldinu varð það megináhersla sjálfstæðisbaráttunnar að fá innlent framkvæmdarvald þótt hugmyndir manna um með hvaða hætti því skyldi skipað væru um sumt mismunandi eða óljósar. Um meginatriði frjálslyndrar stjórnskipunar, svo sem um skiptingu valdsins og frelsi þjóðfélagsþegnanna, virðist hins vegar takmörkuð umræða hafa átt sér stað. Í rauninni má segja að hugmyndir manna hér á landi hafi gengið út á að gera íslensku stjórnarskrána líkari þeirri dönsku, einnig hvað framkvæmdarvaldið varðar, frekar en ólíkari.
    Frá árinu 1881 urðu stjórnarskrármálefni tilefni margháttaðs tillöguflutnings á Alþingi sem í meginatriðum endurspeglar viðleitni íslenskra stjórnmálamanna til að knýja á um aukin réttindi Íslendinga í sambúðinni við Danmörku, einkum hvað framkvæmdarvaldið varðar.

Tafla 1. Tillögur á Alþingi um breytingar á stjórnarskránni um hin sjerstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874

    *      1881. Þingsályktunartillaga um skipun nefndar til að íhuga stjórnarskrá um hin sjerstaklegu málefni Íslands og frumvarp nefndar um það efni.
    *      1883. Frumvarp til endurskoðaðra stjórnskipulaga um hin sjerstaklegu málefni Íslands.
    *      1885. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstaklegu málefni Íslands
    *      1886. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstaklegu málefni Íslands.
    *      1887. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstaklegu málefni Íslands. Einnig frumvarp til laga um breytingu á 15. gr. stjórnarskrárinnar um tölu þingmanna í efri og neðri deild alþingis.
    *      1889. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstaklegu málefni Íslands. Einnig frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á 14. og 15. gr. stjórnarskrár og annað um afnám fastra eptirlauna.
    *      1891. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstaklegu málefni Íslands. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breytingu á 3., 10. og 25. gr. stjórnarskrárinnar. Frumvarp til laga um breytingu á 14. gr. og 15. gr. stjórnarskrárinnar.
    *      1893. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstöku málefni Íslands.
    *      1894. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstöku málefni Íslands.
    *      1895. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um hin sjerstöku málefni Íslands. Einnig þingsályktanir um stjórnarskrármálið á því þingi.
    *      1897. Tvö frumvörp til stjórnskipunarlaga um breytingar á stjórnarskrá um hin sjerstaklegu málefni Íslands.
    *      1899. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá um hin sérstaklegu málefni Íslands.
    *      1901. Tvö frumvörp til stjórnskipunarlaga um hin sérstaklegu málefni Íslands auk þingsályktunartillögu um stjórnarskrármálið.
    *      1902. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá um hin sjerstaklegu málefni Íslands.
    *      1903. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá um hin sjerstaklegu málefni Íslands.
    *      1907. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá um hin sjerstaklegu málefni Íslands með áorðnum breytingum.
    *      1909. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá. (Sjá einnig frumvarp til laga um samband Danmerkur og Íslands.)
    *      1912. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá. Einnig þingsályktunartillaga um stjórnarskrármálið.
    *      1913. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá um hin sjerstaklegu málefni Íslands.
    *      1914. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá. Einnig þingsályktunartillaga um að skipa nefnd í stjórnarskrármálið.
    *      1915. Þingsályktunartillögur um stjórnarskrármál og um staðfestingu stjórnarskrárinnar.
    *      1918. Tillögur til þingsályktana um skipan nefnda til að íhuga sjálfstæðismál landsins.

Heimild: Alþingistíðindi.

    Breytingar á stjórnarskránni náðust þó einungis fram tvisvar, það er 1903 og 1915. Fyrri breytingin varð í tengslum við upphaf heimastjórnar á Íslandi (innlent framkvæmdarvald) en sú síðari þegar almennur kosningarréttur var innleiddur.

    1903
    Þetta ár voru gerðar þær breytingar á stjórnarskránni sem nauðsynlegar voru vegna heimastjórnar á Íslandi. Hér komu inn ákvæði um ráðherra sem vantað hafði í stjórnarskrána frá 1874, alþingismönnum var fjölgað, kosningarréttur karla rýmkaður, auk þess sem nokkrar minniháttar breytingar voru gerðar á einstökum greinum stjórnarskrárinnar.

    1915
    Ýmsum ákvæðum um ráðherra var breytt þetta ár, meðal annars um að fjölga mætti ráðherrum, ákvæði um landsdóm kom inn í stjórnarskrána og ákvæði um rétt embættismanna til eftirlauna við brottvikningu eða flutning milli embætta var fellt út úr stjórnarskrá. Rétturinn til að gefa út bráðabirgðalög var takmarkaður. Konungkjör þingmanna var afnumið en landskjör tekið upp í staðinn til þeirra sex þingsæta í efri deild sem konungur hafði áður skipað í. Kosningarréttur karla og kvenna var gerður almennur nema fyrir sveitarstyrkþega þótt hann skyldi koma til framkvæmda í áföngum, samkvæmt tiltekinni tímaáætlun. Innleitt var ákvæði um að enginn skyldi gjalda til annarrar guðsdýrkunar en þeirrar sem hann sjálfur aðhylltist. Ýmsar smávægilegri breytingar voru jafnframt gerðar á öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar.

3. Stjórnarskrá konungsríkisins Íslands 1920 og þróun hennar (1920–1944)
    Á þinginu 1919 lagði Jón Magnússon forsætisráðherra fram frumvarp að stjórnarskrá konungsríkisins Íslands. Af umræðum í þinginu má ráða að hann hafi sjálfur skrifað texta stjórnarskrárinnar og haft til hliðsjónar stjórnarskrár ýmissa annarra ríkja. Í framsöguræðu benti hann á að þótt ekki væru gerðar margar breytingar á því skipulagi, sem fyrir væri, þyrfti samt óhjákvæmilega að taka stjórnarskrána til skoðunar enda hvíldi hún nú á grundvelli fullveldisins í stað stöðulaganna frá 1871 áður. Frumvarpið sætti ýmsum breytingum í meðförum þingsins en fæstar voru þó stórvægilegar. Nokkrar deilur urðu um hvort binda ætti kosningarrétt fimm ára búsetuskilyrði og varð sú niðurstaðan þótt ekki hafi verið gert ráð fyrir því í upphaflegu frumvarpi.
    Á þinginu 1919 voru gerðar þær breytingar á stjórnarskránni sem leiddu af fullveldi Íslands en samþykkt stjórnarskrá var síðan aftur lögð fram til staðfestingar 1920 og tók þá gildi. Þessar breytingar vörðuðu meðal annars stjórnskipun ríkisins, konungsvaldið, ráðherra og ríkisstjórn. Konungi var falið að gera samninga við önnur ríki. Ákvæði um eftirlaun embættismanna var innleitt á ný. Alþingi skyldi koma saman hvert ár. Fallið var frá tímaáætlun um rýmkun kosningarréttar og kosningaaldur festur við 25 ár. Heimilað var að innleiða hlutfallskosningar í Reykjavík og að fjölga þingmönnum með lögum. Innleitt var sérstakt ákvæði um að útlendingar gætu ekki fengið ríkisborgararétt á Íslandi nema með lögum og að heimildum útlendinga til að eiga fasteignarréttindi hér á landi skyldi skipað með lögum. Ýmsar smávægilegri breytingar voru einnig gerðar þetta ár. Almennt má segja um þær breytingar, sem gerðar voru á stjórnskipaninni 1903, 1915 og 1920, að þær voru mjög í anda dönsku stjórnarskrárinnar og sennilega hefur stjórnarskráin – þrátt fyrir íslenskt fullveldi 1918 – hvorki fyrr né síðar verið líkari þeirri dönsku heldur en eftir breytingarnar 1920.
    Ýmsar af þeim ákvörðunum, sem ekki var rætt mikið um í tengslum við stjórnarskrána 1920, vörðuðu engu að síður mikilsverð atriði. Hvergi er í stjórnarskránni minnst á þingræði en fyrsta grein hennar hljóðaði hins vegar svo: „Stjórnskipulagið er þingbundin konungsstjórn.“ Ekkert hliðstætt ákvæði var í stjórnarskránni 1874 og þótt þingræðisreglan hafi verið innleidd 1904 finnst þess hvergi stoð í stjórnarskránni það ár. Ólafur Jóhannesson bendir réttilega á að orðalagið „þingbundin“ lögfesti ekki þingræðisregluna á Íslandi.Sjá neðamálsgrein 23 ²² Þá vaknar engu að síður sú spurning hvaða stjórnskipunarreglu höfundar stjórnarskrárinnar hafi ætlað sér að innleiða með þessu ákvæði. Hvergi í umræðum á Alþingi er að finna viðhlítandi skýringu á þessu orðalagi að öðru leyti en því að í athugasemdum með frumvarpinu er sagt að þessi grein geri „enga efnisbreytingu á þeirri skipan, sem nú er, svo langt sem hún nær.“Sjá neðamálsgrein 24 ²³ Í samsvarandi grein dönsku stjórnarskrárinnar á þessum tíma segir „regeringsformen er indskrænket-monarkisk“ sem í enskum útgáfum stjórnarskrárinnar er kallað „constitutional monarchy“. Stjórnarskrárbundin konungsstjórn á rætur í deilum þings og krúnu í Englandi á sautjándu öld og er mun eldri en hin eiginlega þingræðisregla sem felur í sér að þing geti vikið forystu framkvæmdarvaldsins frá að vild. Stjórnarskrárbundin stjórn felur í meginatriðum í sér að ríkisstjórn er bundin af lögum og ýmsum ákvörðunum löggjafarvaldsins. Slíka reglu var að finna í dönsku stjórnarskránni frá 1849 þótt þingræði kæmist ekki á í Danmörku fyrr en 1901. Í raun virðist því eðlilegast að líta svo á að orðalagið „þingbundin“ stjórn vísi til þess að framkvæmdarvaldið þurfi að fara að lögum og sé á ýmsan annan hátt bundið ákvörðunum þings (t.d. fjárveitingavaldi þess) en feli ekki í sér þingræðisregluna. Ólafur Lárusson þýðir regluna sem „constitutional government“ í yfirlitsgrein um íslenska stjórnskipun á ensku.Sjá neðamálsgrein 25 ²⁴ Einhver vafi virðist samt leika á þessu því í enskri útgáfu stjórnarskrárinnar á vef stjórnarráðsins er orðalagið „parliamentary government“ (þ.e. þingræðisstjórn) notað.Sjá neðamálsgrein 26 ²⁵ Einnig má færa rök að því að höfundar lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944 hafi talið sig vera að festa þingræðisregluna í stjórnarskrá því í greinargerð með stjórnarskrárfrumvarpinu segir um 1. gr. stjórnarskrárinnar: „Hér er sagt, hvert stjórnskipulagið skuli vera. Lýðveldisstjórn kemur í stað konungsstjórnar áður. Eftir sem áður er tekið fram, að stjórnin skuli vera þingbundin og er það nauðsynlegt m.a. til þess, að þingið haldi rétti sínum til áhrifa á skipun og lausn ráðherra.“Sjá neðamálsgrein 27 ²⁶
    Annað sem vekur athygli í umræðum um stjórnarskrárfrumvarpið 1919 er að í upphaflegum drögum þess er gert ráð fyrir að afl atkvæða ráði í ríkisstjórn. 13. gr. stjórnarskrárinnar átti samkvæmt upphaflegu frumvarpi að hljóða svo:

            Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og halda ráðherrafund, er einhver ráðherranna óskar að bera þar upp mál. Á fundum þessum ræður afl atkvæða. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er konungur hefur kvatt til forsætis, Sá ráðherra, er forsætið skipar, nefnist forsætisráðherra.Sjá neðamálsgrein 28 ²⁷

    Tillagan um að afl atkvæða réði á ráðherrafundum var gagnrýnd af ýmsum þingmönnum og felld út í lokagerð stjórnarskrárinnar. Benedikt Sveinsson hafði framsögu um álit þingnefndar um málið og sagði þar meðal annars.

            Þá er brtt. við 13. gr. að orðin: „Á fundum þess ræður afl atkvæða“ falli burt. Nefndin var á einu máli um það, að þetta ákvæði gæti tæplega staðist, að afl atkvæða skuli ráða á ráðherrafundum, því að ef svo færi, að forsætisráðherra yrði í minni hluta, mundi hann verða að biðjast lausnar. En það mun þó ekki vera tilætlunin.Sjá neðamálsgrein 29 ²⁸

    Tillögu sína um að afl atkvæða skyldi ráða á ríkisstjórnarfundum rökstuddi Jón Magnússon svo:

            Ef þetta ákvæði á að falla burtu, þá skil ég satt að segja ekki, að ráðherrafundirnir hafi þá þýðingu, að taka eigi ákvæði um þá í stjórnarskrána.
            Háttv. frsm. meiri hl. (B.Sv.) talaði um það í ræðu sinni að þetta ákvæði gæti valdið óþægindum, ef báðir hinir ráðherrarnir yrðu á móti forsætisráðherra. Og hann spurði, hvað þá ætti að gera. Þar er því til að svara, að einu gildir hver af ráðherrunum í hlut á. Sá þeirra sem verður í minni hluta, verður að beygja sig, ef hann telur ágreiningsatriðið ekki mjög mikilvægt. Að öðrum kosti lætur hann ekki undan og biður um lausn. Mjer finnst þetta vera auðskilið mál, og er enda venja hvar sem er.

            … En vilji menn nú ekki halda þessu ákvæði um afl atkvæða, þá verða þessir ráðherrafundir ekki annað en samtalsfundir, og verða þá ekki svo merkilegir, að rjett sje að setja um þá ákvæði í stjórnarskrána.Sjá neðamálsgrein 30 ²⁹

    Umræður um breytingar á stjórnarskrá á þriðja áratug tuttugustu aldarinnar snerust einkum um fækkun ráðherra og þinghald annað hvert ár. Þessar umræður endurspegluðu mikinn sparnaðaranda sem ríkti í þinginu á þessum tíma. Í upphafi fjórða áratugarins var hins vegar kosningakerfið komið á dagskrá og það átti eftir að móta mjög allar umræður um breytingar á stjórnarskrá það sem eftir lifði aldarinnar.

Tafla 2. Tillögur um breytingar á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands 1920–1942

Þing	Flutningsm.	Meginefni	Afdrif
1923	Magnús Guðms.	Fækkun ráðherra og og þinghald annað hvert ár	Fellt
1924	Jónas Jónsson o.fl.	Þinghald annað hvert ár og fækkun ráðherra	Ekki útr.
1924	Jón Magnússon	Þinghald annað hvert ár og fækkun ráðherra	Fellt
1927	Héðinn Valdims.	Jafn kosningarréttur, landið eitt kjördæmi, þing ein málstofa, birting milliríkjasamn. o.fl.	Ekki útr.
1927	Stjórnarfrumvarp	Þinghald annað hvert og lenging kjört.b. í 6 ár	Samþykkt
1927	Tryggvi Þórhs.	Þing annað hvert ár	Ekki útr.
1928	Stjórnarfrv. (í samr. v. fyrirmæli stjskr.)	Sama frv. og samþ. árið áður	Fellt
1931	Stjórnarfrumvarp	Fækkun þingmanna með afnámi landskjörs, lækkun kosningaaldurs	Ekki útrætt
1931	Jón Þorláksson o.fl.	Jafnvægi atkvæða og rýmkun atkvæðisréttar (aldur og sveitarstyrkur)	Tekið af dagskrá
1932	Jón Þorláksson, Jón Baldvinsson, Pétur Magnússon	Jafnvægi atkvæða og rýmkun atkvæðisréttar	Ekki útrætt
1933	Stjórnarfrumvarp	Uppbótarþingsæti, rýmkun atkvæðisréttar o.fl.	Samþykkt (kosningar á milli)
1933	Jón Baldvinsson	Landið eitt kjördæmi afnám deildarskiptingar Alþingis, rýmkun atkvæðisréttar o.fl.	Ekki útrætt
1942	Ásgeir Ásgeirsson o.fl.	Kjördæmabreyting	Samþykkt (kosningar á milli)
1942	Stjórnarfrumvarp	Breyting á stjórnarskrá með afbrigðilegum hætti	Samþykkt
Heimild: Alþingistíðindi.

    Tvisvar voru gerðar breytingar á stjórnarskránni frá 1920 áður en lýðveldisstjórnarskráin 1944 tók við. Meirihluti fékkst fyrir stjórnarskrárbreytingu einnig árið 1927 en sú breyting hlaut ekki staðfestingu hjá nýju þingi eftir kosningar. Breytingarnar 1934 og 1942 voru þessar helstar:

    1934
    Þær breytingar voru helstar gerðar á stjórnarskránni árið 1934 að kjördæmaskipunin var fest í stjórnarskrá, þingmönnum var fjölgað, jöfnunarsæti voru tekin upp en landskjör afnumið, kosningarréttur lækkaður í 21 ár, ákvæði um að sveitarstyrkþegar skyldu ekki njóta kosningarréttar var afnumið og fjárlög skyldu lögð fyrir sameinað þing.

    1942
    Kosningafyrirkomulagi var breytt með stjórnarskrárbreytingu 1942 og síðar á árinu var samþykkt frávik frá ákvæðum stjórnarskrárinnar um stjórnarskrárbreytingu sem gerði landsmönnum kleift að samþykkja breytingar á stjórnarskránni vegna sambandsslitanna við Dani í þjóðaratkvæðagreiðslu.

4. Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands 1944 (1944– )
    Samkvæmt dansk-íslensku sambandslögunum frá 1918 gátu hvort heldur sem er danska þingið eða Alþingi krafist endurskoðunar sambands ríkjanna eftir árslok 1940. Væri nýr samningur ekki gerður innan þriggja ára gæti hvor aðili um sig krafist þess að hann skyldi úr gildi felldur. Slík ákvörðun krafðist þó .? hluta atkvða í hvorri deild danska þingsins eða í sameinuðu Alþingi og að ¾ hluta kjósenda staðfestu síðan þá ákvörðun í atkvæðagreiðslu þar sem að minnsta kosti ¾ hlutar kjósenda tækju þátt.Sjá neðamálsgrein 31 ³⁰
    Ef einhver vafi lék upphaflega á því í hugum íslenskra stjórnmálamanna með hvaða hætti sambandið við Dani ætti að þróast varð sífellt ljósara eftir því sem nær dró þeim dagsetningum, sem tilteknar voru í sambandslögunum, að til sambandsslita myndi koma. Í upphafi árs 1940 skipaði forsætisráðherra nefnd til að semja frumvarp að nýrri stjórnarskrá og hafði hún lokið verki sínu um mitt ár.Sjá neðamálsgrein 32 ³¹ Ekki varð þó af því að frumvarpið væri lagt fram á Alþingi. Í millitíðinni hafði Danmörk verið hertekin af Þjóðverjum og í kjölfar þess ályktaði Alþingi um yfirtöku Íslendinga á meðferð konungsvalds, utanríkismála og landhelgisgæslu, 10. apríl 1940. Mánuði síðar var Ísland hernumið af Bretum.
    Árið 1941 lagði ríkisstjórnin fram á Alþingi þrjár þingsályktunartillögur þar sem lýst var yfir
    *      að Ísland hefði öðlast rétt til sambandsslita og jafnframt vilja Alþingis til sambandsslita við Danmörku
    *      að Alþingi myndi kjósa ríkisstjóra til eins árs í senn til að fara með æðsta vald í málefnum ríkisins
    *      að Alþingi stefndi á lýðveldisstofnun jafnskjótt og sambandinu við Danmörku yrði formlega slitið.Sjá neðamálsgrein 33 ³²
    Í maí 1942 samþykkti Alþingi eftirfarandi þingsályktun:

            Alþingi ályktar að kjósa 5 manna milliþinganefnd til þess að gera tillögur um breytingar á stjórnskipunarlögum ríkisins í samræmi við yfirlýstan vilja Alþingis um, að lýðveldi verði stofnað á Íslandi, og skili nefndin áliti nógu snemma til þess að málið geti fengið afgreiðslu á næsta Alþingi. Nefndin kýs sér sjálf formann. Nefndarkostnaður greiðist úr ríkissjóði.Sjá neðamálsgrein 34 ³³

    Í nefndina voru kosnir tveir fulltrúar frá bæði Sjálfstæðisflokki og Framsóknarflokki en einn frá Alþýðuflokki. Enginn fulltrúi Sósíalistaflokksins var kosinn í nefndina. Virðist ætlun þingsins hafa verið að hraða viðskilnaðinum við Dani og ekki nauðsynlega bíða þess að sá frestur, sem tilskilinn var, í sambandslögunum væri útrunninn. Upp úr miðjum júlí hafði nefndin gengið frá uppkasti að nýrri stjórnarskrá. Þessi áform mættu nokkurri andstöðu innanlands en meiru skipti þó að Bretar og Bandaríkjamenn voru þeim andsnúnir. Voru þau því lögð á hilluna í bili.
    Í september 1942 var samþykkt frumvarp til stjórnskipunarlaga sem heimilaði að breyta stjórnarskránni með afbrigðilegum hætti, þ.e. með samþykkt eins þings og meirihluta kosningarbærra manna í þjóðaratkvæðagreiðslu. „Þó er óheimilt“ eins og segir í stjórnskipunarlögunum „að gera með þessum hætti nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær, sem beinlínis leiðir af sambandsslitum við Danmörku og því, að Íslendingar taka með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í málefnum ríkisins“.Sjá neðamálsgrein 35 ³⁴
    Jafnframt var samþykkt þingsályktunartillaga um fjölgun í stjórnarskrárnefndinni í átta og höfðu þá allir stjórnmálaflokkar tvo fulltrúa í henni. Nefndin skilaði áliti sínu og frumvarpi að stjórnarskrá til forsætisráðherra í apríl 1943 en lagði til að gildistaka yrði miðuð við 17. júní 1944 enda væri þá fullnægt þeim tímafresti sem gefin var í sambandslögunum frá 1918. Samstaða var í nefndinni um önnur atriði en heiti forseta (ríkisforseti eða forseti lýðveldisins) og val á forseta (þingkjörinn eða þjóðkjörinn). Meirihluti nefndarinnar hallaðist að heitinu forseti lýðveldisins og að hann skyldi þingkjörinn. Vilji nefndarmeirihlutans varð þó ekki ofan á hvað þessi atriði varðar. Heiti embættis forseta er forseti Íslands (þótt forseti lýðveldisins komi einnig fyrir í stjórnarskrá) og á endanum varð ofan á að hafa forsetann þjóðkjörinn eftir að sú hugmynd hafði fengið frekar dræmar undirtektir hjá almenningi að forsetinn yrði þingkjörinn. Í þinginu var deilt um ýmis fleiri atriði málsins, meðal annars hvort forseti ætti að hafa frestandi synjunarvald við lagasetningu (eins og forsætisráðherra utanþingstjórnarinnar, Björn Þórðarson, lagði til) eða málskotsrétt til þjóðarinnar eins og varð niðurstaðan.
    Mikilvæg forsenda þeirrar samstöðu, sem ríkti við afgreiðslu stjórnarskrárinnar 1944, var að hún náði einungis til mjög afmarkaðra þátta stjórnskipunarinnar. Um þetta segir í áliti milliþinganefndarinnar:

            Samkvæmt endursamþykkt þingsályktunartillögunnar um skipun milliþinganefndarinnar í stjórnarskrármálinu, er gerð var hinn 8. sept. 1942, skilar nefndin með þessu stjórnarskrárfrumvarpi og greinargerð fyrri hluta þess verkefnis, er henni var falið, en mun áfram vinna að seinni hluta verkefnisins, sem sé að „undirbúa aðrar breytingar á stjórnskipulaginu, er þurfa þykir og gera verður á venjulegan hátt“. Má ætla að það starf verði öllu víðtækara og þurfi þar til að afla ýmissa gagna, er nú liggja eigi fyrir, svo og að gaumgæfa reynslu þá, er lýðræðisþjóðir heimsins óefað öðlast í þessum efnum á þeim tímum, sem nú líða yfir mannkynið. Þangað til því verki yrði lokið, ætti sú stjórnarskrá sem hér er lögð fram, að nægja, enda eru ákvæði hennar mestmegnis þau, er nú gilda í stjórnskipunarlögum hins íslenska ríkis, að breyttu hinu æðsta stjórnarformi, frá konungdæmi til lýðveldis o.s.frv.Sjá neðamálsgrein 36 ³⁵

    Þær breytingar, sem gerðar voru á stjórnskipuninni 1944, voru í samræmi við þetta fyrst og fremst að felld voru út ákvæði um konung og innleidd ákvæði um forseta. Hlutverk forseta í stjórnskipun landsins var að flestu leyti mjög sambærilegt við hlutverk konungs áður. Þó voru gerðar vissar breytingar á þessum ákvæðum hér og þar – t.d. voru meiri takmarkanir á synjunarvaldi forseta en áður höfðu verið á neitunarvaldi konungs og eins voru sérstök ákvæði um frávikningu forseta. Að öðru leyti stóð stjórnarskráin óbreytt.
    Stjórnarskrárnefndin starfaði, eins og fram kemur í áliti hennar, áfram að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Árið 1945 ákvað Alþingi að skipa 12 manna nefnd til ráðgjafar eldri nefndinni og tveimur árum síðar var samþykkt þingsályktunartillaga um skipan nýrrar sjö manna nefndar til að endurskoða stjórnarskrá þar sem starfsemi hinnar fyrri hafði lognast út af. Gerðarbækur stjórnarskrárnefndanna frá þessum tíma er ekki að finna í Þjóðskjalasafni og gögn, sem starfi þeirra tengjast, eru rýr.
    Framan af virðist það einkum hafa háð starfi nefndarinnar að stjórnmálaflokkarnir höfðu ekki mótað sér afstöðu í þeim málum sem nefndin átti að fjalla um. Þannig sagði Steingrímur Steinþórsson forsætisráðherra í svari við fyrirspurn um störf nefndarinnar á þingi 1952 að fljótlega hafi það komið í ljós að „fulltrúar hinna pólitísku flokka, sem sæti áttu í nefndinni, höfðu ekki neinar till. fram að bera, vegna þess að þeir, sem sendu þá í nefndina, höfðu ekki gert sér ljóst, hvernig þeir stæðu í málinu. … Það hefur verið í samráði við ríkisstjórn, að störf þessarar nefndar hafa legið niðri nú alllangan tíma.“Sjá neðamálsgrein 37 ³⁶
    Önnur fyrirspurn kom fram á Alþingi árið 1955 um hvað liði störfum stjórnarskrárnefndarinnar. Í svari sínu sagði Ólafur Thors forsætisráðherra meðal annars:

            Um störf stjórnarskrárnefndarinnar, er skipuð var 14. nóv. 1947 samkv. þáltill. frá 14. maí 1947, er það að segja, að í henni var lengi leitað samkomulags um málið.Sjá neðamálsgrein 38 ³⁷ Hinn 18. nóv. 1952 var svo enn haldinn fundur í þessari stjórnarskrárnefnd. Bjarni Benediktsson, formaður nefndarinnar, afhenti þá nm. þar ákveðnar tillögur um efni nýrrar stjórnarskrár frá þeim Bjarna Benediktssyni, Gunnari Thoroddsen og Jóhanni Hafstein. Skýrði Bjarni Benediktsson síðan opinberlega frá þessum tillögum, og er sú frásögn birt í Morgunblaðinu 22.–24. jan. 1953. Tillögurnar voru nokkuð ræddar á nefndum fundi 18. nóv., og lýkur fundargerðinni þannig: „Að lokum var ákveðið að nefndarmenn létu formann vita, þegar þeir væru búnir að kynna sér tillögur þremenninganna og taka afstöðu til þeirra, og skyldi þá kallaður saman fundur að nýju.“
            Hinn 30. jan. 1953 var haldinn fundur í stjórnarskrárnefndinni. Skýrði formaður þá frá því, að prófessor Ólafur Jóhannesson hefði sagt sig úr nefndinni frá áramótum. Þá skýrði Karl Kristjánsson alþm. frá því, að hann hefði gert tillögur í stjórnarskrármálinu, og afhenti hann nefndarmönnum till. þessar vélritaðar ásamt greinargerð. Samkv. till. skyldi sérstakt stjórnlagaþing kosið til að fjalla um stjórnarskrármálið árið 1956, og skyldi stjórnmálaflokkum óheimilt að hafa afskipti af framboðum til þingsins. Tillaga þessi var nokkuð rædd, en virtist fá þungar undirtektir. Formaður n., Bjarni Benediktsson, spurði hvort nm. hefðu athugað till. þeirra þremenninganna, og taldi æskilegt, að hægt væri að fá botn í málið, áður en þing væri rofið, og beindi því til nm. að koma með ákveðnar brtt., ef þeir gætu ekki fallist á tillögurnar óbreyttar, svo að þannig yrði ef til vill fundinn samkomulagsgrundvöllur allra. Á þessum fundi og síðar hefur reynst ógerlegt að finna slíkan grundvöll og hafa aðrir nm. ekki borið fram neinar ákveðnar efnistillögur. Hefur meðan svo er, verið talið þýðingarlaust að halda áfram fundum í nefndinni, enda engin ósk komið fram um að kveðja hana til fundar.Sjá neðamálsgrein 39 ³⁸

    Tillögur þær sem Bjarni Benediktsson lagði fram í nóvember 1952 gerði hann síðar að umræðuefni á Varðarfundi í ræðu sem birtist í Morgunblaðinu 22.–24. jan. 1953.Sjá neðamálsgrein 40 ³⁹ Tillögurnar voru í tuttugu liðum og vörðuðu völd forseta, varaforseta, afnám landsdóms, reglur um stjórnarmyndun, aukafjárveitingar, kosningaaðferð, Hæstarétt, ákæruvaldið, mannréttindi, sveitarfélög, aðferðir við að breyta stjórnarskrá og ýmislegt fleira.
    Ekki verður vart mikilla ummerkja um störf nefndarinnar eftir 1953. Framsóknarmenn héldu því fram í deilum um stjórnarskrárbreytingar 1959 að þótt nefndin hefði ekki starfað héldi hún samt umboði sínu.Sjá neðamálsgrein 41 ⁴⁰ Í Ríkishandbók Íslands árið 1965 er einnig litið svo á að nefndin sé enn þá til.Sjá neðamálsgrein 42 ⁴¹ Gögn hafa hins vegar ekki fundist um störf hennar á þessum tíma.
    Þótt stjórnarskrárnefndin frá 1947 næði ekki að skila áliti hefur þó hugmyndin um þá heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sem fyrirheit voru gefin um 1944, komið reglulega til tals á Alþingi. Stór hluti þingsályktunartillagna, sem snerta stjórnarskrármálefni, hefur snúist um þetta.

Tafla 3. Þingsályktunartillögur um stjórnarskrármálefni 1944–2005

Þing	Flytjendur	Efni	Afdrif
1946	Forsætisráðherra	Nefnd um endursk. stjskr.	Samþykkt (1947)
1947	Gylfi Þ. Gíslason og Hannibal Valdims.	Endurskoðun stjórnarskrár verði hraðað	Ekki útrædd
1966	Karl Kristjánsson	Nefnd um heildarendursk. stjskr.	Ekki útrædd
1968	Gísli Guðmundss.	Nefnd um heildarendursk.	Ekki útrædd
1969	Gísli Guðmundss.	Nefnd um heildarendursk.	Ekki útrædd
1970	Gísli Guðmundss.	Nefnd um heildarendursk.	Ekki útrædd
1971	Gunnar Thoroddsen	Nefnd um heildarendursk.	Ekki útrædd
1971	Gils Guðmundsson	Nefnd um heildarendursk.	Ekki útrædd
1971	Allsherjarnefnd	Nefnd um heildarendursk.	Samþykkt (1972)
1982–3	Vilmundur Gylfason	Gerð frv. um aðgr. löggjafarvalds og framkv.
1984–5	Guðm. Einarsson o.fl.	Gerð frv. um fylkisstjórnir	Ekki útrætt
1985–6	Guðm. Einarsson o.fl.	Gerð frv. um fylkisstjórnir	Ekki útrætt
2001–2	Sverrir Hermannss. o.fl.	Nefnd um kosningatilögun	Ekki útrætt
2002–3	Össur Skarphéðinss. o.fl.	Endurskoðun stjórnarskrár	Ekki útrætt
2003–4	Guðjón A. Kristjánss. o.fl.	Endurskoðun á kjördæmaskipan	-
2004–5	Össur Skaprhéðinss. o.fl.	Endurskoðun stjórnarskrár	-
2004–5	Guðjón A. Kristjánss. o.fl.	Endurskoðun á kjördæmaskipan	-
Heimild: Alþingistíðindi. Ef flutningsmenn eru fleiri en tveir eru aðeins þeir fyrstu taldir upp ef allir eru úr sama flokki.

    Árið 1972 var samþykkt þingsályktunartillaga á Alþingi um myndun stjórnarskrárnefndar til að vinna að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar og var sjö manna nefnd kosin af Alþingi til að sinna því verki. Þessi nefnd skilaði miklu starfi fram til 1983 og hún skilaði af sér skýrslum um málið en ekki náðist í henni full samstaða um endanlegar tillögur. Gunnar Thoroddsen forsætisráðherra lagði hins vegar fram stjórnarskrárfrumvarp 1983 í sínu nafni sem byggðist á störfum nefndarinnar. Í frumvarpinu var tekið á mörgum þeirra atriða sem fjallað hafði verið um áratuginn á undan.
    Helstu breytingar og nýmæli í stjórnarskrárfrumvarpi 1983:
    1.      Lýðræði, þingræði og jafnrétti skulu vera grundvallarreglur stjórnskipunarinnar. Stjórnvöld ríkisins fari með vald sitt í umboði þjóðarinnar.
    2.      Þingræðisreglan staðfest með því að ríkisstjórn skuli njóta stuðnings meiri hluta Alþingis eða hlutleysis. Hún skuli því aðeins mynduð að forseti hafi gengið úr skugga um að meiri hluti þings sé henni ekki andvígur.
    3.      Hafi viðræður um stjórnarmyndun ekki leitt til nýrrar ríkisstjórnar innan átta vikna er forseta heimilt að skipa ríkisstjórn.
    4.      Breytt ákvæði um skipun og setningu ríkisstarfsmanna.
    5.      Samningar Íslands við önnur ríki skulu allir kunngerðir Alþingi.
    6.      Forseti getur aðeins rofið Alþingi með samþykki þess sjálfs. Þingrofsrétturinn þannig verulega þrengdur.
    7.      Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.
    8.      Synjunarvaldi forseta breytt. Frumvarp fái ekki lagagildi fyrr en að lokinni þjóðaratkvæðagreiðslu sé það þar samþykkt.
    9.      Heimild til bráðabirgðalaga þrengd.
    10.      Alþingi starfi í einni málstofu.
    11.      Kosningaaldur lækkaður og lögheimilisskilyrði rýmkað.
    12.      Veruleg breyting gerð á ákvæðum um nefndir Alþingis og vald þeirra.
    13.      Nýtt fyrirkomulag á endurskoðun ríkisreikninga.
    14.      Landsdómur lagður niður.
    15.      Ákvæði um ríkissaksóknara tekin í stjórnarskrá.
    16.      Skýrt tekið fram að ráðherrar fara með vald forseta nema á tveimur sviðum, við stjórnarmyndanir og staðfestingarneitun.
    17.      Ákvæði tekin upp um Hæstarétt og dómsmálakaflinn allur gerður ítarlegri.
    18.      Mannréttindakaflinn gerður miklum mun ítarlegri. Ný mannréttindi tekin upp í kaflann.
    19.      Mun ítarlegri ákvæði um réttindi sveitarfélaga.
    20.      Bann við afturvirkni skattalaga.
    21.      Ákvæði um auðlindir landsins.
    22.      Ákvæði um náttúruvernd.
    23.      Ákvæði um heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu.
    24.      Ný ákvæði um það hvernig stjórnarskránni verði breytt.
    25.      Umboðsmaður eða ármaður Alþingis.
    26.      Breytingar á kosningafyrirkomulagi.Sjá neðamálsgrein 43 ⁴²
    Sum þeirra atriða, sem var að finna í stjórnarskrárfrumvarpinu 1983, hafa komist í framkvæmd fyrir tilstilli almennra laga eða í þeim stjórnarskrárbreytingum sem gerðar voru 1984, 1991 og 1995. Alþingi afgreiddi hins vegar ekki stjórnarskrárfrumvarpið í heild sinni og mörg þeirra atriða, sem þar var að finna, eru utan við stjórnarskrá. Stjórnarskrárnefndir störfuðu áfram eftir kosningarnar 1983, 1987 og 1991 en fundir í nefndinni voru þó ekki sérlega tíðir.Sjá neðamálsgrein 44 ⁴³ Um miðjan níunda áratuginn var allmikið rætt um möguleika til að auka persónukjör í nefndinni og nokkur vinna var síðan lögð í það síðari hluta áratugarins að endurskoða að lög um kosningar til Alþingis (þ.e. almenna löggjöf).Sjá neðamálsgrein 45 ⁴⁴ Í athugasemdum og framsöguræðum, sem voru undanfari stjórnarskrárbreytingarinnar 1991, kemur fram að frumvarpið var samið af nefnd formanna þingflokkanna að beiðni forseta Alþingis og ekkert kemur fram um að stjórnarskrárnefnd hafi komið þar við sögu.
    Hins vegar átti stjórnarskrárnefnd frumkvæði að því að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar var endurskoðaður 1994–5.Sjá neðamálsgrein 46 ⁴⁵ Þannig segir í greinargerð með frumvarpinu um mannréttindakaflann 1994–95:

            Í apríl 1994 sendi stjórnarskrárnefnd formönnum þingflokka tillögur um breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar. Með ályktun Alþingis 17. júní 1994 í tilefni 50 ára lýðveldis á Íslandi var samþykkt að stefnt skyldi að því að ljúka endurskoðun alls VII kafla stjórnarskrárinnar fyrir næstu reglulegar alþingiskosningar. Við endurskoðunina skyldi höfð hliðsjón af áðurgreindum tillögum stjórnarskrárnefndar frá 5. apríl 1994 en einnig skyldi fjalla um önnur ákvæði kaflans, svo sem um skipan skattamála, ríkisborgararétt og stöðu sveitarfélaga. Á síðara stigi var enn fremur ákveðið að taka til endurskoðunar ákvæðin um trúfrelsi í VI kafla.
            Frumvarpið sem hér liggur fyrir, er í mörgum atriðum sambærilegt við tillögur stjórnarskrárnefndar að því er varðar mannréttindaákvæðin. Þó hafa þær sætt nokkrum breytingum frá upprunalegri mynd því að formenn þingflokka ákváðu síðla sl. sumar að taka þær til frekari athugunar og fengu til liðs við sig virta lögfræðinga og sérfræðinga á sviði mannréttinda og stjórnskipunar. Tillögurnar hafa enn tekið nokkrum breytingum eftir viðræður formanna þingflokka um málið og umræður í þingflokkum að undanförnu.Sjá neðamálsgrein 47 ⁴⁶

    Um undirbúning að stjórnarskrárbreytingu 1999 segir í frumvarpi:

            Hinn 8. september 1997 skipaði forsætisráðherra nefnd til að endurskoða kjördæmaskipan og tilhögun kosninga til Alþingis. Nefndin var skipuð samkvæmt tilnefningum þingflokka að undangengnu samráði við formenn allra stjórnmálaflokka sem þá áttu fulltrúa á Alþingi. … Nefndin skilaði forsætisráðherra skýrslu 6. október 1998 sem hann hefur lagt fyrir Alþingi á yfirstandandi þingi …Sjá neðamálsgrein 48 ⁴⁷

    Nefndin lagði til að formenn stjórnmálaflokkanna legðu sameiginlega fram frumvarp um breytingu á ákvæðum stjórnarskrár um alþingiskosningar og gekk það eftir.
    Reglulega hefur verið spurst fyrir í þinginu um störf stjórnarskrárnefnda þegar slíkar nefndir hafa verið að störfumSjá neðamálsgrein 49 ⁴⁸ en auk þessa hafa verið lögð fram lagafrumvörp um þjóðfund eða stjórnlagaþing til að fjalla um málefni stjórnarskrárinnar við nokkur tækifæri.Sjá neðamálsgrein 50 ⁴⁹
    Sú heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sem fara átti fram eftir að lýðveldisstjórnarskráin var sett 1944, hefur aldrei farið fram. Einstakar breytingar hafa hins vegar verið gerðar. Sumar þeirra hafa verið mjög afmarkaðar, eins og breyting á kosningaaldri árið 1968 en aðrar víðtækari, eins og breytingar á starfsháttum Alþingis og fleira 1991 og endurskoðaður mannréttindakafli 1995. Eftirfarandi breytingar hafa verið gerðar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

    1959
    Þetta ár kom til framkvæmda róttæk uppstokkun á kosningakerfinu á Íslandi, við það að átta kjördæmi með hlutfallskosningu leystu gömlu kjördæmin (nema Reykjavík) af hólmi. Þingsætum var fjölgað í 60.

    1968
    Sú breyting var gerð þetta ár að kosningarréttur var lækkaður í 20 ár og lögheimili á Íslandi kom í staðinn fyrir skilyrði um búsetu á Íslandi undangengin fimm ár.

    1984
    Breyting var gerð á kosningafyrirkomulagi með stjórnarskrárbreytingu þetta ár og fól það í sér m.a. fjölgun þingsæta í 63 og breytingu á úthlutunarreglum milli kjördæma og flokka. Kosningaaldur var lækkaður niður í 18 ár. Ekki var lengur gerð krafa um óflekkað mannorð sem skilyrði fyrir kosningarrétti, hins vegar var slík krafa gerð varðandi kjörgengi.

    1991
    Þær breytingar voru gerðar á stjórnarskránni þetta ár sem nauðsynlegar voru vegna afnáms deildaskiptingar Alþingis og aðskilnaðar umboðsvalds og dómsvalds í héraði. Breytt var ákvæðum um þingtíma, kvaðningu Alþingis til funda, frestun þess, sem og um þingrof. Sérstakri grein um reglulegar alþingiskosningar var bætt við. Þá voru hert ákvæði um gildistíma bráðabirgðalaga. Ýmsar smávægilegri breytingar voru þar að auki gerðar á nokkrum greinum stjórnarskrárinnar.

    1995
    Tvenn stjórnskipunarlög tóku gildi þetta ár. Annars vegar var áskilið að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins skyldi fara fram á vegum Alþingis (43. gr.) en hins vegar voru mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar endurskoðuð og nær öllum greinum hennar 63–78 breytt nokkuð. Mannréttindasáttmáli Evrópu og aðrir alþjóðlegir mannréttindasamningar voru einkum hafðir til fyrirmyndar í því efni. Var áhersla lögð á borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi en ýmis félagsleg réttindi voru einnig útfærð nánar, t.d. um rétt manna til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Í sumum tilvikum var fyrst og fremst um orðalagsbreytingar að ræða eða að efni annarrar löggjafar var tekið inn í stjórnarskrá. Í sumum tilvikum voru þó ákvæðin rýmkuð verulega og efld, t.d. um tjáningarfrelsið og friðhelgi einkalífs, en einnig var nokkrum nýjum réttindum bætt við. Meðal merkustu breytinganna var tilkoma almennrar jafnræðisreglu í stjórnarskrána en einnig má nefna ýmis nýmæli um ríkisborgararétt, refsingar, réttindi barna og bann við afturvirkni skattalaga. Eins var bætt við ákvæði um sveitarstjórnir að tekjustofnar þeirra skyldu ákveðnir með lögum.

    1999
    Enn var kosningafyrirkomulagið á dagskrá 1999. Horfið var frá þeirri kjördæmaskipan sem innleidd var 1959 og tiltekið að kjördæmi skyldu vera sex eða sjö og mörk þeirra ákveðin í lögum (ekki í stjórnarskrá) nema í Reykjavík og nágrenni þar sem heimilt er að fela landskjörstjórn að ákveða kjördæmamörk. Með þessari breytingu var kosningakerfið einfaldað mjög verulega og jöfnuður í vægi atkvæða aukinn (þótt vægið sé að vísu enn talsvert ójafnt, landsbyggðarkjördæmunum í hag). Sú athyglisverða nýbreytni er tekin upp að krafist er .? meirihluta til a breyta lögum um kjördæmamörk og tilhögun á úthlutun þingsæta en til að breyta stjórnarskránni sjálfri þarf sem kunnugt er ekki nema einfaldan meirihluta á Alþingi (tvisvar, með kosningum á milli að vísu).

    Tillögur að breytingum á stjórnarskrá hafa hins vegar verið um mun fleiri atriði en þau sem Alþingi hefur afgreitt sem stjórnskipunarlög.

Tafla 4. Tillögur að breytingum á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands

Þing	Flutningsm.	Meginefni	Afdrif
1946	Hermann Jónasson	Stjórnalagaþing	Ekki útrætt
1948	Páll Zóphóníasson	Stjórnlagaþing	Rökst. dagskr.
1958/59	Ólafur Thors, Emil Jónsson, Einar Olgeirsson o.fl.	Kjördæmaskipan	Samþykkt (tvisvar kosningar á milli)
1962	Einar Olgeirsson, Hannibal Valdimarsson	Eignarréttur Íslendinga á faste. og náttúruauðæfum	Ekki útrætt
1963	Einar Olgeirsson, Hannibal Valdimarsson	Eignarréttur Íslendinga á faste. og náttúruauðæfum	Ekki útrætt
1965	Einar Olgeirsson, Ragnar Arnalds	Lækkun kosningaaldurs í 21 ár	Ekki útrætt
1966	Einar Olgeirsson, Ragnar Arnalds	Lækkun kosningaaldurs í 21 ár	Ekki útrætt
1966	Stjórnarfrumvarp	Lækkun kosningaaldurs í 20 ár	Samþykkt (tvisvar kosningar á milli)
1967	Ragnar Arnalds, Magnús Kjartanss.	Kosningaaldur, þjóðaratkvæði, framsal valds til alþjóðastofnana, eignarréttur Íslend. á fasteignum og náttúruauðæfum, félagsleg réttindi, friðlýst land	Ekki útrætt
1970	Magnús Kjartanss., Jónas Árnason	Þjóðaratkvæði, kosningaaldur, framsal valds til alþjóðastofnana, eignarréttur Íslend., félagsl. réttindi, friðlýst land	Ekki útrætt
1973–4	Benedikt Gröndal	Afnám deildaskiptingar Alþingis	Vísað til ríkisstjórnar
1976–7	Ragnar Arnalds o.fl.	Náttúruauðlindir sameign þjóðarinnar	Ekki útrætt
1976–7	Benedikt Gröndal o.fl.	Afnám deildaskipt. Alþingis	Ekki útrætt
1977–8	Ragnar Arnalds o.fl.	Náttúruauðlindir sameign þjóðarinnar	Ekki útrætt
1977–8	Benedikt Gröndal o.fl.	Afnám deildaskipt. Alþingis aldurs	Ekki útrætt
1977–8	Ragnar Arnalds	Lækkun kosningaaldurs	Ekki útrætt
1978–9	Oddur Ólafsson	Kjördæmabreyting	Ekki útrætt
1978–9	Gunnlaugur Stefánss.	Lækkun kosningaaldurs	Ekki útrætt
1978–9	Finnur Torfi Stefánsson	Afnám deildaskipt. Alþingis	Ekki útrætt
1978–9	Gunnlaugur Stefánss.	Þm. ekki laun f. önnur störf	Ekki útrætt
1978–9	Ólafur Ragnar Grímsson	Lækkun kosningaaldurs	Ekki útrætt
1978–9	Matthías Á. Mathiesen, Geir Hallgrímsson	Bann við afturvirkum skattareglum	Ekki útrætt
1980–1	Matthías Á. Mathiesen, Geir Hallgrímsson	Bann við afturvirkum skattareglum	Ekki útrætt
1981–2	Matthías Á. Mathiesen, Geir Hallgrímsson	Bann við afturvirkum skattareglum	Ekki útrætt
1982–3	Gunnar Thoroddsen	Ný stjórnarskrá	Ekki útrætt
1982–3	Vilmundur Gylfason o.fl.	Afnám heimildar til útg. bráðab. laga	Ekki útrætt
1982–3/ 1983–4	Geir Hallgrímsson, Steingr. Hermannss,. Svavar Gestsson, Magnús H. Magns.	Kosningakerfi, fjölgun þingsæta, lækkun kosningaaldurs	Samþykkt (tvisvar kosningar á milli)
1983–4	Guðmundur Einarss., Kristín S. Kvaran	Eftirlitshlutverk þingnefnda, þm. vinni ekki umboðsstörf, ráðherrar ekki atkvæðisrétt á Alþingi	Ekki útrætt
1983–4	Guðmundur Einarss., Kristín S. Kvaran	Afnám þingrofsréttar afnám heimildar til útg. bráðabirgðalaga	Ekki útrætt
1984–5	Guðmundur Einarss., Kristófer Már Kristinsson	Afnám þingrofsréttar, afnám heimildar til útg. bráðabirgðalaga	Ekki útrætt
1984–5	Kristófer Már Kristinsson, Guðm. Einarsson	Þingmenn vinni ekki umboðsstörf, ráðherrar ekki atkvæðisr. á Alþingi	Ekki útrætt
1984–5	Guðm. Einarsson, Kristófer Már Kristinsson	Eftirlitshlutverk þingnefnda	Ekki útrætt
1985–6	Kristín S. Kvaran	Ráðh. ekki atkvæðisrétt á Alþingi	Ekki útrætt
1985–6	Ragnar Arnalds o.fl.	Sameign á náttúruauðlindum	Ekki útrætt
1985–6	Ólafur Þ. Þórðarson	Ný stjórnarskrá unnin af samt. um jafnrétti milli landshluta	Ekki útrætt
1986–7	Kristín S. Kvaran	Þingseta ráðherra	Ekki útrætt
1986–7	Ólafur Þ. Þórðarson	Ný stjórnarskrá	Ekki útrætt
1986–7	Guðm. Einarsson	Rannsóknarnefndir Alþ. o.fl.	Ekki útrætt
1986–7	Guðm. Einarsson o.fl.	Þingrof og bráðabirgðal.	Ekki útrætt
1988–9	Auður Eiríksdóttir	Þjóðaratkvæði um stjórnarskrárbreytingar	Ekki útrætt
1988–9	Páll Pétursson, Guðrún Helgadóttir, Kjartan Jóhannsson, Kristín Einarsdóttir, Aðalh. Bjarnfreðsd., Sighv. Björgvs., Hjörl. Guttormsson	Deildaskipting Alþingis o.fl.	Ekki útrætt
1989–90	Jóhann A. Jónsson	Þjóðaratkv. um stjskr.breyt.	Ekki útrætt
1989–90	Páll Pétursson, Guðrún Helgadóttir, Árni Gunnarsson, Kristín Einarsdóttir, Aðalh. Bjarnfreðsd., Sighv. Björgvs., Hjörl. Guttormsson	Deildaskipting Alþingis	Ekki útrætt
1990–1	Kristín Einarsd. o.fl.	Útgáfa bráðabirgðalaga	Ekki útrætt
1990–1	Stefán Valgeirsson	Þjóðaratkv. um stjskr.breyt	Ekki útrætt
1990–1	Ásg. Hannes Eiríkss.	Alþingiskosningar o.fl.	Ekki útrætt
1990–1/ 1991–2	Ól. G. Einarsson, Páll Pétursson, Málmfr. Sigurðard,. Stefán Valgeirsson	Deildaskipting Alþingis o.fl.	Samþykkt tvisvar (kosningar á milli – endurfl. af) fulltr. allra þfl.)
1992–3	Steingr. Herms., Ól. Ragnar Grímss., Kristín Einarsdóttir, Páll Pétursson, Ingibj. S. Gísladóttir, Ragnar Arnalds	Aukinn þingmeirihl. vegna framsals fullveldis	Vísað til ríkisstj.
1992–3	Ragnar Arnalds, Steingr. Herms., Ingibj. S. Gísladóttir, Ól. Ragnar Grímss., Páll Pétursson, Kristín Einarsdóttir	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Vísað til ríkisstj.
1993–4	Kristín Einarsd. o.fl.	Bráðabirgðalög	Vísað til ríkisstj.
1994–5	Jóhanna Sigurðard.	Stjórnlagaþing	Ekki útrætt
1994–5	Stjórnarfrumvarp	Same. þjóðar á nytjastofnum	Ekki útrætt
1994–5/ 1995–6	Geir H. Haarde, Finnur Ingólfsson, Sigurbj. Gunnarss., Ragnar Arnalds, Kristín Ástgeirsd.	Mannréttindaákvæði	Samþykkt tvisvar 1995 m. kosningum á milli
1994–5/ 1995–6	Geir H. Haarde, Finnur Ingólfsson, Sigurbj. Gunnarss., Ragnar Arnalds, Jóna Valg. Kristjd.	Endursk. ríkisreikninga, kjördagur	Samþykkt tvisvar – kosningar á milli
1995–6	Siv Friðleifsdóttir	Þingseta ráðherra	Ekki útrætt
1995–6	Ásta R. Jóhannesd. o.fl.	Kosning forseta	Ekki útrætt
1995–6	Hjálmar Árnason Bryndís Hlöðversd., Guðm. Á. Stefánss., Ísólfur Gylfi Pálmas., Magnús Stefánss., Ólafur Örn Haraldss., Vilhjálmur Egilss.	Bráðabirgðalög	Ekki útrætt
1995–6	Jóhanna Sigurðard. Svanfríður Jónasd.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Ekki útrætt
1995–6	Jón Baldvin Hannibalsson o.fl.	Kjördæmaskipan	Ekki útrætt
1996–7	Ragnar Arnalds o.fl.	Eignarréttur á náttúruauðl. og landi	Ekki útrætt
1996–7	Guðný Guðbjörnsd. o.fl.	Sameign nytjastofna	Ekki útrætt
1997–8	Guðný Guðbjörnsd. o.fl.	Sameign nytjastofna	Ekki útrætt
1997–8	Jóhanna Sigurðard. Svanfríður Jónasd.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Ekki útrætt
1997–8	Ragnar Arnalds o.fl.	Eignarréttur á náttúruauðl. og landi	Ekki útrætt
1997–8	Jóhanna Sigurðard., Ásta R. Jóhannesd.	Stjórnlagaþing	Ekki útrætt
1998–9	Siv Friðleifsdóttir	Þingseta ráðherra	Ekki útrætt
1998–9	Jóhanna Sigurðard., Svanfríður Jónasd., Össur Skarphs.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Ekki útrætt
1998–9	Guðný Guðbjörnsd. o.fl.	Sameign nytjastofna	Ekki útrætt
1999–00	Jóhanna Sigurðard. o.fl.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Ekki útrætt
1998–9/ 1990–00	Davíð Oddsson, Halldór Ásgrímsson, Sighvatur Björgvs., Margrét Frímannsd., Kristín Halldórsd.	Kjördæmaskipan	Samþykkt tvisvar 1999 – kosningar á milli (endurfl. af fors.ráðh.)
2000–1	Jóhanna Sigurðard. o.fl.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Ekki útrætt
2002–3	Jóhanna Sigurðard. o.fl.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	Ekki útrætt
2001–2	Guðm. Á. Stefánss. o.fl.	Landið eitt kjördæmi	Ekki útrætt
2002–3	Guðm. Á. Stefánss. o.fl.	Landið eitt kjördæmi	Ekki útrætt
2003–4	Kristinn H. Gunnarss.	Bráðabirgðalög, þingseta ráðherra	Ekki útrætt
2004–5	Kristján L. Möller o.fl.	Kosningaaldur	-
2004–5	Pétur H. Blöndal	Afnám forsetaembættis	-
2004–5	Siv Friðleifsd., Kristinn H. Gunnarss., Margrét Frímannsd., Pétur H. Blöndal, Gunnar Örlygsson	Þingseta ráðherra	-
2004–5	Guðm. Á. Stefánss. o.fl.	Landið eitt kjördæmi	-
2004–5	Jóhanna Sigurðard. o.fl.	Þjóðaratkvæðagreiðslur	-
2004–5	Helgi Hjörvar o.fl.	Samráð v. Alþ. um stuðning við stríð	-
Rétt er að geta þess að inn í töfluna vantar ýmsar sértillögur sem ekki náðist samstaða um í nefnd um endurskoðun stjórnarskrárinnar 1983.
Ef flutningsmenn eru fleiri en tveir eru aðeins þeir fyrstu taldir upp ef allir eru úr sama flokki.
Ekki er í töflunni gerð grein fyrir flytjendum á endurfluttum stjórnarskrárfrumvörpum sem samþykkt hafa verið á fyrra þingi þótt þeir geti verið aðrir en upprunalegir flytjendur.
Nokkur frumvörp um þjóðfund til samningar stjórnarskrá, sem lögð voru fram á níunda áratugnum, koma ekki fram í töflunni vegna þess að um venjuleg lagafrumvörp var að ræða en ekki frumvörp til stjórnskipunarlaga.

    Tillöguflutningur í stjórnarskrármálefnum hefur gengið nokkuð í bylgjum en tillöguflutningur er mun ríkara einkenni tímans frá því um 1960 en áranna þar á undan. Einnig virðast stjórnarandstöðuþingmenn almennt mun virkari í tillöguflutningi um þetta efni heldur en stjórnarþingmenn.
    Nokkra hugmynd um þær áherslur sem ríkt hafa við endurskoðun lýðveldisstjórnarskrárinnar má fá með því að skoða á hvaða greinum hennar gerðar hafa verið breytingar.

Tafla 5. Breytingar á greinum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands eftir köflum

Kafli	Efni kafla	Fjöldi gr. í kafla	Fjöldi gr. sem breytt hefur verið	Fjöldi óbreyttra gr.
I	Stjórnskipun	2	0	2
II	Forsetakosningar, forseti og ríkisstjórn	28	6	22
III	Þingkosningar	4	4	0
IV	Störf Alþingis	24	17	7
V	Dómsvaldið	3	1	2
VI	Kirkja og trúfrelsi	3	2	1
VII	Mannréttindi/stjórnarskrárbreyt.	15	15	0
SAMTALS		79	45	34
Ath.: Í þessu yfirliti er sleppt 80. gr. og 81. gr. stjórnarskrárinnar 1944 og ákvæði um stundarsakir. 80. gr. fjallaði um niðurfellingu eldri stjórnarskrár, 81. gr. um innleiðingu lýðveldisstjórnarskrárinnar en ákvæði um stundarsakir fjallar um sérstök tímabundin frávik frá stjórnarskrá.

    Þeir kaflar stjórnarskrárinnar, sem hafa verið endurskoðaðir rækilega samkvæmt þessu yfirliti, eru kaflar III um þingkosningar, IV um störf Alþingis og VII um mannréttindi. Öðrum köflum hefur minna verið breytt. Þannig hefur kafla I aldrei verið breytt neitt, kafla II var breytt í vissum mæli 1991, mest til að taka mið af afnámi deildaskiptingar Alþingis, kafla V um dómsvaldið hefur nær ekkert verið breytt (orðinu hæstaréttardómarar bætt við 1991) en ein af þremur greinum kafla VI um kirkju og trúfrelsi var endurskoðuð 1995.

5. Einstök álitaefni
    Engin leið er að gera með viðhlítandi hætti grein fyrir þeim álitaefnum, sem til umræðu hafa komið, í tengslum við endurskoðun stjórnarskrárinnar frá því lýðveldisstjórnarskráin var lögfest árið 1944. Hér á eftir verður þó gerð stuttlega grein fyrir helstu viðfangsefnum sem hafa orðið tilefni tillöguflutnings á lýðveldistímanum eða umfjöllunarefni stjórnarskrárnefnda.

Alþingi – störf þess
    Hugmyndir um afnám deildaskiptingar Alþingis má rekja allt aftur til 1952. Ýmsar tillögur komu fram um það efni á áttunda og níunda áratug tuttugustu aldarinnar en deildaskiptingin var að lokum afnumin með stjórnarskrárbreytingu árið 1991. Þá var einnig breytt samkomudegi Alþingis sem lengi hafði verið til umræðu (a.m.k. frá 1952). Í tillögum Bjarna Benediktssonar frá 1952 er gert ráð fyrir að Hæstarétti í stað Alþingis verði falið að ganga úr skugga um kjörgengi þingmanna og lögmæti kosninga. Þá hafa verið fluttar tillögur um eftirlitshlutverk þingnefnda, aukastörf þingmanna, atkvæðisrétt ráðherra á þingi og fleira.

Alþjóðastofnanir – milliríkjasamningar
    Tillögur, sem miða að því að skilgreina hvaða skilyrði þurfi að uppfylla til að heimilt sé að framselja vald til alþjóðastofnana, hafa komið fram nokkrum sinnum. Sú fyrsta leit dagsins ljós 1968. Í tillögu, sem ýmsir af leiðtogum stjórnarandstöðunnar lögðu fram árið 1992, er gert ráð fyrir að 21. gr. stjórnarskrárinnar orðist svo: „Forseti Íslands gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu, framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka eða ef þeir horfa að öðru leyti til breytinga á stjórnarhögum ríkisins nema samþykki Alþingis komi til. Slíkt þingmál telst því aðeins samþykkt að þrír fjórðu alþingismanna greiði því atkvæði.“Sjá neðamálsgrein 51 ⁵⁰
    Fulltrúar Alþýðubandalags í stjórnarskrárnefndinni 1983 vildu sjá í stjórnarskránni ákvæði um friðlýsingu Íslands og um stefnumál Íslands á alþjóðavettvangi. Á Alþingi 2005 kom fram frumvarp um að samráð við Alþing þyrfti fyrir stuðningi við stríð.

Auðlindir – eignarréttur
    Eignarréttur á auðlindum og skyld málefni hafa í nokkur skipti verið tilefni tillöguflutnings um breytingar á stjórnarskrá. Á sjöunda áratugnum miðaði tillöguflutningur einkum að því að tryggja íslenskt þjóðerni þeirra sem ættu fasteignir og náttúruauðæfi hér á landi en eftir að deilur hófust um eignarhald á auðlindum sjávarútvegs á níunda áratugnum hefur tillöguflutningur frekar miðað að því að festa sameign þjóðarinnar á slíkum auðlindum í stjórnarskrá.

Bráðabirgðalög
    Reglulega hafa komið fram hugmyndir um að takmarka rétt ríkisstjórnar til setningar bráðabirgðalaga. Nokkuð var komið til móts við þau sjónarmið árið 1991 þegar ríkisstjórn var gert að fá slík lög samþykkt innan sex vikna frá því Alþingi kemur saman ella falli þau úr gildi. Í nokkur skipti eftir að það var gert hafa engu að síður komið fram tillögur um að takmarka þennan rétt ríkisstjórna enn frekar, t.d. í tillögu frá 1996 (gildi einungis þegar ekki er hægt að kalla þing saman).

Dómstólar – hæstiréttur – réttarkerfi
    Hugmyndir hafa lengi verið uppi um að fjalla á ítarlegri hátt um dómsvaldið í stjórnarskrá en núverandi ákvæði eru mjög komin til ára sinna eins og fram hefur komið. Um þessi atriði er fjallað í tillögum Bjarna Benediktssonar frá 1952 og nýr dómsmálakafli er í stjórnarskrárdrögum Gunnars Thoroddsens frá 1983. Í síðarnefndu tillögunum er kveðið á um stöðu Hæstaréttar sem æðsta dómstóls, sjálfstæði ríkissaksóknara og dómenda og valdsvið dómstóla.

Eftirlitshlutverk þingsins
    Tillögur um eftirlits- og rannsóknarhlutverk þingnefnda voru einkum áhugamál þingmanna Bandalags jafnaðarmanna á níunda áratugnum. Ýmsar breytingar hafa reyndar orðið á starfsskilyrðum þingnefnda eftir það þótt þær birtist ekki nema að litlu leyti í stjórnarskrá.

Fjárhags- og skattamál
    Ýmiss konar tillögur um breytingar á stjórnarskrá hafa varðað meðferð fjárhagsvalds og skattamál, þar á meðal um afturvirka skatta, endurskoðun ríkisreiknings, aukafjárveitingar og fleira. Árið 1995 var samþykkt stjórnarskrárbreyting um að endurskoðun ríkisreiknings skuli fara fram „á vegum Alþingis og í umboði þess“. Eins var það ár samþykkt með mannréttindakaflanum bann við afturvirkri skattheimtu.
    Í tillögum Bjarna Benediktssonar frá 1952 er að finna ýmsar tillögur í skattamálum sem miða að meiri festu í fjármálum ríkisins. Þar á meðal er tillaga um að öll ríkisstjórnin þurfi að samþykkja aukafjárveitingar (eins og bráðabirgðalög) og að Alþingi geti ekki átt frumkvæði að hækkun fjárlaga, heldur þurfi slíkt að koma frá ríkisstjórn.

Fjöldi þingmanna
    Tillögur hafa stundum komið fram um að fækka þingmönnum – en einungis tillögur um fjölgun þingmanna hafa hlotið framgang. Breytingar á kosningakerfi hafa oftast haft fjölgun þingmanna í för með sér – þó ekki breytingin 1999.

Forseti og forsetavald
    Forsetavald er meðal þeirra atriða sem mest hafa verið rædd í tengslum við hugsanlega endurskoðun stjórnarskrárinnar. Á fyrstu árum lýðveldisins aðhylltist hópur fólks í ýmsum stjórnmálaflokkum forsetaræði á Íslandi að bandarískri fyrirmynd. Það hefði þýtt að þingræði væri afnumið og forseti fengi sjálfur það vald sem honum er í raun neitað um í 13. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þessar hugmyndir fengu þó ekki brautargengi eins og kunnugt er. Aðrar tillögur um forsetavald hafa einkum gengið út á að skilgreina betur en gert er hlutverk forseta við stjórnarmyndanir og rétt hans til að mynda ríkisstjórn hafi myndun stjórnar mistekist á Alþingi (sjá t.d. tillögur Bjarna Benediktssonar 1952 og Gunnars Thoroddsens 1983).
    Tillögur hafa nokkrum sinnum komið fram um breytta tilhögun forsetakjörs. Þannig lögðu sjálfstæðismenn til 1952 að viðhafa skyldi forsetakjör í tveimur umferðum ef enginn hlyti meirihluta í fyrstu umferð og eins hefur Ólafur Þ. Harðarson (1995–7) bent á írsku leiðina – þar sem kjósendur raða frambjóðendum þótt kosið sé í einni umferð – sem hugsanlega fyrirmynd forsetakosninga á Íslandi.

Handhafar forsetavalds
    Bjarni Benediktsson taldi athugandi að annaðhvort forseti Hæstaréttar eða forseti sameinaðs Alþingis yrði varaforseti.Sjá neðamálsgrein 52 ⁵¹ Gunnar G. Schram (1977) bendir á að það fyrirkomulag, sem ríki á Íslandi um handhafa forsetavalds, sé nær einsdæmi og að ýmsu leyti gallað (bls. 69–70). Um þetta var fjallað nokkuð í aðdraganda að endurskoðun stjórnarskrárinnar fram til 1983 en í tillögum Gunnars Thoroddsens það ár er þó ekki horfið frá þeirri skipan sem nú er að finna í 8. gr. stjórnarskrárinnar.

Kirkjuskipan
    Kirkjuskipan hefur þá sérstöðu meðal ákvæða stjórnarskrárinnar að henni má breyta með lögum þótt slíka ákvörðun þurfi að vísu að staðfesta í þjóðaratkvæðagreiðslu. Tillögu um að rjúfa tengsl ríkis og kirkju er þess vegna hægt að samþykkja sem einföld lög frá Alþingi en krefst ekki stjórnarskrárbreytingar.

Kosningakerfi – kjördæmaskipting
    Kosningakerfið og kjördæmaskipanin hafa verið viðvarandi viðfangsefni tillagna um stjórnarskrárbreytingar á lýðveldistímanum og raunar var kosningafyrirkomulagið orðið að einu helsta deiluefni íslenskra stjórnmála mun fyrr. Breytingar á kosningakerfinu voru meginefni þeirra stjórnarskrárbreytinga sem tóku gildi 1934, 1942, 1959, 1984 og 1999. Þróunin hefur verið í þá veru að auka jafnvægi atkvæða en tillögur hafa reglulega komið frá jafnaðarmönnum um að gera landið allt að einu kjördæmi, alveg frá 1927, og í seinni tíð hafa frjálslyndir einnig flutt tillögur í þá veru.

Kosningarréttarskilyrði
    Umræður um kosningarréttarskilyrði á lýðveldistímanum hafa einkum snúið að lækkun kosningaaldurs. Kosningaaldur var lækkaður í 20 ár árið 1968 og 18 ár 1984. Eina tillagan um frekari lækkun, sem fram hefur komið, snýr að því að tryggja þeim sem verða 18 ára á kosningaári atkvæðisrétt við Alþingiskosningar.

Lagasynjun – staðfesting laga
    Tillögur um breytingar á málskotsréttinum hafa ekki verið margar enda töldu margir ólíklegt að honum yrði beitt eða jafnvel að hann væri til staðar.Sjá neðamálsgrein 53 ⁵² Bjarni Benediktsson taldi athugandi árið 1952 að breyta honum í frestandi synjunarvald – þ.e. að lög falli úr gildi ef forseti neitar að staðfesta þau. Hann taldi fyrirkomulag stjórnarskrárinnar 1944 hafa markast af því að hún hafi verið samin þegar „forsetastjórn“ sat að völdum og menn hafi við þær aðstæður ekki viljað efla völd forseta og stjórnar frá því sem var. (Mbl. 22.–24. jan. 1953) Í tillögum Gunnars Thoroddsens 1983 er hins vegar gert ráð fyrir að forseti geti kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslu áður en til undirskriftar komi og sé þá heimilt að neita að staðfesta lög hafi þau verið felld í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Landsdómur
    Í tillögum sjálfstæðismanna frá 1952–3 er gert ráð fyrir að Hæstiréttur dæmi í stað landsdóms í málum sem Alþingi höfðar gegn ráðherra.Sjá neðamálsgrein 54 ⁵³ Slíka tillögu er einnig að finna í stjórnarskrárfrumvarpi Gunnars Thoroddsens 1983.

Lýðræði
    Orðið lýðræði kemur hvergi fyrir í núgildandi stjórnarskrá (frekar en ýmis önnur lykilhugtök stjórnskipunarinnar eins og þingræði, ríkisstjórn, hæstiréttur). Í stjórnarskrárfrumvarpi Gunnars Thoroddsens árið 1983 er gert ráð fyrir að 1. gr. hennar hljóði svo:

        Ísland er frjálst og fullvalda lýðveldi.
        Lýðræði, þingræði og jafnrétti eru grundvallarreglur stjórnskipunar Íslands.
        Handafar ríkisvaldsins fara með vald sitt í umboði þjóðarinnar.Sjá neðamálsgrein 55 ⁵⁴

Mannréttindaákvæði
    Umræðu um endurskoðun mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar má rekja allt aftur til ársins 1952. Mannréttindakafli stjórnarskrárinnar var endurskoðaður 1995. Ekki hafa komið fram frumvörp um breytingar á mannréttindaákvæðum (í þröngum skilningi) síðan þá.

Persónukjör
    Í stjórnarskrárnefndinni um miðjan níunda áratuginn var allnokkuð rætt um leiðir til að auka möguleika á persónukjöri við Alþingiskosningar á Íslandi.

Ráðherrar – þingseta þeirra
    Tillögur um að ráðherrar eigi ekki atkvæðisrétt á Alþingi hafa alloft komið fram. Slíkar tillögur voru m.a. bornar fram að þingmönnum Bandalags jafnaðarmanna á níunda áratugnum en í seinni tíð einkum af þingmönnum Framsóknarflokksins (og reyndar fleirum, sbr. tillaga 2004).

Stjórnarmyndanir
    Engin ákvæði eru nú í stjórnarskrá um með hvaða hætti forseti uppfyllir ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar um að hann skipi ráðherra og veiti þeim lausn, ákveði tölu þeirra og skipti störfum með þeim. Tillögur hafa komið fram um að skýra hlutverk forsetans í þessu efni (sjá um grein um forseta og forsetavald) en ekki hlotið afgreiðslu. Þótt vald forseta til að hafa áhrif á stjórnarmyndanir sé að öðru jöfnu takmarkað af þingræðisreglunni er það óumdeilt að þegar stjórnarmyndun gengur treglega getur forsetinn haft viss áhrif.Sjá neðamálsgrein 56 ⁵⁵

Stjórnarskrárbreytingar – endurskoðun stjórnarskrár
    Þótt almennt gildi um stjórnarskrárbreytingar á Íslandi að þær þurfi samþykki tveggja þinga með kosningum inn á milli er samt lýðveldisstjórnarskráin 1944 sett með afbrigðilegum hætti, þ.e. með samþykki Alþingis og staðfestingu í þjóðaratkvæðagreiðslu. Í nokkur skipti hafa komið fram tillögur um að gera samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu að skilyrði fyrir því að stjórnarskrárbreytingar geti tekið gildi. Þær tillögur hafa ekki hlotið afgreiðslu.
    Hugmyndir um stjórnlagaþing eða þjóðfund til að endurskoða stjórnarskrána hafa reglulega skotið upp kollinum allt frá því verið var að undirbúa sjálfa lýðveldisstjórnarskrána. Á bak við þá ósk hefur jafnan legið sú hugmynd að hraða heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar eða jafnvel að takmarka áhrif stjórnmálaflokkanna á hana. Um þetta atriði sagði Bjarni Benediktsson 1953: „Ég hef haft nokkra tilhneigingu til að vera fylgjandi þjóðfundi, en skilyrði fyrir gagnsemi slíks þjóðfundar tel ég vera það, að til hans yrði kosið með öðrum hætti en til Alþingis nú. Ef sama kosningafyrirkomulag ætti að vera, tel ég, að þjóðfundur sé þýðingarlítill. Ég verð að játa, að ef menn á annað borð hafa komið sér saman um kosningafyrirkomulag til þjóðfundar, þá eru svo miklar líkur til, að það kosningafyrirkomulag verði hið sama og menn að lokum ákveða um kjördæmaskipun og kosningu til Alþingis, að segja má, að þá sé þjóðfundur gagnslítill.“Sjá neðamálsgrein 57 ⁵⁶

Sveitarfélög
    Stjórnarskráin segir fátt um sveitarfélög annað en að einhver sveitarfélög skuli vera til en um sjálfstæði þeirra og tekjustofna skuli fjallað í lögum. Lengi hefur verið rætt um að styrkja grundvöllinn undir sjálfstjórn sveitarfélaga í stjórnarskrá. Í tillögum Gunnars Thoroddsens 1983 var gert ráð fyrir nokkuð ítarlegri ákvæðum um sveitarfélög en þau sem fyrir voru, þar á meðal um rétt íbúa til að krefjast almennrar atkvæðagreiðslu um málefni sveitarfélagsins.
    Á níunda áratugnum lögðu þingmenn Bandalags jafnaðarmanna í nokkur skipti fram þingsályktunartillögur um gerð frumvarps um fylkisstjórnir.

Umhverfisvernd
    Hvergi er fjallað um umhverfisvernd í núgildandi stjórnarskrá. Í tillögum Gunnars Thoroddsens árið 1983 var gerð tillaga um að 80. gr. stjórnarskrárinnar hljóðaði svo:

            Vernda skal náttúru landsins og auðlindir þess svo ekki spillist líf eða land að nauðsynjalausu.
            Landsmönnum öllum skal tryggður réttur til eðlilegrar nýtingar landsins til útivistar. Nánar skal fjallað um rétt þennan í lögum.

Þingrofsréttur
    Meðferð þingrofsréttarins var í vissum mæli umdeildur á Íslandi – ekki síst eftir þingrofið 1931 og ef til vill líka 1974. Forseti fer samkvæmt texta stjórnarskrárinnar með þingrofsvaldið sem þýðir að forsætisráðherra hefur það í sínum höndum að ákveða þingrof ef svo ber undir. Á 24. gr. stjórnarskrárinnar voru gerðar vissar breytingar 1991 sem takmörkuðu vald forsætisráðherra til að senda þingið heim í trássi við vilja meirihluta þess með því að þingmenn skulu halda umboði sínu til kjördags. Sá möguleiki er til staðar að stjórn, sem misst hefur meirihlutastuðning þingsins, beiti þingrofi. Meirihluti þings gæti lýst vantrausti á slíka stjórn eftir að þingrof hefði verið boðað því að þingmenn halda samkvæmt breytingunni 1991 umboði sínu til kjördags.Sjá neðamálsgrein 58 ⁵⁷ Á það gæti jafnvel reynt hvort nýr þingmeirihluti hefði heimild til að afturkalla þingrof þótt slíkt hafi ekki gerst hingað til. Í tillögum Gunnars Thoroddsens árið 1983 var skýrar kveðið á um takmörkun þingrofsréttarins með því að samþykki þingsins sjálfs var gert að skilyrði fyrir þingrofi.

Þingræðisreglan
    Hugmyndir hafa komið fram um að nefna þingræðisregluna skýrum orðum í stjórnarskránni, m.a. í stjórnarskrárfrumvarpi Gunnars Thoroddsens 1983 en í núverandi stjórnarskrá leikur vafi á því hvort orðalagið „þingbundin stjórn“ feli þingræðisregluna í sér. Á níunda áratugnum beitti Bandalag jafnaðarmanna sér fyrir afnámi þingræðis á Íslandi án þess þó að vilja hverfa að forsetaræði. Samkvæmt tillögum þeirra skyldi forsætisráðherra kosinn beinni kosningu og hann mynda ríkisstjórn óháð vilja Alþingis.

Þjóðaratkvæðagreiðslur
    Tillögur um þjóðaratkvæðagreiðslur hafa verið reglulega á dagskrá umræðunnar um stjórnarskrána frá því á sjöunda áratug tuttugustu aldarinnar. Flestar hafa slíkar tillögur gengið út á að tiltekið hlutfall kjósenda gæti knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslur um lög frá Alþingi eða skorað á forseta að beita málskotsrétti. Tillögugerðin hefur snúist um hlutfall kjósenda á bilinu ¹/₅ til ¹/₃. Einnig hefur komið fram tillaga um að þriðjungur þingmanna gæti knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um löggjöf, líkt og í Danmörku.
    Í tillögum stjórnarskrárnefndarinnar 1983 er lagt til að ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur hljóði svo: „Fjórðungur alþingiskjósenda getur óskað eftir því að fram fari ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök málefni. Um framkvæmd slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu skal nánar mælt í lögum.“

6. Niðurstaða
    1.      Áhersla hefur yfirleitt verið lögð á að þróa stjórnarskrána í samstöðu helstu stjórnmálaafla. Í raun má segja að eina grein stjórnarskrárinnar, sem breytt hefur verið í andstöðu við nokkurn hluta þingmanna, hafi verið 31. grein hennar sem fjallar um fyrirkomulag alþingiskosninga. Aðrar stjórnarskrárbreytingar hafa verið unnar í samstöðu helstu stjórnmálaafla. Forsenda þeirrar samstöðu hefur verið að stjórnarskrárbreytingarnar hafa fjallað um vel afmarkaða þætti stjórnskipunarinnar.
    2.      Mikill fjöldi tillagna um breytingar á stjórnarskránni hefur komið fram á Alþingi og á öðrum vettvangi á þeim rösklega sex áratugum sem lýðveldisstjórnarskráin hefur verið í gildi. Nokkur hluti þeirra hefur náð fram að ganga en stór hluti hefur þó ekki náð inn í stjórnarskrá. Sumar þessara tillagna hafa verið allróttækar en aðrar hafa snúist um þröng tæknileg atriði. Mjög umfangsmikið verk væri að öllum líkindum að ná pólitískri samstöðu um öll þau atriði sem hafa komið til skoðunar á lýðveldistímanum.
    3.      Tilraunir til heildarendurskoðunar stjórnarskrárinnar hafa allar mistekist. Engin einhlít skýring er sennilega til á því hvers vegna svo sé. Mikill fjöldi ólíkra hugmynda samfara áherslu á að ná samstöðu er þó sennilega stór hluti af skýringunni. Í stað þeirrar heildarendurskoðunar, sem segja má að einkennt hafi endurskoðunarstarf stjórnarskrárinnar frá 1944 til 1983, hefur í seinni tíð verið lögð áhersla á afmarkaðri þætti endurskoðunarvinnunnar. Þannig var kosningafyrirkomulagið viðfangsefni stjórnarskrárbreytinga 1984 og 1999, deildaskipting Alþingis og fleira 1991 og mannréttindaákvæði og fleira 1995.
    4.      Breytingar á stjórnarskránni hafa einkum tekið til þingkosninga, starfa Alþingis og mannréttindaákvæða í stjórnarskrá. Allir þessir þættir hafa verið endurskoðaðir fremur nýlega, á árabilinu 1991 til 1999. Hugsanlegt er að samstaða geti tekist um frekari endurskoðun þessara kafla stjórnarskrárinnar en gera má ráð fyrir – miðað við hve stutt er síðan þeir voru til meðferðar – að margt af því sem samstaða er um hafi náðst fram. Einnig virðist ólíklegt að víðtæk samstaða sé í sjónmáli um samband ríkis og kirkju.
    5.      Lítið er hægt að álykta af þeim gögnum, sem hér hafa verið til skoðunar, í hvaða mæli ágreiningur ríkir um I., II. og V. kafla stjórnarskrárinnar. Deilur um þingræði hafa ekki verið fyrirferðarmiklar frá því um miðjan níunda áratuginn. Tillöguflutningur síðustu fimmtán ár, sem lýtur að þessum köflum, hefur einkum snúist um þjóðaratkvæðagreiðslur og þingsetu ráðherra þótt fleiri atriði hafi komið við sögu, þar á meðal alþjóðasamskipti. Á fyrri tíð hafa hins vegar ýmis önnur atriði verið til skoðunar, þar á meðal almenn lýsing stjórnskipunarinnar (lýðræði), hlutverk forseta við stjórnarmyndanir, synjunarvald forseta, ákvarðanataka ríkisstjórna, ákæruvaldið, dómstólarnir og hlutverk þeirra, landsdómur og fleira.

Heimildaskrá

        Alþingistíðindi.
        Arnór Hannibalsson (1983). „Sögulegur bakgrunnur íslensku stjórnarskrárinnar“, Tímarit lögfræðinga, 33:2, bls. 73–87.
        Bjarni Benediktsson (1965). „Endurskoðun stjórnarskrárinnar“, Land og lýðveldi I (Reykjavík: Almenna bókafélagið) bls. 177–202. Einnig birt í Mbl., 22.–24. jan. 1953.
        Björn Þórðarson 1951. Alþingi og frelsisbaráttan (Reykjavík: Alþingissögunefnd).
        Gerðarbók nefndar til að semja frumvarp að nýrri stjórnarskrá 1940, Þjóðskjalasafn, LXI.
        Gunnar Helgi Kristinsson 1994. Þróun íslensku stjórnarskrárinnar (Reykjavík: Félagsvísindastofnun).
        Gunnar G. Schram 1977. „Um endurskoðun stjórnarskrárinnar“, Tímarit lögfræðinga, 27. árg. 2. hefti, bls. 67–103.
        Gunnar G. Schram 1999. Stjórnskipunarréttur (Reykjavík: Háskólaútgáfan)
        Odd Didriksen 1968. „Krafan um þingræði í Miðlun og Benedikzku 1887–94“, Saga, VI árg.: 3–80.
        Ólafur Þ. Harðarson 1995–7. „Kjör þjóðhöfðingja: Geta Íslendingar lært af Írum?“, Íslensk félagsrit, 7.–9. árg., bls. 87–99.
        Ólafur Jóhannesson 1978. Stjórnskipun Íslands (Reykjavík: Iðunn).
        Ólafur Lárusson 1946. „Constitution and law“ í Iceland, 4. útg. (Þorst. Þorsts. ritstýrði) (Reykjavík: Landsbanki Íslands) 47–66.
        Ríkishandbók Íslands 1965. (Reykjavík: Menningarsjóður).
        Stjórnarskrárnefndir – ýmis gögn. Þjóðskjalasafn 022-16, möppur B 127, B 128, B 34, B87 og fleiri gögn.
        The Constitution of Iceland (1974) (Reykjavík: The Office of the Prime Minister).
        Þór Vilhjálmsson 1994. „Synjunarvald forsetans“ í Afmælisrit. Gaukur Jörundsson sextugur 25. september 1994 (Reykjavík: Bókaútgáfa Orators) bls. 609–636.

VIÐAUKI 3

I. kafli

1. gr. Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.

Tilurð: Þessi grein var tekin upp í stjórnarskrána við stofnun lýðveldis 1944 en í stjórnarskránni frá 1920 sagði: „Stjórnskipulagið er þingbundin konungsstjórn.“ Samsvarandi ákvæði var ekki að finna í stjórnarskránni frá 1874 enda var Ísland ekki sjálfstætt ríki samkvæmt henni.

Skýring: Með „lýðveldi“ er fyrst og fremst vísað til þess að þjóðhöfðinginn skuli vera forseti, kjörinn af þegnunum með beinum eða óbeinum hætti, en ekki konungur sem hlýtur þá stöðu að erfðum. Í lýðveldi er og kjörið þjóðþing sem fer með löggjafarvald eða er að minnsta kosti aðalhandhafi þess.
    Höfundar frumvarpsins að lýðveldisstjórnarskránni virðast hafa litið svo á að með því að kveða á um það, eins og í eldri stjórnarskrá, að hér á landi skuli vera „þingbundin stjórn“ væri verið að stjórnarskrárhelga þingræðið. Þetta er þó ekki einhlít skýring, heldur getur með þessu orðalagi verið vísað til þess eins að ráðherrar skuli vera háðir Alþingi með einhverjum hætti, t.d. með því að standa þinginu reikningsskil gjörða sinna. Þingræðisreglan er ekki orðuð í stjórnarskránni, heldur byggist hún á stjórnskipunarvenju og er því jafn rétthá ákvæðum stjórnarskrárinnar sjálfrar þannig að henni verður ekki breytt eða hún afnumin nema með stjórnarskrárbreytingu. Reglan felur það í sér að þeir einir geta gegnt ráðherraembætti sem meirihluti þingsins vill styðja eða að minnsta kosti þola í embætti. Í orðalaginu „þingbundin stjórn“ er jafnframt talið felast að Alþingi sé ekki aðeins aðalhandhafi löggjafarvaldsins, heldur ráði einnig miklu um landstjórn og stjórnarstefnu, t.d. með því að hafa með höndum fjárstjórnarvald, þ.e. vald til að ákveða tekjur ríkisins og gjöld.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 12.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 81–82, 84–85, 27–28, 93 og 138–139.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 24–25, 36 og 149–150.

2. gr. Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.

Tilurð: Þessi grein hefur staðið svo til óbreytt í stjórnarskránni frá 1920, að öðru leyti en því að 1944 kom forseti í stað konungs í 1. og 2. málsl. hennar. Vísi að þessu ákvæði var að finna í 1. mgr. 1. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 en fyrirmynd þess er sótt til 2. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849.

Skýring: Hér er mælt fyrir um greiningu ríkisvaldsins í þrjá þætti, í samræmi við kenningu franska stjórnspekingsins Montesquieus um það efni. Ekki er skilgreint hvað einkennir hvern þessara þriggja valdþátta og jafnvel hefur því verið haldið fram að löggjafinn geti tekið ákvarðanir um nánast hvaða atriði sem honum sýnist, jafnvel þótt þær ákvarðanir séu að öðru jöfnu teknar af handhöfum framkvæmdarvalds og dómsvalds. Nú er hins vegar almennt litið svo á að löggjafinn geti ekki leyst úr ágreiningi, sem heyrir undir dómstólana samkvæmt hefðbundinni skilgreiningu á eðli dómsvaldsins, eða tekið einstakar ákvarðanir sem eru á forræði forseta og ráðherra samkvæmt stjórnarskránni.
    Vegna þess að handhöfum framkvæmdarvalds og dómsvalds er að öðru jöfnu skylt að fara eftir settum lögum í störfum sínum, sbr. m.a. 61. gr. stjskr., má segja að löggjafinn sé æðstur handhafa hins þríþætta ríkisvalds.
    Í fyrirmælunum um þrígreiningu ríkisvaldsins eru fólgnar skorður við því að löggjafinn geti framselt vald sitt til stjórnvalda, þ.e. handhafa framkvæmdarvaldsins, með því að heimila þeim að setja almennar reglur um efni sem skipað skal með lögum, annaðhvort samkvæmt beinum fyrirmælum stjórnarskrárinnar eða eftir eðli máls. Þótt löggjafinn megi fela stjórnvöldum að leysa úr réttarágreiningi á tilteknum sviðum má löggjafinn ekki ganga svo langt að fá þeim fullnaðarúrskurðarvald um ágreining sem heyrir undir dómstólana samkvæmt hefðbundinni skilgreiningu á eðli dómsvaldsins, sbr. H 1991, 1690 og H 1994, 748.
    Þegar kveðið er á um að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið er einkum átt við það að forseti þurfi að staðfesta lagafrumvörp, sem þingið hefur samþykkt, til þess að þau öðlist gildi sem lög, sbr. 26. gr. stjskr. Samkvæmt þeirri grein getur forseti neitað að staðfesta lagafrumvarp sem þingið hefur samþykkt. Frumvarpið fær þó engu að síður lagagildi en leggja skal það undir þjóðaratkvæði svo fljótt sem kostur er til að fá skorið úr um lagagildi þess til frambúðar.
    Enda þótt mælt sé fyrir um að forseti og „önnur stjórnarvöld“ skuli fara með framkvæmdarvaldið leiðir það af 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjskr., þar sem segir að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt og þeir beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, að það eru ráðherrar sem í reynd eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði. Framkvæmdarvaldið er að öðru leyti á hendi annarra stjórnvalda, eftir því sem fyrir er mælt í lögum.
    Þótt gert sé ráð fyrir að ríkisvaldið greinist í þrennt og mismunandi valdhafar fari með hvern þátt þess um sig hefur 2. gr. stjskr. ekki verið skilin á þann veg að skilja verði skýrt á milli handhafa hvers valdþáttar fyrir sig. Þannig leiðir það af þingræðisreglunni að skilin milli löggjafarvalds annars vegar og framkvæmdarvalds hins vegar eru hvergi nærri eins skýr og ætla mætti af orðalagi greinarinnar. Þá er það langalgengast hér á landi að ráðherrar komi úr hópi þingmanna og fari þar með bæði með löggjafar- og framkvæmdarvald. Enn fremur hefur Hæstiréttur ekki fallist á að skýra beri greinina á þann veg að sami maður megi ekki fara í senn með framkvæmdar- og dómsvald, sbr. H 1985, 1290 og H 1987, 356. Sú skipan getur hins vegar brotið í bága við fyrirmæli 1. mgr. 70. gr. stjskr. um rétt til málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli, sbr. 8. gr. stjskl. nr. 97/1995, og má því vissulega draga í efa fordæmisgildi umræddra hæstaréttardóma. Samkvæmt 2. mgr. 34. gr. stjskr. eru hæstaréttardómarar ekki kjörgengir til Alþingis, sbr. 8. gr. stjskl. nr. 56/1991. Það þýðir að sami maður getur ekki samtímis farið með löggjafarvald sem þingmaður og dómsvald sem hæstaréttardómari.
    Þess má geta að ákvæði 2. gr. stjskr. eru almennt talin setja skorður við því að unnt sé að framselja ríkisvald til erlendra alþjóða- eða fjölþjóðastofnana enda er ekki að finna í stjórnarskránni ákvæði sem veitir heimild til slíks framsals.

Helstu heimildir:
        Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 82–84, 111–112, 282–290, 334–337, 365–373 og 393–397.
        Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 25–27, 121–122, 293–297, 347–349, 386–390, 393–400, 422–425, 431–432, 440 og 531–532.

II. kafli

3. gr. Forseti Íslands skal vera þjóðkjörinn.

Tilurð: Þessi grein var tekin í stjórnarskrána 1944 við stofnun lýðveldis og þar með embættis forseta Íslands, eins og reyndar 4.–8. gr. stjskr. sem áttu sér heldur ekki neina hliðstæðu í eldri stjórnarskrám meðan Ísland var konungsríki.

Skýring: Í greininni er mælt fyrir um tvennt. Annars vegar að heiti forsetaembættisins skuli vera forseti Íslands. Hins vegar að þjóðkjörið skuli vera í embættið. Hvoru tveggja var breytt í þessa veru í meðferð þingsins 1944, að tillögu sameinaðrar stjórnarskrárnefndar efri og neðri deildar Alþingis. Frumvarp ríkisstjórnarinnar, sem byggðist á tillögum þingkjörinnar milliþinganefndar, hafði upphaflega gert ráð fyrir að sameinað Alþingi kysi forseta enda yrði „minni truflun af kosningu nýs forseta en vera mundi, ef hann væri kosinn með alþjóðaratkvæði“. Í athugasemdum við frumvarpið sagði enn fremur að vel færi á því að Alþingi kysi forsetann þar sem ætlunin væri sú að það héldi sama valdi á málefnum ríkisins og það hefði haft og forseti yrði því háður með svipuðum hætti og konungur hefði í framkvæmd verið.
    Sameinaðar stjórnarskrárnefndir efri og neðri deildar þingsins lögðu á hinn bóginn til að frá því yrði horfið og forsetinn yrði þess í stað þjóðkjörinn. Var þetta meginbreytingartillaga nefndarinnar og til komin vegna þess að hún þótti vera í samræmi við vilja og óskir „mikils þorra þjóðarinnar“, eftir því sem næst yrði komist.
    Þá þótti nefndinni best viðeigandi að forsetinn yrði kenndur við landið og gleggst til aðgreiningar frá forsetum Alþingis og forsetum einstakra félaga. Þessi nafngift var því tekin upp í 2. og 3. gr. en ekki fylgt eftir í öðrum ákvæðum þar sem hann er oftast nefndur forseti lýðveldisins en annars forseti, ýmist með eða án ákveðins greinis. Eðlilegt væri að samræma orðalag í stjórnarskránni að þessu leyti.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 12 og þskj. 71, bls. 166.

4. gr. Kjörgengur til forseta er hver 35 ára gamall maður, sem fullnægir skilyrðum kosningarréttar til Alþingis, að fráskildu búsetuskilyrðinu.

Skýring: Þessi grein tilgreinir kjörgengisskilyrði forseta, þ.e. almenn jákvæð hæfisskilyrði sem maður verður að uppfylla til að geta tekið við forsetaembættinu og haldið því. Kjörgengisskilyrðin eru tæmandi talin í þessari grein og óheimilt væri að bæta við þau með almennum lögum.
    Samkvæmt stjórnarskrá er hver sá kjörgengur við forsetakjör sem náð hefur 35 ára aldri og uppfyllir skilyrði til að kjósa í alþingiskosningum, að frátöldu búsetuskilyrðinu. Um aldursmarkið sagði í athugasemdum við stjórnarskrárfrumvarpið að ekki þætti hlýða að yngri maður gæti orðið forseti því að til starfans þyrfti, auk margs annars, „lipurð og mannþekkingu, sem ekki fæst nema með nokkrum aldri“.
    Ákvæðið er eyðuákvæði að því leyti að það lýsir ekki sjálft hvers efnis skilyrðin eru, heldur vísar um það þangað sem skilyrði kosningarréttar í alþingiskosningum eru ákveðin. Þeim er um allt, sem hér skiptir máli, lýst í 33. gr. stjskr., eins og henni hefur verið breytt með 2. gr. stjskl. nr. 65/1984, en þá voru felld brott tvö skilyrði sem ráða má af lögskýringargögnum að stjórnarskrárgjafinn hafi látið sig nokkru varða að giltu um kjörgengi forsetaefnis og gerðu kröfu til lögræðis, áður fjárræðis, og óflekkaðs mannorðs. Eftir standa því einungis tvö skilyrði, þ.e. um 18 ára aldur og íslenskan ríkisborgararétt, en krafa um lögheimili hér á landi á ekki við samkvæmt niðurlagi 4. gr.
    Kjörgengisskilyrði alþingismanna eru ákveðin í 34. gr. stjskr., sbr. 3. gr. stjskl. nr. 65/1984 og 8. gr. stjskl. nr. 56/1991, en þau eru að því leyti strangari en kjörgengisskilyrði forseta að alþingismönnum ber að hafa óflekkað mannorð og mega ekki vera hæstaréttardómarar. Eðlilegt sýnist vera að hafa samræmi milli kjörgengisskilyrða alþingismanna og forseta.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 12–13.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 116–118.

5. gr.     Forseti skal kjörinn beinum, leynilegum kosningum af þeim, er kosningarrétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst 1500 kosningarbærra manna og mest 3000. Sá, sem flest fær atkvæði, ef fleiri en einn eru í kjöri, er rétt kjörinn forseti. Ef aðeins einn maður er í kjöri, þá er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu. – Að öðru leyti skal ákveða með lögum um framboð og kjör forseta, og má þar ákveða, að tiltekin tala meðmælenda skuli vera úr landsfjórðungi hverjum í hlutfalli við kjósendatölu þar.

Skýring: Þessi grein lýsir inntaki þjóðkjörs forseta sem 3. gr. stjskr. mælir fyrir um. Í upphaflegu stjórnarskrárfrumvarpi hafði þessi grein lýst tilhögun þingkjörs forseta en til samræmis við tillögu sameinaðra stjórnarskrárnefnda um þjóðkjör hans í stað þingkjörs var henni gerbreytt í meðferð þingsins. Varð niðurstaðan sú að sá væri rétt kjörinn forseti er fengi flest atkvæði ef fleiri en einn væru í kjöri.
    Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. er löggjafanum eftirlátið að mæla með lögum fyrir um framboð og kjör forseta að öðru leyti en því sem ákveðið er í stjórnarskránni sjálfri. Um framboð og kjör forseta gilda samnefnd lög nr. 36/1945, með síðari breytingum, en almennt vísa þau um allt, sem ekki þarf sérákvæða við, til laga um alþingiskosningar.
    Auk þess að uppfylla kjörgengisskilyrði skv. 4. gr. stjskr. geta þeir einir verið í kjöri sem hafa meðmæli minnst 1500 kosningarbærra manna og mest 3000, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. Þá er í síðari málsgrein heimilað að áskilja með lögum að tiltekinn fjöldi þessara meðmælenda skuli vera úr öllum landsfjórðungum að jafnri tiltölu við fjölda kjósenda í hverjum þeirra, sbr. 3. gr. laga nr. 36/1945.
    Þegar litið er til mannfjöldabreytinga og búsetuþróunar í landinu er ljóst að þessi skilyrði eru að minnsta kosti ekki jafnströng og þegar þau voru upphaflega sett og að langflestir meðmælendur hljóta nú að koma úr Sunnlendingafjórðungi en fæstir úr Austfirðingafjórðungi. Skipting landsins í fjórðunga er hvorki skilgreind nánar í stjórnarskrá eða lögum nr. 36/1945. Í framkvæmd er hins vegar fyrir því löng venja að draga þau eins og umboðsstjórnarsvæði dönsku konungsstjórnarinnar voru mörkuð fram til 1904 í ömt. Sú skipting mun hafa byggst á mörkum landsfjórðunganna frá um 965, með síðari breytingum, en það munu vera fyrstu landfræðilegu mörkin í sögu íslenskrar stjórnskipunar, dregin til dómsagnar og framfærslu. Ytri mörk þessara fjórðunga voru áður auðkennd með tilvísun í gömlu sýslumörkin en hafa, eftir að þau voru aflögð, verið dregin með því að tilgreina þau sveitarfélög sem teljast til hvers fjórðungs um sig. Sá galli er reyndar á þessari fjórðungaskiptingu að hún fer ekki saman við skiptingu landsins í kjördæmi, sbr. nú 6. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis. Kjördæmaskiptingin skiptir í þessu tilliti máli vegna þess að yfirkjörstjórn í hverju kjördæmi ber að staðreyna að meðmælendur séu kosningarbærir innan viðkomandi kjördæmis og gefa út vottorð þar að lútandi. Hentugast væri því að mörk fjórðunga og kjördæma færu saman þannig að vottorð um kosningarbærni í tilteknu kjördæmi fæli jafnframt í sér vottorð um kosningarbærni í tilteknum fjórðungi. Þar eð uppruna meðmæla og staðsetningu í fjórðungi er þó hægt að staðreyna með tilliti til þess sveitarfélags þar sem meðmælandi á lögheimili, hefur þó ekki þótt bera beina nauðsyn til að raska þeim mörkum sem fjórðungunum hafa frá forni fari verið dregin, eins og afmörkun samkvæmt kjördæmum myndi óhjákvæmilega hafa í för með sér.
    Af 4. málsl. 1. mgr. 5. gr. leiðir að atkvæðagreiðsla í forsetakjöri fer ekki fram nema fleiri en einn frambjóðandi sé í kjöri sem uppfyllir kjörgengisskilyrði 4. gr. stjskr. og hefur tilskilinn fjölda meðmæla að baki sér, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. Að öðrum kosti er sá rétt kjörinn forseti sem uppfyllir þessi skilyrði, án atkvæðagreiðslu.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 71, bls. 166–167.
Alþingistíðindi 1944 B, d. 59–60.

6. gr. Kjörtímabil forseta hefst 1. ágúst og endar 31. júlí að 4 árum liðnum. Forsetakjör fer fram í júní- eða júlímánuði það ár, er kjörtímabil endar.

Skýring: Kjörtími forseta er samkvæmt þessari grein fjögur ár. Í athugasemdum við þetta ákvæði í upphaflegu stjórnarskrárfrumvarpi var getum leitt að því að með því að hafa kjörtímabilið þetta langt ykjust líkur fyrir aukinni reynslu forseta í starfi og truflanir af tíðum forsetaskiptum yrðu minni. Eftir að þjóðkjör forseta var ákveðið var nauðsynlegt að binda upphaf og lok kjörtímabils hans við ákveðnar dagsetningar og urðu þessar fyrir valinu með það fyrir augum að kosningar til embættisins gætu þá farið fram að vori. Aðrar ástæður eru ekki færðar fyrir því að setja forseta inn í embætti þennan dag. Í samræmi við þessa grein er í 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 36/1945 um framboð og kjör forseta Íslands, sbr. 1. gr. laga nr. 6/1984, ákveðið að forsetakjör fari fram síðasta laugardag í júnímánuði fjórða hvert ár.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 13.
Alþingistíðindi 1944 B, d. 60.

7. gr. Nú deyr forseti eða lætur af störfum, áður en kjörtíma hans er lokið, og skal þá kjósa nýjan forseta til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu.

Skýring: Greinin mælir fyrir um hvernig með skuli fara ef forseti deyr eða lætur af störfum af öðrum orsökum áður en kjörtími hans er á enda runninn, svo sem við afsögn eða brottvikningu skv. 11. gr. stjskr. Í því tilviki ber samkvæmt þessu ákvæði að kjósa annan forseta en kjörtímabil hans getur þó aldrei varað lengur en til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu. Ekki er tilskilið hvenær þessar kosningar skuli fara fram enda sýnist af lögskýringargögnum mega ráða að stjórnarskrárgjafinn hafi viljað veita nokkurt svigrúm í þessu skyni ef sæti forseta skyldi losna á þeim tíma sem óheppilegur er til forsetakosninga. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 36/1945 skal forsætisráðherra ákveða kjördag þegar svo ber undir og er þá lögboðið að það skuli vera innan árs frá því að tilefni til þess stofnast.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 71, bls. 167.

8. gr.     Nú verður sæti forseta lýðveldisins laust eða hann getur ekki gegnt störfum um sinn vegna dvalar erlendis, sjúkleika eða af öðrum ástæðum, og skulu þá forsætisráðherra, forseti …¹⁾ Alþingis og forseti hæstaréttar fara með forsetavald. Forseti …¹⁾ Alþingis stýrir fundum þeirra. Ef ágreiningur er þeirra í milli, ræður meiri hluti.
¹⁾ Stjskl. nr. 56/1991, 1. gr.

Skýring: Í þessari grein er handhöfn valds forseta Íslands falin æðstu handhöfum hinna þriggja greina ríkisvaldsins, framkvæmdarvalds, löggjafarvalds og dómsvalds, þegar forseta nýtur ekki við af nánar tilgreindum ástæðum.
    Ekki eru ákvæði um hver eigi ákvörðunarvald um það hvenær handhafar forsetavalds taka við störfum forseta. Í framkvæmd taka þeir alltaf við meðferð forsetavalds í fjarveru forseta utanlands og er það auglýst sérstaklega bæði í Lögbirtingablaði og Stjórnartíðindum, sem og að hann sé kominn heim og tekinn við stjórnarstörfum á ný. Vafalaust yrði sami háttur hafður á ef forseti myndi forfallast vegna alvarlegs sjúkleika eða af öðrum ástæðum enda hefur framgangur stjórnarathafna ekki verið látinn tefjast vegna þess að forseti sé ófær um að sinna þeim. Á hinn bóginn skal áréttað að handhafar taka aldrei við meðferð forsetavalds þegar hann er fjarri setri sínu eða skrifstofu innanlands, sbr. 12. gr. stjskr., enda telst hann bær til að sinna stjórnarstörfum hvar sem hann kann að vera staddur innan endimarka ríkisins.
    Samkvæmt 2. málsl. greinarinnar skal forseti Alþingis stýra fundum handhafanna. Í samræmi við það stýrir hann fundum ríkisráðs þegar það kemur saman undir forsæti handhafanna, sbr. að breyttu breytanda 6. gr. tilskipunar um starfsreglur ríkisráðs, nr. 82/1943. Utan ríkisráðs hefur hins vegar ekki tíðkast að handhafar komi saman til formlegra funda eða reynt hafi á afl atkvæða þeirra enda eru þeir ábyrgðarlausir af stjórnarathöfnum öllum á sama hátt og forseti, sbr. 13. gr. stjskr. Sé einhver handhafanna forfallaður eða fjarstaddur utanlands ganga varamenn í þeirra stað, þ.e. varaforseti Hæstaréttar, varaforsetar Alþingis í réttri töluröð og sá ráðherranna sem í þeim tilvikum gegnir störfum fyrir forsætisráðherra, en þegar bæði hann og forseti eru fjarstaddir á sama tíma er staðganga fyrir hann útveguð með atbeina forseta, sbr. 15. gr. stjskr., og auglýst í Lögbirtingablaði og Stjórnartíðindum.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 124–126.
        Pétur Kr. Hafstein: Um handhafa forsetavalds, Tímarit lögfræðinga, 4. hefti 1990, bls. 243–255.

9. gr.     Forseti lýðveldisins má ekki vera alþingismaður né hafa með höndum launuð störf í þágu opinberra stofnana eða einkaatvinnufyrirtækja. – Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta og þeirra, sem fara með forsetavald. Óheimilt skal að lækka greiðslur þessar til forseta kjörtímabil hans.

Tilurð: Fyrri málsgrein þessa ákvæðis er frá 1944, eins og niðurlag síðari málsgreinar, en fyrri hluti þeirrar málsgreinar er sambærilegur því sem áður hafði gilt um konung.

Skýring: Í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um það hvaða störfum forseti megi ekki sinna samhliða forsetaembættinu. Í rauninni er ákvæðið eðlisskylt almennt neikvæðum hæfisreglum, sem svo eru nefndar, en þær miða að því að draga fyrir fram úr líkum á eða koma í veg fyrir að þeir sem þær eiga við um lendi oft í aðstæðum sem til þess eru fallnar að hafa ómálefnaleg áhrif á störf þeirra eða skapa hagsmunaárekstra sem eru ósamrýmanlegir störfum þeirra.
    Ákvæðið stendur ekki í vegi fyrir því að forseti gegni ólaunuðum trúnaðarstörfum á borð við mannúðarstörf eða vinni sem vísindamaður eða listamaður að rannsóknum eða listsköpun. Enn fremur aftrar ákvæðið því ekki að forseti geti notið arðs af eignum sínum, þ. á m. atvinnufyrirtækjum, jafnvel þótt hann megi ekki hafa þar fast starf.
    Í 2. mgr. 9. gr. er fjallað um laun forseta. Annars vegar er þar mælt fyrir um að þau skuli greidd af ríkisfé. Hins vegar að þau megi ekki skerða eftir að kjörtímabil hans er hafið. Um löggjafarástæður fyrir síðarnefnda ákvæðinu segir í lögskýringargögnum að því væri ætlað að hindra að fjárhagslegum þvingunarráðum verði beitt gegn forseta eða Alþingi reyni eftir á með þessum hætti að ná sér niðri á forseta. Tekið er fram að ákvæðið tryggi forseta ekki fyrir kaupmáttarbreytingum krónunnar.
    Um laun forseta hafa lengst af gilt sérstök lög, sbr. nú lög nr. 10/1990 um laun forseta Íslands. Samkvæmt þeim er forseta auk launa tryggður ókeypis bústaður, ljós og hiti og endurgreiddur útlagður kostnaður vegna rekstrar embættis hans. Með hliðsjón af síðari málslið 2. mgr. 9. gr. verður einnig að telja óheimilt að draga úr hlunnindum af þessu tagi á miðju kjörtímabili forseta. Sama á við um eftirlaunaréttindi forseta. Ákvæði um þau hafa nú verið flutt í lög nr. 141/2003 um eftirlaun forseta Íslands, ráðherra, alþingismanna og hæstaréttardómara, en tóku með tilliti til sitjandi forseta ekki efnislegum breytingum. Forseti var lögum samkvæmt áður undanþeginn öllum opinberum gjöldum og sköttum. Því var breytt með lögum nr. 84/2000 um afnám lagaákvæða um skattfrelsi forseta Íslands, sem öðluðust gildi við upphaf nýs kjörtímabils forseta 1. ágúst 2000.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 13.
Alþingistíðindi 1999–2000 A, þskj. 1388, bls. 6091–6092.
Alþingistíðindi 2003–2004 A, þskj. 635 (vefslóð Alþingis).
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 128–129.
Gunnar Helgi Kristinsson, Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 66–67.

10. gr.     Forsetinn vinnur eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni, er hann tekur við störfum. Af eiðstaf þessum eða heiti skal gera tvö samhljóða frumrit. Geymir Alþingi annað, en þjóðskjalasafnið hitt.

Tilurð: Greinin tók á sig þessa mynd 1944 en samsvarar annars grein sem upphaflega var tekin í stjórnarskrá 1915 og tók síðan smávægilegum breytingum 1920.

Skýring: Upphafsákvæðið áréttar trúnaðar- og hollustuskyldu forseta við þann grundvöll sem stjórnskipun ríkisins er reist á og felur í sér loforð hans um að virða hana á kjörtímanum. Ákvæðið er að þessu leyti sambærilegt því sem gildir um aðra embættismenn ríkisins, sbr. síðari málslið 2. mgr. 20. gr. stjskr. Eins og greinin er fram sett er eið- eða heitvinningin forsenda þess að forseti megi taka við embætti og fái kjörbréf sitt afhent. Er hún enda mikilvægur liður í embættistöku forseta og athöfn af því tilefni byggð í kringum þessa tvo atburði.
    Í framkvæmd er útbúið heit að viðlögðum drengskap og ekki er kunnugt um að forsetaefni hafi í raun átt val um það eða eiðstaf. Í þessu sambandi er rétt að benda á að nýir þingmenn eiga ekki lengur kost á að vinna eið að stjórnarskránni frekar en drengskaparheit eftir breytingu sem gerð var á 47. gr. stjskr. með 16. gr. stjskl. nr. 56/1991.
    Ekki er kunnugt um ástæður fyrir því að ástæða er talin til að gera tvö samhljóða frumrit af þessari yfirlýsingu en mismunandi vörslustöðum þeirra, sbr. lokamálslið, er e.t.v. ætlað að auka líkur á að annað varðveitist ef hitt skyldi glatast. Öllum skjölum, sem Alþingi varðveitir, ber þó að skila til Þjóðskjalasafns innan 30 ára frá tilurð þeirra skv. 5. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, bls. 13.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 121–122.
Gunnar Helgi Kristinsson, Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 67.

11. gr. Forseti lýðveldisins er ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum. Svo er og um þá, er störfum hans gegna. – Forseti verður ekki sóttur til refsingar, nema með samþykki Alþingis. – Forseti verður leystur frá embætti, áður en kjörtíma hans er lokið, ef það er samþykkt með meiri hluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu, sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi ¾ hluta þingmanna …¹⁾ Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða, frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi, og gegnir forseti eigi störfum, frá því að Alþingi gerir samþykkt sína, þar til er úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn. – Nú hlýtur krafa Alþingis eigi samþykki við þjóðaratkvæðagreiðsluna, og skal þá Alþingi þegar í stað rofið og efnt til nýrra kosninga.
¹⁾Stjskl. nr. 56/1991, 2. gr.

Tilurð: Greinin var tekin upp í stjórnarskrána 1944 og hefur staðið þar óbreytt síðan, að frátöldum orðalagsbreytingum sem voru gerðar árið 1991 vegna afnáms deildaskiptingar Alþingis. Greinin á sér að hluta til samsvörun við 10. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920, þar sem var mælt fyrir um að konungur væri ábyrgðarlaus og friðhelgur, en sú grein var samhljóða 18. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849.

Skýring: Greinin mælir fyrir um ábyrgð forseta Íslands sem annars handhafa framkvæmdarvaldsins skv. 2. gr. stjskr. Af því er ljóst að forsetinn verður ekki dreginn til ábyrgðar, hvorki refsingar né skaðabóta, vegna stjórnarathafna sinna. Það sama gildir um handhafa forsetavalds sem inna af hendi stjórnarathafnir í fjarveru forseta. Verður að skoða ákvæði þetta í samhengi við 13. gr. stjskr. um að ráðherrar framkvæmi vald forseta, 14. gr. stjskr. sem mælir fyrir um að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og 19. gr. stjskr. um að undirskrift forseta undir stjórnarerindi veiti þeim gildi þegar ráðherra riti undir þau með honum.
    Ábyrgðarleysi forseta takmarkast við stjórnarathafnir hans og því yrði unnt að koma fram skaðabótaábyrgð á hendur honum eftir almennum reglum vegna annarra athafna. Um refsiábyrgð forsetans vegna annarra athafna gildir hins vegar sérregla 2. mgr. 11. gr. en samkvæmt því verður hann ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis. Verði samþykki veitt verður opinbert mál rekið gegn forseta fyrir almennum dómstólum og eftir þeim reglum sem gilda um meðferð opinberra mála. Aldrei hefur reynt á að tillaga um samþykki Alþingis skv. 2. mgr. hafi verið borin fram.
    Í 3. og 4. mgr. 11. gr. er fjallað um skilyrði þess að forseti verði leystur frá embætti áður en kjörtíma hans er lokið í tilvikum þar sem hann hefur ekki sjálfur óskað lausnar frá embætti. Er hér höfð í huga sú aðstaða að ótækt þyki að forseti gegni lengur embætti, t.d. ef hann gerist sekur um refsiverða háttsemi, verður andlega vanheill eða djúpstæður pólitískur ágreiningur hefur orðið milli forseta annars vegar og ríkisstjórn eða Alþingi hins vegar. Stjórnarskrárákvæðið mælir ekki fyrir um að neinn tilskilinn fjölda þingmanna þurfi til að setja fram slíka kröfu. Komi hún fram eru skilyrði frávikningar forseta bundin þrenns konar fyrirvörum: Í fyrsta lagi að aukinn meirihluti þingmanna samþykki hana, í öðru lagi að hún verði samþykkt með meirihluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu og loks að fáist ekki slíkt samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslunni að þing verði rofið og efnt til nýrra kosninga.
    Skilyrðið um samþykki ¾ hluta þingmanna felur í sér að ekki verði hvatvíslega ráðist í slíka ákvörðun. Má álykta af orðalaginu að hér sé átt við ¾ af heildarfjölda þingmanna eða 47 þingmenn en ekki aðeins ¾ af þeim fjölda sem venjulega þarf til þess að Alþingi sé ályktunarbært skv. 53. gr. stjskr. Forseti lætur af störfum þegar samþykkt Alþingis þessa efnis hefur verið gerð en skylt er að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu innan tveggja mánaða frá því krafan var samþykkt. Verði frávikning forseta samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni verður forsetinn leystur frá embætti skv. 3. mgr. 11. gr. Myndu handhafar forsetavalds gegna störfum forseta þar til niðurstaða um það liggur fyrir.
    Þjóðaratkvæðagreiðslan, sem fjallað er um í 3. mgr. 11. gr., er eitt fjögurra tilvika þar sem stjórnarskráin mælir fyrir um þjóðaratkvæði. Eru hin tilvikin talin í 26. gr. stjskr. um þjóðaratkvæðagreiðslu í kjölfar þess að forseti synji lagafrumvarpi staðfestingar, 2. mgr. 79. gr. stjskr. sem fjallar um breytingar á kirkjuskipan ríkisins skv. 62. gr. stjskr. og 81. gr. stjskr. um að stjórnarskráin skuli samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu. Slík atkvæðagreiðsla fór fram árið 1944 og hefur 81. gr. því eðli málsins samkvæmt ekki þýðingu þaðan í frá.
    Er 3. mgr. 11. gr. frábrugðin hinum tveimur virku stjórnarskrárákvæðunum um þjóðaratkvæðagreiðslu að því leyti að hún kveður skýrt á um að atkvæðagreiðslan skuli fara fram innan ákveðins tímafrests, eða tveggja mánaða, og hún tilgreinir að meirihluta atkvæða þurfi til þess að samþykkja að forseti verði leystur frá embætti. Ætla má að hér sé átt við meirihluta greiddra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru ekki frekari fyrirmæli í stjórnarskránni en ætla má að löggjafinn gæti sett um hana sérstök lög.
    Samkvæmt þessu verður forseti varanlega leystur frá embætti sínu ef meirihluti þeirra sem þátt taka í þjóðaratkvæðagreiðslu um frávikningu hans greiðir henni atkvæði sitt. Ber þá að efna til forsetakosninga samkvæmt fyrirmælum 7. gr. stjskr. og skal kjósa nýjan forseta til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu fráfarandi forseta.
    Verði frávikning forseta ekki samþykkt í þjóðatkvæðagreiðslunni skal Alþingi þegar rofið og efnt til nýrra kosninga, sbr. 4. mgr. stjskr. Með gagnályktun frá niðurlagi 3. mgr. má ganga út frá því að forseti taki aftur við embætti sínu þegar þessi niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar liggur fyrir og gegni því til loka kjörtímabilsins. Það kemur þá í hans hlut með atbeina forsætisráðherra að rjúfa þing eins og endranær á við um þingrof samkvæmt 24. gr. stjskr.
    Krafa um frávikningu forseta hefur aldrei verið borin fram á Alþingi.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 13.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 373–387.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 373–392.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 68–69.
        Skýrsla starfshóps ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar, 2004.

12. gr. Forseti lýðveldisins hefur aðsetur í Reykjavík eða nágrenni.

Tilurð: Greinin var tekin upp í stjórnarskrána 1944.

Skýring: Embættisbústaður forseta er að Bessastöðum en skrifstofa hans hefur frá árinu 1996 verið í húsinu Staðastað við Sóleyjargötu í Reykjavík. Þarfnast greinin ekki frekari skýringa.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 14.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 70.

13. gr. Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt. – Ráðuneytið hefur aðsetur í Reykjavík.

Tilurð: Fyrirmynd þessarar greinar er 9. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920 þar sem mælt var fyrir um að konungur hefði hið æðsta vald í öllum málefnum með þeim takmörkunum sem stjórnarskráin setti og léti hann ráðherra framkvæma vald sitt. Þar sagði jafnframt að ráðuneytið hefði aðsetur í Reykjavík. Eins og sjá má þá hefur fyrri málsgreinin verið stytt verulega. Kjarni þessa stjórnarskrárákvæðis kom reyndar inn í stjórnarskrána með 1. gr. stjskl. nr. 16/1903 samhliða breytingum sem gerðar voru vegna heimastjórnarinnar þegar framkvæmdarvaldið var flutt til Reykjavíkur frá Kaupmannahöfn og ráðherra skyldi tala og rita íslenska tungu og bera ábyrgð gagnvart Alþingi.

Skýring: Greinin er eitt af kjarnaákvæðum stjórnarskrárinnar um æðstu handhöfn framkvæmdarvaldsins, valdsvið forseta og verkaskiptingu hans og ráðherra. Ber að skoða hana í samhengi við 11. gr. stjskr. um að forseti sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum, sem áður er rakin, 14. gr. stjskr. um að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og 19. gr. stjskr. um að undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veiti þeim gildi er ráðherra ritar undir þau með honum. Vegna þessarar framsetningar stjórnarskrárinnar á störfum framkvæmdarvaldsins eru eftirfarandi ákvæði II. kafla stjskr., sem fjalla um ýmis störf forseta, í raun réttri lýsing á störfum ráðherranna og þeim valdheimildum sem stjórnvöldum er ætlað að hafa með hendi. Ákvæði 1. mgr. 13. gr. stendur í nánum tengslum við 14. gr. stjskr. enda hlýtur það almennt að vera forsenda þess að ráðherrar geti borið þá ábyrgð sem þar greinir að þeir fari jafnframt með yfirstjórn stjórnsýslunnar.
    Er athugunarefni, við endurskoðun ákvæða þessa kafla, hvort ekki sé rétt að orða ákvæði um handhöfn framkvæmdarvaldsins og yfirstjórn stjórnsýslunnar með skýrari hætti þannig að þau endurspegli betur á hvers hendi hún raunverulega er. Atbeini forseta er aðeins formlegur en ráðherrar eru raunverulegir handhafar þess valds sem forseta er falið í stjórnarskránni. Ljóst er að athafnir ráðherra, sem atbeina forseta þarf til, eru þó aðeins lítill hluti starfa sem þeir hafa með höndum. Í lögum um Stjórnarráð Íslands nr. 73/1969 og samnefndri reglugerð nr. 3/2004 er nánar fjallað um skipulag þess og verkaskiptingu milli ráðherra.
    Í H 1998, 4552 var sú ákvörðun umhverfisráðherra að flytja starfsemi Landmælinga Íslands til Akraness dæmd ólögmæt, m.a. með vísun til 2. mgr. 13. gr., þar sem ráðherra hafði ekki aflað sér lagaheimildar fyrir flutningi stofnunarinnar frá Reykjavík til Akraness. Í kjölfar dómsins var lögum um Stjórnarráð Íslands breytt og segir nú í 9. gr. þeirra að ráðherra kveði á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir nema á annan veg sé mælt í lögum.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 122–124.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 130–133.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 70–71.

14. gr. Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Ráðherra-ábyrgð er ákveðin með lögum. Alþingi getur kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra. Landsdómur dæmir þau mál.

Tilurð: Greinin hefur staðið í núverandi mynd frá 1944. Sérákvæði um ráðherraábyrgð kom fyrst inn í stjórnarskrá með 2. gr. stjskl. nr. 16/1903 í tengslum við stofnun heimastjórnar en þar sagði að Alþingi gæti kært ráðherrann fyrir embættisrekstur hans eftir reglum sem nánar yrði skipað fyrir um með lögum. Var landsdómur settur á fót með lögum nr. 11/1905 en fyrst var mælt fyrir um landsdóm í stjórnarskránni með breytingum sem gerðar voru á henni með stjskl. nr. 12/1915. Uppruna ákvæðisins má reyndar rekja til 3. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 sem mælti fyrir um það hvernig lagaleg ábyrgð skiptist milli ráðgjafans fyrir Ísland og landshöfðingja.

Skýring: Greinin mælir fyrir um að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum og er almenna löggjafanum falið að ákveða nánar skilyrði og inntak þessarar ábyrgðar. Þá er það á valdi Alþingis að kæra ráðherra fyrir embættisrekstur hans og getur forseti Íslands ekki leyst ráðherra undan saksókn né refsingu sem landsdómur hefur dæmt nema með samþykki Alþingis, sbr. 29. gr. stjskr.
    Með ráðherraábyrgð í þessu stjórnarskrárákvæði er átt við svokallaða lagalega ábyrgð ráðherra á embættisverkum sínum. Í henni felst refsi- og bótaábyrgð ráðherra vegna embættisbrota gagnstætt hinni þinglegu eða pólitísku ábyrgð sem ráðherrar bera gagnvart Alþingi á grundvelli þingræðisreglunnar. Af orðalagi 14. gr. er jafnframt ljóst að hin lagaleg ábyrgð er persónuleg og hvílir eingöngu á ráðherra en verður ekki beint gegn ríkisstjórn í heild sinni.
    Fyrirmæli 14. gr. hafa verið útfærð nánar með lögum nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð og lögum nr. 3/1963 um landsdóm. Í lögunum um ráðherraábyrgð er m.a. mælt fyrir um efnisþætti ráðherraábyrgðar, skilyrði sakfellingar og viðurlög en brot á lögunum varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Samkvæmt 13. gr. laganna um landsdóm skal ákvörðun Alþingis um málshöfðun gegn ráðherra gerð með þingsályktun og skulu kæruatriðin nákvæmlega tiltekin í þingsályktuninni enda er sókn málsins bundin við þau. Jafnframt kýs Alþingi mann í starf saksóknara til að sækja málið af sinni hendi og annan til vara. Þá kýs Alþingi fimm manna þingnefnd með hlutfallskosningu til þess að fylgjast með málinu og vera saksóknara til aðstoðar. Samkvæmt lögunum skulu 15 dómarar eiga sæti í landsdómi eins og nánar er kveðið á um í 2. gr. þeirra. Landsdómur hefur aldrei verið kallaður saman þar sem Alþingi hefur aldrei samþykkt að höfða mál gegn ráðherra út af embættisrekstri hans.
    Það er umhugsunarefni hvort þetta fyrirkomulag varðandi refsiábyrgð ráðherra vegna embættisbrota hæfir breyttu lagaumhverfi frá því að reglurnar voru fyrst settar og hvort rök séu fyrir því að laga þær að reglum almenna dómskerfisins.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 14.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 122–124.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 170–184.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 72–73.
        Starfsskilyrði stjórnvalda. Skýrsla nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu, 1999.

15. gr.     Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.

Tilurð: Greinin hefur staðið óbreytt í stjórnarskránni frá 1920 þegar Ísland varð fullvalda ríki, að öðru leyti en því að 1944 kom forseti í stað konungs. Greinin átti sér samsvörun í 13. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1866.

Skýring: Samkvæmt þessari grein og með hliðsjón af 13. og 19. gr. stjskr. skipar forseti ráðherra með atbeina forsætisráðherra eða eftir atvikum forsætisráðherraefnis þegar ný ríkisstjórn er mynduð. Af þingræðisreglunni, sem gerð er grein fyrir í skýringum með 1. gr. stjskr. hér að framan, leiðir hins vegar að forseti hefur ekki óbundnar hendur um það hverjum hann felur að mynda ríkisstjórn, heldur er hann bundinn af vilja meirihluta Alþingis í því efni. Sama gildir um þann sem tekur að sér að mynda stjórn að beiðni forseta. Eftir að ríkisstjórn hefur verið veitt lausn og ef ekki tekst á skömmum tíma að mynda nýja stjórn sem nýtur stuðnings meirihluta Alþingis, ber forseta samkvæmt þingræðisreglunni að fela þeim stjórnarmyndunarumboð sem líklegastur er til að geta myndað stjórn sem meirihluti Alþingis vill styðja. Ef stjórnarmyndun tekst ekki með þeim hætti getur komið til þess að mynduð verði ríkisstjórn sem ekki styðst beinlínis við meirihluta þingsins, hvort sem hún er skipuð þingmönnum, þ.e. minnihlutastjórn sem svo hefur verið nefnd, eða mönnum utan þings, þ.e. utanþingsstjórn. Ríkisstjórn verður þó ávallt að víkja ef Alþingi vottar henni vantraust.
    Segja má að afskipti forseta af stjórnarmyndun, einkum ef það dregst nokkurn tíma að mynda starfhæfa ríkisstjórn, sé eina dæmið um það samkvæmt íslenskri stjórnskipun að forseti geti gripið til jákvæðra athafna, sem haft geta pólitíska þýðingu, án atbeina ráðherra. Engar fastmótaðar venjur hafa skapast um það hér á landi hvernig forseti skuli bera sig að við aðstæður sem þessar þótt hann sé, sem fyrr segir, bundinn af þingræðisreglunni. Af þeirri ástæðu kæmi vissulega til greina að setja ítarlegri ákvæði um myndun ríkisstjórnar í stjórnarskrá, þ. á m. hvert ætti að vera hlutverk forseta í því sambandi.
    Af þingræðisreglunni leiðir að venjulega er það í reynd sá flokkur eða þeir flokkar sem að ríkisstjórn standa sem ráða því hverjir veljast til ráðherradóms. Ráðherrar þurfa ekki að fullnægja neinum sérstökum hæfisskilyrðum, umfram það sem almennt tíðkast um embættismenn.
    Um formhlið á skipun ráðherra er fátt eitt að segja. Hún fer fram í ríkisráði eins og aðrar embættaveitingar sem atbeina forseta þarf til enda telst skipun ráðherra til mikilvægra stjórnarráðstafana, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjskr. og 5. gr. tilskipunar nr. 82/1943 um starfsreglur ríkisráðs. Tillaga um skipun ráðherra er borin upp af forsætisráðherra eða forsætisráðherraefni, ef um nýtt ráðuneyti er að ræða, og meðundirritar hann jafnt eigin skipunarbréf sem skipunarbréf annarra ráðherra. Gerð er krafa til að viðtakandi ráðherra undirriti drengskaparheit á sama hátt og aðrir embættismenn, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjskr., áður en þeir fá skipunarbréf sín afhent. Á sama hátt beiðist forsætisráðherra lausnar fyrir sína hönd og annarra ráðherra með tillögu sem borin er upp í ríkisráði.
    Eftir að stjórnsýslulög nr. 37/1993 tóku gildi 1. janúar 1994 hefur tíðkast að ráðherrar víki sæti í málum ef einhver þeirra vanhæfisástæðna, sem getið er í 1. mgr. 3. gr. laganna, á við um tengsl þeirra við tiltekið mál. Í þeim tilvikum er annar ráðherra settur með atbeina forseta til að fara með málið og taka ákvörðun í því. Forfallist ráðherra um lengri tíma vegna sjúkleika eða af öðrum ástæðum hefur og tíðkast að leita eftir atbeina forseta til að setja annan ráðherra í hans stað en séu forföll eða fjarvistir skammvinnar, svo sem vegna utanfara, hefur verið látið nægja að færa bókun um staðgöngu í gerðabók ríkisstjórnar. Í seinni tíð eru þær færðar á grundvelli skriflegra tilkynninga frá viðkomandi ráðherra sem ber þá jafnframt ábyrgð á að tilnefna staðgengil í sinn stað. Föst venja er fyrir því að staðganga fyrir reglulegan ráðherra er alltaf falin öðrum ráðherra enda kæmi ekki annað til greina þegar hinn óformlegri háttur er hafður á bókun staðgöngu.
    Eftir að síðari málslið 15. gr. var breytt í núverandi horf árið 1920 var gengið út frá því, að danskri fyrirmynd, að ríkisstjórn hefði í raun stjórnskipulega heimild til þess að ákveða fjölda ráðherra og skipta með þeim störfum þótt forsætisráðherra þyrfti til þess formlegan atbeina konungs, síðar forseta. Ráðuneytum í Stjórnarráði Íslands fjölgaði smátt og smátt eftir því sem leið á 20. öld og voru ný ráðuneyti stofnuð samkvæmt ákvörðun þeirrar ríkisstjórnar sem var við völd hverju sinni, að frátöldu utanríkisráðuneytinu sem sett var á stofn með lögum nr. 31/1941. Í H 1954, 439 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að fyrirmælum þágildandi laga um meðferð opinberra mála, þess efnis að ákæruvaldið heyrði undir einn og sama ráðherra, yrði ekki breytt nema með skýrri heimild í lögum. Þar af leiðandi yrði það ekki gert með forsetaúrskurði. Þótt ekki sé alveg ljóst hvernig skýra beri þennan dóm hefur upp frá þessu ríkt nokkur óvissa um það hvort og þá að hve miklu leyti ríkisstjórn er bundin af fyrirmælum laga um skiptingu starfa milli ráðherra.
    Nú er svo fyrir mælt í lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands hver ráðuneytin skuli vera, sbr. 1. mgr. 4. gr. þeirra. Samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar má ekki setja á stofn ný ráðuneyti né leggja þau af sem fyrir eru nema með lögum. Í 5. gr. laganna segir enn fremur að þegar skipt sé störfum með ráðherrum skuli hvert ráðuneyti lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Málefnum skuli skipt milli ráðuneyta eftir ákvæðum reglugerðar er forseti setur samkvæmt tillögu forsætisráðherra „enda sé þess jafnan gætt, að ráðuneyti lúti málefni, sem eðli sínu samkvæmt eiga þar heima,“ sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna.
    Með lögum nr. 73/1969 má segja að heimild ríkisstjórnar, þ.e. forsætisráðherra með atbeina forseta, til að ákveða fjölda ráðherra og skipta störfum með þeim sé takmörkuð á tvo vegu: Annars vegar með því að fjöldi ráðuneyta og heiti þeirra er ákveðið í lögum. Með því að áskilja að hvert ráðuneyti skuli óskipt lagt til eins og sama ráðherra er jafnframt komið í veg fyrir að ráðherrar verði fleiri en ráðuneytin eru enda virðast lögin ekki gera ráð fyrir því að ráðherra verði skipaður án ráðuneytis. Ekkert mælir hins vegar á móti því að sami ráðherra fari með fleiri en eitt ráðuneyti og þannig geta ráðherrar verið færri en ráðuneytin eins og raunin hefur og orðið. Þessar takmarkanir hafa ætíð verið virtar og ekki verður séð að stjórnskipulegt gildi þeirra hafi nokkru sinni verið dregið í efa. Hins vegar hefur löggjafinn takmarkað möguleika ríkisstjórnar, þ.e. forsætisráðherra, á að skipta verkum með ráðuneytum og þar með ráðherrum með því að kveða svo á um að við skiptingu málefna milli þeirra skuli þess gætt að skipa málum í ráðuneyti sem eðli sínu samkvæmt eiga þar heima. Með þessu móti má halda því fram að svigrúm ríkisstjórnar til að skipta verkum með ráðherrum sé bundið óþarflega sterkum böndum. Þessu tengt er það álitaefni hvort málefni, sem lög fela tilteknum ráðherra eða ráðuneyti að fara með, verði flutt til annars ráðherra eða ráðuneytis án þess að lögum sé breytt í þá veru. Löggjafinn hefur sýnilega talið sig bæran til að mæla fyrir um það undir hvaða ráðherra eða ráðuneyti tiltekin mál skuli heyra og hefur sá skýringarkostur, að lög geti þannig bundið hendur ríkisstjórnar, nokkra stoð í H 1954, 439 sem áður er getið. Hins vegar ríkir nokkur óvissa um þetta atriði í ljósi hins fortakslausa ákvæðis í 15. gr. þar sem segir að forseti ákveði tölu ráðherra og skipti með þeim störfum.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 132–144.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 143–157.
Agnar Kl. Jónsson: Stjórnarráð Íslands 1904–1964.
Ásmundur Helgason: Stjórnarráð Íslands 1964–2004.

16. gr.     Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti. – Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.

Tilurð: Greinin hefur staðið efnislega óbreytt í stjórnarskránni frá 1920, þegar Ísland varð fullvalda ríki, að öðru leyti en því að 1944 kom forseti í stað konungs, auk þess sem gerðar voru nokkrar aðrar minni háttar breytingar á greininni.

Skýring: Samkvæmt þessari grein skulu lög og aðrar mikilvægar stjórnarathafnir bornar upp fyrir forseta í ríkisráði. Að meginstefnu til er þar um að ræða flest þau verkefni sem forseta eru falin samkvæmt stjórnarskrá en leiðbeiningar um hvaða stjórnarathafnir teljist að öðru leyti svo mikilvægar að þær eigi erindi í ríkisráð er að finna í sérstakri tilskipun nr. 82/1943 um starfsreglur ríkisráðs. Stærsta flokkinn fylla lagafrumvörp og þingsályktunartillögur ríkisstjórnarinnar sem lagðar eru fyrir Alþingi á grundvelli 25. gr. stjskr. Þá má nefna staðfestingu þeirra lagafrumvarpa sem þingið hefur samþykkt og fullgildingu eða staðfestingu fjölþjóðlegra samninga, svo að tekin séu dæmi um þau mál sem afgreidd eru formlega í ríkisráði.
    Segja má að ríkisráð komi reglulega saman tvisvar sinnum á ári, þ.e. á gamlársdag að loknu haustþingi og eftir þingfrestun að vori. Þar að auki eru fundir haldnir við stjórnarskipti og að jafnaði þegar breytingar verða á skipan ráðherraembætta. Með því að fundir þess eru ekki fleiri en þetta er það í reyndinni svo að flest þau mál, sem bera á upp fyrir forseta í ríkisráði, eru borin upp fyrir hann utan ríkisráðs fyrir milligöngu ríkisráðsritara eða fulltrúa hans. Á fundunum sjálfum er síðan leitað endurstaðfestingar á þeim afgreiðslum sem þannig hafa farið fram utan fundar. Fundarefnin eru því að jafnaði meira og minna fyrirsjáanleg og fundirnir undirbúnir í samræmi við það. Í samræmingarskyni gaf forsætisráðuneytið árið 1993 út leiðbeiningar og skýringar við meðferð mála í ríkisráði með fyrirmyndum af ríkisráðsafgreiðslum sem fylgt hefur verið síðan.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 149–153.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 162–165.

17. gr.     Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og ráðherrafund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra.

Tilurð: Greinin var fyrst tekin upp í stjórnarskrána 1920 og hefur staðið óbreytt upp frá því. Þó kom forseti í stað konungs 1944. Ástæðan fyrir því að ákvæði af þessu tagi, sem hefur t.d. aldrei verið í dönsku stjórnarskránni, var tekið í stjórnarskrána á sínum tíma virðist hafa verið sú að ráðherrafundum hafi verið ætlað að koma að verulegu leyti í stað ríkisráðsfunda sem horfur voru á að yrðu fáir þar sem konungur var búsettur í Danmörku og samgöngur milli landanna voru ekki með sama hætti og nú er.

Skýring: Ráðherrafundir eða ríkisstjórnarfundir eru með allt öðru sniði en fundir ríkisráðs og eru að sjálfsögðu haldnir oftar, að jafnaði tvisvar í viku meðan þing situr en vikulega meðan þing situr ekki. Ákvæði stjórnarskrár um fundarefni eru að vísu svipuð og um ríkisráð en í reynd eru þau vitaskuld miklu fleiri og fjölbreyttari en þar kemur fram. Samkvæmt íslenskri stjórnskipun er ríkisstjórnin ekki fjölskipað stjórnvald eða stjórnsýslunefnd í þeim skilningi að hún taki eiginlegar stjórnvaldsákvarðanir nema lög mæli sérstaklega svo fyrir sem er aðeins í algerum undantekningartilvikum.
    Megintilgangur ríkisstjórnarfunda er fyrst og fremst að skapa ráðherrum vettvang fyrir það pólitíska samráð sem nauðsynlegt er að hafa um stjórn landsins og stefnumótun á hverjum tíma. Af því leiðir að ráðherrarnir hljóta að taka þar upp öll þau mál er þeir telja sig þurfa pólitískan stuðning við eða að minnsta kosti nauðsynlegt að ráðgast við aðra ráðherra um. Mál eru yfirleitt lögð fram skriflega og kynnt í meginatriðum af viðkomandi ráðherra. Framlagning mála og tillögur ráðherra eru færðar til bókar, svo og niðurstaða þeirra, en umræður eru ekki bókaðar nema þess sé sérstaklega óskað. Er þá litið svo til að umræða eigi að geta farið fram óþvingað og án þess að vera tekin niður, m.a. til þess að ráðherrar geti óhikað sagt það sem þeim býr í brjósti hverju sinni án þess að það sé fært á spjöld sögunnar.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 153–154.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 166–167.

18. gr.     Sá ráðherra, sem mál hefur undirritað, ber það að jafnaði upp fyrir forseta.

Tilurð: Þessi grein var umorðuð 1944 og verður ekki skilin til fulls nema hún sé skoðuð í samhengi við X. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920 þar sem gert var ráð fyrir að annar ráðherra en sá sem mál hefði undirritað gæti borið það upp fyrir konung en bæri þá ekki ábyrgð á því að öðru en leyti en að það væri rétt flutt.

Skýring: Ákvæðið leiðir af eðli máls og þarfnast ekki sérstakrar skýringar.

19. gr. Undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veitir þeim gildi, er ráðherra ritar undir þau með honum.

Tilurð: Greinin hefur staðið svo til óbreytt í stjórnarskránni frá 1920, að öðru leyti en því að 1944 kom forseti í stað konungs.

Skýring: Greinina ber að skoða í samhengi við önnur ákvæði II. kafla stjskr. Í samræmi við 13. gr. stjskr. leiðir af þessari grein að þær athafnir forseta, sem þar er getið, verða ekki virkar nema ráðherra leggi þeim atbeina sinn. Helstu verkefni forseta, sem talin eru í stjórnarskránni, þar sem meðundirritunar ráðherra er þörf skv. 19. gr., eru eftirfarandi: Skipun og lausn ráðherra skv. 15. gr., embættisskipanir skv. 20. gr., samningagerð við önnur ríki skv. 21. gr., ákvörðun um að stefna saman Alþingi skv. 22. gr. og heimild til að fresta fundum þess skv. 23. gr., þingrof skv. 24. gr., framlagning stjórnarfrumvarpa og annarra samþykkta fyrir Alþingi skv. 25. gr., útgáfa bráðabirgðalaga skv. 28. gr., niðurfelling saksóknar skv. 29. gr. og veiting undanþágu frá lögum skv. 30. gr.
    Þar sem 19. gr. mælir fyrir um að undirskrift forseta öðlist aðeins gildi þegar ráðherra ritar undir löggjafarmál eða stjórnarerindi með honum hefur forseti ekki frumkvæði að því að bera þau upp, heldur kemur það ævinlega frá ráðherra. Forseti verður þó ekki þvingaður til að rita undir slíkt erindi, neiti hann því.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 130–132.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 170–184.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 77.
        Sigurður Líndal: Stjórnskipuleg staða forseta Íslands, Skírnir 166. ár (haust 1992), bls. 425–439.

20. gr. Forseti lýðveldisins veitir þau embætti, er lög mæla. – Engan má skipa embættismann, nema hann hafi íslenskan ríkisborgararétt. Embættismaður hver skal vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni. – Forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það. – Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. – Með lögum má undanskilja ákveðna embættismannaflokka auk embættismanna þeirra, sem taldir eru í 61. gr.

Tilurð: Greinin hefur staðið óbreytt í stjórnarskránni frá 1920, að öðru leyti en því að 1944 kom forseti í stað konungs. Upprunalega var samsvarandi ákvæði að finna í 4. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 og var það í meginatriðum sama efnis og þessi grein þótt orðalagið væri frábrugðið. Það sótti aftur fyrirmynd til 22. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849.

Skýring: Frá árinu 1944 hafa lög og reglur um málefni embættismanna og annarra starfsmanna ríkisins tekið stakkaskiptum og má segja að 20. gr. endurspegli ekki fyllilega þann raunveruleika sem fram kemur í núgildandi löggjöf á þessu sviði. Eftir sem áður stendur þó óbreytt það markmið ákvæðisins að því er ætlað að stuðla að ákveðnu sjálfstæði embættismanna gagnvart þeim sem veita embættin.
    Fyrirmæli stjórnarskrárinnar um embættismenn eru nánar útfærð í lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem leystu af hólmi fyrstu heildarlögin um það efni, nr. 38/1954. Ákvæði laga nr. 70/1996 taka ekki til forseta Íslands, ráðherra eða alþingismanna og gilda aðeins að hluta til um hæstaréttar- og héraðsdómara, sbr. 1. gr. þeirra.
    Stjórnarskráin geymir ekki fyrirmæli um það hverjir skuli teljast embættismenn, að öðru leyti en því að hún tilgreinir ráðherra í 15. gr. og fleiri ákvæðum II. kafla og dómara í ákvæðum V. kafla. Því væri óheimilt að fella niður þessi embætti með almennum lögum. Að öðru leyti er löggjafanum falið að setja reglur um það hverjir teljast embættismenn og jafnframt hverjir þeirra eru forsetaskipaðir sbr. 1. mgr. 20. gr. Samkvæmt 22. gr. laga nr. 70/1996 telst aðeins lítill hluti starfsmanna ríkisins til embættismanna en þar eru taldir nokkrir æðstu embættismenn ríkisins, auk þess sem almennt er vísað til forstöðumanna ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja. Enn fremur teljast lögreglumenn, tollverðir og fangaverðir til embættismanna og er það í raun fjölmennasti hópur þeirra. Embættismenn einir njóta þeirrar réttarstöðu sem mælt er fyrir um í 2.–4. mgr. 20. gr. stjskr. en þar er um að ræða ríkari réttindi og öryggi í starfi og um leið ríkari skyldur en hvíla á öðrum ríkisstarfsmönnum. Nánar er kveðið á um réttindi og skyldur embættismanna í II. hluta laga nr. 70/1996. Eru þeir skipaðir tímabundið til fimm ára í senn, þó að frátöldum dómurum og ríkissaksóknara þar sem skipun í þau embætti er ótímabundin.
    Við skýringu á 20. gr. stjskr. ber að hafa í huga að í samræmi við þá stefnu, sem hrint var í framkvæmd með lögum nr. 70/1996, að völd og ábyrgð skuli fara sýnilega saman, var atbeini forseta við skipun embættismanna almennt felldur brott. Ráðherra veitir því þau embætti, er undir hann heyra, í nær öllum tilvikum. Forseti skipar nú aðeins í þrenns konar embætti, auk ráðherra skv. 15. gr. stjskr., en það eru embætti hæstaréttardómara, biskupsins yfir Íslandi og vígslubiskupa. Þegar fjallað er um heimild forseta til að víkja embættismönnum frá eða flytja þá úr einu embætti í annað í 3. og 4. mgr. 20. gr. er í ljósi þessara breytinga átt við heimild hlutaðeigandi ráðherra eða annars veitingarvaldshafa til að taka þessar ákvarðanir. Dómstólar hafa staðfest að leggja beri gildandi lög um skipunarvald ráðherra til grundvallar þegar um ræðir flutning eða lausn embættismanna sem voru skipaðir af forseta í gildistíð eldri laga, sbr. H 1999, 1885.
    Samkvæmt 2. mgr. 20 gr. skal engan skipa embættismann nema hann hafi íslenskan ríkisborgararétt. Þá skal hver embættismaður vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni. Drengskaparheitið gefur til kynna sérstakar trúnaðar- og hollustuskyldur embættismanna gagnvart stjórnarskránni.
    Embættismaður verður skipaður til að gegna ákveðnu embætti. Stjórnarskráin hefur verið túlkuð svo að hún veiti öllum embættismönnum sérstaka vernd ef á að flytja þá úr einu embætti í annað áður en skipunartíma þeirra lýkur, sbr. 4. mgr. 20. gr. Þannig er skylt að veita embættismanni kost á að hætta með lögmæltum eftirlaunum í stað þess að þiggja nýja starfið svo og að hann missi einskis í af embættistekjum taki hann við nýja starfinu, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 21. júní 1996 og H 2001, 1885.
    Í 5. mgr. 20. gr. segir að undanskilja megi með lögum ákveðna flokka embættismanna auk embættismanna, sem taldir eru í 61. gr., þ.e. héraðs- og hæstaréttardómara. Það hefur hins vegar ekki verið gert, en eins og áður segir gilda sérstakar reglur um skipun og lausn ráðherra skv. 15. gr. stjskr.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1995–1996 A, þskj. 650, bls. 3142–3143 og 3151–3155.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 341–355.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 355–372.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 78.

21. gr. Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.

Tilurð: Greinin hefur staðið óbreytt í stjórnarskránni frá 1920 þegar Ísland varð fullvalda ríki, að öðru leyti en því að 1944 kom forseti í stað konungs.

Skýring: Samkvæmt þessari grein er það verkefni stjórnvalda að gera samninga við önnur ríki og þurfa þau ekki að leita eftir heimild þingsins í því skyni nema svo standi á sem þar greinir. Forseti lýðveldisins er formlega sá sem gerir samninga við önnur ríki en algengt er meðal ríkja að þjóðhöfðingi hafi þetta hlutverk sem æðsti handhafi framkvæmdarvalds. Eins og á við um önnur ákvæði II. kafla stjskr. er vald forseta til að gera samninga við önnur ríki þó aðeins formlegt og er að öllu leyti framkvæmt af ráðherra skv. 13. gr. stjskr. og þarf því meðundirritun hans til þess að undirskrift forseta fái gildi, sbr. 19. gr. stjskr. Samningsgerðin sjálf er í höndum utanríkisráðherra, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 39/1971 um utanríkisþjónustu Íslands og 6. tölul. 14. gr. reglugerðar nr. 3/2004 um Stjórnarráð Íslands.
    Með samningi í skilningi 21. gr. er átt við hvers konar samkomulag Íslands við annað ríki eða alþjóðastofnun hvort heldur tvíhliða eða marghliða sem ætlað er að kveða á um þjóðréttarleg réttindi eða skyldur íslenska ríkisins. Algengt er að gerð milliríkjasamninga, einkum marghliða samninga sem gerðir eru á vegum alþjóðastofnana, eigi sér langan aðdraganda. Fulltrúar íslenska ríkisins, sem taka þátt í samningsgerð, verða oft að hafa í höndum sérstök heimildarskjöl frá utanríkisráðherra sem kveða á um umboð þeirra til samningsgerðar fyrir hönd ríkisins. Stundum fer sendiherra Íslands eða fastafulltrúi Íslands hjá alþjóðastofnun, í því landi þar sem samningafundir fara fram, með samningagerð. Ef um er að ræða tvíhliða samninga milli ríkja getur hún átt sér stað með orðsendingaskiptum milli sendiherra eða utanríkisráðherra aðildarríkjanna.
    Utanríkisráðherra hefur í krafti stöðuumboðs síns heimild til að skuldbinda ríkið í eigin nafni og getur jafnvel skuldbundið ríkið að þjóðarétti með einhliða yfirlýsingum. Í framkvæmd eru dæmi þess að minni háttar samningar, t.d. viðskiptasamningar við önnur ríki sem eru gerðir til skamms tíma eða samningar sem fara fram með skiptum á orðsendingum, hafi ekki fengið staðfestingu forseta. Þá hefur verið litið svo á að aðrir fulltrúar ríkisins en utanríkisráðherra hafi takmarkaðar heimildir til að gera samninga við stofnanir annarra ríkja á ýmsum sérsviðum, einkum samstarfssamninga um tiltekin viðfangsefni. Slíkar heimildir eru þó túlkaðar þröngt og eru þá byggðar á stöðuumboði viðkomandi stjórnvalds en ná ekki til eiginlegra þjóðréttarsamninga.
    Samþykkt texta þjóðréttarsamnings að lokinni samningsgerð hefur ekki bindandi áhrif fyrir íslenska ríkið en að henni lokinni tekur við annað ferli þar sem þjóðréttarleg skuldbinding ríkisins stofnast og ákvæði 21. gr. stjskr. kemur fyrst til skjalanna. Gerist það venjulega í tveimur skrefum, þ.e. með undirritun og fullgildingu (staðfestingu). Eftir að utanríkisráðherra eða sá sem fengið hefur umboð frá honum til samningsgerðar hefur undirritað samninginn hefst undirbúningur að því að fullgilda hann. Það getur falist í því að gera nauðsynlegar ráðstafanir, eins og að breyta lögum til að uppfylla samningsskuldbindingar og að afla samþykkis Alþingis til fullgildingarinnar skv. 21. gr. sé þörf slíks samþykkis. Skipta má fullgildingunni sjálfri í tvö skref, þ.e. annars vegar stjórnskipulega fullgildingu, sem lýtur að því að uppfylla það skilyrði stjórnarskrárinnar að afla staðfestingar forseta, og hins vegar fullgildingu á vettvangi þjóðaréttar, en það felst í því að ríki skilar fullgildingarskjali til alþjóðastofnunar eða samningsaðila sem veitir samningnum formlegt þjóðréttarlega skuldbindingargildi.
    Ef þjóðréttarsamningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins er skylt skv. 21. gr. að leita samþykkis Alþingis fyrir fullgildingu hans og væri ríkisstjórninni óheimilt að leita eftir fullgildingu samnings áður en slíkt samþykki liggur fyrir. Hefur aðalreglan verið sú að sé samþykkis Alþingis þörf er þess leitað þegar samningsgerðinni er lokið, texti samningsins liggur fyrir og hefur verið undirritaður. Ákvæðið hefur hins vegar ekki verið túlkað svo að þingið verði fyrir fram að veita samþykki sitt til tiltekinnar samningsgerðar eða afmarka fyrir fram hvert efni samnings á að vera.
    Með afsali á landi er átt við að ríkið afsali sér yfirráðarétti sínum á landi með milliríkjasamningi en ákvæðið á hins vegar ekki við þótt yfirfærsla verði á eignarrétti, t.d. við sölu jarðar í eigu ríkisins. Þá hefur orðalagið „kvaðir á landi eða landhelgi“ verið skýrt svo að með því sé átt við takmörkuð yfirráð annars ríkis yfir landi eða landhelgi. Því verða t.d. samningar, sem fela í sér rétt erlendra ríkja til fiskveiða eða nýtingu annarra auðlinda í íslenskri efnahagslögsögu, taldir fela í sér kvaðir í skilningi 21. gr. og verður að leita samþykkis Alþingis áður en slíkir samningar eru staðfestir.
    Hugtakið „stjórnarhagir“ í 21. gr. hefur orðið tilefni til ýmissa vangaveltna. Má hugsanlega túlka það svo að eingöngu sé átt við breytingu á málefnum sem skipað er í stjórnarskrá en þeirri skýringu hefur þó verið hafnað sem of þröngri. Í því sambandi er rétt að geta þess að enn sem komið er hefur aðild Íslands að milliríkjasamningi ekki kallað á breytingar á stjórnarskránni þótt aðild að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið hafi vakið upp ýmsar umræður um þau efni. Á síðustu áratugum hefur skapast sú venja að leitað hefur verið samþykkis Alþingis þegar þjóðréttarskuldbindingar samnings verða ekki uppfylltar nema með breytingum á lögum. Er þá sá skilningur lagður til grundvallar að slíkir samningar horfi í reynd til breytinga á stjórnarhögum. Loks eru dæmi þess að ríkisstjórn hafi leitað eftir samþykki Alþingis ef talið er að um mikilvægt pólitískt málefni sé að ræða. Það er hins vegar umfram þá skyldu sem leidd verður af fyrirmælum 21. gr.
    Þegar samþykkis Alþingis er leitað skv. 21. gr. leggur utanríkisráðherra fram tillögu til þingsályktunar um að Alþingi veiti ríkisstjórninni heimild til þess að fullgilda viðkomandi samning. Skuldbindingum samkvæmt slíkum samningi þarf síðan að fylgja eftir með viðeigandi lagabreytingum, að frumkvæði þess ráðherra er málið heyrir undir. Dæmi eru um að í slíku frumvarpi sé í senn leitað eftir heimild til þess að fullgilda samning og mælt fyrir um lögfestingu hans, eins og sjá má í 1. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Það telst hins vegar til undantekninga að þjóðréttarsamningar séu lögfestir hér á landi í heild sinni.
    Að fengnu samþykki Alþingis skv. 21. gr. getur staðfesting forseta og utanríkisráðherra á milliríkjasamningnum átt sér stað. Í kjölfarið fer fram fullgilding samningsins samkvæmt reglum þjóðaréttar og stofnast þjóðréttarleg skuldbinding ríkisins samkvæmt samningnum venjulega við það tímamark nema síðari gildistökudags sé getið í samningnum sjálfum.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 373–381.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 373–392.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 79–80.

22. gr.    [ Forseti lýðveldisins stefnir saman Alþingi eigi síðar en tíu vikum eftir almennar alþingiskosningar. Forsetinn setur reglulegt Alþingi ár hvert.]^1)
1) Stjskl. nr. 56/1991, 3. gr.

Tilurð: Þessari grein var gerbreytt 1991, samhliða því að deildaskipting Alþingis var afnumin og ýmsar aðrar breytingar gerðar á starfsháttum þingsins, m.a. í því skyni að draga úr áhrifum ríkisstjórnarinnar á starfstíma þingsins. Þannig var 35. gr. stjskr. breytt í þá veru að Alþingi skyldi koma saman 1. október ár hvert eða næsta virkan dag þar á eftir og standa til jafnlengdar næsta árs, sbr. 9. gr. stjskl. nr. 56/1991. Með þessari breytingu voru úrelt og felld niður þau ákvæði 22. gr., sem staðið höfðu í stjórnarskránni frá 1920, að konungur og síðar forseti tæki ákvörðun um það hvenær þinginu skyldi slitið og að það skyldi kallað saman til aukafunda þegar nauðsyn væri til.

Skýring: Í fyrri málslið 22. gr. felst skylda til að kveðja Alþingi saman innan tíu vikna frá kjördegi, án tillits til þess hvort sérstakt tilefni sé til þinghalds eða hvort tekist hafi að koma saman nýrri ríkisstjórn, hafi hin fyrri tapað þingstyrk sínum. Skylda til þessa hvílir á forsætisráðherra og myndi það varða hann ábyrgð ef hann gerði það ekki.
    Síðari málsliðinn ber að skýra með hliðsjón af fyrirmælum 35. gr. um samkomudag reglulegs Alþingis 1. október ár hvert eða næsta virkan dag ef hann ber upp á helgidag. Samkomudeginum má þó breyta með lögum. Í 22. gr. hafði áður verið kveðið berum orðum á um að forseti stefndi saman Alþingi ár hvert. Af því ákvæði þótti leiða þá embættisskyldu forsætisráðherra að bera upp fyrir forseta tillögu um að Alþingi yrði kvatt saman til fundar á þeim degi sem 35. gr. segði til um ef sérlög hefðu ekki verið sett um annan samkomudag. Í samræmi við þetta gaf forseti samkvæmt tillögu forsætisráðherra út forsetabréf um samanstefnu þingsins hinn lögboðna dag, sem birt var í Stjórnartíðindum og Lögbirtingablaði, auk þess sem þingmönnum var tilkynnt bréflega hvenær þing skyldi koma saman. Í framkvæmd og samkvæmt lýsingum fræðimanna hafði þingsetningarathöfnin síðan verið fólgin í því að alþingismenn söfnuðust saman í sal Alþingis að aflokinni guðsþjónustu í dómkirkjunni og hlýddu á forseta lesa upp bréf sitt er stefndi þinginu saman og lýsti það sett.
    Þegar orðalagi 22. gr. var breytt 1991 vaknaði eðlilega sú spurning í hverju breytingin ætti að vera fólgin. Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps til stjskl. nr. 56/1991 er breytt orðalag 22. gr. skýrt svo: „Nýtt orðalag þessarar greinar leiðir af þeirri meginbreytingu á störfum Alþingis að það stendur allt árið. Forseti lýðveldisins stefnir Alþingi saman, svo sem verið hefur, að loknum almennum kosningum og mun jafnframt setja reglulegt þing ár hvert 1. október. Þessi breyting þýðir að hefðbundnar þinglausnir, þar sem forseti Íslands slítur þinginu, falla niður.“
    Af þessu að dæma lutu breytingar á greininni fyrst og fremst að því að fella niður þinglausnir en ekki er vikið sérstaklega að því hvað fólgið sé í því nýmæli í síðari málslið hennar að forseti setji Alþingi. Í framkvæmd hefur engin breyting orðið á því hvernig staðið er að setningu þingsins frá því sem áður var.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1990–91 A, þskj. 556, bls. 3048 og 3050.
Alþingistíðindi 1990–91 B, d. 3080 og 3088–3089.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 243–247.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 251–255.

23. gr.     Forseti lýðveldisins getur frestað fundum Alþingis tiltekinn tíma, þó ekki lengur en tvær vikur og ekki nema einu sinni á ári. Alþingi getur þó veitt forseta samþykki til afbrigða frá þessum ákvæðum. – [ Hafi Alþingi verið frestað getur forseti lýðveldisins eigi að síður kvatt Alþingi saman til funda ef nauðsyn ber til. Forseta er það og skylt ef ósk berst um það frá meiri hluta alþingismanna.]^1)
1) Stjskl. nr. 56/1991, 4. gr.

Tilurð: Fyrri málsgrein þessarar greinar hefur staðið í megindráttum óbreytt í stjórnarskránni allt frá 1874. Samkvæmt 7. gr. stjórnarskrárinnar 1874 gat konungur „frestað fundum hins reglulega alþingis um tiltekinn tíma, en samt ekki lengur en 4 vikur, nema alþingi samþykkist það, og ekki nema einu sinni á ári“. Heimild konungs til að fresta þingfundum var breytt 1920 þannig að hún var látin ná til allra funda Alþingis, auk þess sem frestun mátti ekki standa lengur en tvær vikur. Við lýðveldisstofnunina 1944 kom forseti síðan í stað konungs. Síðari málsgreinin var hins vegar tekin upp í stjórnarskrána 1991.

Skýring: Aðstæður voru allt aðrar en þær eru nú þegar konungi var veitt vald til þess að fresta fundum Alþingis, með fyrrgreindum skilyrðum, í allt að fjórar vikur. Á þeim tíma átti þingið stjórnarskrárvarinn rétt til að sitja í sex vikur og síðar í átta vikur með breytingu á stjórnarskránni 1903. Umrætt stjórnarskrárákvæði var, að minnsta kosti öðrum þræði, hugsað til þess að veita þinginu starfsfrið enda hefði ófyrirleitin stjórn, með fulltingi konungs, annars getað gert að engu þann rétt þingsins að fá að sitja í tiltekinn tíma með því að ákveða þingfrestun um ótiltekinn eða óhæfilega langan tíma.
    Ákvæðinu frá 1874 var hins vegar aldrei beitt og til þingfrestunar samkvæmt ákvæðinu frá 1920 kom fyrst árið 1930 þegar leyft var að fresta fundum Alþingis með ályktun í sameinuðu þingi 16. apríl til 26. júní það ár. Óljóst er hvort og þá hvernig ákvæðinu hefur verið beitt síðan en líkast til hefur fundum þingsins aldrei verið frestað með forsetaúrskurði án samþykkis þess sjálfs.
    Með breytingum á starfsháttum og starfstíma Alþingis, sem gerðar voru 1991, er svo beinlínis gert ráð fyrir að þingstörfum ljúki á vorin með frestun fundar í skilningi 1. mgr. 23. gr., þ.e. með samþykki þingsins sjálfs. Samkvæmt þeirri málsgrein er forseta einum veitt vald til að fresta fundum þingsins í merkingu ákvæðisins en hvorki þinginu sjálfu né forseta þess. Þó er ljóst að forseti Alþingis hefur einatt látið líða svo virka daga, stundum marga í einu, að engir fundir hafa verið haldnir. Þar er hins vegar ekki um að ræða þá frestun þingfunda sem í stjórnarskránni greinir.
    Með því að áskilja að frestun geti einungis varað í tiltekinn tíma var komið í veg fyrir að konungur gæti sent þingmenn heim án fyrirvara um framhald þinghalds. Í ákvæðinu felst því jafnframt að til þess að talað verði um þingfrestun í skilningi þess verður fyrsti framhaldsfundur að loknum fresti að vera ákveðinn.
    Þar sem ætla má að þingfrestun hafi aldrei átt sér stað samkvæmt einhliða úrskurði þjóðhöfðingja, heldur ávallt að undangengnu samþykki Alþingis, sem jafnframt hefur verið álitið fela í sér samþykki til afbrigða frá framangreindum skilyrðum, er óþarfi að fjalla frekar um 1. mgr. 23. gr. Hins vegar er vissulega ástæða til að taka hana, svo og greinina í heild, til endurskoðunar.
    Réttaráhrif þingfrestunar eru þau að störf þingsins stöðvast í bili en verða svo tekin upp aftur eins og við þau var skilið þegar fundir hefjast að nýju samkvæmt þeirri dagskrá er sett var næst á undan frestuninni, hafi dagskrá þá verið sett. Sérréttindi þingmanna falla almennt niður, sbr. 1. mgr. 49. gr. stjskr. meðan frestun varir. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. er heimilt að kveðja þing í fresti saman ef nauðsyn ber til. Þá er það skylt ef ósk berst um það frá meirihluta alþingismanna. Upp kann því að koma sú staða að forsætisráðherra sé skylt að beita sér fyrir að þing komi saman enda þótt hann hafi sjálfur ekki metið stöðu mála svo að nauðsyn beri til þess.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1990–91 A, þskj. 556, bls. 3048 og 3050.
Alþingistíðindi 1930 B, d. 2468–2477.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 245–246.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 253–254.

24. gr.     Forseti lýðveldisins getur rofið Alþingi, og skal þá stofnað til nýrra kosninga, [ áður en 45 dagar eru liðnir frá því er gert var kunnugt um þingrofið] ,¹⁾ enda komi Alþingi saman eigi síðar en [ tíu vikum]¹⁾ eftir, að það var rofið. [ Alþingismenn skulu halda umboði sínu til kjördags.]^1)
1) Stjskl. nr. 56/1991, 5. gr.

Tilurð: Þingrofsákvæði var tekið í stjórnarskrána 1874, að danskri fyrirmynd, og hélst greinin að mestu leyti óbreytt fram til 1991, að öðru leyti en því að forseti kom í stað konungs 1944. Þær breytingar, sem þá voru gerðar, lúta að því (1) að stofnað skal til kosninga innan 45 daga frá því að gert er kunnugt um þingrof, (2) að Alþingi á að koma saman innan tíu vikna frá þingrofi og (3) að þingmenn halda umboði sínu til kjördags.

Skýring: Samkvæmt 1. mgr. 31. gr. stjskr., sbr. 1. gr. stjskl. nr. 77/1999, eru alþingismenn kosnir til fjögurra ára í senn. Þó skal upphaf og lok kjörtímabils miðast við sama vikudag í mánuði, sbr. 45. gr. stjskr. eins og henni var breytt með 15. gr. stjskl. nr. 56/1991. Eftir að þessi skýringarregla var tekin í stjórnarskrá verður annar kjördagur aðeins ákveðinn með þingrofi.
    Stjórnarskráin geymir þrjú þingrofsákvæði. Auk hinnar almennu þingrofsheimildar í 24. gr. gera önnur ákvæði ráð fyrir skyldu til þingrofs í tveimur tilvikum, annars vegar þegar þing hefur samþykkt stjórnarskrárbreytingu, sbr. 1. mgr. 79. gr., og hins vegar ef frávikning forseta er ekki samþykkt við þjóðaratkvæðagreiðslu, sbr. 3. og 4. mgr. 11. gr. Enda þótt hvorugt þessara ákvæða skírskoti með beinum hætti til 24. gr. og kveði því ekki sjálf á um atbeina forseta, frest til að stofna til kosninga að nýju eða um umboð þingmanna til kjördags, hefur framkvæmd þingrofs skv. 1. mgr. 79. gr. að minnsta kosti ávallt verið með sama hætti og þar greinir. Ætla verður að sama myndi eiga við um þingrof skv. 4. mgr. 11. gr. Þingið rofnar með öðrum orðum ekki af sjálfu sér, jafnvel þótt þau skilyrði skapist sem í þessum ákvæðum greinir.
    Með 5. gr. stjskl. nr. 56/1991 var skeytt nýju ákvæði við 24. gr., í 2. málsl. hennar, þar sem kveðið er á um að alþingismenn haldi umboði sínu til kjördags. Í greinargerð með frumvarpi til stjskl. nr. 56/1991 er ákvæðið einungis skýrt með þeim orðum að það tryggi að landið verði aldrei þingmannslaust. Áður var þeirri venju fylgt að taka ákvörðun um þingrof annars vegar og kjördag hins vegar en hvort tveggja tíðkaðist að gerð væri tillaga til forseta um þessar tvær ákvarðanir í einu lagi eða tvennu. Eftir breytinguna 1991 hefur ákvæðið verið skýrt þannig að tilgreina verði kjördag í tilkynningu um þingrof, þ.e. hvenær það taki gildi. Annars sé þingrofið markleysa. Ákvörðun um þingrof og kjördag fellur því saman skv. 24. gr. eins og henni hefur nú verið breytt.
    Heimild til þingrofs skv. 24. gr. er ekki bundin neinum skilyrðum samkvæmt orðanna hljóðan. Stjórnlagafræðingar hafa þó stundum reynt að setja henni einhverjar skorður með almennum efnisrökum. Nokkur dæmi eru hins vegar um að þingrofi hafi verið beitt til að komast hjá óþægilegum kjördegi. Þótt sú þingrofsástæða hafi áður verið talin vafasöm helgast hún því nú orðið að minnsta kosti af langri og athugasemdalausri venju.
    Jafnframt hefur þingrofsboðskapur, sem birtur er sitjandi þingi, ekki áhrif á störf þess fyrr en á kjördegi nema það samþykki sjálft að fundum þess verði áður frestað, sbr. 1. mgr. 23. gr. stjskr.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1990–91 A, þskj. 556, bls. 3048 og 3050–3051.
Alþingistíðindi 1990–91 B, d. 3080 og 3089–3090.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 247–255.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur 1999, bls. 255–263.
        Bjarni Benediktsson: Þingrof á Íslandi, Afmælisrit helgað Einari Arnórssyni sextugum, 1940, bls. 9–32.

25. gr.     Forseti lýðveldisins getur látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta.

Tilurð: Þessi grein hefur staðið óbreytt í stjórnarskránni frá 1874, að öðru leyti en því að forseti kom í stað konungs 1944.

Skýring: Réttur ríkisstjórnar til að eiga frumkvæði að lagasetningu á Alþingi byggist á heimild forseta samkvæmt þessari grein til að leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. stjskr. er þessi frumkvæðisréttur forseta í raun í höndum ráðherra, hvers og eins á sínu sviði.
    Á grundvelli þessa ákvæðis eru öll stjórnarfrumvörp og stjórnartillögur lagðar fyrir Alþingi með atbeina forseta eftir að um þau hefur verið fjallað í ríkisstjórn, sbr. 16. gr. stjskr. og eftir atvikum 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Í framkvæmd er því fylgt nákvæmlega eftir og reyndar hefur ríkisstjórnin lengi haft það verklag að leita ekki eftir heimild forseta í þessu skyni fyrr en þingflokkar stjórnarflokkanna hafa lokið meðferð sinni en samþykki ríkisstjórnar er að jafnaði gert með skilyrði um samþykki þeirra. Slíkt er þó að sjálfsögðu ekki skilyrði fyrir því að frumvörp og önnur mál verði lögð fram skv. 25. gr.
    Með 10. gr. stjskl. nr. 56/1991 var 38. gr. stjskr. um frumkvæðisrétt þingmanna í hvorri þingdeild breytt í samræmi við afnám deildaskiptingar Alþingis. Um leið var tekið upp í 38. gr. ákvæði um frumkvæðisrétt ráðherra, án frekari skýringa og án þess að til þess bæri neina nauðsyn samkvæmt framangreindu. Hefur framkvæmd 25. gr. heldur ekkert breyst þrátt fyrir þessa breytingu á 38. gr. Þó er ljóst eftir breytinguna að ráðherra hefur heimild til að flytja frumvörp til laga og aðrar tillögur, án fulltingis ríkisstjórnar, jafnvel þótt hann sé ekki jafnframt þingmaður.
    Þýðing 25. gr. er líklega sú ein að eins og hún hefur verið framkvæmd stuðlar hún að nánara pólitísku samráði um stjórnarfrumvörp og aðrar tillögur sem fluttar eru í nafni ríkisstjórnar. Enga stjórnskipulega nauðsyn ber á hinn bóginn til þess að bera slík frumvörp og tillögur upp fyrir forseta.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1990–91 B, d. 3091.

26. gr. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.

Tilurð: Greinin var tekin upp í stjórnarskrána við stofnun lýðveldis 1944 og svarar að hluta til ákvæðis sem verið hafði í eldri stjórnarskrám þar sem m.a. var mælt svo fyrir að staðfesting konungs þyrfti til þess að lagafrumvarp, sem Alþingi hafði samþykkt, fengi lagagildi. Konungur hafði þó ekki beitt þessu stjórnarskrárvarða synjunarvaldi sínu um langt árabil.

Skýring: Í upphafi greinarinnar er mælt svo fyrir að hvert það lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykkt, skuli lagt fyrir forseta Íslands til staðfestingar innan tiltekins tíma og veiti staðfesting forseta því lagagildi. Það ákvæði þarfnast í sjálfu sér ekki frekari skýringa. Á hinn bóginn hefur verið ágreiningur um það hvernig skýra beri síðari hluti greinarinnar þar sem gert er ráð fyrir að forseti geti neitað að staðfesta lagafrumvarp, sem þingið hefur samþykkt, með þeim afleiðingum sem greinir í niðurlagi hennar.
    Í skýringum við 26. gr. frumvarpsins til lýðveldisstjórnarskrár, sem síðar var samþykkt í megindráttum óbreytt, var m.a. svo að orði komist: „Ekki hefur þótt fært að veita forseta algert synjunarvald, eins og konungur hefur haft. Forseta er einungis fenginn réttur til að skjóta lagafrumvörpum Alþingis undir alþjóðaratkvæði. Er þess þó að gæta, að frumvarpið öðlast lagagildi þegar í stað, þó að forseti taki slíka ákvörðun, en fellur þá úr gildi aftur, ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna. Ákvörðun um slíka staðfestingarsynjun eða málskot til þjóðaratkvæðis tekur forseti, án þess að atbeini ráðherra þurfi að koma til. En ef mál er mikilvægt, gæti daglega af synjuninni leitt slíkt ósamkomulag milli forseta og ráðherra, að til ráðherraskipta eða annarra aðgerða Alþingis kæmi.“
    Fyrstu sex áratugina frá því að lýðveldi var sett á stofn beitti forseti ekki því valdi sem honum er, að minnsta kosti í orði kveðnu, fengið í 26. gr. stjskr. Hefur fræðimenn greint á um það hvort forseti geti beitt þessu valdi upp á sitt eindæmi eða hvort hann þurfi atbeina ráðherra til þess.
    Þau rök hafa einkum verið færð fyrir fyrri skýringarkostinum að hann sé í samræmi við orðalag 26. gr. og leiði reyndar einnig af því ákvæði 2. gr. stjskr. að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið. Því til viðbótar hefur verið vísað til fyrrgreindra ummæla í greinargerð með frumvarpi til stjórnarskrárinnar og loks bent á þá staðreynd að forseti sé þjóðkjörinn og þiggi því umboð sitt beint frá þjóðinni á sama hátt og alþingismenn.
    Þau rök, sem beitt hefur verið gegn því að forseti geti synjað lagafrumvarpi staðfestingar án atbeina ráðherra, eru fyrst og fremst þau að slíkt gangi í berhögg við ýmis önnur stjórnarskrárákvæði, svo sem 1. mgr. 13. gr. þar sem segir að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt. Enn fremur hefur verið vísað til þeirrar staðreyndar að meðan konungur hafði vald til að synja lagafrumvarpi staðfestingar hafi hann ekki gert það nema samkvæmt tillögu ráðherra. Þar sem árið 1944 hafi aðeins mátt gera þær breytingar á stjórnarskránni, sem leiddi beinlínis af sambandsslitum við Dani og stofnun lýðveldis, hafi verið óheimilt að gera þá grundvallarbreytingu á íslenskri stjórnskipun að þjóðhöfðinginn færi með synjunarvaldið, einn og óstuddur. Slíkt samrýmist heldur ekki þingræðinu og stjórnskipulegri stöðu Alþingis.
    Árið 2004 ákvað forseti í fyrsta sinn frá lýðveldisstofnun að neita að staðfesta lagafrumvarp sem Alþingi hafði áður samþykkt og gerði það án atbeina ráðherra. Sú staðreynd rennir stoðum undir þann skýringarkost að hann geti beitt því valdi að neita að staðfesta lagafrumvarp, sem þingið hefur samþykkt, upp á sitt eindæmi með þeim afleiðingum sem kveðið er á um í síðari hluta 26. gr. stjskr.
    Þegar forseti hafði synjað lagafrumvarpinu staðfestingar í umrætt skipti reis ágreiningur um það hvort Alþingi geti breytt lagafrumvarpi, sem það hefur áður samþykkt og öðlast hefur lagagildi við synjun forseta, áður en það er borið undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, með þeim afleiðingum að ekkert verði úr slíkri atkvæðagreiðslu. Fór svo að þingið felldi lögin úr gildi með því að samþykkja nýtt lagafrumvarp. Staðfesti forseti það frumvarp sem lög og var ekki efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu um frambúðargildi þeirra laga sem þannig höfðu verið felld úr gildi.
    Enn fremur ríkir um það ágreiningur hvernig þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjskr. skuli hagað. Vegna þess að þar er ekki mælt á annan veg halda sumir því fram að skýra beri greinina þannig að afl atkvæða skuli jafnan ráða úrslitum um það hvort lögin skuli staðfest eða þeim synjað, án tillits til þátttöku í atkvæðagreiðslunni. Af þeim sökum sé ekki unnt að setja nein skilyrði fyrir gildi slíkrar atkvæðagreiðslu, t.d. um lágmarksþátttöku í henni, um aukinn meirihluta atkvæða né um að tiltekið hlutfall atkvæðisbærra manna þurfi að greiða atkvæði gegn lögunum til þess að þau teljist fallin úr gildi. Aftur á móti eru aðrir þeirrar skoðunar að löggjafanum sé heimilt að setja skilyrði á borð við þessi enda séu þau hófleg og samræmist lýðræðislegum markmiðum stjórnarskrárinnar og feli ekki heldur í sér neins konar fyrirfarandi tálmun á beitingu atkvæðisréttar.
    Mælt er svo fyrir í upphafi 26. gr. stjskr. að leggja skuli lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykkt, fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar „eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt“ en enginn slíkur tímafrestur er tilgreindur að því er varðar það hvenær þjóðaratkvæðagreiðsla í kjölfar synjunar forseta skuli fara fram. Einungis segir að það skuli gerast „svo fljótt sem kostur er“. Samkvæmt því er ljóst að hraða ber framkvæmd atkvæðagreiðslunnar svo sem kostur er. Hefur umrætt ákvæði verið skýrt svo að slík atkvæðagreiðsla megi almennt ekki fara fram fyrr en liðnar eru að minnsta kosti fjórar vikur frá því að synjun forseta liggur fyrir og að jafnaði skuli efnt til hennar innan tveggja mánaða frá því tímamarki. Þó má deila um þetta eins og mörg önnur efnisatriði 26. gr.
    Í ljósi þess væri þörf á að orða greinina með skýrari hætti en nú er gert ef hún á að standa áfram í stjórnarskránni.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 1, bls. 15.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 122–123 og 298–301.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 131–135 og 302–305.
        Sigurður Líndal: Stjórnskipuleg staða forseta Íslands, Skírnir 166. ár (haust 1992), bls. 425–439, og Forseti Íslands og synjunarvald hans, Skírnir 178. ár (vor 2004), bls. 203–237.
        Þór Vilhjálmsson: Synjunarvald forsetans, Afmælisrit til heiðurs Gauki Jörundssyni sextugum, 1994, bls. 609–636.
        Þórður Bogason: … og ég staðfest þau með samþykki mínu, Forseti Íslands og löggjafarvaldið, Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum, 2002, bls. 555–582.
                Eiríkur Tómasson: Hvernig á að skýra fyrirmæli 2. gr. stjórnarskrárinnar um að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið? Úlfljótur 2004, 3. tbl., bls. 333–342.
        Skýrsla starfshóps ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar, 2004.

27. gr. Birta skal lög. Um birtingarháttu og framkvæmd laga fer að landslögum.

Tilurð: Greinin hefur staðið óbreytt frá 1944. Ákvæði um birtingu laga var að finna í 2. mgr. 10. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 en samkvæmt því skyldi konungur annast um að lögin yrðu birt og að þeim yrði fullnægt. Fyrirmynd þess ákvæðis var sótt í 29. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849.

Skýring: Markmið þessarar greinar er að tryggja almennt réttaröryggi og þá grundvallarreglu í réttarríki að lögin séu aðgengileg þeim sem eiga að fylgja þeim en forsenda þess er að þeim sé efni þeirra kunnugt. Þá felur reglan einnig í sér að almenningur geti fylgst með því hvort handhafar ríkisvaldsins, ekki síst dómarar, fari að lögum í störfum sínum.
    Með lögum nr. 11/1877 um birting laga og tilskipana voru fyrst sett fyrirmæli um birtingu laga í prentuðu máli en fyrir þann tíma voru lög birt með upplestri þeirra í heyranda hljóði á Alþingi og síðar í Landsyfirréttinum eftir að Alþingi var lagt niður árið 1800. Samkvæmt fyrrgreindum lögum varð birting laga og tilskipana í prentuðu riti, Stjórnartíðindum fyrir Ísland, skuldbindandi í stað kynningar í heyranda hljóði. Með lögum nr. 64/1943 voru sett fyrstu heildarlögin um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Þau voru nýlega leyst af hólmi með lögum nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.
    Allt frá 1943 hafa bæði lög og stjórnvaldsfyrirmæli verið birt í þessum tveimur ritum. Í A-deild Stjórnartíðinda hafa þannig verið birt öll lög, sem og tilskipanir, opin bréf og önnur fyrirmæli sem gefin eru út af æðsta handhafa framkvæmdarvalds. Í B-deildinni eru birtar reglugerðir, ýmis erindisbréf, samþykktir og auglýsingar framkvæmdarvaldsins, bæði ráðuneyta og annarra stjórnvalda og opinberra stofnana. Í C-deildinni eru birtir samningar við önnur ríki og auglýsingar um gildi þeirra. Sérreglur gilda um birtingu EES-reglna en við birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla í Stjórnartíðindum, sem ætlað er að lögleiða þær, er almennt heimilt að vísa til EES-viðbætis við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins og telst birting þar að þessu leyti jafngild hinni almennu birtingaraðferð (svonefnd tilvísunaraðferð).
    Birta skal öll lög, án tillits til efnis þeirra eða forms, þ.e. jafnt stjórnarskipunarlög, almenn lög og bráðabirgðalög svo að dæmi séu tekin. Þá hefur verið talið að jafnvel þótt forseti synji lagafrumvarpi staðfestingar skv. 26. gr. stjskr. beri að birta þau eins og önnur lög enda öðlast frumvarpið lagagildi þrátt fyrir synjunina, að minnsta kosti um sinn.
    Birting laga er ekki þáttur í lagasetningunni en þó er hún óhjákvæmilegt skilyrði fyrir framkvæmd laga og almennri gildistöku þeirra. Í 27. gr. er ekki nánar fjallað um birtingarhátt eða réttaráhrif birtingar en almenna löggjafanum er ætlað að setja nánari fyrirmæli þar um. Þau nýmæli urðu með samþykkt fyrrgreindra laga nr. 15/2005 að heimilt verður birta Stjórnartíðindi, þ.m.t. sett lög í A-deild þeirra, eingöngu á rafrænu formi. Þessi breytta tilhögun byggist á þeirri forsendu 27. gr. að lögin skuli vera aðgengileg öllum þeim sem eftir þeim eiga að fara og að allir geti með sanngirni kynnt sér lögin. Er litið svo á að það eigi við eins og aðstæðum er nú háttað í þjóðfélaginu þar sem almennt aðgengi er að rafrænum upplýsingaveitum á vegum ríkisins. Tíðkast hefur að birta öll lög og stjórnvaldsfyrirmæli á slíkum upplýsingaveitum um nokkurra ára skeið án þess að nein réttaráhrif hafi verið tengd slíkri birtingu. Í lögum nr. 15/2005 er skilgreint nánar hvenær birting á rafrænu formi telst hafa átt sér stað.
    Af 27. gr. verður dregin sú ályktun að óbirtum lögum verði ekki beitt. Þá getur birtingin almennt aðeins haft áhrif fram í tímann en ekki afturvirk áhrif. Má einnig um þetta atriði vísa til sérreglna stjórnarskrárinnar um bann við afturvirkni refsilaga, sbr. 69. gr. og H 1997, 2446, og bann við afturvirkni skattalaga, sbr. 2. mgr. 77. gr. Í almennri löggjöf um birtingu laga er að finna ítarlegar reglur um gildistöku laga og stjórnvaldsfyrirmæla, svo sem hvort þar skuli tiltekinn ákveðinn gildistökudagur eða við hvaða dag skuli miða gildistöku sé hans ekki getið í lögunum eða fyrirmælunum sjálfum.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 2004–2005 A, þskj. 191 (vefslóð Alþingis).
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 355–364.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 403–412.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 85.
        Sigurður Líndal: Um birtingu laga og annarra fyrirmæla auk nokkurra athugasemda um gildistöku. Úlfljótur, 2. tbl. 2004, bls. 233–284.
Álit umboðsmanns Alþingis frá 9. janúar 1998 í máli nr. 2151/1997.

28. gr. Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög [ er Alþingi er ekki að störfum] .¹⁾ Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð [ fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný] .¹⁾ – [ Samþykki Alþingi ekki bráðabirgðalög, eða ljúki ekki afgreiðslu þeirra innan sex vikna frá því að þingið kom saman, falla þau úr gildi.]¹⁾ – Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.
¹⁾Stjskl. nr. 56/1991, 6. gr.

Tilurð: Ákvæði 1. mgr. þessarar greinar stendur að mestu leyti óbreytt frá stjórnarskránni 1874 en það var upphaflega þýðing á 30. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849. Þó kom forseti að sjálfsögðu í stað konungs 1944 og síðan voru tvær minni háttar breytingar gerðar á málsgreininni með stjskl. nr. 56/1991. Annars vegar var breytt eldra skilyrði um að bráðabirgðalög mætti gefa út „milli þinga“ en þess í stað mælt fyrir um að þau megi gefa út þegar Alþingi „er ekki að störfum“. Hins vegar var kveðið á um að þau skuli ætíð lögð „fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný“. Tengdist þetta hvort tveggja þeim breytingum sem gerðar voru á starfstíma og starfsháttum Alþingis og áður er gerð grein fyrir.
    Með stjskl. nr. 12/1915 bættust síðari málsgreinarnar tvær við (en minni háttar orðalagsbreytingar voru gerðar á þeim 1920 og 1944). Með stjskl. nr. 56/1991 var 2. mgr. 28. gr. breytt í núverandi horf þar sem sett er það skilyrði að Alþingi hafi samþykkt frumvarp til staðfestingar á bráðabirgðalögum innan sex vikna frá því að þing kemur saman á ný eftir að bráðabirgðalög hafa verið gefin út. Ella falli þau úr gildi.

Skýring: Með því að veita forseta Íslands heimild til útgáfu bráðabirgðalaga í 28. gr. er sú undantekning gerð frá almennum reglum stjórnarskrárinnar um lagasetningu að slík lög eru ekki sett af Alþingi, heldur af forseta. Þótt greinin mæli fyrir um að forsetinn gefi út bráðabirgðalög verður slíkt eins og endranær aðeins gert að frumkvæði og á ábyrgð ráðherra skv. 13., 14. og 19. gr. stjskr. Þótt ríkisstjórn ráði því þannig í reynd hvenær bráðabirgðalög verða gefin út og hvert efni þeirra er gæti forseti synjað um að skrifa undir lögin og þar með komið í veg fyrir útgáfu þeirra. Eru þó engin dæmi þess að forseti hafi neitað að skrifa undir bráðabirgðalög.
    Þegar fyrsta stjórnarskráin tók gildi árið 1874 kom Alþingi ekki saman nema annað hvert ár og var auk þess örðugt að kalla saman aukaþing með skömmum fyrirvara. Við þær aðstæður var eðlilega mikilvægt að stjórnarskráin veitti heimild til þess að grípa mætti til lagasetningar án atbeina þingsins. Til þess að sporna við misnotkun þessa úrræðis af hálfu handhafa framkvæmdarvalds var þó sett það skilyrði að brýna nauðsyn þurfi jafnan að bera til slíkrar lagasetningar. Enn fremur þurfa tvö önnur skilyrði að vera uppfyllt til þess að bráðabirgðalög verði gefin út, þ.e. að þau brjóti ekki í bága við stjórnarskrána og að Alþingi sé ekki að störfum.
    Síðastgreinda skilyrðið er ófrávíkjanlegt. Með því er vísað til þess tíma þegar Alþingi er frestað að vori eða um jól og áramót ellegar frá því að umboð alþingismanna falla niður á kjördegi og þar til nýtt þing kemur saman. Ekki hefur verið deilt um skýringu á þessu skilyrði frá því að 28. gr. var breytt 1991.
    Skilyrðið um brýna nauðsyn hefur hins vegar oft orðið tilefni deilna enda hlýtur það að ráðast af mati hverju sinni hvenær svo brýn þörf sé á lagasetningu að ekki megi bíða þar til þing kemur aftur saman. Framkvæmd við útgáfu bráðabirgðalaga sýnir að ekki hefur alltaf verið farið strangt í sakirnar í þessum efnum. Í fræðikenningum hefur til skamms tíma verið litið svo á að bráðabirgðalöggjafinn, þ.e. ráðherra, eigi endanlegt mat um það hvort skilyrðið um brýna nauðsyn sé uppfyllt, að viðlagðri ábyrgð. Þar með geti dómstólar ekki endurskoðað það mat. Þetta viðhorf hefur verið að breytast hin síðari ár ef marka má nýlega hæstaréttardóma þar sem reynt hefur á gildi bráðabirgðalaga. Í þeim dómsúrlausnum hafa stundum tvinnast saman álitaefni um það hvort brýna nauðsyn hafi borið til lagasetningarinnar og hvort lögin hafi gengið of nærri stjórnarskrárvernduðum réttindum, svo sem eignarréttindum. Má í því sambandi nefna tvo dóma, H 1992, 1962 og H 1995, 2417. Ekki verður annað ráðið af ummælum dómenda í síðarnefnda dóminum en að þeir telji að dómstólar geti tekið til endurskoðunar það mat bráðabirgðalöggjafans að brýna nauðsyn hafi borið til útgáfu bráðabirgðalaga til að koma í veg fyrir að þessi afbrigðilega heimild til lagasetningar verði misnotuð. Hins vegar liggur ljóst fyrir að dómstólar endurskoða ekki þau pólitísku markmið sem stefnt er að með útgáfu bráðabirgðalaga, t.d. á vettvangi efnahags- og atvinnumála. Gilda um þetta sambærileg sjónarmið og endranær þegar dómstólar leggja mat á það hvort almenn löggjöf samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar. Er bannið við því að bráðabirgðalög megi ekki brjóta í bága við stjórnarskrána auk þess sérstaklega áréttað í 1. mgr. 28. gr.
    Bann 3. mgr. 28. gr. við því að bráðabirgðafjárlög verði gefin út má einkum rekja til reynslunnar af misnotkun heimildarinnar í Danmörku á tímum minnihlutastjórnar Estrups í lok 19. aldar þar sem ríkisstjórnin greip til þess úrræðis að gefa út bráðabirgðafjárlög ár eftir ár vegna þess að fjárlög fengust ekki samþykkt í danska þinginu. Hafa ekki vaknað sérstök álitaefni hér á landi varðandi beitingu þessa ákvæðis.
    Bráðabirgðalögum er samkvæmt hljóðan sinni aðeins ætlað að gilda um stundarsakir og ber að leggja þau fyrir Alþingi er það kemur saman að nýju. Hafi frumvarp um frambúðargildi bráðabirgðalaganna ekki verið samþykkt af Alþingi innan sex vikna frá því tímamarki falla þau úr gildi. Tímafrestur þessi, sem tekinn var upp 1991, er til að leggja áherslu á mikilvægi þess að almenni löggjafinn taki afstöðu til efnis bráðabirgðalaga sem fyrst. Að auki hafa möguleikar ríkisstjórnar til þess að stjórna í krafti laga, sem sett eru með svo afbrigðilegum hætti, verið þrengdir til muna. Þótt bráðabirgðalög falli úr gildi vegna þessa eða þau fást ekki samþykkt á Alþingi, breytir það þó ekki réttaráhrifum þeirra frá því að þau voru gefin út og þar til þau falla úr gildi.
    Á tímabilinu 1944–1991, og reyndar einnig fyrir þann tíma, kom alloft til útgáfu bráðabirgðalaga. Hefur slík lagasetning ósjaldan orðið tilefni pólitískra deilna. Eftir 1991 hefur fækkað mjög þeim tilvikum þar sem bráðabirgðalög hafa verið gefin út.

Helstu heimildir:
Alþingistíðindi 1990–1991 A, þskj. 556, bls. 3048–3050.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 323–333.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 309–322.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 86–87.
        Bjarni Benediktsson: Bráðabirgðalög og afstaða Alþingis til útgáfu þeirra, Afmælisrit helgað Ólafi Lárussyni, 1955, bls. 35–44.

29. gr. Forsetinn getur ákveðið, að saksókn fyrir afbrot skuli niður falla, ef ríkar ástæður eru til. Hann náðar menn og veitir almenna uppgjöf saka. Ráðherra getur hann þó eigi leyst undan saksókn né refsingu, sem landsdómur hefur dæmt, nema með samþykki Alþingis.

Tilurð: Kjarna þessarar greinar var að finna í 12. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 og sótti hún fyrirmynd til 31. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849 en samkvæmt henni náðaði konungur menn og veitti almenna uppgjöf saka. Í 24. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920 bættist við heimild til að fella niður saksókn fyrir afbrot. Einnig var þá tekinn upp síðasti málsliðurinn til samræmis við ákvæði stjórnarskrárinnar um ráðherraábyrgð og setningu laga um landsdóm. Greinin hefur staðið óbreytt frá 1944 þegar forseti kom í staðinn fyrir konung.

Skýring: Ætla mætti við fyrstu sýn að forseti Íslands hefði samkvæmt þessu stjórnarskrárákvæði víðtækt vald til þess að grípa inn í meðferð ákæruvalds og náða menn af refsingum. Á hinn bóginn verður að skoða ákvæðið í ljósi sögulegs uppruna þess. Það er sprottið úr umhverfi þar sem konungur hafði raunveruleg og virk völd til þess að leysa menn undan ströngum refsingum því að lög veittu á þeim tíma fá úrræði á borð við þau sem má finna í núgildandi lögum, svo sem reynslulausn og skilorðsbindingu refsingar til að milda áhrif refsidóma. Þá á við, eins og endranær í umfjöllun um störf forseta, að ráðherra, þ.e. dómsmálaráðherra, verður að eiga frumkvæði að ákvörðunum þeim sem 29. gr. tekur til, sbr. 13. gr. stjskr., og ber ábyrgð á þeim eins og öðrum stjórnarathöfnum, sbr. 14. gr. stjskr.
    Niðurfelling saksóknar með ákvörðun forseta er að mestu aflögð enda samræmist það ekki þeim sjónarmiðum að ríkissaksóknari skuli sem æðsti handhafi ákæruvalds njóta sjálfstæðis í störfum sínum. Niðurfelling saksóknar, þ. á m. frestun hennar, er virkt úrræði innan refsivörslukerfisins samkvæmt lögákveðnum skilyrðum og er ákvörðunin í höndum handhafa ákæruvalds, sbr. 113. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, sbr. og 56. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Í 3. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991 segir að telji ríkissaksóknari ástæðu til að falla frá saksókn, en vafa leika á heimild sinni til þess, geti hann óskað eftir að dómsmálaráðherra geri tillögu til forseta Íslands um niðurfall saksóknar skv. 29. gr. stjskr. Ekki er vitað til þess að ríkissaksóknari hafi nokkurn tíma notfært sér þessa heimild sína.
    Þar sem 29. gr. tilgreinir engin skilyrði fyrir niðurfellingu saksóknar mætti ætla að forsetinn sé ekki bundinn af lögákveðnum skilyrðum sem sett hafa verið fyrir þessu úrræði. Hins vegar má slá því föstu að miðað við nútímahugmyndir um sjálfstæði ákæruvaldsins gagnvart æðstu handhöfum framkvæmdarvalds myndi forseti eða með öðrum orðum ráðherra, sem framkvæmir vald hans, ekki beita því nema við mjög afbrigðilegar aðstæður. Engin dæmi eru um að það hafi verið gert síðustu áratugi.
    Þótt um náðunarvald forseta skv. 29. gr. gildi einnig breytt sjónarmið hefur engum öðrum aðila en honum verið falið það vald með lögum. Í reynd fer dómsmálaráðherra með náðunarvaldið og starfar sérstök stjórnskipuð nefnd, svonefnd náðunarnefnd, á vegum dómsmálaráðuneytisins. Nefndin getur mælt með því við ráðherra að þeir sem hlotið hafa fangelsisdóma verði náðaðir, að ströngum skilyrðum uppfylltum, t.d. vegna heilsufarsástæðna.
    Með almennri sakaruppgjöf er átt við það að forseti geti fellt niður sakir á hendur ótilgreindum hópi manna, án tillits til þess hvort dæmt hafi verið í máli þeirra. Segja má að heimild til slíkrar sakaruppgjafar hafi litla raunhæfa þýðingu. Þó er ekki útilokað að á hana geti reynt. Þannig má benda á örfá dæmi þess frá lýðveldisstofnun að hópi manna hafi verið veitt sakaruppgjöf vegna brota sem tengst hafa pólitískum deilumálum í þjóðfélaginu, t.d. þeim sem dæmdir voru vegna óeirðanna sem brutust út á Austurvelli árið 1949 þegar Alþingi fjallaði um aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu, sbr. H 1952, 190.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 381–387.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 412–418.
Gunnar Helgi Kristinsson: Þróun íslensku stjórnarskrárinnar, 1994, bls. 88.

30. gr. Forsetinn veitir, annaðhvort sjálfur eða með því að fela það öðrum stjórnvöldum, undanþágur frá lögum samkvæmt reglum, sem farið hefur verið eftir hingað til.

Tilurð: Þetta ákvæði var upphaflega að finna í 13. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 og var það sniðið eftir 32. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849. Nokkrar orðalagsbreytingar voru gerðar á því 1920 og 1944, þ. á m. kom forseti í stað konungs við lýðveldisstofnunina.

Skýring: Rökin að baki þessu ákvæði eru að öllu leyti söguleg. Þau rök eiga rætur að rekja til þess að þegar skilið var á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds við afnám einveldisum miðja 19. öld þótti nauðsynlegt að veita konungi þessa heimild í dönsku stjórnarskránni. Ástæða þess var sú að á einveldistímanum voru mörg lagaboð orðin gömul og úrelt en á sama tíma veitti löggjöfin sjálf lítið svigrúm til undanþágna. Því höfðu mótast ákveðnar reglur og venjur um að konungur gæti veitt undanþágur frá lögum og það er til þessara reglna sem vísað er til í stjórnarskrárákvæðinu.
    Þar sem greinina var upphaflega að finna í stjórnarskránni frá 1874 hefur almennt verið litið svo á að undanþáguheimildir, sem byggjast á henni, takmarkist við reglur sem höfðu mótast um slíkar undanþágur fyrir þann tíma. Af þeim sökum er óhætt að fullyrða að þetta stjórnarskrárákvæði þjóni ekki lengur neinum tilgangi enda má segja að það stríði gegn þeirri meginreglu sem talin er gilda í íslenskri stjórnskipun að stjórnvöldum beri að fara að settum lögum og megi ekki veita undanþágur frá ákvæðum þeirra nema til þess sé sérstök lagaheimild.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 387–389.

V. kafli

59. gr. Skipun dómsvaldsins verður eigi ákveðin nema með lögum.

Tilurð: Greinin hefur staðið efnislega óbreytt frá stjórnarskránni 1874 og hefur orðalag hennar einungis verið fært til nútímalegra horfs. Fyrirmynd greinarinnar er 74. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849.

Skýring: Samkvæmt greininni verður skipun dómsvaldsins ekki ákveðin nema með lögum, þ.e. settum lögum. Þótt þetta hugtak, skipun dómsvaldsins, sé óljóst tekur það væntanlega til þess hversu mörg dómstig skuli vera hér á landi, hverjir dómstólarnir skuli vera, hvort einn dómari eða fleiri skuli sitja í dómi og annarra slíkra meginatriða um dómstólaskipun og meðferð dómsmála. Þar af leiðandi geta stjórnvöld ekki tekið ákvarðanir um þessi atriði. Þá tryggir greinin um leið sjálfstæði dómstóla gagnvart handhöfum framkvæmdarvalds.
    Hins vegar er ekki mælt fyrir um það í stjórnarskránni hvernig skipun dómsvaldsins skuli háttað, t.d. hvorki að hér á landi skuli vera tvö dómstig né að Hæstiréttur sé æðsti dómstóll landsins. Í 8. gr. stjskr. er reyndar svo fyrir mælt að forseti Hæstaréttar skuli fara með forsetavald í fjarveru eða forföllum forseta Íslands, ásamt forsætisráðherra og forseta Alþingis, og skv. 2. mgr. 34. gr. eru hæstaréttardómarar ekki kjörgengir til Alþingis. Af þessum ákvæðum má draga þá ályktun að samkvæmt stjórnarskránni skuli vera til dómstóll með þessu heiti og að hann skuli fara með æðsta dómsvald í landinu. Að öðru leyti hefur löggjafinn frjálsar hendur um það hvernig dómstólaskipun og meðferð dómsmála er fyrir komið.
    Nú er mælt fyrir um dómstólaskipun landsins í lögum nr. 15/1998 um dómstóla og um meðferð mála fyrir dómstólum í lögum nr. 91/1991 um meðferð einkamála, lögum nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála og öðrum réttarfarslögum.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 276–277.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 287–288 og 527.

60. gr. Dómendur skera úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þó getur enginn, sem um þau leitar úrskurðar, komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms.

Tilurð: Greinin hefur staðið efnislega óbreytt frá stjórnarskránni 1874 en orðalagi hennar hefur lítillega verið breytt. Fyrirmynd greinarinnar er 77. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849 þar sem m.a. kemur fyrir orðalagið „Øvrighedsmyndighedens Grændser“ sem var upphaflega þýtt „embættistakmörk yfirvaldanna“.

Skýring: Þrátt fyrir orðalagið hefur greinin verið skýrð svo að dómstólar eigi ekki aðeins úrskurðarvald um það hvort stjórnvöld hafi farið út fyrir valdmörk sín, heldur skeri þeir úr ágreiningi um lögmæti og jafnvel réttmæti hvers kyns stjórnvaldsákvarðana. Fyrirmæli 1. mgr. 70. gr. stjskr. um að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli hafa jafnframt verið túlkuð þannig að í þeim felist réttur til þess að bera ákvarðanir stjórnvalda undir dómstóla.
    Þótt dómstólar geti fjallað um stjórnvaldsákvarðanir, að uppfylltum kröfum um aðild, kröfugerð og önnur slík réttarfarsatriði, er ekki þar með sagt að þeir geti endurskoðað alla þætti þeirra. Enginn vafi leikur á því að dómstólar eiga óskorað úrskurðarvald um það hvort form ákvörðunar samrýmist lögum og hvort rétt hafi verið staðið að töku ákvörðunar og undirbúningi hennar, þ. á m. hvort stjórnvald hafi verið bært að taka þá ákvörðun sem um er að ræða og hvort starfsmaður eða nefndarmaður hafi verið hæfur til þess að taka þátt í meðferð málsins innan stjórnsýslunnar. Dómstólar geta enn fremur leyst úr því hvort efni ákvörðunar sé lögmætt, þ. á m. hvort það stjórnvald, sem ákvörðun hefur tekið, hafi skýrt lög á réttan hátt. Þá ber dómendum að gæta að því hvort ákvörðun sé réttmæt í lagalegum skilningi, t.d. hvort lögmæt og málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki henni. Þó er ljóst að úrskurðarvaldi dómenda eru takmörk sett, t.d. verða þeir að una efnislegu og sérfræðilegu mati þar til bærs stjórnvalds, svo framarlega sem að baki liggja lögmæt og málefnaleg sjónarmið.
    Samkvæmt framansögðu er dómstólum fengið úrskurðarvald um sum atriði er varða ákvarðanir stjórnvalda. Komist dómstólar að þeirri niðurstöðu að slík ákvörðun brjóti í bága við lög í rýmri merkingu geta þeir, að uppfylltum vissum skilyrðum, fellt ákvörðunina úr gildi. Hins vegar hafa þeir takmarkaða heimild til þess að breyta ákvörðun eða taka nýja ákvörðun í stað þeirrar sem felld hefur verið úr gildi.
    Í niðurlagi 60. gr. er tekið fram að það fresti ekki framkvæmd stjórnvaldsákvörðunar þótt hún sé borin undir dómstóla.

Helstu heimildir:
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 426–432.
        Eiríkur Tómasson: Takmarkanir á úrskurðarvaldi dómenda skv. 60. gr. stjórnarskrárinnar, Úlfljótur 1984, 4. tbl., bls. 182–217.
        Eiríkur Tómasson: Embættistakmörk yfirvalda, Afmælisrit til heiðurs Gauki Jörundssyni sextugum, 1994, bls. 205–242.

61. gr. Dómendur skulu í embættisverkum sínum fara einungis eftir lögunum. Þeim dómendum, sem ekki hafa að auk umboðsstörf á hendi, verður ekki vikið úr embætti nema með dómi, og ekki verða þeir heldur fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra, nema þegar svo stendur á, að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana. [ Þó má veita þeim dómara, sem orðinn er fullra 65 ára gamall, lausn frá embætti, en hæstaréttardómarar skulu eigi missa neins í af launum sínum.] ¹⁾
Stjskl. 56/1991, 26. gr.

Tilurð: Greinin hefur staðið nánast óbreytt frá stjórnarskránni 1874 þótt stafsetning hafi verið færð til nútímans. Eina efnisbreytingin, sem gerð hefur verið á henni, var gerð með 26. gr. stjskl. nr. 56/1991 þar sem niðurlagsákvæðið um að dómarar skyldu ekki missa neins í af launum sínum var einskorðað við hæstaréttardómara en það hafði tekið til allra dómara áður.

Skýring: Í upphafi greinarinnar segir að dómendur skuli einungis fara eftir lögunum í störfum sínum. Hér er átt við lög í víðtækri merkingu, þ.e. ekki aðeins sett lög, heldur hvers kyns réttarreglur, skráðar sem óskráðar. Þetta þýðir jafnframt að dómendur eru óbundnir af fyrirmælum löggjafans eða stjórnvalda um það hvernig þeir skuli dæma í einstökum dómsmálum.
    Síðari hluta greinarinnar er ætlað að koma í veg fyrir að óbeinum þvingunarráðstöfunum verði beitt gagnvart dómendum eftir að þeir hafa verið skipaðir til starfa. Tilvísunin til dómenda, sem ekki hafa að auki umboðsstörf á hendi, á varla lengur við þar sem embættisdómarar fara ekki lengur með stjórnsýslu samhliða dómstörfum.
    Samkvæmt 61. gr. verður hæstaréttar- og héraðsdómurum ekki vikið úr embætti nema með dómi en þar er um að ræða undantekningu frá reglunni í 3. mgr. 20. gr. stjskr. þar sem segir að forseti Íslands getið vikið þeim frá embætti er hann hefur veitt það. Þó hefur ákvæðið verið skýrt svo að forseti geti, með atbeina ráðherra, vikið dómara úr embætti um stundarsakir en ekki fyrir fullt og allt, sbr. H 1989, 1627.
    Í 61. gr. er enn fremur svo fyrir mælt að dómarar verði ekki heldur fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra nema þegar svo stendur á að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana. Þegar svo stendur á mætti þó því aðeins flytja dómara í annað embætti að skilyrðum 4. mgr. 20. gr. stjskr. yrði fullnægt.
    Samkvæmt framansögðu hefur verið litið svo á að embættisdómarar séu skipaðir í embætti sín til óákveðins tíma, sbr. 1. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla. Samt sem áður verður dómari leystur frá embætti af veitingarvaldshafa þegar hann er orðinn 65 ára. Sé um að ræða hæstaréttardómara skal hann þó halda óbreyttum launum. Niðurlagsákvæði 61. gr. hefur þó verið skýrt á þann veg að allir dómarar verði að láta af störfum þegar þeir ná 70 ára aldri eins og aðrir embættismenn.

Helstu heimildir:
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 1960, bls. 277–281.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, 1999, bls. 288–291.

VIÐAUKI 4

I Inngangur

1. Sagan
    Fyrstu stjórnarskrárnar í nútímaskilningi komu fram á 18. öld. Fram að því voru það einkum venjur sem mótuðust í tímans rás sem sögðu til um stöðu valdhafa og rétt þegnanna.Sjá neðamálsgrein 61 ⁶⁰ Elsta núgildandi stjórnarskrá í vestrænu lýðræðisríki er sú bandaríska frá 1778. Ekkert Evrópuríki getur státað af svo langri samfelldri stjórnskipunarsögu. Í samanburði við stjórnskipulegan stöðugleika Bandaríkjanna, virkar Evrópa sem nokkurs konar tilraunastofa í stjórnarskrárfræðum. Í Frakklandi einu hafa þannig verði í gildi á annan tug stjórnarskráa frá byltingunni 1789 til okkar daga.
    Elsta núgildandi stjórnarskrá í Evrópu eru sú norska en hún hefur einungis sætt takmörkuðum breytingum frá því hún var samþykkt 17. maí 1814. Aðrar núgildandi stjórnarskrár sem að stofni til eru frá 19. öld eru sú belgíska (1831) og sú lúxembúrgíska (1868).
    Flestar evrópskar stjórnarskrár eru frá tímabilinu eftir stríð og endurspegla því frekar nútímalegar stjórnskipunarhugmyndir. Þannig urðu ítalska (1947) og þýska stjórnarskráin (1949) til rétt eftir stríð og markast af viðleitni til að festa lýðræðið rækilega í sessi á rústum nasisma og fasisma. Þá má nefna að ríki Suður-Evrópu sem snerust til lýðræðisáttar á áttunda áratugnum settu sér nýja stjórnarskrá af því tilefni (Grikkland 1975, Portúgal 1976 og Spánn 1978). Flest fyrrverandi kommúnistaríki Austur-Evrópu hafa endurskoðað stjórnarskrár sínar frá grunni síðustu 20 árin.
    Ofangreindar stjórnarskrár urðu til í kjölfar mikilla pólitískra umbrotatíma. Í öðrum ríkjum hafa verið settar nýjar stjórnarskrár (eða þær endurskoðaðar í veigamiklum atriðum) án þess að svo væri. Má nefna Danmörku (1953), Svíþjóð (1974), Holland (1982) og í seinni tíð Sviss (2000) og Finnland (2000). Í Austurríki var sett á fót stjórnlagaþing sem starfaði í tvö ár (2003–2005). Ekki náðist samkomulag um breytingartillögur og hefur formaður stjórnlagaþingsins lagt fram tillögu í eigin nafni.
    Bretland hefur sérstöðu því þar er engin eiginleg stjórnarskrá heldur byggist stjórnskipunin á venjum og almennum lögum.
    Það er ekki auðvelt að greina tiltekna „stjórnskipunarþróun“ í Evrópu undanfarna áratugi. Stjórnskipuleg fjölbreytni er mikil. Umbótastarf á sér venjulega rætur innanlands og fylgir ekki sameiginlegri alþjóðlegri stefnu. Tiltekin atrði eru þó auðvitað sameiginleg öllum vestrænum lýðræðis- og réttarríkjum: Vernd mannréttinda, lögbundin stjórn, lýðræðisfyrirkomulag, þ.e. réttur borgaranna til að skipta um valdhafa, og valddreifing, þ.e. ríkisvaldi er skipt milli nokkurra meginhandhafa til þess að tempra valdið. Helst má greina eftirfarandi þróunardrætti undanfarna áratugi:
    *      mannréttindaákvæði hafa orðið ítarlegri; á meðan stjórnarskrár 19. aldarinnar voru oftast fáorðar um mannréttindi þá gegnir öðru máli um þær stjórnarskrár sem orðið hafa til eftir 1945; félagsleg réttindi hafa hlotið vaxandi viðurkenningu við hlið borgaralegra- og stjórnmálalegra réttinda;
    *      eftirlit með því að lög samrýmist stjórnarskrá hefur verið eflt, í mörgum ríkjum hafa sérstakir stjórnlagadómstólar verið settir á fót að þýskri fyrirmynd, þá hefur verið skerpt á slíku eftirliti í norrænum rétti, sbr. stjórnarskrárbreytingar í Finnlandi og Svíþjóð og breytta dómaframkvæmd í Danmörku;
    *      vaxandi alþjóðlegt samstarf hefur kallað á stjórnskipulegar breytingar; þannig hafa verið sett ákvæði sem heimila framsal ríkisvalds að uppfylltum tilteknum skilyrðum;
    *      leitað hefur verið leiða til að efla löggjafarþingin, m.a. í ljósi dvínandi áhrifa andspænis Evrópusambandinu; birtist þetta til dæmis í sameiningu þingdeilda til að auka skilvirkni og ákvæðum um að bera verði tilteknar ákvarðanir í Evrópu- eða alþjóðamálum undir þingin;
    *      leitað hefur verið leiða til að auka lýðræðisleg áhrif almennings; þótt erfitt sé að tala um almenna þróun er óhætt að fullyrða að þegar á annað borð hefur verið breytt reglum um kosningar og þjóðaratkvæðagreiðslur þá er það yfirleitt til þess að útvíkka slík réttindi;
    *      aukin vitund um mikilvægi þess að vernda umhverfið endurspeglast undantekningarlítið í nýlegri stjórnarskrám.
    Drög að stjórnarskrársáttmála Evrópusambandsins fela einnig í sér margar athyglisverðar nýjungar en þess ber að sjálfsögðu að geta að hann geymir fyrst og fremst grundvallarreglur um sambandið sem yfirþjóðlega stofnun og kemur ekki í staðinn fyrir stjórnarskrár aðildarríkjanna.Sjá neðamálsgrein 62 ⁶¹
    Ef horft er til Norðurlandanna sérstaklega þá má vekja athygli á því að í Noregi hafa umbætur undanfarinna ára og áratuga beinst að því að uppfæra ákvæði um mannréttindi, tjáningarfrelsi og umhverfisvernd, í Svíþjóð var tekið af skarið um að konungur hefði enga hlutdeild í framkvæmdarvaldi, í Finnlandi fór fram heildarendurskoðun þar sem mannréttindakaflinn var uppfærður, þingið eflt og völd forseta minnkuð.

2. Form, efni og uppbygging stjórnarskrár
    Flestar stjórnarskrár Evrópuríkja eru eitt heildstætt skjal. Frá því eru undantekningar. Þannig samanstendur sænska stjórnarskráin af fjórum mismunandi grundvallartextum (regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetslagen og successionsordningen).
    Í Mannréttindayfirlýsingu frönsku byltingarinnar frá 26. ágúst 1789 sagði að í ríki þar sem réttindi og valddreifing væru ekki tryggð væri í raun engin stjórnskipun. Þarna birtist hugmynd um að tilteknir þættir þurfi að vera fyrir hendi þannig að hægt sé að tala um nútímalega stjórnskipun. Þótt stjórnarskrár Evrópuríkja séu fjölbreyttar þá eru tilteknir efnisþættir í þeim flestum. Fyrst má nefna ákvæði um stjórnarform ríkisins og grundvallarreglur lýðræðisins. Í öðru lagi eru ákvæði um grundvallarréttindi borgaranna veigamikill hluti af nútímalegri stjórnarskrá og því er þau gjarnan að finna í upphafi stjórnarskrár, einkum í þeim nýrri. Það er breytilegt frá einu landi til annars hversu ítarleg þessi ákvæði eru og fer oftast eftir aldri stjórnarskránna. Þannig er listinn gjarnan mjög rækilegur í stjórnarskrám ríkja Austur- Evrópu. Í frönsku stjórnarskránni og þeirri ítölsku svo dæmi séu tekin eru ákvæðin um grundvallarréttindi mun fábrotnari. Í þriðja lagi má svo nefna ákvæði um æðstu handhafa ríkisvalds, þ.e. þjóðhöfðingja, ríkisstjórn, þing og dómstóla og samspil þeirra á milli. Í sumum löndum er skipað saman ákvæðum sem eiga við um hvern meginhandhafa ríkisvalds. Í öðrum löndum ræðst skiptingin meira af meginverkefnum ríkisins, þ.e. löggjöf, framkvæmd laga, dómstörfum og samskiptum við erlend ríki.
    Uppröðun kafla í stjórnarskrá getur einnig gefið vísbendingu um valdahlutföll milli æðstu stofnana ríkisins. Í frönsku stjórnarskránni til dæmis er tiltölulega rækilegur kafli um forsetann hafður á undan köflunum um ríkisstjórn og þing. Í ítölsku, austurrísku, sænsku og þýsku stjórnarskránum koma ákvæðin um þing hins vegar á undan ákvæðum um þjóðhöfðingja og ríkisstjórn.
    Lengd stjórnarskrár er ákaflega breytileg frá einu landi til annars. Hollenska stjórnarskráin með 142 greinar er þannig í meðallagi löng. Portúgalska stjórnarskráin hins vegar með 298 greinar er líkast til með þeim lengstu. Danska stjórnarskráin og sú franska með 89 greinum hvor eru hins vegar með þeim styttri.
    Sumar stjórnarskrár hafa formála eins og til dæmis sú þýska, írska, og franska sem dregur saman mikilvægustu atriðin sem varða grundvöll stjórnskipunarinnar eða afmörkun ríkisins og sjálfsmynd þjóðarinnar, sbr. þá tyrknesku og írsku. Slíkir formálar eru ekki í norrænu stjórnarskránum.

3. Afmörkun efnis
    Í þeirri greinargerð sem hér fer á eftir verður víða leitað fanga um athyglisverð stjórnarskrárákvæði og reynt að greina þróun. Fyrst og fremst eru skoðuð efni sem hafa þýðingu á Íslandi en horft fram hjá öðrum viðfangsefnum sem kunna samt að vera snar þáttur í stjórnskipun viðkomandi ríkis (til dæmis ákvæði um landvarnir eða ákvæði í sambandsríki um valdmörk sambandsins og aðildarríkja þess).
    Rétt er að hafa í huga við slíkan samanburð að norrænu ríkin hafa að sumu leyti sérstöðu miðað við önnur Evrópuríki. Þar má nefna tilvist þjóðkirkju á meðan aðskilnaður ríkis og kirkju er víðast hvar við lýði á meginlandinu, mikilvægi umboðsmanns þjóðþinganna að því er varðar eftirlit með framkvæmdarvaldinu og þá staðreynd að ekki hafa verið settir á fót sérstakir stjórnlagadómstólar.

II Ákvæði um grundvallargildi og stjórnarform

1. Inngangur
    Margar stjórnarskrár geyma ákvæði um stjórnarform ríkisins og helstu meginreglur stjórnskipunarinnar og jafnvel nokkurs konar heimspekilegan og siðferðislegan grundvöll ríkisins.
    Algeng eru ákvæði um uppsprettu ríkisvalds. Þannig segir í 1. grein sænsku stjórnarskrárinnar (Regeringsformen) að „allt almannavald stafar frá þjóðinni“ og ennfremur að sænskt lýðræði sé byggt á „frjálsri skoðanamyndun og almennum og jöfnum kosningarétti“. Í finnsku stjórnarskránni, 2. grein, segir: „ríkisvald er í höndum þjóðarinnar en þingið er fulltrúi hennar“. Þá er þar einnig ákvæði um að í lýðræði felist réttur einstaklinga til að taka þátt í og hafa áhrif á þróun þjóðfélagsins og lífsskilyrða.
    Annað atriði sem gjarnan er að finna í upphafsákvæðum stjórnarskrár er að meðferð ríkisvalds byggist á lögum, sbr. 2. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og 1. gr. sænsku stjórnarskrárinnar. Um þetta er nú ítarlegt ákvæði í 5. gr. svissnesku stjórnarskrárinnar þar sem segir að athafnir ríkisins verði að byggjast á lögum og vera innan marka laga, þá verði þær að þjóna almannahagsmunum og megi ekki ganga lengra en nauðsyn krefur:

        Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns
        1    Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
        2    Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
        3    Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
        4    Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

    Gott dæmi um upptalningu á helstu grundvallargildum í nútíma lýðræðisríki er finna í stjórnarskrársáttmála Evrópusambandsins í 2. gr.:

            The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail.

    Fróðlegt er að bera ofangreinda klausu saman við innganginn að bandarísku stjórnarskránni (1787) en hann hljóðar svo:

            We the People of the United States, in Order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defence, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.

    Verður nú vikið nánar að stjórnarskrárákvæðum um tengsl ríkis og kirkju og umhverfisvernd.

2. Tengsl ríkis og kirkju
    Í mörgum stjórnarskrám er vísað til kristilegrar menningararfleifðar. Þannig er talað um ábyrgð stjórnarskrárgjafans þýska „frammi fyrir guði og mönnum“ (formáli að þýsku stjórnarskránni) á meðan það er sérstaklega tekið fram í formála að frönsku stjórnarskránni að ríkið sé „hlutlaust í trúarefnum“.
    Ríkiskirkja hefur verið við lýði á Norðurlöndum og sér þessa stað í stjórnarskrám þessara ríkja. Samkvæmt 2. grein norsku stjórnarskrárinnar er evangelísk lúterstrú opinber ríkistrú þar í landi. Jafnframt segir þar að foreldrar sem séu lútherstrúar verði að ala börn sín upp í sömu trú. Að mati fræðimanna hefur þetta síðastnefnda ákvæði ekki lengur neina lagalega þýðingu.
    Í dönsku stjórnarskránni er ákvæði í 4. gr. sem er mjög líkt því íslenska í 62. gr. stjórnarskrárinnar og segir þar að hin evangelíska lúterska kirkja sé hin opinbera kirkja í Danmörku og skuli ríkisvaldið styðja hana sem slíka.
    Í sænsku og finnsku stjórnarskránum hafa verið stigin skref til að losa um tengsl milli ríkis og kirkju. Þannig segir í sænsku stjórnarskránni: „Föreskrifter om trossamfund meddelas i lag. I lag skall också meddelas föreskrifter om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund.“ (Regeringsformen gr. 8.6.) Í finnsku stjórnarskránni, 76. gr., segir að mæla skuli fyrir um skipulag og stjórn evangelísku lútersku kirkjunnar í kirkjulögum.
    Sé litið til nokkurra annarra ríkja má nefna að jafnvel þótt víða sé vitnað til æðri máttarvalda í írsku stjórnarskránni þá segir þar ennfremur í 44. gr. að ríkinu sé bannað að styðja tiltekin trúarbrögð. Í ítölsku stjórnarskránni eru sérstök ákvæði um kaþólsku kirkjuna en þau kveða á um sjálfstæði hennar gagnvart ríkisvaldinu. Í pólsku stjórnarskránni er kveðið á um jafnrétti allra trúfélaga og að samband ríkis og kaþólsku kirkjunnar byggist á samningum við Vatíkanið.

4. Umhverfisvernd og eignarhald á auðlindum

4.1 Inngangur
    Mörg ríki hafa á undanförnum árum og áratugum tekið ákvæði um umhverfisvernd upp í stjórnarskrá (Noregur, Svíþjóð, Finnland, Sviss og Frakkland en einnig Grikkland, Króatía, Spánn, Ungverjaland og Tékkland). Þegar þau ákvæði eru skoðuð kemur í ljós að margar leiðir eru færar og svara þarf ýmsum spurningum áður en ákvæði í þessa veru eru útfærð.
    Taka þarf afstöðu til þess hversu víðfeðmur umhverfisrétturinn á að vera: Er átt við vernd umhverfis, náttúru, lífríkis, sjálfbærrar þróunar, auðlinda og jafnvel þjóðararfsins (sbr. 20. gr. finnsku stjórnarskrárinnar)? Á jafnframt að stjórnarskrárbinda réttinn til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál?
    Þá má geta 2. gr. finnsku stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Lýðræði felur í sér rétt einstaklinga til að taka þátt í og hafa áhrif á þróun þjóðfélagsins og lífsskilyrða sem þeir búa við.“ Þarna er vísað til „lífsskilyrða“ og virðist nærtækt að náttúran og umhverfið heyri þar undir. Samkvæmt þessu eru umhverfisvernd og möguleikar manna til vitneskju um umhverfismál og til að hafa áhrif á ákvarðanir um umhverfismál mikilvægur þáttur í nútímaskilningi á lýðræði.
    Er um almenna stefnuyfirlýsingu að ræða fyrst og fremst eða rétt einstaklinga sem framfylgja má frammi fyrir dómstólum? Spyrja má hvort stefnuyfirlýsingar hafi mikla þýðingu ef þær færa einstaklingum engan beinan rétt. Líklega verður að svara því játandi því þær geta hafa áhrif við túlkun almennra laga og þegar þarf að taka matskenndar ákvarðanir. Þær hafa þannig áhrif á vægi sjónarmiða.
    Á einungis að kveða á um rétt eða á einnig að mæla fyrir um skyldur? Í sumum stjórnarskrárákvæðunum er lögð áhersla á ábyrgð einstaklinganna á umhverfi sínu. Það virðist skynsamleg og eðlileg nálgun en auðvitað er spurning hvaða lagalegu þýðingu slík ákvæði hafa.
    Sjaldgæfara er að fjallað sé í stjórnarskrá um eignarhald á auðlindum, meðferð þeirra og nýtingu.

4.2 Dæmi um stjórnarskrárákvæði
    Ákvæði um umhverfisvernd hafa verið tekin upp í stjórnarskrár nokkurra Evrópuríkja að undanförnu eins og rakið er hér að neðan. Þá hefur úkraínska ákvæðið sérstöðu af því að það tekur með beinum hætti á eignarhaldi náttúruauðlinda.

Noregur, grein 110b sem tekin var upp í stjórnarskrá árið 1992:

            Sérhver maður á rétt til heilnæms umhverfis og náttúru þar sem gróska og fjölbreytni eru vernduð. Nýta ber náttúruauðlindir á grundvelli heildrænna langtímasjónarmiða þar sem réttur komandi kynslóða er einnig tekinn til greina.
            Til þess að standa vörð um rétt sinn á gundvelli ofangreindrar málsgreinar, eiga borgarar rétt á að fá upplýsingar um ástand náttúrulegs umhverfis og áhrif fyrirhugaðra eða yfirstandandi framkvæmda á náttúruna.
            Stjórnvöld skulu gefa út nánari fyrirmæli um framkvæmd þessara meginreglna.

Finnland, 20. grein stjórnarskrárinnar frá árinu 2000:

        Ábyrgð á umhverfinu
            Náttúran og fjölbreytileiki lífríkisins, umhverfið og þjóðararfurinn eru á ábyrgð allra.
            Stjórnvöld skulu keppa að því að tryggja öllum rétt til heilnæms umhverfis og möguleikann á að hafa áhrif á ákvarðanir sem varða þeirra eigin lífrænt umhverfi.

Evrópusambandið, 97. grein stjórnarskrársáttmálans frá árinu 2004:

        Náttúruvernd
            Náttúruvernd á háu stigi og bætt umhverfi verða að vera hluti af stefnu Sambandsins. Tryggja verður hvort tveggja í samræmi við meginregluna um sjálfbæra þróun.

Frakkland, hinn svokallaði umhverfisverndarsáttmáli (La Charte de l'environnement) var tekinn upp í stjórnarskrána með ákvörðun sameinaðs þings 1. mars 2005:

            „1. Sérhver maður á rétt á að lifa í heilsusamlegu umhverfi þar sem ríkir jafnvægi.
            2. Sérhverjum manni ber skylda til að taka þátt í vernd og umbótum umhverfisins.
            3. Sérhverjum manni ber skylda til að tilkynna fyrirfram í samræmi við lög um aðgerðir sem geta skaðað umhverfið, eða draga að öðrum kosti úr skaðlegum áhrifum.
            4. Sérhverjum manni ber að stuðla að því að bæta úr skaða sem hann veldur umhverfinu, samkvæmt nánari ákvæðum í lögum.
            5. Þegar framkvæmdir geta skaðað umhverfið með alvarlegum og óafturkræfum hætti ber stjórnvöldum að sjá til þess í samræmi við varúðarregluna að áhætta sé metin og að dregið sé úr henni eftir fremsta megni.
            6. Stefna stjórnvalda á að stuðla að sjálfbærri þróun. […]
            7. Sérhver maður á rétt, innan marka laga, á aðgangi að upplýsingum um umhverfið í fórum stjórnvalda og þátttöku í ákvörðunum sem hafa áhrif á umhverfið.
            [8.–10. grein]“

Svíþjóð, 2. grein stjórnarskrárinnar frá 1974:

            „[…] Stjórnvöldum ber að stuðla að sjálfbærri þróun sem leiðir til góðs umhverfis fyrir núverandi og komandi kynslóðir. […]“

Sviss, 73. og 79. grein stjórnarskrárinnar frá árinu 2000:

        73. grein
            Sambandsríkið og kantónurnar skulu stefna að því að koma á langvinnu jafnvægi milli náttúrunnar, einkum hvað varðar getu hennar til endurnýjunar, og nýtingar af hálfu mannsins.

        79. grein
            Sambandsríkið skal móta meginreglur um fiskveiðar og skotveiðar í því augnamiði að vernda fjölbreytni fiskjar, villibráðar og fugla.

Úkraína, 13. grein stjórnarskrárinnar

            Jörðin, málmar, loftið, vatn og aðrar náttúrulegar auðlindir innan yfirráðasvæðis Úkraínu, landgrunnsins og efnahagslögsögunnar lúta eignarrétti úkraínsku þjóðarinnar. Handhafar ríkisvalds og héraðsstjórna fara með þennan rétt í umboði þjóðarinnar innan þeirra marka sem dregin eru í stjórnarskránni.
            Hverjum borgara er heimilt að nýta eignir þessar í samræmi við lög.
            Eign fylgir ábyrgð. Notkun eigna má ekki skaða aðra einstaklinga eða samfélagið.
            […]

III Lýðræði

1. Almennt
    Í sumum nýlegum stjórnarskrám eru ákvæði um rétt almennings til þátttöku í lýðræðislegu þjóðfélagi. Bera þau vott um þann skilning að í lýðræðislegum rétti felist fleira en réttur til að taka þátt í kosningum. Líta má svo á að réttur almennings til upplýsinga sé þáttur þessum rétti, þannig öðlist almenningur betri forsendur til að mynda sér skoðun á gerðum stjórnvalda. Þá má geta þess að þróun hefur verið í þá átt að veita útlendingum sem hafa fasta búsetu í viðkomandi landi kosningarétt, að minnsta kosti í sveitarstjórnarkosningum. Komið hefur til umræðu sums staðar að lækka kosningaldur í 16 ár.
    VI kafli stjórnarskrársáttmála EvrópusambandsinsSjá neðamálsgrein 63 ⁶² ber yfirskriftina „lýðræðisleg tilvera sambandsins“. Þar segir meðal annars í 46. gr. að borgararnir eigi rétt á að taka þátt í lýðræðislegri tilveru sambandsins. Taka beri ákvarðanir með eins opnum hætti og eins nærri borgurunum og hægt er. Stjórnmálaflokkarnir eru sagðir stuðla að evrópskri stjórnmálavitund og að vilji borgaranna komi fram. Þá segir þar að stofnanir Evrópusambandsins skuli gefa borgurunum og félagasamtökum kost á að láta í ljós og skiptast opinberlega á skoðunum um öll athafnasvið sambandsins. Þá eigi stofnanirnar að viðhalda opnum, gegnsæjum og reglulegum samræðum við félagasamtök og samfélagið.
    Ennfremur er mælt fyrir um rétt borgaranna til að fá tiltekin málefni tekin til umfjöllunar með það að augnamiði að settar verði um þau bindandi lagareglur. Þarf að minnsta kosti ein milljón manna frá nokkrum aðildarríkjum að standa að slíku frumkvæði.
    Loks eru ákvæði í þessum kafla ESB-stjórnarskrárinnar um aðgang almennings að opinberum skjölum. Segir þar meðal annars að til þess að stuðla að góðum stjórnarháttum og tryggja þátttöku samfélagsins skuli stofnanir sambandsins starfa með eins opnum hætti og hægt er.

2. Fulltrúalýðræði – beint lýðræði
    Beint lýðræði þar sem borgararnir réðu sameiginlegum málum sjálfir til lykta með atkvæðagreiðslu án milligöngu kjörinna fulltrúa myndi vafalaust teljast tærasta form lýðræðisins. Í raunveruleikanum eru hins vegar fá eða engin dæmi um að landi sé stjórnað með þessum hætti. Hins vegar hafa mörg ríki tekið upp ýmis form beins lýðræðis til styrkingar eða aðhalds með fulltrúalýðræðinu. Eins og alkunna er þá er þjóðaratkvæðagreiðsla hvergi algengari en í Sviss. En það er kannski síður vitað að beint lýðræði er einnig mjög tíðkað í Bandaríkjunum í hinum einstöku ríkjum (100–200 atkvæðagreiðslur um einstök málefni á ári að meðaltali) og eins á sveitarstjórnarstigi (10–15.000 atkvæðagreiðslur á ári). Bandaríska stjórnarskráin gerir hins vegar ekki ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum á alríkisgrundvelli.
    Flokka má þjóðaratkvæðagreiðslur eftir ýmsum leiðum. Hvað efni áhrærir geta þær einkum varðað stjórnarskrá, sett lög, aðild að alþjóðasáttmálum eða tiltekin mikilvæg málefni (d. kirkjuskipun skv. 62. og 79. gr. íslensku stjórnarskrárinnar). Þá er misjafnt hvort þjóðaratkvæðgreiðslur eru bindandi eða ráðgefandi.
    Gagnlegt er að flokka þjóðaratkvæðagreiðslu út frá því hvernig hún verður framkölluð. Hægt er að tala um sjálfkrafa þjóðaratkvæðagreiðslur þegar skylt er að halda þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekinn texta, t.d. eftir að hann hefur verið samþykktur á þingi. Þetta er ekki óalgengt varðandi stjórnarskrárbreytingar. Í sumum ríkjum verða allar stjórnarskrárbreytingar að fara í þjóðaratkvæði (Andorra, Armenía, Azerbaijan, Danmörk, Írland og Sviss) sem gerir það að verkum að þjóðin er í raun stjórnarskrárgjafinn. Í Austurríki og á Spáni er það einungis heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar sem alltaf er skylt að bera undir þjóðaratkvæði. Annars staðar þekkist það að eingöngu þurfi að bera breytingar á tilteknum mikilvægum ákvæðum stjórnarskrárinnar undir þjóðaratkvæði (Eistland, Lettland og Litháen).
    Önnur mikilvæg efni sem skylt er að halda þjóðaratkvæðagreiðslu um eru til dæmis breytingar á kosningaaldri í Danmörku, breyting á kirkjuskipan á Íslandi og aðild að yfirþjóðlegum samtökum í Sviss.
    Sumar þjóðaratkvæðagreiðslur verða ekki haldnar nema að frumkvæði yfirvalda. Í sumum ríkjum er forsetanum þannig heimilt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu (dæmi Tyrkland þar sem forsetinn getur vísað lögum til þjóðaratkvæðis sem hann hefur