Þskj. 204 — 190. mál.
Frumvarp til laga
um almannavarnir.
(Lagt fyrir Alþingi á 135. löggjafarþingi 2007–2008.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið almannavarna.
Markmið almannavarna er að undirbúa, skipuleggja og framkvæma ráðstafanir sem miða að því að koma í veg fyrir og takmarka, eftir því sem unnt er, að almenningur verði fyrir líkams- eða eignatjóni af völdum náttúruhamfara eða af mannavöldum, farsótta, hernaðaraðgerða, hryðjuverka eða af annarri hættu og veita líkn í nauð og aðstoð vegna tjóns sem hugsanlega kann að verða eða hefur orðið enda falli þau störf ekki undir aðra samkvæmt lögum.
2. gr.
Umsjón almannavarna.
II. KAFLI
Stefnumörkun í almannavarna- og öryggismálum.
3. gr.
Hlutverk almannavarna- og öryggismálaráðs.
Stefna stjórnvalda í almannavarna- og öryggismálum skal mörkuð af almannavarna- og öryggismálaráði til þriggja ára í senn. Í almannavarna- og öryggismálastefnu stjórnvalda skal gera grein fyrir ástandi og horfum í almannavarna- og öryggismálum í landinu, fjalla um áhersluatriði varðandi skipulag almannavarna- og öryggismála, forvarnastarf, nauðsynlega samhæfingu á efni viðbragðsáætlana og starfsemi opinberra stofnana á því sviði, sbr. VI. kafla laga þessara, nauðsynlegar birgðir til þess að tryggja lífsafkomu þjóðarinnar á hættutímum, endurreisn eftir hamfarir og aðrar aðgerðir sem ráðið telur nauðsynlegar til þess að markmið laga þessara náist.
Umsýsla vegna almannavarna- og öryggismálaráðs og undirbúningur vegna funda þess er í höndum dómsmálaráðherra.
4. gr.
Skipan almannavarna- og öryggismálaráðs.
Einnig eiga sæti í almannavarna- og öryggismálaráði:
1. Ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytis.
2. Ráðuneytisstjóri dómsmálaráðuneytis, ríkislögreglustjóri og forstjóri Landhelgisgæslu Íslands.
3. Ráðuneytisstjóri samgönguráðuneytis, flugmálastjóri, forstjóri Póst- og fjarskiptastofnunar, siglingamálastjóri og vegamálastjóri.
4. Ráðuneytisstjóri umhverfisráðuneytis, veðurstofustjóri, brunamálastjóri og forstjóri Umhverfisstofnunar.
5. Ráðuneytisstjóri heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, landlæknir og sóttvarnalæknir.
6. Ráðuneytisstjóri utanríkisráðuneytis.
7. Ráðuneytisstjóri iðnaðarráðuneytis, orkumálastjóri og forstjóri Landsnets.
8. Fulltrúi Slysavarnafélagsins Landsbjargar.
9. Fulltrúi Rauða kross Íslands.
10. Fulltrúi samræmdrar neyðarsvörunar.
Að auki skipar forsætisráðherra tvo fulltrúa til setu í ráðinu samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga.
III. KAFLI
Skipulag almannavarna á landinu öllu.
5. gr.
Æðsta stjórn almannavarna.
Ríkislögreglustjóri annast málefni almannavarna í umboði dómsmálaráðherra. Ríkislögreglustjóri tekur ákvörðun um almannavarnastig hverju sinni og tilkynnir það dómsmálaráðherra. Heimilt er að lýsa yfir almannavarnaástandi þegar neyðarástand er líklegt, er yfirvofandi eða ríkir eða sambærilegar aðstæður eru fyrir hendi.
Við embætti ríkislögreglustjóra starfar í Reykjavík samhæfingar- og stjórnstöð undir sérstakri stjórn, sbr. V. kafla laga þessara.
6. gr.
Tímabundinn flutningur á stjórn almannavarna.
7. gr.
Verkefni ríkislögreglustjóra á sviði almannavarna.
Ríkislögreglustjóri hefur eftirlit með skipulagi almannavarna á landinu öllu og eftirlit með almannavörnum sveitarfélaga. Hann hefur umsjón með gerð hættumats í samráði við almannavarnanefndir. Hann tekur þátt í undirbúningi og gerð viðbragðsáætlana ríkis og sveitarfélaga, sbr. VI. kafla laga þessara, og hefur eftirlit með endurskoðun þeirra og samhæfingu. Auk þessa hefur ríkislögreglustjóri eftirlit með gerð viðbragðsáætlana einkaaðila. Hann hefur með höndum eftirlit með samhæfingu viðbragðsaðila og annarra aðila, sbr. 8. gr., og stjórn aðgerða bæði áður og eftir að hættu ber að garði.
Ríkislögreglustjóri skipuleggur forvarnir og almenningsfræðslu á sviði almannavarna, svo og fræðslu einkaaðila, stjórnvalda og almennings um skipulag almannavarnakerfisins eftir því sem þurfa þykir. Auk þess annast ríkislögreglustjóri þjálfun og fræðslu á sviði almannavarna.
Ríkislögreglustjóri tekur þátt í alþjóðlegu samstarfi stjórnvalda um almannavarnir.
8. gr.
Um samninga við þriðja aðila.
Samningur um framkvæmd aðila á almannavörnum samkvæmt þessari grein er háður samþykki dómsmálaráðherra.
IV. KAFLI
Skipulag almannavarna í héraði.
9. gr.
Almannavarnanefndir.
Almannavarnanefnd kýs sér sjálf formann og varaformann. Sveitarstjórnir ráða starfsmenn almannavarnanefnda og greiða kostnað af störfum þeirra.
Sveitarstjórnum er heimilt að vinna saman að gerð viðbragðsáætlunar eða koma á fót sameiginlegri almannavarnanefnd. Sameining almannavarnanefnda eða samstarf þeirra er háð staðfestingu dómsmálaráðherra. Ráðherra ákveður hvaða sýslumaður skuli sitja í almannavarnanefnd ef fleiri en eitt sýslumannsumdæmi fellur undir nefndina.
10. gr.
Hlutverk almannavarnanefnda.
Í umdæmum sínum vinna almannavarnanefndir að gerð hættumats og viðbragðsáætlana, í samvinnu við ríkislögreglustjóra, sbr. 16. gr.
Almannavarnanefndir skulu endurskoða hættumat og framkvæma prófanir á viðbragðsáætlunum í samvinnu við ríkislögreglustjóra.
11. gr.
Aðgerða- og vettvangsstjórn í héraði.
Lögreglustjóri tilnefnir vettvangsstjóra er fari með heildarstjórn og samhæfingu á vettvangi.
V. KAFLI
Samhæfingar- og stjórnstöð.
12. gr.
Hlutverk samhæfingar- og stjórnstöðvar.
Í stjórnstöðinni starfa fulltrúar viðbragðsaðila almannavarna og ber þeim skylda til að fara að fyrirmælum þess aðila sem stýrir samhæfingu aðgerða úr samhæfingar- og stjórnstöð samkvæmt viðbragðsáætlun. Nú er ágreiningur um hvaða fyrirmæli skuli gefin og sker þá ríkislögreglustjóri úr. Ákvörðun ríkislögreglustjóra samkvæmt þessu ákvæði verður ekki skotið til dómsmálaráðherra.
Samhæfingar- og stjórnstöð skal hafa aðgang að öruggu fjarskiptakerfi, sem er óháð og aðskilið frá almennum fjarskiptakerfum, vegna samskipta við viðbragðsaðila almannavarna.
Samhæfingar- og stjórnstöð lýtur níu manna stjórn sem dómsmálaráðherra skipar. Formaður stjórnar skal skipaður af ráðherra án tilnefningar. Ríkislögreglustjóri, Landhelgisgæsla Íslands, landlæknir, stjórn slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins, stjórn samræmdrar neyðarsvörunar og stjórn Slysavarnafélagsins Landsbjargar tilnefna hver sinn fulltrúa í stjórnina og skulu þeir valdir úr hópi þeirra sem taka virkan þátt í starfi samhæfingar- og stjórnstöðvarinnar. Auk þess tilnefna samgönguráðherra og stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga hvor sinn fulltrúa.
Stjórnin ræðir og tekur ákvarðanir um innra skipulag, rekstur og samstarf viðbragðsaðila. Stjórnin beitir sér fyrir ráðstöfunum til að tryggja snurðulausa framkvæmd viðbragðsáætlana. Samhæfing eða framkvæmd aðgerða er ekki á verksviði stjórnar.
Stjórnin getur ákveðið að viðbragðsaðilar almannavarna, sem ekki eiga fulltrúa í stjórn samhæfingar- og stjórnstöðvar, tilnefni fulltrúa í samhæfingar- og stjórnstöðvarráð sem er stjórninni til ráðuneytis við ákvarðanir hennar.
Ríkislögreglustjóri ræður umsjónarmann samhæfingar- og stjórnstöðvarinnar að fenginni tillögu stjórnar stjórnstöðvarinnar. Kostnaður af starfsemi samhæfingar- og stjórnstöðvar greiðist úr ríkissjóði.
13. gr.
Verkefni samhæfingar- og stjórnstöðvar.
Almannavarnanefnd eða viðbragðsaðili almannavarna getur óskað eftir því að samhæfingar- og stjórnstöð annist stjórn aðgerða vegna tiltekinnar hættu. Ef ágreiningur er í almannavarnanefnd eða á milli viðbragðsaðila um það hvort leita skuli til samhæfingar- og stjórnstöðvar getur hvor aðili um sig óskað eftir því við ríkislögreglustjóra að samhæfingar- og stjórnstöð taki við stjórn aðgerða.
14. gr.
Tímabundin stofnun og rekstur þjónustumiðstöðvar.
Verkefni þjónustumiðstöðvarinnar skulu m.a. felast í upplýsingagjöf til almennings og þjónustu við þá aðila sem hafa orðið fyrir tjóni og hin tiltekna hætta hefur haft önnur bein áhrif á. Auk þess skal þjónustumiðstöðin annast samskipti við fjölmiðla vegna aðgerða sem gripið er til hverju sinni.
Ráðuneyti og sveitarfélög, þar með taldar undirstofnanir þeirra, skulu veita hinni tímabundnu þjónustumiðstöð lið við miðlun upplýsinga og þjónustu. Haft skal samráð við hlutaðeigandi sveitarstjórnir um starfsemi þjónustumiðstöðvar samkvæmt þessari grein.
VI. KAFLI
Gerð viðbragðsáætlana.
15. gr.
Skylda ríkisvalds til að gera viðbragðsáætlanir.
1. Skipulagningu aðgerða.
2. Viðbúnað viðbragðsaðila, m.a. liðsafla, þjálfun liðsafla og útbúnað og stjórnsýsluviðbúnað.
3. Samgöngur og fjarskipti.
4. Framkvæmd ráðstafana á hættustundu.
5. Samhæfingu og stjórn aðgerða viðbragðsaðila og annarra aðila.
6. Áfallahjálp og aðstoð við þolendur.
7. Hagvarnir, birgðir og neyðarflutninga til og frá landi.
Ríkislögreglustjóri skal semja viðbragðsáætlanir varðandi þá hluta íslensks samfélags sem falla ekki undir starfssvið tiltekins ráðuneytis.
Viðbragðsáætlanir skulu undirritaðar og staðfestar af réttum yfirvöldum.
16. gr.
Skylda sveitarfélaga til að gera viðbragðsáætlanir.
Sveitarfélögum er heimilt að hafa samvinnu um gerð viðbragðsáætlana. Hafi almannavarnanefndir verið sameinaðar skal gerð sameiginleg viðbragðsáætlun.
Ríkislögreglustjóri skal hafa yfirumsjón með samvinnu einstakra sveitarfélaga vegna sameiginlegrar hættu svo og þegar almannavarnanefndir tveggja eða fleiri sveitarfélaga gera viðbragðsáætlun.
17. gr.
Afhending viðbragðsáætlana, æfingar og endurskoðun.
Þegar viðbragðsáætlun hefur verið samþykkt og afhent ríkislögreglustjóra skal hún æfð eftir því sem frekast er kostur. Ríkislögreglustjóri, almannavarnanefndir, viðbragðsaðilar almannavarna, stofnanir ríkis og sveitarfélaga og einkaaðilar sem hafa hlutverki að gegna í skipulagi almannavarna samkvæmt samningi skulu án endurgjalds taka þátt í æfingu viðbragðsáætlunar eftir því sem þurfa þykir. Ágreiningi um skyldu til að taka þátt í æfingu má skjóta til dómsmálaráðherra. Viðbragðsáætlanir skal endurskoða eins oft og nauðsyn krefst.
18. gr.
Upplýsinga- og aðgerðaskylda opinberra aðila og einkaaðila.
Sérhver ráðherra getur, í samráði við ríkislögreglustjóra, ákveðið að opinberir aðilar eða einkaaðilar skuli veita aðstoð, liðsinni eða útfæra nánar einstaka þætti laga þessara.
Sérhver ráðherra getur, í samráði við ríkislögreglustjóra, ákveðið að opinberir aðilar eða einkaaðilar skuli grípa til fyrirbyggjandi ráðstafana varðandi sölu á vörum, veitingu þjónustu og framleiðslu í atvinnurekstri sínum ef þess gerist þörf til þess að markmið laga þessara náist.
Áður en ákvörðun er tekin á grundvelli 2. og 3. mgr. skal leitast við að semja um skyldur þeirra fyrirtækja eða stofnana sem ákvörðunin varðar og hversu mikil áhrif þær muni hafa á starfsemi þeirra.
Nú er heimild skv. 2. og 3. mgr. beitt og skal þá ríkið bæta það tjón sem af hlýst fyrir viðkomandi aðila samkvæmt almennum reglum.
VII. KAFLI
Borgaralegar skyldur á hættustundu.
19. gr.
Almenn borgaraleg skylda.
Kveðja má þá sem eru á aldrinum 16–18 ára eða eldri en 65 ára til starfs skv. 1. mgr., ef þeir óska þess sjálfir.
Þeim sem kvaddir hafa verið til starfs ber að koma til læknisskoðunar skv. 1. mgr., ef nauðsynlegt þykir.
Enginn má á neinn hátt tálma því að maður gegni starfi sem hann hefur verið kvaddur til í þágu almannavarna.
20. gr.
Kvaðning til starfa við almannavarnir.
Ríkislögreglustjóri hefur ákvörðunarvald um flutning þeirra manna sem kvaddir hafa verið til starfa í þágu almannavarna. Ef fjöldi manns eða hjálparlið er flutt á milli umdæma skal haft samráð við lögreglustjóra og almannavarnanefnd.
21. gr.
Skylda til að taka þátt í námskeiðum og æfingum.
Á hættustundu má starfsmaður ekki fara úr lögsagnarumdæmi án samþykkis lögreglustjóra eða þess er hann tilnefnir.
Ef sá sem kvaddur hefur verið til starfa í þágu almannavarna verður fyrir meiðslum eða tjóni á námskeiði eða æfingu á hann rétt á bótum.
22. gr.
Reglur um starfsskyldu.
VIII. KAFLI
Valdheimildir á hættustundu.
23. gr.
Almenn fyrirmæli á hættustundu.
Fyrirmælum þessum er öllum skylt að hlíta.
24. gr.
Flutningur fólks af hættusvæðum.
Nú eru fyrirmæli gefin skv. 1. mgr. og er þá öllum skylt að halda brott á þeirri stundu, á þann hátt og til þess móttökustaðar sem ákveðinn er. Engum er heimilt án sérstaks leyfis að fara af móttökustað.
25. gr.
Heimild til leigunáms.
Heimild skv. 1. mgr. felur enn fremur í sér að gera má hverjar þær breytingar á viðkomandi fasteignum eða lausafjármunum sem þörf er á til að þær komi að tilætluðum notum í þágu almannavarna.
26. gr.
Skyldur eigenda og umráðamanna húsnæðis.
Sveitarfélag sem flutt er frá greiðir kostnað vegna húsnæðis og fæðis, sem látið er í té samkvæmt þessari grein, en á kröfu um endurheimt á hendur þeim sem fyrirgreiðslunnar hafa notið.
27. gr.
Um fyrirmæli um sölu og dreifingu nauðsynja.
IX. KAFLI
Rannsóknarnefnd almannavarna.
28. gr.
Skyldur rannsóknarnefndar.
Rannsóknarnefnd almannavarna skal að loknu hættuástandi rannsaka þær viðbragðsáætlanir sem stuðst var við og viðbrögð viðbragðsaðila, þar á meðal vaktstöðvar samræmdrar neyðarsvörunar, samhæfingar- og stjórnstöðvar, lögreglu, slökkviliðs, landhelgisgæslu og almannavarnanefnda.
29. gr.
Skýrsla rannsóknarnefndar.
Skýrslan skal birt opinberlega að virtum ákvæðum 31. gr. og ákvæðum upplýsingalaga.
Skýrslum rannsóknarnefndar almannavarna skal ekki beitt sem sönnunargögnum í opinberum málum.
30. gr.
Skipan rannsóknarnefndar almannavarna.
Rannsóknarnefnd almannavarna skal virða þagnarskyldu um þau atvik sem henni eða starfsmönnum hennar verða kunn vegna starfa fyrir nefndina. Tekur þetta til hvers konar upplýsinga um einkahagi manna og annarra upplýsinga sem leynt eiga að fara vegna lögmætra einka- og almannahagsmuna. Þagnarskylda helst þótt látið sé af störfum í þágu nefndarinnar.
31. gr.
Heimildir rannsóknarnefndar.
Rannsóknarnefndinni er óheimilt að veita aðgang að trúnaðargögnum sem nefndin aflar í tengslum við rannsókn einstakra mála. Til trúnaðargagna teljast m.a. álitsgerðir, sem aflað hefur verið í tengslum við rannsókn máls, og skýrslur vitna og annarra aðila.
Að öðru leyti en greinir í ákvæðum þessa kafla skal í starfi nefndarinnar fara eftir lögum um rannsóknarnefnd umferðarslysa eftir því sem við á.
X. KAFLI
Um skiptingu kostnaðar vegna almannavarna.
32. gr.
Skipting kostnaðar á milli ríkisvalds og sveitarfélaga o.fl.
Ef sveitarfélög hafa samstarf um skyldur sínar samkvæmt þessum lögum þá skal skipta kostnaði á milli þeirra samkvæmt íbúatölu.
XI. KAFLI
Refsiákvæði.
33. gr.
XII. KAFLI
Reglugerð og gildistaka.
34. gr.
Þá setur dómsmálaráðherra, að fenginni tillögu ríkislögreglustjóra, reglugerð um efni og gerð viðbragðsáætlana skv. 15. og 16. gr. Ráðherra er og heimilt að kveða í reglugerð nánar á um samræmda gerð og samningu einstakra viðbragðsáætlana, fjölda æfinga og tengsl við almannavarnastig.
Dómsmálaráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um starfsemi rannsóknarnefndar um almannavarnir, svo sem hver skuli kalla á rannsókn nefndarinnar, hafi hún ekki sjálf frumkvæði að rannsókn, og um vinnslu persónuupplýsinga hjá nefndinni að svo miklu leyti sem hún fellur ekki undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Forsætisráðherra setur reglugerð um starfshætti almannavarna- og öryggismálaráðs í samráði við dómsmálaráðherra.
35. gr.
1. Eftirfarandi breytingar verða á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 49 23. maí 1997:
a. 1. mgr. 5. gr. laganna orðast svo:
Almannavarnanefndir skulu annast gerð viðbragðsáætlana, svo og sjá um leiðbeiningar og almannafræðslu um hættu af ofanflóðum í samvinnu við ríkislögreglustjóra og Veðurstofu Íslands.
b. Orðið „almannavarnaráði“ í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laganna fellur brott.
2. Í stað orðsins „almannavarnaráð“ í 3. mgr. 2. gr. laga um björgunarsveitir og björgunarsveitarmenn, nr. 43 24. mars 2003, kemur: almannavarna- og öryggismálaráð.
3. J-liður 1. mgr. 5. gr. lögreglulaga, nr. 90 13. júní 1996, orðast svo: að annast málefni almannavarna í umboði dómsmálaráðherra.
4. Orðin „að höfðu samráði við almannavarnaráð“ í 2. mgr. 72. gr. laga um fjarskipti, nr. 81 26. mars 2003, falla brott.
Reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru samkvæmt eldri lögum skulu halda gildi sínu að svo miklu leyti sem þau fara ekki í bága við lög þessi. Þá skulu samningar sem gerðir voru í tíð eldri laga halda gildi sínu uns þeir verða endurskoðaðir af hálfu samningsaðila.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur.
Frumvarp þetta er samið á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.
Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 26. september 2006 um ný verkefni íslenskra stjórnvalda við brottför varnarliðsins sagði m.a.:
„Til að efla almennt öryggi verður við endurskoðun laga um almannavarnir hugað að því að koma á fót miðstöð þar sem tengdir verði saman allir aðilar sem koma að öryggismálum innan lands, hvort heldur vegna náttúruhamfara eða vegna hættu af mannavöldum. Til að tryggja sem best samhæfingu innan miðstöðvarinnar munu forsætisráðherra, utanríkisráðherra, dóms- og kirkjumálaráðherra, samgönguráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og umhverfisráðherra sitja í yfirstjórn hennar. Dagleg stjórn miðstöðvarinnar verður á vegum dóms- og kirkjumálaráðherra og mun hann leggja fram frumvarp til nýrra almannavarnalaga.“
Í frumvarpi því sem hér er lagt fram er tekið mið af þessari yfirlýsingu. Samkvæmt frumvarpinu verður stofnað almannavarna- og öryggismálaráð með þátttöku þeirra ráðherra sem nefndir eru í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, embættismanna á vegum ráðuneyta þeirra auk fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga, Slysavarnafélagsins Landsbjargar og Rauða kross Íslands.
Í umboði þessa ráðs, undir forustu dóms- og kirkjumálaráðherra, ríkislögreglustjóra og sérstakrar stjórnar, verður síðan samhæfingar- og stjórnstöð kjarninn í víðtæku kerfi almannavarna um land allt, en sveitarstjórnir gegna eins og áður lykilhlutverki við framkvæmd aðgerða á grundvelli laganna auk björgunarsveita. Í samræmi við viðbragðsáætlanir á kerfið að geta tekist á við hvers kyns hættu sem unnt er að bregðast við með borgaralegum viðbrögðum. Gert er ráð fyrir því að ríkislögreglustjóri taki ákvörðun um almannavarnastig innan marka laganna og tilkynni dóms- og kirkjumálaráðherra til að tryggja virk tengsl við ríkisstjórn. Dóms- og kirkjumálaráðherra setur reglur um flokkun almannavarnastiga almannavarna, inntak þeirra og viðbrögð. Aðgerðir ráðast af almannavarnastigi en við þær allar gegna sveitarfélög mikilvægu hlutverki auk þess sem treyst er á samvinnu við Slysavarnafélagið Landsbjörg, Rauða kross Íslands, Þjóðkirkjuna og fleiri viðbragðsaðila sem tíundaðir verða í reglugerð.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur unnið að endurskoðun laga um almannavarnir frá 8. mars 2005 þegar efnt var til 100 manna málþings með fulltrúum opinberra stofnana og annarra viðbragðsaðila um viðhorf til leitar, björgunar og almannavarna.
Í ræðu á málþinginu sagði Björn Bjarnason, dóms- og kirkjumálaráðherra, m.a.:
„Margt hefur breyst á þeim 40 árum, sem liðin eru frá því að fyrstu lögin voru sett um almannavarnir, þótt enn sé í meginatriðum byggt á þeim og þau hafi staðist vel tímans tönn.
Ein mesta breytingin felst í hinni öflugu björgunarmiðstöð sem komið hefur verið á laggirnar við Skógarhlíð í Reykjavík með varastöð á Akureyri. Þar er í senn að finna stöð til samhæfingar á aðgerðum og stjórnstöð til að takast á við einstök atvik. Ný lög þurfa að endurspegla mikilvægi þessarar stöðvar og festa kjarna hennar í sessi án þess að draga úr nauðsynlegum sveigjanleika í viðbrögðum.
Neyðarnúmerið 112 er lykill að öryggi og löggjöfin um neyðarsímsvörun þarf að haldast í hendur við löggjöf um almannavarnir. – Ábyrgð á sviði almannavarna, leitar og björgunar þarf að vera skýr og einnig hvernig skrefið er stigið inn í almannavarnaástand með nauðsynlegum viðvörunum til almennings og útkalli á björgunarsveitum og hjúkrunarliði.
Lög og reglur um þetta eiga að vera einföld og gagnsæ. Markmiðið er að allir þræðir liggi saman í einn punkt, svo að unnt sé að bregðast við á skjótan og markvissan hátt til bjargar mannslífum.“
Við frumvarpsvinnuna var efnt til funda með öllum helstu viðbragðsaðilum almannavarnakerfisins. Þar kom í ljós mikil ánægja með þróun mála undanfarin ár, eftir að markvisst var hafist handa við að skapa öllum helstu viðbragðsaðilum samastað í Björgunarmiðstöðinni Skógarhlíð. Er það samdóma álit þessara aðila að Björgunarmiðstöðin Skógarhlíð hafi margsannað gildi sitt. Við gerð frumvarpsins var tekið mið af þessum viðhorfum og haft að leiðarljósi, að unnt sé að nýta sér ágæti stöðvarinnar í hvaða tilvikum sem er, en umfang viðbragða ráðist af hættu hverju sinni.
Lög um almannavarnir verða að taka mið af þessari þróun og jafnframt fleiri hættum en af hernaðaraðgerðum og náttúruhamförum. Stjórnvöld verða að búa sig undir almannahættu af mannavöldum og vegna farsótta af meiri þunga en áður hefur verið gert. Íslendingar hafa gengist undir alþjóðlegar skuldbindingar um eigið öryggi og annarra sem stjórnvöld geta sinnt betur en ella með góðu og nútímalegu skipulagi almannavarna. Alþjóðlegt samstarf á þessu sviði er meira en áður og er óhjákvæmilegt að Íslendingar tengist því, bæði til að leggja sjálfir sitt af mörkum og njóta aðstoðar annarra, ef þörf krefur.
Núgildandi lög um almannavarnir eru að stofni til frá 1962 en þeim hefur verið breytt með lögum nr. 30/1967, lögum nr. 55/1979, lögum nr. 85/1985, lögum nr. 90/1996, lögum nr. 83/1997, lögum nr. 82/1998, lögum nr. 93/2002, lögum nr. 44/2003 og lögum nr. 76/2005.
II. Helstu nýmæli frumvarpsins.
Í frumvarpi þessu eru fjölmörg nýmæli og er m.a. lagt til að:
– Markmið og gildissvið laga um almannavarnir verði rýmkað frá því sem er í núgildandi lögum að því leyti að áhersla verði lögð á fyrirbyggjandi ráðstafanir og gerð viðbragðsáætlana auk þess sem vísað er til að almennt hættuástand kunni að skapast vegna náttúruhamfara eða af mannavöldum, farsótta ýmiss konar annarrar hættu. Sett eru viðmið um hvenær svo sérstakar aðstæður teljist vera fyrir hendi sem heimila að gripið sé til almannavarnaviðbragða.
– Stefnumótun í almannavarna- og öryggismálum verði í almannavarna- og öryggismálaráði. Störf ráðsins lúti að mörkun stefnu um innra öryggi ríkisins og viðbrögð við hættuástandi. Vægi málaflokksins verði aukið með því að stefnumótun fari fram í ráði þar sem ráðherrar, önnur stjórnvöld og viðbragðsaðilar sitji og starfi undir stjórn forsætisráðherra. Þar komi saman ráðherrar og fulltrúar opinberra stofnana og viðbragðsaðila til stefnumótunar í þeim tilgangi að tryggja heildarsýn og markvissar samhæfðar aðgerðir og til að leggja grunn að endurreisn eftir hamfarir.
– Dóms- og kirkjumálaráðherra gefi út reglur um almannavarnastig að fenginni tillögu ríkislögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri taki ákvörðun um almannavarnastig hverju sinni og tilkynni dóms- og kirkjumálaráðherra.
– Ákvæði um aðgerða- og vettvangsstjórn verði lögfest.
– Víðtækar skyldur verði lagðar á embætti ríkislögreglustjóra við framkvæmd almannavarna. Þessar skyldur felist einkum í gerð hættumats, gerð tillögu um almannavarnastig, umsjón með gerð viðbragðsáætlana, samhæfingu aðgerða og stjórn þeirra á hættustundu. Þá er lagt til að ríkislögreglustjóri og sérstök samhæfingar- og stjórnstöð annist þessi verkefni í samvinnu við einstök fagráðuneyti, undirstofnanir þeirra, sveitarfélög, félagasamtök, fyrirtæki og almenning.
– Komið verði á laggirnar sérstakri samhæfingar- og stjórnstöð í tengslum við embætti ríkislögreglustjóra er starfi rekstrarlega undir sérstakri stjórn. Hlutverk stöðvarinnar á að vera að hafa yfirumsjón með og stjórna aðgerðum við leit og björgun á landi, sjó og í lofti. Er kveðið á um að samhæfingar- og stjórnstöðin skuli hafa aðgang að öruggu neyðarfjarskiptakerfi, sem er óháð og aðskilið frá almennum fjarskiptakerfum, vegna samskipta við viðbragðsaðila almannavarna.
– Aukin krafa verði gerð um að tilgreindir aðilar semji viðbragðsáætlanir, afhendi þær til ríkislögreglustjóra og æfi síðan samkvæmt þeim. Lagðar verði mun ríkari skyldur á ríkisstofnanir, sveitarfélög og í einstökum tilvikum einkaaðila um gerð viðbragðsáætlana eða þróun öryggisráðstafana. Þannig verði meiri líkur á því að almannavarnakerfið sé reiðubúið á hættustundu og að viðbrögð séu betur skilgreind þegar aðgerða er þörf.
– Starfsheimildir stjórnvalda á hættustundu verði skerptar frá því sem nú er. Stjórnvöldum verði unnt með vísan til skýrra lagaheimilda að kalla menn til starfa við almannavarnir og taka fasteignir og lausafjármuni eignar- eða leigunámi. Lagt er til að stjórnvöld geti tekið ákvarðanir um að einkaaðilar skuli gera viðbragðsáætlanir. Á það sérstaklega við um einkaaðila sem starfa á sviði sem hefur mikla þýðingu fyrir almannaheill og öryggi landsins. Gert er ráð fyrir að opinberir aðilar og einkaaðilar veiti stjórnvöldum nauðsynlegar upplýsingar við gerð viðbragðsáætlana en ef ágreiningur er um hvað teljist nauðsynlegar upplýsingar er heimilt að leita dómsúrskurðar.
– Þjónusta við almenning verði aukin á meðan hættuástand varir og eftir að því lýkur. Stjórnvöldum verði gert kleift að stofna sérstaka þjónustumiðstöð með þríþætt hlutverk. Í fyrsta lagi verði henni ætlað að taka við áreiti og álagi. Á hættustundu berast oft mörg hundruð símtöl til samræmdrar neyðarsvörunar, 112, eða annarra viðbragðsaðila og verði það verkefni þjónustumiðstöðvarinnar að hlaupa þar undir bagga. Í öðru lagi verði þjónustumiðstöðinni ætlað að veita fjölmiðlum upplýsingar. Í þriðja lagi verði henni ætlað að starfa í nánum tengslum við sveitarfélög sem orðið hafa fyrir áfalli og aðstoða ráðuneyti, sveitarfélög og undirstofnanir þeirra við að veita almenningi almenna aðstoð til að létta undir með viðbragðsaðilum, til dæmis með áfallahjálp og svörum við fyrirspurnum um bætur vegna eignatjóns. Mikilvægt er að samráð sé haft við hlutaðeigandi sveitarstjórnir um gerð reglugerðar um þjónustumiðstöðvar og að hlutaðeigandi sveitarstjórnir séu hafðar með í ráðum um starfsemi þjónustumiðstöðvar sem komið er á fót.
– Alþingi kjósi þriggja manna rannsóknarnefnd almannavarna og með henni starfi löglærður maður. Nefndinni verði ætlað rannsaka hvernig staðið sé að viðbrögðum og framkvæmd viðbragðsáætlana og gera tillögur að úrbótum. Nefndin skili skýrslu til dómsmálaráðherra, ríkislögreglustjóra og allsherjarnefndar Alþingis. Sjálfstæði nefndarinnar er áréttað með því að hún er kjörin af Alþingi.
III. Um nánari útfærslu almannavarna.
Í frumvarpi þessu er lagt til að stjórnvöld fái heimildir til að skipuleggja og standa að almannavörnum þegar hættu ber að garði og setja lagaramma um heildstæð og samhæfð viðbrögð samfélagsins til þess að takast á við afleiðingar almannahættuástands. Þá eru ákvæði í frumvarpinu um úrræði til að rannsaka, eftir að hættuástandi er lokið, hvernig þessar heimildir voru nýttar. Frumvarpið hefur eðli málsins samkvæmt ekki að geyma allar reglur sem nauðsynlegt er að setja um skipulag og framkvæmd almannavarna. Með vísan til þess er gert ráð fyrir því að dóms- og kirkjumálaráðherra sé heimilt að setja reglugerð um frekari framkvæmd laganna og útfærslu almannavarna eftir því sem henta þykir á hverjum tíma.
Athugasemdir við einstakar greinar og kafla frumvarpsins.
Um 1. gr.
Líkt og í núgildandi lögum verði markmiðið að undirbúa, skipuleggja og grípa til ráðstafana sem miða að því koma í veg fyrir, eftir því sem unnt er, að almenningur verði fyrir líkamstjóni eða eignatjóni af völdum náttúruhamfara eða af mannavöldum, hernaðaraðgerða eða af annarri hættu og veita líkn í nauð og aðstoð vegna tjóns sem hugsanlega kann að verða eða hefur orðið. Nýmæli er að vísað er til almannavarnaástands er kann að skapast vegna farsótta og hryðjuverka.
Markmið og gildissvið laganna er rýmkað með áherslu á fyrirbyggjandi ráðstafanir og gerð viðbragðsáætlana. Niðurlag 1. gr. núgildandi laga er fellt niður enda er markmið laga þessara að setja heildarramma um almannavarnastörf og vísan til annarra laga því óþörf og til þess fallið að skapa vafa um hver fari með yfirstjórn aðgerða í almannavarnaástandi.
Um 2. gr.
1. Sviðsábyrgðarreglan. Sá aðili sem fer venjulega með stjórn tiltekins sviðs samfélagsins eða tiltekins svæðis eða umdæmis skal skipuleggja viðbrögð og koma að stjórn aðgerða þegar hættu ber að garði.
2. Grenndarreglan. Staðbundin stjórnvöld undirbúa fyrirbyggjandi ráðstafanir og viðbragðsáætlanir.
3. Samkvæmnisreglan. Yfirvald eða stofnun sér á hættustundu um björgunarstörf á verksviði sínu.
4. Samræmingarreglan. Allir viðbragðsaðilar samhæfa störf sín við undirbúning aðgerða vegna hættuástands þannig að búnaður og mannafli sé nýttur á skilvirkan hátt.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um III. kafla.
Um 5. gr.
Samkvæmt núgildandi leiðbeiningum embættis ríkislögreglustjóra er neyðarskipulagi almannavarna skipt í fjögur stig: Könnunarstig, viðbúnaðarstig, hættustig og neyðarstig sem hér segir: Á könnunarstigi fer fram könnun á atvikum vegna óljósra tilkynninga eða atburðarásar sem krefst frekari skýringar. Á viðbúnaðarstigi hefst samráð milli vísindastofnana og almannavarna vegna atburðarásar sem hafin er og ætla má að geti leitt til þess að öryggi fólks og/eða byggðar sé stefnt í hættu og er miðað við að lágmarksmönnun eigi sér stað innan samhæfingarstöðvar. Ef hættumat leiðir í ljós að hætta fer vaxandi og að grípa verði til tafarlausra ráðstafana til að tryggja sem best öryggi þeirra sem á svæðinu búa/dvelja er miðað við hættustig og viðbúnaður neyðar- og öryggisþjónustunnar á viðkomandi svæði efldur ásamt því að grípa til fyrirbyggjandi aðgerða, svo sem rýmingar, brottflutnings eða lokunar svæða. Á neyðarstigi hefur orðið atburður sem valdið hefur slysum á fólki og/eða tjóni á mannvirkjum eða farartækjum, fólks er saknað eða alvarlegt umhverfisslys hefur orðið o.s.frv. Verkefni á þessu stigi einkennast af tafarlausum aðgerðum til lífsbjargandi aðstoðar og viðleitni til að afstýra frekari slysum og varna frekara tjóni.
Neyðarskipulag almannavarna og aðgerðir viðbragðsaðila á grundvelli þess ráðast af því hvernig almannavarnastigin eru skilgreind. Því er nauðsynlegt við framkvæmd neyðarskipulags almannavarna að stigskipting almannavarna sé öllum ljós og jafnframt hvaða aðili sé bær til þess að taka ákvörðun um hvort nauðsyn sé á því að lýsa yfir almannavarnastigi og þá hvert stig hættunnar sé.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Verkefni ríkislögreglustjóra eru hvorki tíunduð til hlítar né nefndar samstarfsstofnanir embættisins. Hættumat, almannavarnastig og viðbragðsáætlanir ákvarða með hvaða ráðuneytum og stofnunum ríkislögreglustjóri starfar hverju sinni.
Í 2. mgr. er m.a. kveðið á um eftirlitshlutverk ríkislögreglustjóra en einnig er honum ætlað að hafa umsjón með og vera til aðstoðar og ráðgjafar varðandi ýmsa þætti almannavarnastarfs, svo sem við gerð hættumats og viðbragðsáætlana, samhæfingu viðbragðsáætlana og endurskoðun þeirra. Í hættumati felst að gerð er skipulega grein fyrir mati á aðstæðum, líkum á því að hætta kunni að skapast vegna þeirra og hvaða afleiðingar það kunni að hafa. Hættumat er grundvöllur viðbragðsáætlana sem miða að því að koma í veg fyrir og takmarka, eftir því sem unnt er, að almenningur verði fyrir líkams- eða eignatjóni.
Í 3. mgr. er kveðið á um að ríkislögreglustjóri gegni forvarna-, leiðbeiningar- og almenningsfræðsluhlutverki og þjálfun og fræðslu starfsmanna almannavarnakerfisins. Í þessu felst að ríkislögreglustjóra ber að upplýsa stjórnvöld um hlutverk og skyldur þeirra í almannavarnakerfinu og almenning um hvernig bregðast skuli við á hættustundu.
Í 6. mgr. er tekið fram að ríkislögreglustjóri taki þátt í alþjóðlegu samstarfi stjórnvalda um almannavarnir.
Um 8. gr.
Um IV. kafla.
Um 9. gr.
Hér er lagt til að sýslumenn utan höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja sitji í almannavarnanefndum. Tekur tillagan mið af því að staðarþekking sýslumanna og tengsl þeirra við heimamenn nýtist við allt skipulagsstarf nefndanna og æfingar á þeirra vegum. Á höfuðborgarsvæðinu er ein almannavarnanefnd og er lagt til að lögreglustjóri þess svæðis sitji í henni. Hið sama á við um Suðurnes þar sem unnið er að sameiningu almannavarnanefnda og er því einnig lagt til að lögreglustjórinn þar sitji í almannavarnanefnd þess svæðis.
Um 10. gr.
Í 2. mgr. er byggt á því að almannavarnanefndir skuli eiga samvinnu við ríkislögreglustjóra við gerð hættumats.
Sveitarfélögum er skylt að móta sjálf stefnu um skipulag almannavarna innan síns umdæmis í samráði við ríkislögreglustjóra en við það nýtist staðarþekking best. Þessi skylda er útfærð nánar í VI. kafla frumvarpsins, einkum 16. gr.
Í 3. mgr. er lögð sú skylda á almannavarnanefndir að endurskoða hættumat og prófa viðbragðsáætlanir og skal ríkislögreglustjóra tilkynnt um slíkar prófanir og niðurstöður þeirra.
Um 11. gr.
Kveðið er á um að lögreglustjóri tilnefni vettvangsstjóra. Venjulega er miðað við að einungis einn vettvangsstjóri stjórni vettvangi á hverjum tíma. Fleiri geta þó verið í vettvangsstjórn og er tekið mið af aðstæðum hverju sinni. Vettvangsstjóri er æðsti stjórnandi á vettvangi og undir hans stjórn starfa ýmsir fagstjórnendur. Vettvangsstjórn samræmir og stjórnar því sem gerist á vettvangi með það m.a. að markmiði að tryggja öryggi þolenda, viðbragðsaðila og almennings, finna og bjarga öllum þolendum á sem stystum tíma, veita fyrstu lífsbjargandi aðstoð og undirbúa flutning særðra, slasaðra og látinna af vettvangi.
Um V. kafla.
Í frumvarpinu er núverandi skipulag almannavarnakerfisins lagt til grundvallar. Ráðgert er, eins og verið hefur, að við minni háttar atvik bregðist hin daglega neyðarþjónusta við með hefðbundnum hætti. Viðbúnaður í samhæfingar- og stjórnstöð eykst svo í samræmi við almannavarnastig hverju sinni. Sömu grunnþættir gilda í starfi stöðvarinnar hvort sem tekist er á við stór eða lítil atvik.
Um 12. gr.
Í samhæfingar- og stjórnstöðinni fari fram samhæfing aðgerða við hvers kyns leit og björgun á landi, sjó og í lofti. Umsvif í stöðinni ráðist af nauðsynlegum viðbrögðum hverju sinni. Er þetta á því byggt að með virku samstarfi allt árið um kring byggi viðbragðsaðilar upp hæfni til þess að samhæfa rétt viðbrögð þegar verulega á samstarf þeirra reynir.
Þetta ákvæði sem og 13. gr. tekur mið af því fyrirkomulagi sem nú gildir við leit og björgun í Björgunarmiðstöðinni Skógarhlíð. Í samhæfingar- og stjórnstöðinni verður aðgerðum stjórnað af starfsmönnum sem hafa fengið þjálfun og reynslu í viðbrögðum á hættustundu. Í stjórnstöðinni verða allir viðbragðsaðilar með fulltrúa og vinna þeir saman að samhæfingu og stjórn aðgerða, fjöldi þeirra sem kallaðir eru til starfa í stöðinni hverju sinni ræðst af því verkefni sem krefst úrlausnar. Þegar eru fyrir hendi áætlanir með verkferlum og skiptingu verkefna þegar hættu ber að garði. Þar má nefna verkþáttaskipurit viðbragðsaðila, SÁBF (Stjórn – Áætlun – Bjargir – Framkvæmd). Ekki er gert ráð fyrir breytingu hvað þetta varðar, heldur að byggt verði á því sem þegar er til staðar varðandi samhæfingu og stjórn aðgerða.
Viðbragðsaðilum almannavarna ber skylda til að fara að fyrirmælum þess aðila sem fer með forustu í samhæfingu aðgerða innan samhæfingar- og stjórnstöðvar í samræmi við viðbragðsáætlun. Brýnt er að skýrt sé kveðið á um þetta í lögum. Einn aðili innan samhæfingar- og stjórnstöðvar tekur ákvarðanir um aðgerðir samkvæmt viðbragðsáætlun, enda tryggir það heildarsýn yfir viðfangsefnið, hættuna og bjargir. Ákvæðinu er ekki ætlað að breyta núverandi verkferlum um samhæfingu aðila, þ.e. skiptingu verkefna milli almannavarnanefndar, aðgerðastjórnar og vettvangsstjórnar. Nauðsynlegt þykir að taka sérstaklega fram hvernig með skuli fara verði ágreiningur milli aðila um fyrirmæli og er lagt til að ríkislögreglustjóri eigi síðasta orðið í umboði dóms- og kirkjumálaráðherra. Eðli málsins samkvæmt verður ákvörðun ríkislögreglustjóra ekki skotið til dóms- og kirkjumálaráðherra.
Í frumvarpinu er kveðið á um að samhæfingar- og stjórnstöðin hafi aðgang að öruggu fjarskiptakerfi, sem er óháð og aðskilið frá almennum fjarskiptakerfum, vegna samskipta við viðbragðsaðila almannavarna. Ríkisstjórnin ákvað 26. september 2006, að TETRA-fjarskiptakerfið skyldi ná til landsins alls sem öruggt kerfi lögreglu og björgunaraðila. Á grundvelli þeirrar ákvörðunar hefur verið unnið að því að koma TETRA-sendum fyrir hvarvetna í landinu auk þess sem björgunarsveitir hafa verið að taka TETRA-stöðvar í notkun. Reynslan af kerfinu er góð eins og til dæmis sannaðist í mikilli og hættulegri leit að tveimur þýskum ferðamönnum við rætur Hvannadalsjökuls 19. til 25. ágúst 2007. Þá var unnt að ferilvakta leitarmenn á jöklum úr stjórnstöð þeirra í Öræfum og úr samhæfingar- og stjórnstöðinni í Skógarhlíð. Með þessu ákvæði er verið að lögbinda grundvöll þessa kerfis. Við gerð viðbragðsáætlana kann að þykja skynsamlegt að tengja öruggt fjarskiptakerfi samhæfingar- og stjórnstöðvar við öruggt kerfi annarra, sem gegna lykilhlutverki fyrir öryggi landsmanna, eins og til dæmis orkufyrirtækja.
Ákvæði 4. mgr. gerir ráð fyrir að níu manna stjórn skipuð fulltrúum tiltekinna viðbragðsaðila fjalli um og taki ákvarðanir um innra skipulag, rekstur og samstarf viðbragðsaðila innan samhæfingar- og stjórnstöðvar. Á þessum vettvangi geta viðbragðsaðilar leyst úr álitamálum sem kunna að vakna við störf innan stöðvarinnar og framgang viðbragðsáætlana. Stjórnin skal sjá til þess að umgjörð í stöðinni sé við hæfi en hún kemur ekki að samhæfingu eða framkvæmd einstakra aðgerða í stöðinni.
Stjórn er heimilt að stofna samhæfingar- og stjórnstöðvarráð með fulltrúum þeirra viðbragðsaðila sem eru utan stjórnar. Samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 36. gr. ákveður dóms- og kirkjumálaráðherra með reglugerð hverjir teljist viðbragðsaðilar almannavarna samkvæmt lögum þessum.
Um 13. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að verði ágreiningur milli viðbragðsaðila um hvort hætta teljist svo alvarleg að stjórn aðgerða skuli fara fram í samhæfingar- og stjórnstöð geti hver viðbragðsaðila óskað eftir því að stöðin taki við stjórn aðgerða.
Um 14. gr.
Í fyrsta lagi að taka við hluta þess áreitis sem vaktstöð um samræmda neyðarsvörun og samhæfingar- og stjórnstöð verða fyrir á hættustundu.
Í öðru lagi að veita fjölmiðlum upplýsingar um hvers eðlis hættan sé og til hvaða aðgerða stjórnvöld hafi gripið.
Í þriðja lagi að starfa í nánum tengslum við sveitarfélög þar sem hættuástand hefur skapast og aðstoða ráðuneyti, sveitarfélög og undirstofnanir þeirra við að veita almenningi og þeim aðilum sem hafa orðið fyrir tjóni eða áfalli vegna hættuástands almenna aðstoð. Einnig að veita þjónustu til að létta undir með viðbragðsaðilum, t.d. með áfallahjálp og svörum við fyrirspurnum um bætur vegna eignatjóns. Almenningur hafi aðgang að einni miðstöð til að afla sér upplýsinga um atriði er tengjast hættuástandinu. Leitað verði samvinnu við sérfræðinga, t.d. félagsfræðinga, sálfræðinga og lögfræðinga, til að veita nauðsynlega þjónustu.
Um VI. kafla.
Talið er nauðsynlegt að leggja þessa skyldu á einstök ráðuneyti enda eiga þau að hafa nauðsynlega yfirsýn yfir starfssvið sitt og eiga þannig að geta stýrt vinnu við gerð viðbragðsáætlana og því að samræmis sé gætt milli ráðuneytis og undirstofnana þess. Sem dæmi um þessa tilhögun má nefna að heilbrigðisráðuneytið skal fylgja eftir gerð viðbragðsáætlana heilbrigðisstofnana og annarra undirstofnana, svo sem vegna hópslysa, hópsýkinga og farsótta. Gert er ráð fyrir að þessar áætlanir heilbrigðiskerfisins séu hluti af heildarkerfi almannavarna án þess að hróflað sé við ábyrgð einstakra aðila innan heilbrigðiskerfisins á grundvelli laga sem um þá gilda. Stjórn sóttvarna er í höndum sóttvarnalæknis en viðbragðsáætlanir hans verða hluti af almannavarnakerfinu. Landlæknisembættið hefur með höndum forvarnir, leiðbeiningar og almannafræðslu um málefni sem ógna heilsu manna. Forráðamönnum heilbrigðisstofnana ber samkvæmt tilmælum landlæknis að undirbúa og framkvæma ráðstafanir sem nauðsynlegar eru til að geta veitt sjúkum og særðum móttöku og meðferð á hættutímum. Þeim ber og að taka þátt í undirbúningi að stofnun og rekstri varasjúkrahúsa. Áætlanir um þetta verða samkvæmt þessu frumvarpi hluti af viðbragðsáætlanakerfi almannavarna.
Sveitarfélög búa yfir staðarþekkingu sem er nauðsynleg forsenda þess að viðbragðsáætlanir taki mið af aðstæðum á hverjum stað, tækjakosti og mannafla.
Sumar áætlanir eru þess eðlis að þær byggjast á samvinnu margra og má þar t.d. nefna ráðstafanir til að bregðast við hættu vegna sýkla-, efna- og geislavopna. Fyrir liggur skýrsla um þessa hættu og stofnað hefur verið til samvinnu við slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu um viðbrögð, en þau ráðist síðan af samvinnu við marga. Þá skiptir miklu að hér á landi sé til búnaður sem gerir viðbragðsaðilum kleift að snúast gegn hættu af þessum toga og hann standist öryggiskröfur.
Um 15. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir þeirri skyldu ríkislögreglustjóra að kanna áfallaþol og láta gera viðbragðsáætlanir hvað varðar þá hluta íslensks samfélags sem ekki falla undir tiltekið ráðuneyti. Ólíklegt er að mikið reyni á þetta ákvæði en telja verður að með setningu þessarar reglu ætti ekki að rísa vafi um hvort og hver eigi að kanna áfallaþol og semja viðbragðsáætlun.
Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að viðbragðsáætlanir skuli undirritaðar og staðfestar af réttum yfirvöldum. Þannig verði betur tryggt að aðilar geri ráð fyrir þessum skuldbindingum í rekstraráætlunum sínum.
Um 16. gr.
Að öðru leyti vísast til almennra athugasemda við þennan kafla og athugasemda við 15. gr.
Um 17. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um skyldu til að æfa viðbragðsáætlanir. Í endurskoðun nágrannalandanna á almannavörnum hefur mikil áhersla verið lögð á gerð hættumats, skipulagningu viðbragða í sérstakri áætlun og ekki síst æfinga á grundvelli hennar. Í núverandi almannavarnakerfi hafa umfangsmiklar æfingar farið fram hér á landi. Í ákvæðinu er lagt til að haldið verið áfram á sömu braut en hins vegar verði lögð sú skylda á aðila að æfa viðbragðsáætlanirnar til að tryggja fumlaus viðbrögð á hættustundu.
Um 18. gr.
Í 2. og 3. mgr. er gert ráð fyrir að einstökum ráðherrum verði heimilt, í samráði við ríkislögreglustjóra, að ákveða að opinberir eða einkaaðilar komi að útfærslu einstakra þátta laga þessara. Rökin fyrir þessari heimild eru þau að á undanförnum árum hefur starfsemi, sem áður var á hendi ríkisvaldsins, færst yfir til einkaaðila. Um er að ræða starfsemi sem tengist almannavörnum á ýmsa vegu, t.d. fjármálaþjónustu og þjónustu á sviði fjarskipta. Við gerð frumvarpsins var talið nauðsynlegt að leggja skyldur á þessa aðila til að grípa til fyrirbyggjandi ráðstafana, auk þess að koma að gerð viðbragðsáætlana og vernda þannig starfsemi sína samfélaginu til hagsbóta. Óþarft þykir að nefna viðbragðsáætlanir berum orðum í ákvæðinu, en þess ber að geta að í 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ríkislögreglustjóri hafi eftirlit með gerð viðbragðsáætlana einkaaðila.
Samkvæmt 4. mgr. skal, áður en ákvörðun er tekin, leitast við að semja við viðkomandi fyrirtæki eða stofnanir. Þykir þessi regla nauðsynleg í ljósi meðalhófsreglu og að unnið verði með þeim aðilum sem ákvörðunin varðar. Ljóst er að mismunandi viðmið geta gilt eftir því hvenær nauðsynlegt er að taka ákvörðun. Ef ákvörðun er tekin áður en hættu ber að garði og varðar t.d. einungis gerð viðbragðsáætlunar til að vernda starfsemi tiltekins fyrirtækis er ljóst að gera þarf ríkar kröfur um meðalhóf. Minni kröfur yrðu hins vegar gerðar varðandi ráðstafanir sem grípa þyrfti til þegar hættuástand hefði skapast.
Ákvæði 5. mgr. varðar það þegar tjón hlýst af beitingu einstakra ráðuneyta á valdheimildum sínum samkvæmt ákvæðinu. Þegar tjón hlýst af er ráðgert að ríkisvaldið bæti tjónið samkvæmt almennum reglum. Með þessari tilvísun er vísað til almennra reglna íslensks réttar um skaðabætur utan samninga, þ.e. almennu skaðabótareglunnar (sakarreglan).
Um VII. kafla.
Um 19.–22. gr.
Ákvæðin eru að mestu leyti efnislega samhljóða 10.–14. gr. núgildandi laga, þó með þeim breytingum að í frumvarpinu er tekið fram að borgaralegar skyldur samkvæmt ákvæðum þessa kafla eigi við á hættustundu.
Um VIII. kafla.
Um 23. gr.
Um 24. gr.
Um 25. gr.
Við undirbúning þessa frumvarps kom til álita að rýmka heimildir stjórnvalda til takmörkunar á eignarrétti vegna utanaðkomandi hættu með því að heimila að taka eign annaðhvort eignar- eða leigunámi og það án tillits til þess hvort greiða þyrfti fyrir brottflutningi fólks. Var einkum litið til þess að eignarnám kynni ekki síður að vera nauðsynlegt en leigunám enda gæti verið hagstætt fyrir eiganda fasteignar að hún væri tekin eignarnámi ef t.d. óhjákvæmilegar breytingar hefðu verið gerðar á henni og yrði þá að meta fasteignina á grundvelli laga um framkvæmd eignarnáms. Fallið var frá þessum hugmyndum. Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að gera megi hverjar þær breytingar á fasteignum og lausafjármunum sem þörf er á til að þær komi að tilætluðum notum. Þrátt fyrir þessa heimild á það við sem fyrr að ekki ber að breyta fasteign meira en þörf er á eins og fyrr er rakið.
Um 26. gr.
Um 27. gr.
Um IX. kafla.
Ljóst er að hættumat og viðbragðsáætlanir geta aldrei tekið á öllum hættum sem steðja að samfélaginu hverju sinni. Atburðarás og viðbrögð geta einnig reynst önnur en búist var við samkvæmt mati og áætlunum. Vegna þessa og til að auðvelda mönnum að læra af reynslunni er lagt til að sérstök rannsóknarnefnd kynni sér hættumat, viðbragðsáætlanir og viðbrögð samkvæmt þeim.
Rökin fyrir því að fela Alþingi að kjósa þrjá menn í rannsóknarnefndina eru þau að þar með er tryggt að framkvæmdarvaldið verði ekki sakað um hlutdrægni við val á mönnum til að rannsaka gerðir þess sjálfs eða aðila sem starfa á ábyrgð þess. Sjálfstæði nefndarinnar er auk þess best tryggt með því að hún starfi í umboði Alþingis. Lagt er til að löglærður maður starfi með nefndinni til að ekki sé neinn vafi á því að allt starf nefndarinnar sé í samræmi við lögheimildir og skyldur.
Fyrirmynd þessarar nefndar er að finna í hinum fjölmörgu rannsóknarnefndum sem hafa verið stofnaðar á undanförnum árum til að rannsaka og hafa eftirlit með atburðum sem varða almenning miklu á tilteknu sviði, t.d. rannsóknarnefnd flugslysa og rannsóknarnefnd umferðarslysa og hefur löggjöf um hina síðarnefndu verið höfð til hliðsjónar þegar ákvæði í kaflanum voru samin.
Um 28. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að rannsóknir nefndarinnar beinist að viðbragðsáætlununum og viðbrögðum viðbragðsaðila eftir að hætta eða hættuástand er yfirstaðið. Er talið að þetta sé nauðsynlegt til að unnt verði að meta hvernig einstakar viðbragðsáætlanir reyndust og gera tillögur til úrbóta.
Í 36. gr. frumvarpsins er síðan gert ráð fyrir því að dóms- og kirkjumálaráðherra ákveði með reglugerð hvers konar hætta eða hættuástand nefndin skuli rannsaka. Eðlilegt er að nefndin hafi víðtækt sjálfdæmi um atvik, sem hún rannsakar, en styðjist þar einnig við almennar reglur settar í reglugerð.
Um 29. gr.
Um 30. gr.
Um 31. gr.
Um aðgang að trúnaðargögnum er fjallað í 2. mgr. og er þar tekið mið af sambærilegum ákvæðum í lögum um rannsóknarnefnd umferðarslysa.
Um 32. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að miða skuli við íbúatölu þegar kostnaði er skipt á milli sveitarfélaga sem hafa samstarf um rekstur skyldna sinna samkvæmt lögunum. Er í þessu sambandi byggt á núgildandi fyrirkomulagi.
Um 33. gr.
Um 34. gr.
Um 35. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn
um frumvarp til laga um almannavarnir.
Frumvarpið miðast í aðalatriðum við að áfram verði byggt á þeim stoðum sem núverandi almannavarnakerfi hvílir á. Áherslu- og skipulagsbreytingar kunna að verða á vissum sviðum í viðbúnaði þeirra aðila en gera verður ráð fyrir að það ráðist meðal annars af fjárveitingum í fjárlögum hverju sinni og útgjaldasvigrúmi langtímaáætlunar í ríkisfjármálum hvernig slíkum verkefnum verður forgangsraðað og á hversu löngum tíma þau verða unnin. Ef ákvæði frumvarpsins leiða til aukins kostnaðar vegna viðbúnaðar á hættutímum er eðli málsins samkvæmt þó ekki hægt að segja fyrir um hvort og í hvaða mæli það gæti orðið. Loks má nefna að í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ríkið beri kostnað af almannavörnum á sínu verksviði og sveitarfélög á sínu sviði, líkt og verið hefur.