Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 286. máls.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 1009 — 286. mál.
um frv. til l. um framhaldsskóla.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á fund sinn Þórhall Vilhjálmsson, Guðmund Árnason, Arnór Guðmundsson og Karl Kristjánsson frá menntamálaráðuneyti. Einnig komu á fundinn fulltrúar úr nefnd menntamálaráðherra um endurskoðun laga um framhaldsskóla Aðalheiður Steingrímsdóttir og Anna María Gunnarsdóttir, fulltrúar framhaldsskólakennara, Jón B. Stefánsson fulltrúi skólastjórnenda ásamt Svandísi Ingimundardóttur áheyrnarfulltrúa í nefndinni. Guðjón Bragason, Gunnlaugur Júlíusson og Valgerður Freyja Ágústsdóttir komu frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Kristbjörg Stephensen borgarlögmaður kom einnig á fund nefndarinnar. Frá Kennarasambandi Íslands komu Elna Katrín Jónsdóttir, frá Félagi framhaldsskólakennara Aðalheiður Steingrímsdóttir og Anna María Gunnarsdóttir. Einnig komu á fund nefndarinnar Ingibjörg Karlsdóttir frá ADHD-samtökunum, Halldór Grönvold frá Alþýðusambandi Íslands, Jón Már Héðinsson skólameistari Menntaskólans á Akureyri, Ásgeir Guðmundsson, Sindri Rafn Þrastarson og Gabríella Unnur Kristjánsdóttir frá Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Alma Joensen frá Stúdentaráði Háskóla Íslands, Sigríður Anna Guðjónsdóttir frá Starfsgreinaráði skrifstofu- og verslunargreina, Þorsteinn Gunnarsson, Baldur Sæmundsson, Níels Hjaltason og Ólafur Jónsson frá Starfsgreinaráði matvæla-, veitinga- og ferðaþjónustugreina, Magnús Þór Ásmundsson frá Starfsgreinaráði í málm-, véltækni- og framleiðslugreinum, Gylfi Einarsson frá Iðunni fræðslusetri og Rakel Jensdóttir frá Persónuvernd.
Þá bárust nefndinni umsagnir, ályktanir eða erindi frá Háskóla Íslands, Kennaraháskóla Íslands, Háskólanum á Akureyri, Félagsvísindadeild Háskóla Íslands, Stúdentaráði Háskóla Íslands, Myndlistarskólanum í Reykjavík, Landbúnaðarháskóla Íslands, Sölva Sveinssyni og Elfu Hrönn Guðmundsdóttur (Listmenntaskóla Íslands), Kennarasambandi Íslands, Félagi framhaldsskólakennara, Félagi dönskukennara, Félagi íslenskra myndlistarkennara, Kennarafélagi Kvennaskólans, Félagi kennara Menntaskólans í Reykjavík, Kennarafélagi Menntaskólans á Akureyri, Kennarafélagi Fjölbrautaskólans í Breiðholti, Bandalagi háskólamanna, Félagsráðgjafafélagi Íslands, Félagi náms- og starfsráðgjafa, Iðjuþjálfafélagi Íslands, Þroskaþjálfafélagi Íslands, Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, Þroskahjálp, Barnaheillum, umboðsmanni barna, Barnaverndarstofu, Samtökunum Heimili og skóli, Persónuvernd, Jafnréttisstofu, Lýðheilsustöð, Rauða krossi Íslands, félagsmálaráðuneytinu – innflytjendaráði, Grétu Jónsdóttur, fjölskyldu- og hjónaráðgjafa DIP, Sjónarhóli, Umhyggju, ADHD-samtökunum, Styrktarfélagi krabbameinssjúkra barna, Félagi lesblindra á Íslandi, Prestafélagi Íslands, biskupi Íslands, Samstarfshópi bókasafnsfræðinga í framhaldsskólum, Alþýðusambandi Íslands, Samtökum atvinnulífsins, Starfsgreinaráði skrifstofu- og verslunargreina, Starfsgreinaráði matvæla-, veitinga- og ferðaþjónustugreina, Starfsgreinaráði í málm-, véltækni- og framleiðslugreinum, Iðunni fræðslusetri, Matvæla- og veitingafélagi Íslands, Sambandi íslenskra framhaldsskóla, Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Samtökum áhugafólks um skólaþróun, Félagi um menntarannsóknir, Íslenskri málnefnd, safnaráði, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Eyþingi, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Akureyrarbæ, Ásahreppi, Fljótsdalshéraði, Langanesbyggð, Mýrdalshreppi, Reykjavíkurborg, Seltjarnarnesbæ, Sveitarfélaginu Ölfusi, Tálknafjarðarhreppi og Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.
Þann 7. desember 2007 var fjórum frumvörpum vísað til meðferðar í nefndinni. Var hér um að ræða frumvörp til heildarlaga um leik-, grunn- og framhaldsskóla ásamt frumvarpi til laga um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Frumvörp þessi mynda umgjörð um skólamál í landinu allt að háskólastigi og er ætlað að auka samfellu og sveigjanleika í skólastarfi og tryggja skóla án aðgreiningar. Í upphafi starfs nefndarinnar var ljóst að mikil vinna væri fyrir höndum og hefur nefndin haft fasta vikulega aukafundi til að fjalla um málin.
Með frumvarpi til laga um framhaldsskóla eru lagðar til miklar breytingar á skipulagi og starfsemi framhaldsskóla. Verið er að hverfa frá samræmingarviðmiðum og miðstýringu og auka sjálfstæði skóla. Mun gerð námsbrautarlýsinga verða í höndum skólanna sjálfra og má því búast við fjölbreyttara námsframboði sem jafnframt muni fylgja þjóðfélagsbreytingum. Með frumvarpinu er einnig lagt til að taka upp nýtt einingakerfi sem tekur yfir allt nám á framhaldsskólastigi, hvort sem um er að ræða iðnnám eða bóknám. Er hér um að ræða kerfi sem samsvarar svokölluðu ECTS-kerfi fyrir háskóla, þ.e. að ársvinna nemenda jafngildi 60 einingum. Miklar breytingar eru gerðar á námslokum í framhaldsskóla og gert er ráð fyrir framhaldsskólaprófi, prófi til starfsréttinda, stúdentsprófi, annars konar lokaprófi og viðbótarnámi við framhaldsskóla. Komið er á fræðsluskyldu til 18 ára aldurs með því að kveða á um rétt nemenda til að innritast og stunda nám í framhaldsskóla sem og skyldu hvers framhaldsskóla að hafa starfandi foreldraráð. Jafnframt eru lagðar til breytingar á hlutverki starfsgreinaráða og er lagður grunnur að öflugra gæðaeftirliti en gildandi lög gera ráð fyrir.
Nefndin ræddi ákvæði frumvarpsins ítarlega á fundum sínum. Meðal þeirra atriða sem hvað mesta umræðu fengu meðal nefndarmanna voru ákvæði frumvarpsins um starfsfólk og skólastjórnendur framhaldsskóla, ákvæði IV. kafla sem fjallar um skipulag náms og námslok, með sérstakri áherslu á nýtt einingakerfi, framhaldsskólapróf og fræðsluskyldu til 18 ára aldurs ásamt 18. gr. um stúdentspróf. Einnig voru ákvæði V. kafla um námskrár og námsbrautir rædd, hlutverk starfsgreinaráða og vinnustaðanám ásamt stöðu nemenda og nemendafélaga.
Hlutverk framhaldsskóla.
Hlutverk framhaldsskóla er fyrst og fremst tvíþætt, að búa nemendur undir þátttöku í atvinnulífinu og frekara nám. Skulu þeir enn fremur stuðla að alhliða þroska nemenda sinna og virkri þátttöku þeirra í lýðræðissamfélagi. Þessu hlutverki sínu skulu þeir ná með því að bjóða hverjum nemanda nám við hæfi, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að skólarnir skuli efla siðferðisvitund, ábyrgðarkennd, víðsýni o.fl. Telur meiri hluti nefndarinnar að rétt sé að leggja áherslu á að hlutverk framhaldsskóla skuli jafnframt vera að efla færni nemenda sinna í íslensku máli, bæði töluðu og rituðu og leggur til að breyting verði gerð á málsgreininni. Er þetta álit meiri hlutans í samræmi við þau fyrirmæli sem finna má í 1. mgr. 35. gr., að kennsla í framhaldsskólum skuli fara fram á íslensku. Vill meiri hlutinn nefndarinnar einnig undirstrika mikilvægi jafnréttismála í þjóðfélaginu og leggur til að breyting verði gerð á málsgreininni í þá átt.
Nám í framhaldsskóla.
Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um námskrár og námsbrautir. Skapaðist mikil umræða innan nefndarinnar um þennan kafla frumvarpsins og þær breytingar sem í honum felast. Felast þær fyrst og fremst í því að ef frumvarpið verður að lögum mun menntamálaráðuneytið einungis gefa út almennan hluta aðalnámskrár, sbr. 21. gr. frumvarpsins. Hinn hluti aðalnámskrár byggist á námsbrautarlýsingum skv. 23. gr. sem skólarnir setja og hlotið hafa staðfestingu ráðherra. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að varpa ljósi á innihald kaflans. Í fyrsta lagi skiptist aðalnámskrá í almennan hluta og námsbrautarlýsingar. Almenna hluta námskrárinnar setur ráðherra þar sem útfærðir eru starfshættir og markmið framhaldsskóla og skal kaflinn a.m.k. innihalda þau atriði sem talin eru upp í 2. mgr. 21. gr. Á grundvelli 22. gr. setja framhaldsskólar sér skólanámskrá sem jafnframt skiptist í almennan hluta og námsbrautarlýsingar skv. 23. gr. frumvarpsins. Almenni hluti skólanámskrár skal í meginatriðum innihalda sambærileg atriði og almennur hluti aðalnámskrár, sbr. 2. mgr. 22. gr. frumvarpsins. Í honum skal þó einnig fjallað um hvernig viðkomandi framhaldsskóli uppfyllir skilyrði almenna hluta aðalnámskrár. Þær námsbrautarlýsingar sem framhaldsskólar setja sér verða hluti af skólanámskrá viðkomandi skóla og hluti aðalnámskrár eftir að þær hafa verið staðfestar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Í námsbrautarlýsingum skal m.a. kveða á um innihald og vægi áfanga, samhengi í námi, vægi námsþátta og lokamarkmið náms. Þannig mun hver framhaldsskóli setja sér skólanámskrá á grundvelli almenns kafla aðalnámskrár og svo á grundvelli skólanámskrárinnar semja sínar eigin námsbrautarlýsingar. Að áliti meiri hlutans er með þessum breytingum mælt fyrir auknu frelsi, svigrúmi og ákvörðunarrétti framhaldsskólanna við að móta starf sitt og námsframboð. Geta framhaldsskólarnir á grundvelli þessa brugðist við breyttum þjóðfélagsaðstæðum og þörfum atvinnulífsins. Aftur á móti er það álit meiri hlutans að hugtökin kjarnaáfangar, valáfangar og skyldunám brautar, sbr. 2. mgr. 23. gr., geti verið hamlandi, t.d. þegar einstaklingar velja ólíka sérhæfingu innan sömu brautar. Er því lagt til að 4., 5. og 6. málsl. 2. mgr. falli brott. Eftir sem áður verður uppbygging námsbrauta skilgreind í almennum hluta aðalnámskrár og er frumvarpsgreinin óbreytt að öðru leyti, m.a. hvað varðar heimild ráðherra til að setja sérstakar reglur um flokkun og þrepaskiptingu náms í samræmi við færni- og lokamarkmið námsins. Heimild ráðherra til að gefa út viðmiðunarnámskrár skv. 5. mgr. helgast af því að það kann að taka einstaka skóla einhvern tíma að byggja upp eigin námskrár eins og 1. mgr. 23. gr. gerir ráð fyrir að hver skóli geri.
Í 25. gr. frumvarpsins er fjallað um starfsgreinaráð en miklar umræður urðu innan nefndarinnar um hlutverk þeirra. Komu enn fremur fram miklar athugasemdir í umsögnum starfsgreinaráða sem töldu að störfum þeirra og hlutverki síðustu ára væri gert lágt undir höfði með því að færa störf þeirra meira í átt að ráðgjafar- og umsagnarhlutverki. Á grundvelli gildandi laga um framhaldsskóla, nr. 80/1996, bera starfsgreinaráðin ábyrgð á þróun, eftirliti og mati á þörfum starfsgreina fyrir menntun og þjálfun í hinu formlega skólakerfi framhaldsskólans. Þau útfæra starfslýsingar og leggja mat á og greina færnikröfur starfa. Jafnframt lýsa þau uppbyggingu og markmiðum starfsnáms, svo sem lokamarkmiðum, námskröfum, uppbyggingu náms, skiptingu náms í áfanga, áfangamarkmiðum, tilhögun náms og kennslu og námsmati auk þess að lýsa aðstöðu og búnaði, sbr. 28. og 29. gr. laganna. Í 25. gr. frumvarpsins er fjallað um hlutverk starfsgreinaráða. Á grundvelli ákvæðisins skulu þau setja viðmið fyrir skiptingu náms í skóla- og vinnustaðanám og gera tillögur að uppbyggingu og inntaki prófa í einstökum starfsgreinum. Einnig gera þau tillögu um brautarlýsingar sem framhaldsskólar geta haft til viðmiðunar. Starfsgreinaráð veitir einnig umsagnir um námsbrautarlýsingu starfsnáms sem einstakir framhaldsskólar leita eftir staðfestingu á til ráðherra. Var því sjónarmiði jafnframt hreyft fyrir nefndinni að með þeim breytingum sem frumvarpið gerir ráð fyrir væri þeirri hættu boðið heim að iðn- og starfsnámsnemendur öðluðust minni þekkingu og færni en nú er þar sem ekki væri tekið tillit til álits, krafna og reynslu móttökuaðilans, þ.e. atvinnulífsins. Meiri hlutinn áréttar að mikið og gott starf hefur verið unnið af mörgum starfsgreinaráðum frá gildistöku laga um framhaldsskóla, nr. 80/1996. Er það álit meiri hlutans að undirstrika þurfi það hlutverk starfsgreinaráða, samkvæmt frumvarpinu, að vera ráðgefandi fyrir ráðherra um starfsnám í framhaldsskólum. Er það í samræmi við ákvæði gildandi laga. Við nánari afmörkun á hlutverki starfsgreinaráða þykir skýrara að draga fram einstök viðfangsefni sem þeim er ætlað að veita umsögn um eða gera tillögur um til ráðherra. Leggur meiri hlutinn því til breytingar á 25. gr. frumvarpsins þar sem hlutverk starfsgreinaráða er tilgreint. Jafnframt eru lagðar til breytingar á 24. gr. frumvarpsins um fjölda fulltrúa í starfsgreinaráðum og kemur þar á móts við athugasemdir umsagnaraðila.
Í 28. gr. frumvarpsins er fjallað um vinnustaðanám. Byggist greinin á 32. gr. gildandi laga, nr. 80/1996, og er ákvæðið í samræmi við þá grein að frátöldu einu nýmæli. Í frumvarpinu er farin sú leið að auka ábyrgð framhaldsskóla á námi nemenda sinna á þann hátt að skólarnir verði að tryggja nemendum vinnustaðasamning til að ljúka námi. Er ábyrgð á gerð slíkra samninga því færð af herðum nemenda sjálfra og yfir á skólana. Er það álit meiri hlutans að hér sé um góða breytingu að ræða sem auki rétt nemenda og öryggi enda geti nemandi treyst því að hann geti lokið námi þegar krafist er starfsþjálfunar. Áréttar meiri hlutinn þó að undanfarin ár hefur sú framkvæmd komist á að umsýsla með námssamningum hefur færst í hendur fræðsluskrifstofa atvinnulífsins í nánum tengslum við starfsgreinaráð í viðkomandi grein. Telur meiri hlutinn að mikilvægt sé að tryggja að þekking, reynsla og gæðaviðmið um vinnustaðanám, starfsþjálfunarsamninga, þjónustu nemaleyfisnefnda o.s.frv., sem eru til staðar hjá fræðsluskrifstofum í iðn- og starfsnámi, nýtist. Um langt árabil hefur menntamálaráðuneytið átt farsælt samstarf við fræðsluskrifstofur og fræðslumiðstöðvar atvinnulífsins um aðkomu atvinnulífsins að starfsnámi. Hefur ráðuneytið með þjónustusamningum falið þessum aðilum ákveðna umsýslu með framkvæmdinni. Ábyrgð á gerð og staðfestingu samninga um starfsþjálfum liggur hins vegar hjá ráðuneytinu og ef upp hefur komið ágreiningur vegna slita á námssamningi hefur verið unnt að leita með hann til fulltrúa ráðuneytisins. Umboðsmaður Alþingis hefur nýlega bent á að hér þurfi skýrari lagagrundvöll og er í samræmi við það lagt til að þessi breyting verði gerð á frumvarpinu. Með því fyrirkomulagi sem hér er lagt til verður málsmeðferð skýrari og réttur nemanda ljós til þess að leita aðstoðar og fá skorið úr ágreiningi um framkvæmd umsýsluaðila. Enda ber skóli ábyrgð á gerð sérstaks samnings um vinnustaðanám, sbr. 2. mgr. 28. gr.
Mjög ítarleg umræða fór fram innan nefndarinnar um IV. kafla frumvarpsins og þá sér í lagi um 15. gr. um námseiningar, 18. gr. sem fjallar um stúdentspróf og mikilvægi þess að frumvarpið leiði ekki til skerðingar á gildi stúdentsprófs. Í frumvarpinu er reynt að ná utan um þróun síðustu ára með því að skilyrða lágmarkskjarna, setja reglur um viðmið og þrepaskiptingu náms auk almennra skilyrða um kröfur svo sem í 18. gr. frumvarpsins, en þar segir: „Stúdentspróf miðar m.a. að því markmiði að undirbúa nemendur undir nám á háskólastigi. Við mat á námsbrautarlýsingu til stúdentsprófs og staðfestingu ráðherra á henni skal það vera tryggt að prófið uppfylli almennar kröfur háskóla um undirbúning fyrir nám á háskólastigi.“ Þá segir í kaflanum um stúdentspróf í greinargerð frumvarpsins m.a.: „Þess er að vænta að framhaldsskólar, við gerð námsbrautarlýsinga til stúdentsprófs muni kappkosta að tryggja að meginkostum stúdentsprófsins sé við haldið …“ Enn fremur segir: „ …ljóst er að þörf er á stöðugri samræðu milli framhaldsskóla og háskóla um það, hvernig undirbúningi nemenda fyrir nám á háskólastigi verði best háttað. Af hálfu háskóla hefur sú afstaða komið fram, að undirbúningur fyrir háskólanám eigi að felast í góðu almennu námi. Því til viðbótar þurfi staðgóða þekkingu á þeim sviðum og í greinum sem tengdar eru þeim námsgreinum sem nemendur innrita sig í. Þau sjónarmið þarf að leggja til grundvallar framhaldsskólanámi.“ Af þessu má ráða þann skýra tilgang þessa frumvarps að styrkja stoðir stúdentsprófs sem undirbúnings undir nám á háskólastigi. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að nám til stúdentsprófs sé ekki skert með frumvarpi þessu. Ekki er kveðið á um fjölda eininga til stúdentsprófs í gildandi lögum og telur meiri hlutinn að ekki sé þörf á slíku í frumvarpi þessu. Stúdentsprófið hafi áfram þá stöðu að veita almennt aðgang að háskólanámi og sú breyting sem gerð er í frumvarpinu leiði ekki til þess að háskólar krefji nemendur um að sitja undirbúningsnám fyrir inngöngu í deildir skólanna. Þá telur meiri hlutinn að með frumvarpinu hafi skólarnir jafngóða eða betri aðstöðu til að bjóða nemendum jafngilt og sambærilegt nám og nú. Þá mun frumvarpið að mati nefndarinnar styrkja svigrúm framhaldsskóla til að bjóða nemendum upp á nám við hæfi og sveigjanlega námsframvindu.
Í 15. gr. frumvarpsins er lagt til að tekið verði upp nýtt einingakerfi í framhaldsskólum sem byggist á vinnuframlagi nemenda. Það kerfi sem lagt er til að tekið verði upp samsvarar því kerfi sem gildir fyrir háskóla, ECTS-kerfi, og samkvæmt því færir ársvinna nemenda honum 60 einingar. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að vel takist til við innleiðingu frumvarpsins og að vanda verði til verka. Leggur meiri hlutinn sérstaka áherslu á að samráð verði haft við hagsmunaaðila, m.a. framhaldsskólakennara og skólameistara, við jafn mikilvægt verkefni og þróun og upptaka nýs einingakerfis er, þar sem lögð verður áhersla á að framhaldsskólarnir verði samtaka við innleiðingu frumvarpsins.
Í 45. gr. er að finna ákvæði um gjaldtökuheimildir opinberra framhaldsskóla. Telur meiri hluti nefndarinnar rétt að undirstrika að þeim gjaldtökuheimildum, sem þar er kveðið á um, er ekki ætlað að ná til annarra en opinberra framhaldsskóla. Aftur á móti gerir ráðherra þjónustusamninga við aðra framhaldsskóla en opinbera framhaldsskóla, skv. 3. mgr. 44. gr. þar sem fram kemur að í þjónustusamningum skuli m.a. kveða á um gjaldtöku af nemendum og greiðslur fyrir aðra þjónustu sem veitt er á grundvelli viðkomandi samnings. Telur meiri hlutinn eðlilegt að sömu viðmið verði við höfð í þeim samningum. Leggur meiri hlutinn því ekki til breytingu á 44. gr. frumvarpsins. Enn fremur var umræða innan nefndarinnar varðandi nám utan reglubundins daglegs starfstíma skóla og fjarnám, sbr. 4. mgr. 45. gr. frumvarpsins. Telur meiri hlutinn að skýra þurfi upphæð gjalds sem framhaldsskólum verði heimilt að innheimta af nemendum sem stunda nám utan reglubundins daglegs starfstíma og í fjarnámi. Leggur meiri hlutinn til að gjaldið skuli miðast við að hámarki 10% af meðalkennsluframlagi á nemenda á framhaldsskólastigi samkvæmt fjárlögum miðað við fullt nám, að öðrum kosti skuli reikna gjaldið hlutfallslega miðað við fjölda námsgreina. Undirstrikar meiri hlutinn að hér er um heimild að ræða sem takmarkast fyrst og fremst við það að til falli raunverulegur umframkostnaður. Sé um slíkt að ræða er skólum þá einungis heimilt að taka gjald af nemendum að hámarki 10% meðalkennsluframlagi miðað við einstök fög. Miðast þetta þak við að um fullt nám sé að ræða. Sé nemandi, í fjarnámi eða námi utan reglubundins daglegs starfstíma skólans, ekki í fullu námi þá lækkar þetta þak í réttu hlutfalli við fjölda námsgreina. Meiri hlutinn áréttar að ákvæði laganna og reglur settar með stoð í þeim, til dæmis varðandi kröfur til náms, viðurkenningu á einingum og gæðaeftirlit gilda einnig um þá áfanga sem framhaldsskólar bjóða upp á í námi utan reglubundins starfstíma skólanna og í fjarnámi. Hvað varðar ákvarðanir um gjaldtöku í opinberum framhaldsskólum áréttar meiri hlutinn að þær skuli vera kæranlegar til ráðherra og meðferð slíkra kærumála skuli fara að reglum stjórnsýslulaga, nr. 33/1997. Leggur meiri hlutinn til breytingar á ákvæði 45. gr. til samræmis því.
Starfsfólk framhaldsskóla.
Í 8. gr. frumvarpsins er fjallað um starfsfólk framhaldsskóla. Í fjölda umsagna voru gerðar athugasemdir við heiti greinarinnar og tekur meiri hlutinn undir þær athugasemdir að nota orðið starfsfólk framhaldsskóla í stað starfslið framhaldsskóla og leggur til að því verði breytt og samræmt í ákvæðum frumvarpsins.
Ítarleg umræða fór fram innan nefndarinnar um starfsfólk framhaldsskóla. Hélst sú umræða í hendur við þá umræðu sem átti sér stað um starfsfólk leikskóla og grunnskóla. Í frumvarpi til laga um leikskóla má finna í 3. mgr. 6. gr. ákvæði um að óheimilt sé að ráða til starfa við leikskóla einstakling sem hlotið hefur refsidóm fyrir brot á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Er jafnframt kveðið á um að við ráðningu skuli liggja fyrir sakavottorð eða heimild leikskólastjóra til að afla upplýsinga úr sakaskrá. Með vísan í álit nefndarinnar um 287. mál, frumvarp til laga um leikskóla, og þeirra sjónarmiða sem þar koma fram leggur meiri hlutinn til að tekið verði upp samhljóða ákvæði í frumvarp þetta. Áréttar meiri hlutinn að nemendur framhaldsskóla geta ekki síður orðið fórnarlömb einstaklinga sem gerst hafa brotlegir við XXII. kafla almennra hegningarlaga. Enn fremur undirstrikar meiri hlutinn að einstaklingur verður lögráða við 18 ára aldur, sbr. 1. mgr. 1. gr. lögræðislaga, nr. 71/1997. Jafnframt eru aldursmörk barnaverndarlaga 18 ár, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Helst þetta sjónarmið meiri hlutans einnig í hendur við 32. gr. frumvarpsins þar sem réttur barna frá 16–18 ára til náms í framhaldsskólum er tryggður.
Í umsögn Kennarasambands Íslands var gerð athugasemd við 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins um skólanefndir. Bendir sambandið á að með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu að einn af þremur áheyrnarfulltrúum í skólanefnd skuli nú tilnefndur af skólafundi feli það í sér að ekki sé lengur tryggt að kennarar eigi þar áheyrnarfulltrúa, sbr. 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að rétt til setu á skólafundi eigi allir starfsmenn skóla ásamt fulltrúum nemenda. Tekur meiri hlutinn undir athugasemdir Kennarasambandsins og telur mikilvægt að tryggt sé að kennarar eigi áheyrnarfulltrúa á fundum skólanefndar umfram aðra starfsmenn framhaldsskóla og leggur til breytingar á 1. mgr. 5. gr.
Nemendur.
Í VI. kafla frumvarpsins er fjallað um nemendur framhaldsskóla. Ber þar helst að geta að í 32. gr. frumvarpsins er lögfestur réttur til að hefja nám í framhaldsskóla og stunda þar nám til 18 ára aldurs. Þeir sem eiga þennan rétt eru þeir sem lokið hafa grunnskólanámi, hlotið jafngilda undirstöðumenntun eða hafa náð 16 ára aldri. Er í þessari grein því lagt til að lögfest verði fræðsluskylda stjórnvalda fyrir börn að 18 ára aldri og er það álit meiri hlutans að hér sé stigið stórt skref til að vinna gegn brottfalli úr námi. Í skýringum við greinina kemur fram að þessi réttur til að stunda nám sé háður því að viðkomandi nemandi hlíti skólareglum en um þær er fjallað í 33. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að í skólanámskrám skuli settar reglur um réttindi og skyldur nemenda og um meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga fyrir brot á þeim. Í 2. mgr. kemur jafnframt fram að ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gildi við meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga. Er það álit meiri hlutans að hér sé um nokkuð íþyngjandi ákvæði að ræða og leggur meiri hlutinn til að gerðar verði breytingar sem kveða m.a. á um að fylgja skuli reglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð við ákvörðun skólastjóra um rétt eða skyldu nemenda, skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Með breytingunni er undirstrikað að ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem varða þá verulega og teljast til stjórnvaldsákvarðana í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga lúti reglum um málsmeðferð samkvæmt þeim lögum. Í því sambandi er rétt að fram komi að ákvæði stjórnsýslulaga byggja á því að kennsla falli almennt ekki undir stjórnsýslulögin né heldur ákvarðanir sem lúta að framkvæmd kennslu, svo sem um það hvaða námsefni skuli lagt til grundvallar við kennslu o.fl. Ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði geta aftur á móti fallið undir stjórnsýslulögin. Við nánari afmörkum á því hvort líta beri á ákvörðun sem stjórnvaldsákvörðun er m.a. tekið fram í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum að líta verði til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina eða hvers efnis hún er. Í þessu sambandi hefur verið litið svo á, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 761/1993 og í úrskurðarframkvæmd menntamálaráðuneytisins, að hin vægari úrræði sem notuð séu til að halda uppi aga og almennum umgengnisvenjum teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Þannig munu ávítur og áminningar svo og brottvísun nemanda úr ákveðinni kennslustund eða það sem eftir er skóladags almennt ekki verða taldar stjórnvaldsákvarðanir. Á hinn bóginn hefur umboðsmaður Alþingis í fyrrgreindu áliti bent á að sú ákvörðun að meina nemanda að sækja kennslutíma í ákveðnu fagi um nokkurt skeið eða víkja honum úr skóla í fleiri en einn skóladag teljist ákvörðun um réttindi og skyldur samkvæmt stjórnsýslulögum. Við mat á því hversu lengi hægt sé að meina nemanda um aðgang að fagi eða námsgrein verður að horfa til eðlis ákvörðunarinnar og þeirra sjónarmiða sem að baki henni búa. Almennt verður að miða við að ákvörðun um að meina nemanda aðgang lengur en tvær vikur að kennslu í ákveðnu fagi eða námsgrein telst ákvörðun um réttindi eða skyldur í merkingu stjórnsýslulaga.
Í 34. gr. frumvarpsins er fjallað um nemendur með sérþarfir. Í 1. mgr. greinarinnar er hópur þeirra einstaklinga sem veita skal sérstakan stuðning einskorðaður við skilgreiningu á hugtakinu fatlaður í 2. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992. Þeir einstaklingar sem falla undir hugtakið eru einstaklingar með þroskahömlun, geðfötlun, hreyfihömlun, sjón- og heyrnarskerðingu. Er það álit meiri hlutans að tilvísun til 2. gr. laga um málefni fatlaðra um skilgreiningu á þeim sem teljast til nemenda með sérþarfir sé of þröng. Lögð er til breyting á orðalagi greinarinnar á þá leið að nemendur með tilfinningalega eða félagslega örðugleika teljist jafnframt til nemenda með sérþarfir. Með breytingunni er orðalagið fært nær því sem er í 17. gr. frumvarps til laga um grunnskóla sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu. Jafnframt undirstrikar meiri hlutinn mikilvægi þess að samráðs verði gætt við setningu reglugerðar á grundvelli 5. mgr. 34. gr., til að mynda við Samtök fatlaðra.
Í 35. gr. frumvarpsins er m.a. fjallað um nemendur með annað móðurmál en íslensku. Telur meiri hlutinn að eðlilegt sé að gera þá kröfu að framhaldsskólar setji sér móttökuáætlun vegna nemenda sem hefja þar nám eða flytjast milli skóla. Er þetta ekki síst mikilvægt þegar kemur að móttöku nemenda með annað tungumál. Leggur meiri hlutinn til breytingar á greininni þar sem lögð er skylda á framhaldsskóla að setja sér áætlun um móttöku nemenda. Ákvæði á sér samsvörun í 16. gr. frumvarps til laga um grunnskóla sem lagt er fram samhliða frumvarpi til laga um framhaldsskóla.
Mikil umræða átti sér stað innan nefndarinnar um rétt nemenda til náms- og starfsráðgjafar í framhaldsskólum. Grundvallaðist sú umræða fyrst og fremst á þeim hugmyndum sem frumvarpið sjálft byggist á, auknu frelsi skóla til að setja sér námsbrautarlýsingar og auknu frelsi nemenda til að setja nám sitt saman með mismunandi hætti. Áréttar meiri hlutinn að slík sjónarmið hljóti að haldast í hendur við rétt nemenda til að leita sér ráðgjafar um hvort tveggja nám og starf. Telur nefndin að kveða verði fastar að orði en frumvarpið gerir og leggur til breytingar þess efnis að nemendur skuli njóta náms- og starfsráðgjafar af til þess bærum sérfræðingum, þ.e. háskólamenntuðum í náms- og starfsráðgjöf. Er það álit meiri hlutans að hér sé komið á móts við kröfur og athugasemdir sem fram komu í umsögn Félags náms- og starfsráðgjafa.
Hlutverk nemendafélaga varð tilefni töluverðrar umræðu innan nefndarinnar en í ákvæði 39. gr. er ekki kveðið á um hlutverk þeirra. Að mati meiri hlutans er rétt að ítreka það hlutverk nemendafélaga að vinna að félags-, hagsmuna- og velferðarmálum nemenda og leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu til samræmis því.
Meiri hluti nefndarinnar leggur jafnframt til aðrar smávægilegar breytingar á frumvarpinu seim einkum varða lagatæknileg atriði.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Paul Nikolov var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Kjartan Eggertsson sat fundinn fyrir Jón Magnússon sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 1009 — 286. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um framhaldsskóla.
Frá meiri hluta menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á fund sinn Þórhall Vilhjálmsson, Guðmund Árnason, Arnór Guðmundsson og Karl Kristjánsson frá menntamálaráðuneyti. Einnig komu á fundinn fulltrúar úr nefnd menntamálaráðherra um endurskoðun laga um framhaldsskóla Aðalheiður Steingrímsdóttir og Anna María Gunnarsdóttir, fulltrúar framhaldsskólakennara, Jón B. Stefánsson fulltrúi skólastjórnenda ásamt Svandísi Ingimundardóttur áheyrnarfulltrúa í nefndinni. Guðjón Bragason, Gunnlaugur Júlíusson og Valgerður Freyja Ágústsdóttir komu frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Kristbjörg Stephensen borgarlögmaður kom einnig á fund nefndarinnar. Frá Kennarasambandi Íslands komu Elna Katrín Jónsdóttir, frá Félagi framhaldsskólakennara Aðalheiður Steingrímsdóttir og Anna María Gunnarsdóttir. Einnig komu á fund nefndarinnar Ingibjörg Karlsdóttir frá ADHD-samtökunum, Halldór Grönvold frá Alþýðusambandi Íslands, Jón Már Héðinsson skólameistari Menntaskólans á Akureyri, Ásgeir Guðmundsson, Sindri Rafn Þrastarson og Gabríella Unnur Kristjánsdóttir frá Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Alma Joensen frá Stúdentaráði Háskóla Íslands, Sigríður Anna Guðjónsdóttir frá Starfsgreinaráði skrifstofu- og verslunargreina, Þorsteinn Gunnarsson, Baldur Sæmundsson, Níels Hjaltason og Ólafur Jónsson frá Starfsgreinaráði matvæla-, veitinga- og ferðaþjónustugreina, Magnús Þór Ásmundsson frá Starfsgreinaráði í málm-, véltækni- og framleiðslugreinum, Gylfi Einarsson frá Iðunni fræðslusetri og Rakel Jensdóttir frá Persónuvernd.
Þá bárust nefndinni umsagnir, ályktanir eða erindi frá Háskóla Íslands, Kennaraháskóla Íslands, Háskólanum á Akureyri, Félagsvísindadeild Háskóla Íslands, Stúdentaráði Háskóla Íslands, Myndlistarskólanum í Reykjavík, Landbúnaðarháskóla Íslands, Sölva Sveinssyni og Elfu Hrönn Guðmundsdóttur (Listmenntaskóla Íslands), Kennarasambandi Íslands, Félagi framhaldsskólakennara, Félagi dönskukennara, Félagi íslenskra myndlistarkennara, Kennarafélagi Kvennaskólans, Félagi kennara Menntaskólans í Reykjavík, Kennarafélagi Menntaskólans á Akureyri, Kennarafélagi Fjölbrautaskólans í Breiðholti, Bandalagi háskólamanna, Félagsráðgjafafélagi Íslands, Félagi náms- og starfsráðgjafa, Iðjuþjálfafélagi Íslands, Þroskaþjálfafélagi Íslands, Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, Þroskahjálp, Barnaheillum, umboðsmanni barna, Barnaverndarstofu, Samtökunum Heimili og skóli, Persónuvernd, Jafnréttisstofu, Lýðheilsustöð, Rauða krossi Íslands, félagsmálaráðuneytinu – innflytjendaráði, Grétu Jónsdóttur, fjölskyldu- og hjónaráðgjafa DIP, Sjónarhóli, Umhyggju, ADHD-samtökunum, Styrktarfélagi krabbameinssjúkra barna, Félagi lesblindra á Íslandi, Prestafélagi Íslands, biskupi Íslands, Samstarfshópi bókasafnsfræðinga í framhaldsskólum, Alþýðusambandi Íslands, Samtökum atvinnulífsins, Starfsgreinaráði skrifstofu- og verslunargreina, Starfsgreinaráði matvæla-, veitinga- og ferðaþjónustugreina, Starfsgreinaráði í málm-, véltækni- og framleiðslugreinum, Iðunni fræðslusetri, Matvæla- og veitingafélagi Íslands, Sambandi íslenskra framhaldsskóla, Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Samtökum áhugafólks um skólaþróun, Félagi um menntarannsóknir, Íslenskri málnefnd, safnaráði, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Eyþingi, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Akureyrarbæ, Ásahreppi, Fljótsdalshéraði, Langanesbyggð, Mýrdalshreppi, Reykjavíkurborg, Seltjarnarnesbæ, Sveitarfélaginu Ölfusi, Tálknafjarðarhreppi og Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.
Þann 7. desember 2007 var fjórum frumvörpum vísað til meðferðar í nefndinni. Var hér um að ræða frumvörp til heildarlaga um leik-, grunn- og framhaldsskóla ásamt frumvarpi til laga um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Frumvörp þessi mynda umgjörð um skólamál í landinu allt að háskólastigi og er ætlað að auka samfellu og sveigjanleika í skólastarfi og tryggja skóla án aðgreiningar. Í upphafi starfs nefndarinnar var ljóst að mikil vinna væri fyrir höndum og hefur nefndin haft fasta vikulega aukafundi til að fjalla um málin.
Með frumvarpi til laga um framhaldsskóla eru lagðar til miklar breytingar á skipulagi og starfsemi framhaldsskóla. Verið er að hverfa frá samræmingarviðmiðum og miðstýringu og auka sjálfstæði skóla. Mun gerð námsbrautarlýsinga verða í höndum skólanna sjálfra og má því búast við fjölbreyttara námsframboði sem jafnframt muni fylgja þjóðfélagsbreytingum. Með frumvarpinu er einnig lagt til að taka upp nýtt einingakerfi sem tekur yfir allt nám á framhaldsskólastigi, hvort sem um er að ræða iðnnám eða bóknám. Er hér um að ræða kerfi sem samsvarar svokölluðu ECTS-kerfi fyrir háskóla, þ.e. að ársvinna nemenda jafngildi 60 einingum. Miklar breytingar eru gerðar á námslokum í framhaldsskóla og gert er ráð fyrir framhaldsskólaprófi, prófi til starfsréttinda, stúdentsprófi, annars konar lokaprófi og viðbótarnámi við framhaldsskóla. Komið er á fræðsluskyldu til 18 ára aldurs með því að kveða á um rétt nemenda til að innritast og stunda nám í framhaldsskóla sem og skyldu hvers framhaldsskóla að hafa starfandi foreldraráð. Jafnframt eru lagðar til breytingar á hlutverki starfsgreinaráða og er lagður grunnur að öflugra gæðaeftirliti en gildandi lög gera ráð fyrir.
Nefndin ræddi ákvæði frumvarpsins ítarlega á fundum sínum. Meðal þeirra atriða sem hvað mesta umræðu fengu meðal nefndarmanna voru ákvæði frumvarpsins um starfsfólk og skólastjórnendur framhaldsskóla, ákvæði IV. kafla sem fjallar um skipulag náms og námslok, með sérstakri áherslu á nýtt einingakerfi, framhaldsskólapróf og fræðsluskyldu til 18 ára aldurs ásamt 18. gr. um stúdentspróf. Einnig voru ákvæði V. kafla um námskrár og námsbrautir rædd, hlutverk starfsgreinaráða og vinnustaðanám ásamt stöðu nemenda og nemendafélaga.
Hlutverk framhaldsskóla.
Hlutverk framhaldsskóla er fyrst og fremst tvíþætt, að búa nemendur undir þátttöku í atvinnulífinu og frekara nám. Skulu þeir enn fremur stuðla að alhliða þroska nemenda sinna og virkri þátttöku þeirra í lýðræðissamfélagi. Þessu hlutverki sínu skulu þeir ná með því að bjóða hverjum nemanda nám við hæfi, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að skólarnir skuli efla siðferðisvitund, ábyrgðarkennd, víðsýni o.fl. Telur meiri hluti nefndarinnar að rétt sé að leggja áherslu á að hlutverk framhaldsskóla skuli jafnframt vera að efla færni nemenda sinna í íslensku máli, bæði töluðu og rituðu og leggur til að breyting verði gerð á málsgreininni. Er þetta álit meiri hlutans í samræmi við þau fyrirmæli sem finna má í 1. mgr. 35. gr., að kennsla í framhaldsskólum skuli fara fram á íslensku. Vill meiri hlutinn nefndarinnar einnig undirstrika mikilvægi jafnréttismála í þjóðfélaginu og leggur til að breyting verði gerð á málsgreininni í þá átt.
Nám í framhaldsskóla.
Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um námskrár og námsbrautir. Skapaðist mikil umræða innan nefndarinnar um þennan kafla frumvarpsins og þær breytingar sem í honum felast. Felast þær fyrst og fremst í því að ef frumvarpið verður að lögum mun menntamálaráðuneytið einungis gefa út almennan hluta aðalnámskrár, sbr. 21. gr. frumvarpsins. Hinn hluti aðalnámskrár byggist á námsbrautarlýsingum skv. 23. gr. sem skólarnir setja og hlotið hafa staðfestingu ráðherra. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að varpa ljósi á innihald kaflans. Í fyrsta lagi skiptist aðalnámskrá í almennan hluta og námsbrautarlýsingar. Almenna hluta námskrárinnar setur ráðherra þar sem útfærðir eru starfshættir og markmið framhaldsskóla og skal kaflinn a.m.k. innihalda þau atriði sem talin eru upp í 2. mgr. 21. gr. Á grundvelli 22. gr. setja framhaldsskólar sér skólanámskrá sem jafnframt skiptist í almennan hluta og námsbrautarlýsingar skv. 23. gr. frumvarpsins. Almenni hluti skólanámskrár skal í meginatriðum innihalda sambærileg atriði og almennur hluti aðalnámskrár, sbr. 2. mgr. 22. gr. frumvarpsins. Í honum skal þó einnig fjallað um hvernig viðkomandi framhaldsskóli uppfyllir skilyrði almenna hluta aðalnámskrár. Þær námsbrautarlýsingar sem framhaldsskólar setja sér verða hluti af skólanámskrá viðkomandi skóla og hluti aðalnámskrár eftir að þær hafa verið staðfestar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Í námsbrautarlýsingum skal m.a. kveða á um innihald og vægi áfanga, samhengi í námi, vægi námsþátta og lokamarkmið náms. Þannig mun hver framhaldsskóli setja sér skólanámskrá á grundvelli almenns kafla aðalnámskrár og svo á grundvelli skólanámskrárinnar semja sínar eigin námsbrautarlýsingar. Að áliti meiri hlutans er með þessum breytingum mælt fyrir auknu frelsi, svigrúmi og ákvörðunarrétti framhaldsskólanna við að móta starf sitt og námsframboð. Geta framhaldsskólarnir á grundvelli þessa brugðist við breyttum þjóðfélagsaðstæðum og þörfum atvinnulífsins. Aftur á móti er það álit meiri hlutans að hugtökin kjarnaáfangar, valáfangar og skyldunám brautar, sbr. 2. mgr. 23. gr., geti verið hamlandi, t.d. þegar einstaklingar velja ólíka sérhæfingu innan sömu brautar. Er því lagt til að 4., 5. og 6. málsl. 2. mgr. falli brott. Eftir sem áður verður uppbygging námsbrauta skilgreind í almennum hluta aðalnámskrár og er frumvarpsgreinin óbreytt að öðru leyti, m.a. hvað varðar heimild ráðherra til að setja sérstakar reglur um flokkun og þrepaskiptingu náms í samræmi við færni- og lokamarkmið námsins. Heimild ráðherra til að gefa út viðmiðunarnámskrár skv. 5. mgr. helgast af því að það kann að taka einstaka skóla einhvern tíma að byggja upp eigin námskrár eins og 1. mgr. 23. gr. gerir ráð fyrir að hver skóli geri.
Í 25. gr. frumvarpsins er fjallað um starfsgreinaráð en miklar umræður urðu innan nefndarinnar um hlutverk þeirra. Komu enn fremur fram miklar athugasemdir í umsögnum starfsgreinaráða sem töldu að störfum þeirra og hlutverki síðustu ára væri gert lágt undir höfði með því að færa störf þeirra meira í átt að ráðgjafar- og umsagnarhlutverki. Á grundvelli gildandi laga um framhaldsskóla, nr. 80/1996, bera starfsgreinaráðin ábyrgð á þróun, eftirliti og mati á þörfum starfsgreina fyrir menntun og þjálfun í hinu formlega skólakerfi framhaldsskólans. Þau útfæra starfslýsingar og leggja mat á og greina færnikröfur starfa. Jafnframt lýsa þau uppbyggingu og markmiðum starfsnáms, svo sem lokamarkmiðum, námskröfum, uppbyggingu náms, skiptingu náms í áfanga, áfangamarkmiðum, tilhögun náms og kennslu og námsmati auk þess að lýsa aðstöðu og búnaði, sbr. 28. og 29. gr. laganna. Í 25. gr. frumvarpsins er fjallað um hlutverk starfsgreinaráða. Á grundvelli ákvæðisins skulu þau setja viðmið fyrir skiptingu náms í skóla- og vinnustaðanám og gera tillögur að uppbyggingu og inntaki prófa í einstökum starfsgreinum. Einnig gera þau tillögu um brautarlýsingar sem framhaldsskólar geta haft til viðmiðunar. Starfsgreinaráð veitir einnig umsagnir um námsbrautarlýsingu starfsnáms sem einstakir framhaldsskólar leita eftir staðfestingu á til ráðherra. Var því sjónarmiði jafnframt hreyft fyrir nefndinni að með þeim breytingum sem frumvarpið gerir ráð fyrir væri þeirri hættu boðið heim að iðn- og starfsnámsnemendur öðluðust minni þekkingu og færni en nú er þar sem ekki væri tekið tillit til álits, krafna og reynslu móttökuaðilans, þ.e. atvinnulífsins. Meiri hlutinn áréttar að mikið og gott starf hefur verið unnið af mörgum starfsgreinaráðum frá gildistöku laga um framhaldsskóla, nr. 80/1996. Er það álit meiri hlutans að undirstrika þurfi það hlutverk starfsgreinaráða, samkvæmt frumvarpinu, að vera ráðgefandi fyrir ráðherra um starfsnám í framhaldsskólum. Er það í samræmi við ákvæði gildandi laga. Við nánari afmörkun á hlutverki starfsgreinaráða þykir skýrara að draga fram einstök viðfangsefni sem þeim er ætlað að veita umsögn um eða gera tillögur um til ráðherra. Leggur meiri hlutinn því til breytingar á 25. gr. frumvarpsins þar sem hlutverk starfsgreinaráða er tilgreint. Jafnframt eru lagðar til breytingar á 24. gr. frumvarpsins um fjölda fulltrúa í starfsgreinaráðum og kemur þar á móts við athugasemdir umsagnaraðila.
Í 28. gr. frumvarpsins er fjallað um vinnustaðanám. Byggist greinin á 32. gr. gildandi laga, nr. 80/1996, og er ákvæðið í samræmi við þá grein að frátöldu einu nýmæli. Í frumvarpinu er farin sú leið að auka ábyrgð framhaldsskóla á námi nemenda sinna á þann hátt að skólarnir verði að tryggja nemendum vinnustaðasamning til að ljúka námi. Er ábyrgð á gerð slíkra samninga því færð af herðum nemenda sjálfra og yfir á skólana. Er það álit meiri hlutans að hér sé um góða breytingu að ræða sem auki rétt nemenda og öryggi enda geti nemandi treyst því að hann geti lokið námi þegar krafist er starfsþjálfunar. Áréttar meiri hlutinn þó að undanfarin ár hefur sú framkvæmd komist á að umsýsla með námssamningum hefur færst í hendur fræðsluskrifstofa atvinnulífsins í nánum tengslum við starfsgreinaráð í viðkomandi grein. Telur meiri hlutinn að mikilvægt sé að tryggja að þekking, reynsla og gæðaviðmið um vinnustaðanám, starfsþjálfunarsamninga, þjónustu nemaleyfisnefnda o.s.frv., sem eru til staðar hjá fræðsluskrifstofum í iðn- og starfsnámi, nýtist. Um langt árabil hefur menntamálaráðuneytið átt farsælt samstarf við fræðsluskrifstofur og fræðslumiðstöðvar atvinnulífsins um aðkomu atvinnulífsins að starfsnámi. Hefur ráðuneytið með þjónustusamningum falið þessum aðilum ákveðna umsýslu með framkvæmdinni. Ábyrgð á gerð og staðfestingu samninga um starfsþjálfum liggur hins vegar hjá ráðuneytinu og ef upp hefur komið ágreiningur vegna slita á námssamningi hefur verið unnt að leita með hann til fulltrúa ráðuneytisins. Umboðsmaður Alþingis hefur nýlega bent á að hér þurfi skýrari lagagrundvöll og er í samræmi við það lagt til að þessi breyting verði gerð á frumvarpinu. Með því fyrirkomulagi sem hér er lagt til verður málsmeðferð skýrari og réttur nemanda ljós til þess að leita aðstoðar og fá skorið úr ágreiningi um framkvæmd umsýsluaðila. Enda ber skóli ábyrgð á gerð sérstaks samnings um vinnustaðanám, sbr. 2. mgr. 28. gr.
Mjög ítarleg umræða fór fram innan nefndarinnar um IV. kafla frumvarpsins og þá sér í lagi um 15. gr. um námseiningar, 18. gr. sem fjallar um stúdentspróf og mikilvægi þess að frumvarpið leiði ekki til skerðingar á gildi stúdentsprófs. Í frumvarpinu er reynt að ná utan um þróun síðustu ára með því að skilyrða lágmarkskjarna, setja reglur um viðmið og þrepaskiptingu náms auk almennra skilyrða um kröfur svo sem í 18. gr. frumvarpsins, en þar segir: „Stúdentspróf miðar m.a. að því markmiði að undirbúa nemendur undir nám á háskólastigi. Við mat á námsbrautarlýsingu til stúdentsprófs og staðfestingu ráðherra á henni skal það vera tryggt að prófið uppfylli almennar kröfur háskóla um undirbúning fyrir nám á háskólastigi.“ Þá segir í kaflanum um stúdentspróf í greinargerð frumvarpsins m.a.: „Þess er að vænta að framhaldsskólar, við gerð námsbrautarlýsinga til stúdentsprófs muni kappkosta að tryggja að meginkostum stúdentsprófsins sé við haldið …“ Enn fremur segir: „ …ljóst er að þörf er á stöðugri samræðu milli framhaldsskóla og háskóla um það, hvernig undirbúningi nemenda fyrir nám á háskólastigi verði best háttað. Af hálfu háskóla hefur sú afstaða komið fram, að undirbúningur fyrir háskólanám eigi að felast í góðu almennu námi. Því til viðbótar þurfi staðgóða þekkingu á þeim sviðum og í greinum sem tengdar eru þeim námsgreinum sem nemendur innrita sig í. Þau sjónarmið þarf að leggja til grundvallar framhaldsskólanámi.“ Af þessu má ráða þann skýra tilgang þessa frumvarps að styrkja stoðir stúdentsprófs sem undirbúnings undir nám á háskólastigi. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að nám til stúdentsprófs sé ekki skert með frumvarpi þessu. Ekki er kveðið á um fjölda eininga til stúdentsprófs í gildandi lögum og telur meiri hlutinn að ekki sé þörf á slíku í frumvarpi þessu. Stúdentsprófið hafi áfram þá stöðu að veita almennt aðgang að háskólanámi og sú breyting sem gerð er í frumvarpinu leiði ekki til þess að háskólar krefji nemendur um að sitja undirbúningsnám fyrir inngöngu í deildir skólanna. Þá telur meiri hlutinn að með frumvarpinu hafi skólarnir jafngóða eða betri aðstöðu til að bjóða nemendum jafngilt og sambærilegt nám og nú. Þá mun frumvarpið að mati nefndarinnar styrkja svigrúm framhaldsskóla til að bjóða nemendum upp á nám við hæfi og sveigjanlega námsframvindu.
Í 15. gr. frumvarpsins er lagt til að tekið verði upp nýtt einingakerfi í framhaldsskólum sem byggist á vinnuframlagi nemenda. Það kerfi sem lagt er til að tekið verði upp samsvarar því kerfi sem gildir fyrir háskóla, ECTS-kerfi, og samkvæmt því færir ársvinna nemenda honum 60 einingar. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að vel takist til við innleiðingu frumvarpsins og að vanda verði til verka. Leggur meiri hlutinn sérstaka áherslu á að samráð verði haft við hagsmunaaðila, m.a. framhaldsskólakennara og skólameistara, við jafn mikilvægt verkefni og þróun og upptaka nýs einingakerfis er, þar sem lögð verður áhersla á að framhaldsskólarnir verði samtaka við innleiðingu frumvarpsins.
Í 45. gr. er að finna ákvæði um gjaldtökuheimildir opinberra framhaldsskóla. Telur meiri hluti nefndarinnar rétt að undirstrika að þeim gjaldtökuheimildum, sem þar er kveðið á um, er ekki ætlað að ná til annarra en opinberra framhaldsskóla. Aftur á móti gerir ráðherra þjónustusamninga við aðra framhaldsskóla en opinbera framhaldsskóla, skv. 3. mgr. 44. gr. þar sem fram kemur að í þjónustusamningum skuli m.a. kveða á um gjaldtöku af nemendum og greiðslur fyrir aðra þjónustu sem veitt er á grundvelli viðkomandi samnings. Telur meiri hlutinn eðlilegt að sömu viðmið verði við höfð í þeim samningum. Leggur meiri hlutinn því ekki til breytingu á 44. gr. frumvarpsins. Enn fremur var umræða innan nefndarinnar varðandi nám utan reglubundins daglegs starfstíma skóla og fjarnám, sbr. 4. mgr. 45. gr. frumvarpsins. Telur meiri hlutinn að skýra þurfi upphæð gjalds sem framhaldsskólum verði heimilt að innheimta af nemendum sem stunda nám utan reglubundins daglegs starfstíma og í fjarnámi. Leggur meiri hlutinn til að gjaldið skuli miðast við að hámarki 10% af meðalkennsluframlagi á nemenda á framhaldsskólastigi samkvæmt fjárlögum miðað við fullt nám, að öðrum kosti skuli reikna gjaldið hlutfallslega miðað við fjölda námsgreina. Undirstrikar meiri hlutinn að hér er um heimild að ræða sem takmarkast fyrst og fremst við það að til falli raunverulegur umframkostnaður. Sé um slíkt að ræða er skólum þá einungis heimilt að taka gjald af nemendum að hámarki 10% meðalkennsluframlagi miðað við einstök fög. Miðast þetta þak við að um fullt nám sé að ræða. Sé nemandi, í fjarnámi eða námi utan reglubundins daglegs starfstíma skólans, ekki í fullu námi þá lækkar þetta þak í réttu hlutfalli við fjölda námsgreina. Meiri hlutinn áréttar að ákvæði laganna og reglur settar með stoð í þeim, til dæmis varðandi kröfur til náms, viðurkenningu á einingum og gæðaeftirlit gilda einnig um þá áfanga sem framhaldsskólar bjóða upp á í námi utan reglubundins starfstíma skólanna og í fjarnámi. Hvað varðar ákvarðanir um gjaldtöku í opinberum framhaldsskólum áréttar meiri hlutinn að þær skuli vera kæranlegar til ráðherra og meðferð slíkra kærumála skuli fara að reglum stjórnsýslulaga, nr. 33/1997. Leggur meiri hlutinn til breytingar á ákvæði 45. gr. til samræmis því.
Starfsfólk framhaldsskóla.
Í 8. gr. frumvarpsins er fjallað um starfsfólk framhaldsskóla. Í fjölda umsagna voru gerðar athugasemdir við heiti greinarinnar og tekur meiri hlutinn undir þær athugasemdir að nota orðið starfsfólk framhaldsskóla í stað starfslið framhaldsskóla og leggur til að því verði breytt og samræmt í ákvæðum frumvarpsins.
Ítarleg umræða fór fram innan nefndarinnar um starfsfólk framhaldsskóla. Hélst sú umræða í hendur við þá umræðu sem átti sér stað um starfsfólk leikskóla og grunnskóla. Í frumvarpi til laga um leikskóla má finna í 3. mgr. 6. gr. ákvæði um að óheimilt sé að ráða til starfa við leikskóla einstakling sem hlotið hefur refsidóm fyrir brot á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Er jafnframt kveðið á um að við ráðningu skuli liggja fyrir sakavottorð eða heimild leikskólastjóra til að afla upplýsinga úr sakaskrá. Með vísan í álit nefndarinnar um 287. mál, frumvarp til laga um leikskóla, og þeirra sjónarmiða sem þar koma fram leggur meiri hlutinn til að tekið verði upp samhljóða ákvæði í frumvarp þetta. Áréttar meiri hlutinn að nemendur framhaldsskóla geta ekki síður orðið fórnarlömb einstaklinga sem gerst hafa brotlegir við XXII. kafla almennra hegningarlaga. Enn fremur undirstrikar meiri hlutinn að einstaklingur verður lögráða við 18 ára aldur, sbr. 1. mgr. 1. gr. lögræðislaga, nr. 71/1997. Jafnframt eru aldursmörk barnaverndarlaga 18 ár, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Helst þetta sjónarmið meiri hlutans einnig í hendur við 32. gr. frumvarpsins þar sem réttur barna frá 16–18 ára til náms í framhaldsskólum er tryggður.
Í umsögn Kennarasambands Íslands var gerð athugasemd við 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins um skólanefndir. Bendir sambandið á að með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu að einn af þremur áheyrnarfulltrúum í skólanefnd skuli nú tilnefndur af skólafundi feli það í sér að ekki sé lengur tryggt að kennarar eigi þar áheyrnarfulltrúa, sbr. 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að rétt til setu á skólafundi eigi allir starfsmenn skóla ásamt fulltrúum nemenda. Tekur meiri hlutinn undir athugasemdir Kennarasambandsins og telur mikilvægt að tryggt sé að kennarar eigi áheyrnarfulltrúa á fundum skólanefndar umfram aðra starfsmenn framhaldsskóla og leggur til breytingar á 1. mgr. 5. gr.
Nemendur.
Í VI. kafla frumvarpsins er fjallað um nemendur framhaldsskóla. Ber þar helst að geta að í 32. gr. frumvarpsins er lögfestur réttur til að hefja nám í framhaldsskóla og stunda þar nám til 18 ára aldurs. Þeir sem eiga þennan rétt eru þeir sem lokið hafa grunnskólanámi, hlotið jafngilda undirstöðumenntun eða hafa náð 16 ára aldri. Er í þessari grein því lagt til að lögfest verði fræðsluskylda stjórnvalda fyrir börn að 18 ára aldri og er það álit meiri hlutans að hér sé stigið stórt skref til að vinna gegn brottfalli úr námi. Í skýringum við greinina kemur fram að þessi réttur til að stunda nám sé háður því að viðkomandi nemandi hlíti skólareglum en um þær er fjallað í 33. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að í skólanámskrám skuli settar reglur um réttindi og skyldur nemenda og um meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga fyrir brot á þeim. Í 2. mgr. kemur jafnframt fram að ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gildi við meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga. Er það álit meiri hlutans að hér sé um nokkuð íþyngjandi ákvæði að ræða og leggur meiri hlutinn til að gerðar verði breytingar sem kveða m.a. á um að fylgja skuli reglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð við ákvörðun skólastjóra um rétt eða skyldu nemenda, skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Með breytingunni er undirstrikað að ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem varða þá verulega og teljast til stjórnvaldsákvarðana í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga lúti reglum um málsmeðferð samkvæmt þeim lögum. Í því sambandi er rétt að fram komi að ákvæði stjórnsýslulaga byggja á því að kennsla falli almennt ekki undir stjórnsýslulögin né heldur ákvarðanir sem lúta að framkvæmd kennslu, svo sem um það hvaða námsefni skuli lagt til grundvallar við kennslu o.fl. Ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði geta aftur á móti fallið undir stjórnsýslulögin. Við nánari afmörkum á því hvort líta beri á ákvörðun sem stjórnvaldsákvörðun er m.a. tekið fram í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum að líta verði til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina eða hvers efnis hún er. Í þessu sambandi hefur verið litið svo á, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 761/1993 og í úrskurðarframkvæmd menntamálaráðuneytisins, að hin vægari úrræði sem notuð séu til að halda uppi aga og almennum umgengnisvenjum teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Þannig munu ávítur og áminningar svo og brottvísun nemanda úr ákveðinni kennslustund eða það sem eftir er skóladags almennt ekki verða taldar stjórnvaldsákvarðanir. Á hinn bóginn hefur umboðsmaður Alþingis í fyrrgreindu áliti bent á að sú ákvörðun að meina nemanda að sækja kennslutíma í ákveðnu fagi um nokkurt skeið eða víkja honum úr skóla í fleiri en einn skóladag teljist ákvörðun um réttindi og skyldur samkvæmt stjórnsýslulögum. Við mat á því hversu lengi hægt sé að meina nemanda um aðgang að fagi eða námsgrein verður að horfa til eðlis ákvörðunarinnar og þeirra sjónarmiða sem að baki henni búa. Almennt verður að miða við að ákvörðun um að meina nemanda aðgang lengur en tvær vikur að kennslu í ákveðnu fagi eða námsgrein telst ákvörðun um réttindi eða skyldur í merkingu stjórnsýslulaga.
Í 34. gr. frumvarpsins er fjallað um nemendur með sérþarfir. Í 1. mgr. greinarinnar er hópur þeirra einstaklinga sem veita skal sérstakan stuðning einskorðaður við skilgreiningu á hugtakinu fatlaður í 2. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992. Þeir einstaklingar sem falla undir hugtakið eru einstaklingar með þroskahömlun, geðfötlun, hreyfihömlun, sjón- og heyrnarskerðingu. Er það álit meiri hlutans að tilvísun til 2. gr. laga um málefni fatlaðra um skilgreiningu á þeim sem teljast til nemenda með sérþarfir sé of þröng. Lögð er til breyting á orðalagi greinarinnar á þá leið að nemendur með tilfinningalega eða félagslega örðugleika teljist jafnframt til nemenda með sérþarfir. Með breytingunni er orðalagið fært nær því sem er í 17. gr. frumvarps til laga um grunnskóla sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu. Jafnframt undirstrikar meiri hlutinn mikilvægi þess að samráðs verði gætt við setningu reglugerðar á grundvelli 5. mgr. 34. gr., til að mynda við Samtök fatlaðra.
Í 35. gr. frumvarpsins er m.a. fjallað um nemendur með annað móðurmál en íslensku. Telur meiri hlutinn að eðlilegt sé að gera þá kröfu að framhaldsskólar setji sér móttökuáætlun vegna nemenda sem hefja þar nám eða flytjast milli skóla. Er þetta ekki síst mikilvægt þegar kemur að móttöku nemenda með annað tungumál. Leggur meiri hlutinn til breytingar á greininni þar sem lögð er skylda á framhaldsskóla að setja sér áætlun um móttöku nemenda. Ákvæði á sér samsvörun í 16. gr. frumvarps til laga um grunnskóla sem lagt er fram samhliða frumvarpi til laga um framhaldsskóla.
Mikil umræða átti sér stað innan nefndarinnar um rétt nemenda til náms- og starfsráðgjafar í framhaldsskólum. Grundvallaðist sú umræða fyrst og fremst á þeim hugmyndum sem frumvarpið sjálft byggist á, auknu frelsi skóla til að setja sér námsbrautarlýsingar og auknu frelsi nemenda til að setja nám sitt saman með mismunandi hætti. Áréttar meiri hlutinn að slík sjónarmið hljóti að haldast í hendur við rétt nemenda til að leita sér ráðgjafar um hvort tveggja nám og starf. Telur nefndin að kveða verði fastar að orði en frumvarpið gerir og leggur til breytingar þess efnis að nemendur skuli njóta náms- og starfsráðgjafar af til þess bærum sérfræðingum, þ.e. háskólamenntuðum í náms- og starfsráðgjöf. Er það álit meiri hlutans að hér sé komið á móts við kröfur og athugasemdir sem fram komu í umsögn Félags náms- og starfsráðgjafa.
Hlutverk nemendafélaga varð tilefni töluverðrar umræðu innan nefndarinnar en í ákvæði 39. gr. er ekki kveðið á um hlutverk þeirra. Að mati meiri hlutans er rétt að ítreka það hlutverk nemendafélaga að vinna að félags-, hagsmuna- og velferðarmálum nemenda og leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu til samræmis því.
Meiri hluti nefndarinnar leggur jafnframt til aðrar smávægilegar breytingar á frumvarpinu seim einkum varða lagatæknileg atriði.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Paul Nikolov var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Kjartan Eggertsson sat fundinn fyrir Jón Magnússon sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu.
Alþingi, 9. maí 2008.
Sigurður Kári Kristjánsson,
form., frsm.
Einar Már Sigurðarson.
Pétur H. Blöndal.
Guðbjartur Hannesson.
Ragnheiður Ríkharðsdóttir.
Katrín Júlíusdóttir.
