Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 136. máls.
137. löggjafarþing 2009.
Þskj. 338 — 136. mál.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
1. Inngangur.
Icesave-samningarnir eru óaðgengilegir fyrir Ísland. Má segja að þeir endurspegli fjölmörg þeirra mistaka sem stjórnvöld hafa gert bæði í aðdraganda bankahrunsins og í kjölfar þess. Eru þar fáir undanskildir. Um leið og þeir endurspegla slæma stöðu þjóðarinnar þá er veiting ríkisábyrgðar á samningana ein stærsta ákvörðun sem Alþingi Íslendinga hefur staðið frammi fyrir. Ákvörðunin sem slík bindur þjóðarbúið næstu tvo áratugina og mun hafa mikil áhrif á þau lífskjör sem þegnum landsins bjóðast á þeim tíma.
Að því sögðu var þeim mun mikilvægara að Alþingi gæfi sér góðan tíma til að skoða málið frá öllum hliðum þess, velta við hverjum steini og reyna með öllum tiltækum ráðum að fá aðstoð færustu sérfræðinga sem völ var á og sem ekki þyrfti að velkjast í vafa um að væru á nokkurn hátt hlutdrægir í afstöðu sinni.
Stjórnvöldum reyndist ómögulegt að uppfylla þá sjálfsögðu kröfu að almenningur í landinu fengi að sjá samningana. Það var ekki fyrr en samningarnir birtust í fjölmiðlum að stjórnvöld birtu þá fyrir sitt leyti. Það er einnig sorglegt til þess að hugsa að sterkar vísbendingar benda til þess að ekki hafi átt að sýna þingmönnum samningana. Dapurlegra er einnig að hugsa til þess að einstakir þingmenn lýstu sig reiðubúna til að samþykkja samningana án þess að hafa séð þá.
Tregðu stjórnvalda til að upplýsa málavexti var þó ekki lokið. Þrátt fyrir fullyrðingar einstakra ráðherra um að öll skjöl væru fram komin þá var hulunni svipt af áliti virtrar breskrar lögmannsstofu, Mischon De Reya, sem hafði gefið álit sitt á réttarstöðu Íslands. Fleiri gögn dúkkuðu upp sem ekki höfðu verið lögð fram. Þau áttu það öll sammerkt að varpa ljósi á hversu illa hafði verið staðið að samningunum við Hollendinga og Breta.
Til að bæta um betur ákvað ríkisstjórnin að sum skjöl mættu ekki koma fyrir augu almennings. Voru þau sett í svokallaða leynimöppu sem alþingismenn einir höfðu aðgang að. Efnisyfirlit þeirrar möppu er birt sem fylgiskjal með álitinu. Eftir mikla baráttu 2. minni hluta fékkst leyndinni aflétt af hluta þessara gagna.
Fjárlaganefnd hefur varið drjúgum tíma í yfirferð málsins. Mikill fjöldi skjala liggur fyrir og fjöldi gesta hefur komið fyrir nefndina. Það verður þó að benda á að einstakir fulltrúar meiri hlutans hafa stigið fram og gagnrýnt hvað málsmeðferðin hefur tekið langan tíma. Var fullyrt að þingmenn ættu að leggja niður störf og samþykkja ríkisábyrgðina án fyrirvara. Sem betur fer varð það ekki niðurstaðan.
Annar minni hluti barðist allt til enda fyrir upptöku samninganna. Einnig vann 2. minni hluti, ásamt öðrum nefndarmönnum, að fyrirvörum við ríkisábyrgðina. Það varð svo lendingin þrátt fyrir að ekki hafi verið nægilega langt gengið.
Sú barátta sem 2. minni hluti stóð í í þessu mikla hagsmunamáli gerði það að verkum að sú niðurstaða sem nú er staðið frammi fyrir er langtum betri en sú niðurstaða sem í stefndi í upphafi málsins. Mun þjóðin njóta þeirrar baráttu þó svo lengra hefði þurft að ganga til að halda uppi góðum lífskjörum hér á landi.
Meiri hluti fjárlaganefndar ákvað að afgreiða málið frá nefndinni um miðja aðfaranótt laugardagsins 15. ágúst sl. Það var gert þrátt fyrir að enn þá lægju fyrir beiðnir um að fá gesti fyrir nefndina og fleiri gögn sem varpað gætu betra ljósi á málið. Sérstaklega er gagnrýnisvert að upplýsingar um eignir þrotabús Landsbanka Íslands hf. liggja ekki enn þá fyrir hjá nefndinni. Hafa komið fram upplýsingar um að Hollendingar og Bretar hafi aðgang að þessum upplýsingum sem og hinn íslenski innstæðutryggingarsjóður. Þá sýnir það svart á hvítu að ekki reyndist vilji hjá meiri hlutanum í reynd til að ná sameiginlegri niðurstöðu allra flokka á Alþingi þar sem ekki var vilji hjá meiri hlutanum til að gefa 2. minni hluta frekari tíma til að vinna að fyrirvörum.
Í nefndaráliti þessu er reynt að varpa ljósi á þá mörgu fleti og álitamál sem komið hafa upp varðandi Icesave-samningana. Aðdragandinn er rakinn og varpað er ljósi á þá atburði og ummæli sem leiddu til samningaviðræðna við Hollendinga og Breta. Liggur ljóst fyrir og er samstaða um það í fjárlaganefnd að yfirlýsingar ráðamanna í aðdraganda og kjölfar bankahrunsins bundu þjóðina ekki til að greiða Icesave-skuldbindingar Landsbanka Íslands hf. Varpað er ljósi á hvort veita eigi ríkisábyrgðina eða hvort greiða eigi eingöngu þá fjárhæð sem fyrir var í innstæðutryggingarsjóðnum við bankahrunið, en virtir fræðimenn hafa bent á að engin ríkisábyrgð hafi verið til staðar samkvæmt Evróputilskipun nr. 94/19/EB um innstæðutryggingar. Samningaferillinn er rakinn sem og skipan nefndarinnar. Þá er aðdragandinn að samþykki samninganna rakinn og gagnrýndur. Nokkuð ítarlega er farið í þau ákvæði Icesave-samninganna sem valdið hafa hvað mestum deilum. Dylst engum að þau eru eingöngu til hagsbóta fyrir Hollendinga og Breta. Einnig er ágreiningur um hvort þjóðinni sé gert að greiða meira en hún gæti hugsanlega verið skuldbundin til lagalega. Hleypur mismunurinn á hundruðum milljarða króna og um gríðarlega hagsmuni að ræða. Í lokin er fjallað um þá fyrirvara sem meiri hlutinn hefur samþykkt að gera við ríkisábyrgðina auk þess sem farið er yfir þær breytingartillögur sem 2. minni hluti hyggst leggja fram. Hér er ekki um tæmandi upptalningu að ræða, en einnig er fjallað um fjölmarga aðra þætti sem varpa ljósi á málið í heild sinni.
2. Aðdragandi málsins og málsmeðferð á Alþingi.
Landsbanki Íslands hf. stofnaði útibú í Bretlandi og í Hollandi og var sú ráðstöfun tilkynnt Fjármálaeftirlitinu, en stofnun útibús í öðru landi er þó ekki háð sérstöku starfsleyfi frá stofnuninni. Á svipuðum tíma keypti Landsbankinn einnig erlenda banka sem stofnaðir voru sem dótturfélög þeirra. Þannig er farið með dótturfélög að þau lúta eftirliti yfirvalda í viðkomandi löndum og innstæður þeirra því tryggðar samkvæmt innstæðutryggingakerfum þeirra landa. Þetta átti hins vegar ekki við um útibúin þar sem innstæður voru tryggðar í íslenska kerfinu. Það er þessi grundvallarmunur á dótturfélögum og útibúum; starfsemi dótturfélaga er tryggð í starfrækslulandinu en útibúin tryggð í upprunalandinu. Af þessum sökum féllu Icesave-skuldbindingarnar í Bretlandi og Hollandi á íslenska innstæðutryggingarsjóðinn en ekki tryggingarsjóði þeirra landa þar sem útibúin voru staðsett. Landsbanki Íslands hf. hóf stórfelld innlánsviðskipti á erlendri grund árið 2006. Útibú bankans í Bretlandi var fyrst til að taka við innlánum. Erlend innlánastarfsemi Landsbanka Íslands var rekin undir nafninu Icesave og var útibú einnig opnað í Hollandi í síðari hluta maí 2008. Í október 2007 voru rúmlega 100 þúsund Icesave-reikningar í Bretlandi en urðu vel á fjórða hundrað þúsund þegar yfir lauk. Í Hollandi voru reikningarnir um 200 þúsund.
i. Ummæli ráðamanna um hvort ríkisábyrgðin væri til staðar.
Ágreiningur hefur verið um það hvort ummæli og yfirlýsingar íslenskra ráðamanna um ábyrgð ríkisins um og eftir hrunið bindi Ísland lagalega til að greiða skuldbindingar sínar og háværar deilur hafa verið uppi um hvort yfirlýsingar af þessu tagi hafi getað bundið Ísland að þjóðarétti. Í meðferð málsins kom fram lögfræðiálit sem unnið hafði verið fyrir utanríkisráðherra af lögmannsstofunni Mischon de Reya. Það er mat Mischon de Reya að ummæli íslenskra ráðamanna hjálpi ekki, en þau séu svo ólík og misvísandi að engan veginn sé hægt að segja að þau feli í sér þjóðréttarlegar skuldbindingar fyrir Ísland. Auk þess er bent á að það sé alltaf Alþingi sem ákveður fjárútlát íslenska ríkisins samkvæmt stjórnarskrá hverju sinni og það sama fyrirkomulag sé hjá öllum þjóðþingum. Samband íslenskra sveitarfélaga telur í umsögn sinni að draga megi þá ályktun af gögnum málsins að ekki hafi stofnast ótvíræð lagaleg skuldbinding af Íslands hálfu til þess að ábyrgjast allar innstæður á Icesave- reikningum. Í sama streng tekur Elvira Méndes-Pinedo, doktor í Evrópurétti og dósent við lagadeild Háskóla Íslands.
Ef litið er til forsögu málsins og samskipta íslenskra ráðamanna við breska starfsbræður sína í aðdraganda og eftir beitingu hryðjuverkalaga sést glöggt að samskipti þessi verða að teljast ámælisverð. Ráðherrum sem fóru með þessi mál tókst, með afar misvísandi og óskýrum skilaboðum til starfsbræðra sinna í Bretlandi, að koma málinu í frekara uppnám í stað þess að skýra það. Geir H. Haarde, fyrrverandi forsætisráðherra, átti samtöl við breska ráðamenn sem virðast ekki hafa dugað til að skýra stöðu mála fyrir þeim. Í þessu sambandi vísast einnig til fundar Björgvins G. Sigurðssonar, fyrrverandi viðskiptaráðherra, og fleiri með Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, 2. september 2008. Auk þess hafa komið fram upplýsingar um bréf Björgvins G. Sigurðssonar sem hann sendi breska fjármálaráðuneytinu skömmu fyrir hrunið síðastliðið haust. Í fyrra bréfinu, sem dagsett er 20. ágúst 2008, fullvissar ráðherra bresk yfirvöld um að ef upp komi sú staða að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta geti ekki staðið undir skuldbindingum sínum muni íslensk stjórnvöld koma sjóðnum til aðstoðar. Í öðru bréfi, sem dagsett er 5. október 2008, ítrekar viðskiptaráðherra þessa afstöðu íslenskra stjórnvalda, sbr. þskj. 503, 227. mál.
Einnig má benda á margumrætt símtal Árna M. Mathiesen fjármálaráðherra við Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, 7. október sl. Daginn eftir, þann 8. október, sagði Alistair Darling í útvarpsviðtali í Bretlandi: „Ríkisstjórn Íslands, hvort sem þið trúið því eða ekki, tjáði mér í gær að hún hafi ekki í hyggju að standa við skuldbindingar sínar.“
Í þessu sambandi má rifja upp ummæli Steingríms J. Sigfússonar sem hann viðhafði í þingræðu 17. nóvember 2008 en þá sagði hann: „Það er ljóst að ríkisstjórnin hefur gefist upp fyrir hótunum og afarkostum Evrópusambandsins … því þetta er auðvitað ekkert annað en uppgjör, ósigur, tap og það eru einhver mestu öfugmæli sem ég hef lengi heyrt að tíminn hafi unnið með okkur í þessu máli. Á hvern hátt?“ Hann vitnaði síðan í þáverandi forsætisráðherra Geir H. Haarde sem hafi tekið „af skarið um að það komi ekki til greina að láta kúga okkur í þessu máli, að við munum ekki semja frá okkur réttinn til þess að fá lögformlega niðurstöðu, fyrir dómstólum eða gerðardómi.“ 2. minni hluti bendir á að afstaða fjármálaráðherra í málinu hefur algjörlega snúist á hvolf. Er dapurlegt til þess að hugsa að með Icesave-samningunum sem fjármálaráðherra ber ábyrgð á er búið að semja þann möguleika frá okkur.
Annar minni hluti hefur ítrekað óskað eftir því að fyrrverandi viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, og fyrrverandi seðlabankastjóri, Davíð Oddsson, komi fyrir nefndina. Þannig gæfist þeim kostur á að skýra sína hlið á málinu og upplýsa hver væri hin raunverulega meining að baki hinna ýmsu ummæla þeirra. Því var alfarið hafnað af hálfu meiri hlutans. Var um það rætt að ekki væri ágreiningur um að misvísandi yfirlýsingar byndu ekki Alþingi til að samþykkja ríkisábyrgðina á Icesave-samningunum.
ii. Erindisbréf fjármálaráðherra.
Þann 24. febrúar 2009 gaf fjármálaráðherra út erindisbréf til þeirra sem skipa samninganefndina. Gagnrýnisvert er hve eftirgjöf á samningsstöðu Íslendinga er skýr í erindisbréfinu. Þar er gengið út frá því að samkomulag hafi náðst um að Íslendingar bæru ábyrgð á endurgreiðslu innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis í samræmi við lagaramma EES um lágmarkstryggingu innstæðna. Telur 2. minni hluti að sá grundvallarmisskilningur sem kemur fram í erindisbréfinu af hálfu fjármálaráðherra hafi átt drjúgan þátt í því að niðurstaða Icesave-samninganna var jafn slæm og raun ber vitni. Er ljóst að orðrétt túlkun á þessu erindisbréfi þrengir mjög að samningsumboði samninganefndarinnar til að nýta öll þau spil sem Íslendingar höfðu á hendi í þessu máli. Má segja að samkvæmt erindisbréfinu sé samninganefndinni aðallega falið að semja um lánstíma, vexti og aðra óljósa skilmála. Telur 2. minni hluti ámælisvert að samninganefndin hafi ekki fengið víðtækara umboð til að semja um Icesave-málið.
Annar minni hluti gagnrýnir einnig hvernig skipan aðila í nefndina var háttað og sérstaklega þá staðreynd að nefndin var ekki skipuð færustu sérfræðingum á þeim réttarsviðum sem snertu samningsgerðina. Í því samhengi vill 2. minni hluti benda sérstaklega á að fram hafa komið gögn sem varpa ljósi á þá staðreynd að aðstoð færustu sérfræðinga heims á þeim réttarsviðum sem til álita komu í samningsgerðinni stóð til boða, en stjórnvöld völdu þá leið að hafna slíkri aðstoð. Meðal þeirra sem buðu fram aðstoð þegar ljóst var hvert stefndi má nefna lögmannsstofuna Mischon de Reya sem áður hefur verið minnst á.
Samninganefnd Íslands skipuðu auk Svavars Gestssonar sendiherra, sem fór fyrir samninganefndinni, þau Páll Þórhallsson, deildarstjóri í forsætisráðuneytinu, Indriði H. Þorláksson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu, Martin Eyjólfsson, deildarstjóri í utanríkisráðuneytinu, og Sturla Pálsson, framkvæmdastjóri frá Seðlabankanum. 2. minni hluti vekur athygli á því og telur óeðlilegt hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um fundi samninganefndarinnar og hvað þar fór fram. Fjárlaganefnd bárust minnispunktar frá Svavari Gestssyni, formanni Icesave-samninganefndarinnar, 7. júlí 2009. Það er mat 2. minni hluta að þetta sé ekki fullnægjandi heimild um störf nefndarinnar. Fram kemur að einungis hafi verið haldnir fjórir samningafundir með ríkjunum sem hlut eiga að máli. Þá bárust fjárlaganefnd upplýsingar um fulltrúa gagnaðilanna í samninganefndum um Icesave en af þeim má ráða að Bretar og Hollendingar höfðu á að skipa einvalaliði í samningaviðræðunum. Það er álit 2. minni hluta að íslenska ríkið hefði átt að leggja í nauðsynlegan kostnað og fá til liðs við sig færustu sérfræðinga og leggja allt kapp á að ná með þeim hætti góðum samningi.
Samninganefndin hefur margoft lýst veikri samningsstöðu sinni gagnvart breskum og hollenskum stjórnvöldum við lausn Icesave-málsins. Það er grundvallaratriði í samningatækni að þegar veikari aðili semur við sterkari aðila þá er mikilvægt að fá óháðan aðila til að leiða samningaviðræður eða a.m.k. til að meta sanngirni þeirra samninga sem aðilar hafa komið sér saman um. Það hefði verið eðlilegt í þeirri stöðu sem Íslendingar voru í að þeir hefðu teflt fram Golíat gegn Golíat í stað Svavars. Einnig hefði verið fullkomlega rökrétt að kalla til aðstoðar erlendan sérfræðing sem sérhæfir sig í samningum milli ríkja eins og Lee Buchheit, sem er einn fremsti sérfræðingur í skuldaskilum ríkja og fjárhagslegri endurreisn þeirra eftir fjármálakreppur og hefur m.a. sérhæft sig í alþjóðlegum lánasamningum. Þó að fyrrgreindur aðili sé tekinn sem dæmi á hið sama við um aðra sérfræðinga annarra virtra erlendra lögmannsstofa sem hefði mátt fá til að leiða samningaviðræðurnar. Þá er furðulegt að íslensk stjórnvöld hafi ekki a.m.k. farið fram á að hlutlaus þriðji aðili kæmi að samningagerðinni til að tryggja hagsmuni sína. Í ljósi þess að Brussel-viðmiðin voru mun hagfelldari fyrir Íslendinga en Icesave-samningarnir mátti leiða líkum að því að aðkoma annarra ríkja ESB hefði tryggt Íslendingum mun betri útkomu en raun ber vitni. Nefna má að Frakkar reyndu að miðla málum strax í haust en íslensk stjórnvöld glutruðu samningunum úr evrópsku ferli í tvíhliða ferli sem líklega hefur kostað Ísland aðstoð úr Bjargráðasjóði ESB. Á þetta bendir Stefán Haukur Jóhannsson, sendiherra í Brussel, í minnisblaði sínu.
iii. Samið á sólarhring? – 121 bls. samningatextar.
Í aðdraganda undirritunar Icesave-samninganna bárust þinginu mjög misvísandi upplýsingar um stöðu mála. Þáttur fjármálaráðherrans og orð hans í aðdragandanum hlýtur þar að vera sérstakt umfjöllunarefni, en hann fór ekki með rétt mál í þinginu tveimur dögum fyrir undirritun samninganna, þegar hann var sérstaklega spurður um stöðu mála.
Sem kunnugt er voru Icesave-samningarnir undirritaðir föstudaginn 5. júní 2009 af ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins fyrir hönd íslenska ríkisins og stjórnarformanni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi. Tveimur dögum fyrr, miðvikudaginn 3. júní, spurði Sigmundur Davíð Gunnlaugsson í óundirbúnum fyrirspurnatíma á Alþingi hvort fjármálaráðherra gæti „upplýst þingið um stöðu mála í viðræðum við bresk stjórnvöld vegna Icesave-reikninganna og hvort rétt sé að til standi að undirrita einhvers konar samkomulag við bresk stjórnvöld jafnvel á morgun“. Sigmundur Davíð hélt áfram og spurði: „ef ekki á morgun, hvenær þá“ og hvað í slíku samkomulagi mundi felast „eða hvað ráðherrann gerir ráð fyrir að í því muni felast?“
Steingrímur J. Sigfússon fjármálaráðherra svaraði að það væri verið að reyna að koma í gang formlegum samningaviðræðum en þær væru ekki hafnar heldur væru könnunarþreifingar eða könnunarviðræður í gangi. Svo sagði hann: „Ég held að ég geti fullvissað hv. þingmann um að það standi ekki til að ganga frá einhverju samkomulagi á morgun eða einhverja næstu daga og áður en til slíks kæmi yrði að sjálfsögðu haft samráð við utanríkismálanefnd …“
Orð fjármálaráðherra lýstu ekki réttri stöðu málsins. Fullvissa hans reyndist ekki rétt, enda varð sú framþróun í viðræðum samninganefnda ríkjanna daginn eftir, fimmtudaginn 4. júní, að sögn fjármálaráðherrans á Alþingi, að mögulegt samkomulag komst í sjónmál. Hér vakna ýmsar spurningar. Til dæmis um hversu góð tengsl voru milli fjármálaráðherrans og ráðuneytisstjóra hans, sem átti sæti í Icesave-samninganefndinni. Getur verið að Icesave-samninganefndin hafi starfað algjörlega án vitneskju fjármálaráðherrans – að fjármálaráðherrann hafi ekki haft nokkra einustu hugmynd um hvað gekk á í samningaviðræðum ríkjanna? Eða urðu svo miklar breytingar á einum sólarhring að málið komst frá því að vera „könnunarþreifingar eða könnunarviðræður“ yfir í fullunnin drög að tveimur samningum upp á samtals 121 blaðsíðu þar sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi tekst á hendur skuldbindingar upp á tæplega 741 þúsund milljónir íslenskra króna?
Eins og til að kóróna upplýsingagjöfina til Alþingis í aðdraganda undirritunarinnar óskuðu íslensku fulltrúarnir eftir hléi á samningafundum til að tækifæri gæfist til að kynna m.a. ríkisstjórn og utanríkismálanefnd stöðuna í viðræðunum. Ekki gafst mikið tóm til kynningar á stöðu mála því undirritun Icesave-samninganna fór fram 5. júní – sama dag og kynningin.
iv. Samningarnir kynntir að morgni – skrifað undir að kvöldi. „Glæsileg niðurstaða.“
Þegar samningaviðræður í málinu stóðu sem hæst var haft eftir Steingrími J. Sigfússyni fjármálaráðherra aðspurðum um gengi viðræðnanna undir stjórn Svavars Gestssonar: „það er í sjónmáli að hann landi – og hans fólk – glæsilegri niðurstöðu fyrir okkur“, og bætti svo við: „ég held að við getum átt þar í vændum farsælli niðurstöðu en kannski leit út fyrir að vera.“ En annað kom á daginn þegar hann kynnti samningana á Alþingi.
Annar minni hluti vill halda því til haga að ekki gekk þrautalaust fyrir sig að fá aðgengi að samningunum og í fyrstu leit út fyrir að Icesave-samkomulaginu í heild yrði haldið leyndu fyrir þjóðinni. Það var í raun ekki fyrr en afrit samninganna barst til dagblaða að tekin var sú ákvörðun að afhjúpa samningana og fella niður þá leynd sem yfir þeim hafði hvílt en þó einungis af hluta þeirra því fljótt kom í ljós að einungis var ætlun stjórnvalda að gera hluta samninganna opinbera. Fjármálaráðuneytið fór fram á að hluti Icesave-gagnanna yrði ekki gerður opinber og yrði þingmönnum aðeins til skoðunar í möppu inni í lokuðu herbergi á nefndasviði Alþingis. Hulunni var því ekki svipt af stórum hluta þeirra skjala sem málið varðar og telur 2. minni hluti það ámælisvert.
v. Skjölum haldið leyndum.
Annar minni hluti gagnrýnir harðlega þá miklu leynd sem yfir samningunum hvíldi, og minnir á að vinnubrögð af þessu tagi samræmast ekki hugmyndum um opna stjórnsýslu og aukið upplýsingaflæði til hins almenna borgara. Steingrímur J. Sigfússon fjármálaráðherra bar því við í fjölmiðlum að engu hefði verið leynt. Þá fullyrti hann við 1. umræðu í málinu að öll gögn hefðu verið lögð fram.
Aðspurður við umræður á Alþingi hvort einhver gögn væru til sem ætti eftir að leggja fram, t.d. álit frá erlendum lögmannsstofum, sagði fjármálaráðherra svarið vera „nei“. Hélt ráðherrann því fram að sér væri ekki kunnugt um og hefði aldrei séð neitt skjalfest í þessu máli sem þingmenn hefðu ekki aðgang að.
Nokkur fjöldi skjala var einungis birtur þingmönnum og þeim aðgengilegur á skrifstofu þingsins. 2. minni hluti telur að inn í þessi „leyniskjöl“ vanti tölvupósta til upplýsingar. Leyndinni var þó aflétt af tveimur skjölum að beiðni 2. minni hluta sem reyndust vera þýðingarmikil gögn við meðferð málsins. Var þar annars vegar um að ræða Memorandum of understanding frá 2006, svonefnt MoU, sem vikið hefur verið að í umfjölluninni áður og samningur milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og breska tryggingarsjóðsins, svokallað Settlement Agreement.
Hljóðar 5. grein samningsins um þagnarskyldu svo: „Samningsaðilar eru sammála um að samningur þessi skal vera trúnaðarmál milli samningsaðila og að hann megi ekki birta neinum, nokkurn tíma, án samþykkis hins, að því undanskildu að samningsaðili getur birt hann ríkisstjórnum, stjórnvöldum heimaríkis og sérfræðiráðgjöfum, eða eins og nauðsynlegt kann að vera samkvæmt lögum. Samþykkt hefur verið að afrit af þessum samningi skuli vera aðgengilegt aðilum lánssamningsins og viðkomandi sérfræðiráðgjöfum.“
Má taka fram að slík leynd hvíldi á MoU frá 2006 að samninginn var ekki einu einni að finna í leynimöppunni, heldur varð undirritaður var við tilurð skjalsins við lestur uppgreiðslusamningsins. Það virðist ekki hafa verið ætlun stjórnvalda að gögn þessi kæmu fyrir sjónir almennings, því fara þurfti þess sérstaklega á leit við stjórnvöld að leyndinni yrði aflétt af skjalinu. Vekur 2. minni hluti í því sambandi athygli á að samkvæmt upplýsingum í gögnum hafði rannsóknarnefnd Alþingis veitt leyfi til þess að þingið fengi gögnin. Fleiri dæmi má nefna um að erfitt var að fá öll nauðsynleg gögn í hendur. Skýrsla lögmannsstofunnar Mischon de Reya sem áður hefur verið vikið að og innihélt mikilvægar upplýsingar kom ekki fyrir augu almennings fyrr en á síðari stigum. 2. minni hluti átelur þessi vinnubrögð og telur þau til marks um allt það versta sem Alþingi Íslendinga getur staðið fyrir. Því miður gefur forsagan tilefni til að ætla að gögn, sem gætu varpað ljósi á málið í heild sinni, liggi enn í fórum stjórnvalda.
3. Lögfræðileg álitaefni.
i. Á Ísland að greiða umfram skyldu?
Annar minni hluti vekur athygli á að því er m.a. haldið fram að Íslandi beri ekki að endurgreiða þeim innstæðueigendum sem lögðu inn hjá íslensku bönkunum erlendis fyrir hrunið umfram þá fjármuni sem eftir stóðu í innstæðudeild innstæðutryggingarsjóðsins við bankahrunið eða um 16,1 milljarður kr. í árslok 2008. Undir þau sjónarmið tekur 2. minni hluti.
Það að gerð er sérstök krafa af hálfu Hollendinga og Breta í Icesave-samningunum um að Alþingi samþykki sérstaka ríkisábyrgð og að það sé gildisskilyrði samninganna er bein staðfesting á því að ríkisábyrgð gildi ekki um útgreiðslukröfur innstæðutryggingarsjóðanna. Ísland hefur fullnægt skuldbindingum sínum með því að koma á fót innstæðutryggingakerfi sem dugir undir öllum venjulegum kringumstæðum og slík kerfi eru fjármögnuð af innlánsfyrirtækjum en ekki ríkinu. Fram kemur í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB að aðildarríkin geta ekki orðið ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa komið upp innstæðutryggingakerfi. Einnig hefur verið bent á að ef Evrópusambandið hafi vakið upp þær væntingar að innlánstryggingakerfin sem byggðust á tilskipuninni mundu að lágmarki tryggja 20.000 evra innstæður hjá hverjum og einum, þá væri Evrópusambandið bótaskylt í þeim tilvikum þar sem tryggingakerfin stæðu ekki undir þeim væntingum. Þeir ágallar sem fram hafi komið á reglum sem samdar voru af Evrópusambandinu geta ekki verið á ábyrgð Íslands. Bent var á dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-222/02, en þar segir að tilskipunin geti ekki gert aðildarríki eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmála í tilskipuninni.
Þeir Stefán Már Stefánsson lagaprófessor og Lárus Blöndal hæstaréttarlögmaður hafa sérstaklega fjallað um þetta álitamál um ábyrgð ríkisins á innlánum. Fyrsta grein þeirra birtist í október 2008 þar sem þeir fjalla um að tryggingarsjóður innstæðueigenda beri ekki ábyrgð umfram það fjármagn sem í honum er og að ríkissjóði beri ekki að leggja sjóðnum til fé. Það er mat þeirra Stefáns Más og Lárusar Blöndals að augljóst sé að hlutverk tryggingarsjóðsins sé ekki að takast á við allsherjarbankahrun. Styðst þessi niðurstaða við lokamálslið 24. gr. aðfaraorða tilskipunar 94/19/EB, en þar er fjallað um fjármögnun innlánstryggingakerfa og gert ráð fyrir að fjármögnunin megi ekki stefna stöðugleika viðkomandi bankakerfis í hættu. Þeir benda einnig á að hvergi í umræddri tilskipun er kveðið á um sérstaka ábyrgð aðildarríkjanna á skuldbindingum tryggingarsjóðsins, aukinheldur benda þeir á að ef reglur tilskipunarinnar eru túlkaðar á þann veg að greiða beri lágmarkstryggingu að fullu til innstæðueigenda hvernig sem á stendur geti það bakað smáum ríkjum gífurlegar fjárhagslegar skuldbindingar sem settu fullveldisrétt þeirra í hættu. Það er niðurstaða þeirra að ekki hvíli nein ábyrgð á ríkissjóði vegna stöðu innstæðna í tryggingarsjóðnum og að til ríkisábyrgðar stofnist ekki nema um afdráttarlausa lagaheimild sé að ræða sem að þeirra dómi er ekki til staðar. Að þeirra dómi hafa veigalítil lögfræðileg rök komið fram sem styðja þá skoðun að ríkinu beri að ábyrgjast þessar skuldbindingar og að í raun hafi því ríkisstjórnin ákveðið að semja um umframskyldu um ábyrgðina. Undir þessi sjónarmið þeirra Stefáns Más og Lárusar er tekið í álitsgerð hinnar virtu bresku lögmannsstofu Mischon De Reya ásamt fleiri erlendum sérfræðingum.
Þeim rökum hefur verið haldið fram að ef Íslendingar hefðu ekki fallið frá rétti sínum til að leita til dómstóla í Icesave-samningunum varðandi umrætt úrlausnarefni hefði orðið áhlaup á evrópska banka. Það fæst ekki staðist þegar grannt er skoðað. Franski seðlabankinn hefur til að mynda fyrir sitt leyti komið fram og sagt að það sé engin ríkisábyrgð á bak við þarlenda banka. Ekkert áhlaup varð á franska banka í kjölfarið. Skýr samkeppnisákvæði Evrópuréttar gefa einnig sterka vísbendingu um að ríkisábyrgðin getur ekki verið til staðar þar sem bankar í ríkari löndum innan efnahagssvæðisins hefðu ósanngjarnt forskot á banka staðsetta í fátækari löndum.
ii. Málsókn vegna beitingar hryðjuverkalaga.
Í kjölfar þingsályktunartillögunnar frá 5. desember sl. var lagt fram frumvarp til laga um heimild til fjárhagslegrar fyrirgreiðslu úr ríkissjóði í tengslum við málshöfðun fyrir erlendum dómstólum, sbr. þskj. 456, 248. mál. Fram kemur í 1. gr. frumvarpsins heimild til fjármálaráðherra fyrir hönd ríkisins að veita fjárhagslega fyrirgreiðslu til að standa straum af kostnaði sem til fellur vegna reksturs dómsmála vegna íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana erlendra stjórnvalda. Frumvarpið varð að lögum þann 20. desember 2008 en ríkisstjórnin kaus að nýta ekki þessa heimild. Þegar fyrir lá að íslenska ríkið mundi ekki höfða mál gegn breskum stjórnvöldum var haft eftir þáverandi forsætisráðherra að þetta hefði verið vonlaust dómsmál sem fylgt hefði mikill kostnaður fyrir íslenska ríkið. 2. minni hluti gagnrýnir að stjórnvöld hafi ekki nýtt þá heimild sem þeim er fengin í þessum lögum. Engin rök liggja að baki þeirri ákvörðun. Er þetta til marks um sinnuleysi stjórnvalda að fylgja eftir fyrirmælum löggjafarvaldsins. Má þess geta að fjölmargir sérfræðingar hafa bent á að höfðun dómsmálsins hefði getað styrkt samningsstöðu Íslendinga og bent um leið umheiminum á að Bretar hefðu notfært sér löggjöf sem ætluð var til að koma í veg fyrir hryðjuverk.
iii. Álitaefni um samningana.
Eins og segir í upphafsorðum þessa álits þá eru Icesave-samningarnir óaðgengilegir fyrir Ísland. Skiptir þá engu hvort litið sé til þess að íslensk stjórnvöld létu knýja sig til samningaviðræðna eða skilmála samninganna sjálfra. Samningarnir eru það slæmir að ætla mætti að ýtrustu kröfur breskra og hollenskra stjórnvalda hafi verið samþykktar án nokkurra fyrirvara. Mætti velta upp þeirri spurningu hvort samninganefndirnar frá Bretlandi og Hollandi hafi ekki gert ráð fyrir að samningarnir yrðu samþykktir nánast samstundis og þeir voru lagðir fyrir íslensku samninganefndina. Jafnvel að gengið hafi verið of langt gagnvart Íslendingum þannig að farið hafi verið út fyrir öll þolmörk. Það sem vekur hins vegar furðu 2. minni hluta er að hópur Íslendinga hefur unnið hörðum höndum að því að samningarnir yrðu samþykktir óbreyttir. Slíkt gengur augljóslega í berhögg við hagsmuni íslensks almennings sem er gert að greiða fyrir mistök einkafyrirtækis og þeirra sem stóðu á bak við það.
Viss misskilnings hefur gætt um réttarstöðu samninganna og aðkomu íslenska ríkisins að þeim. Samningarnir eru á milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og umboðsmanna breska fjármálaráðuneytisins sem lánveitandans annars vegar og hins vegar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og hollenska ríkisins sem lánveitanda Seðlabanka Hollands sem er ígildi innstæðutryggingarsjóðs þar í landi. Það er ekki búið að samþykkja samningana eins og stundum hefur verið haldið fram í umræðunni heldur helst gildistaka samninganna í hendur við það hvort Alþingi veiti ríkisábyrgð á samningunum. Íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn er sjálfseignarstofnun og því sjálfstæður aðili þótt ríkinu hafi borið skylda til að stofna hann á sínum tíma. Innstæðutryggingarsjóðurinn á svo kröfu á þrotabú Landsbanka Íslands hf. sem er einnig sjálfstæður aðili. Þessu ber að halda til haga þar sem m.a. fjármálaráðherra hefur haldið því fram í fjölmiðlum að tryggingarsjóðurinn verði gjaldþrota ef frumvarp ríkisstjórnarinnar um ríkisábyrgð verður fellt á Alþingi. Það fæst ekki staðist þar sem sjóðurinn verður á engan hátt skuldbundinn til að greiða samkvæmt samningunum fáist ekki ríkisábyrgðin.
iv. Lagaleg óvissa og umdeild ákvæði.
Í þessum kafla er fjallað um ákvæði í Icesave-samningunum sem eru umdeild, óljós eða einhliða samningsaðilum Íslands í hag. Hér er ekki um tæmandi talningu að ræða enda fyrirfinnst varla það ákvæði í samningunum þar sem réttarstöðu Íslendinga er gætt á nokkurn hátt. Er leitast við að varpa ljósi á þau ágreiningsmál sem komið hafa upp í kjölfar samninganna og nefnd þau ákvæði sem hvað mest valda hinni lagalegu óvissu. Einnig verða rakin helstu ágreiningsefni samninganna en ábendingar Ragnars H. Hall hafa mjög verið í umræðunni að undanförnu. Þá er sérstaklega vikið að afsali fullveldisréttar Íslands í hinu svokallaða friðhelgisákvæði.
Annar minni hluti bendir á að í samningunum taki íslenska ríkið á sig ábyrgð sem lagaleg óvissa ríki um á sviði ESB-réttar. Tryggingarsjóðurinn er einkaréttarlegur aðili og ríkið er sett í stöðu einkaréttarlegs samningsaðila þar sem samningsákvæði tryggja stöðu lánveitanda fremur en lántaka. Það að ríkið taki á sig ábyrgðina hefði ekki þurft að leiða til þess að ríkið lenti í stöðu einkaréttarlegs samningsaðila. Æskilegt hefði verið að þjóðréttarleg staða íslenska ríkisins hefði verið betur tryggð. Ekki verður séð að nein tilvísun sé í samningunum til hinna umsömdu Brussel-viðmiða. Þeim má skipta í þrennt. Í fyrsta lagi að tilskipunin um innstæðutryggingar hafi verið felld inn í löggjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um EES og gildi því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum ESB. Í öðru lagi að tekið yrði tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.“ Í þriðja lagi var lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áframhaldandi þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær. Þær væru því í hlutverki nokkurs konar milligönguaðila ef á þyrfti að halda.
Það vekur furðu 2. minni hluta að Brussel-viðmiðin eru ekki einu sinni tilgreind í samningunum sem þýðir samkvæmt íslenskum og erlendum rétti að þau munu ekki hafa lagalegt gildi ef kemur til greiðsluþrots íslenska ríkisins. Undir þetta sjónarmið er tekið í áliti Seðlabanka Íslands sem dregur í efa að samningarnir verði túlkaðir út frá þessum viðmiðum fyrir breskum dómstól þar sem ekki er vísað til þeirra í sjálfum samningunum. Seðlabankinn bendir einnig á að þar sem samningarnir eru einkaréttarlegs eðlis verður alþjóðleg úrlausn þeirrar lagalegu óvissu sem ríkir vegna galla innstæðutryggingakerfisins aðskilin frá efndum ríkisins á Icesave-samningunum og þar sem skýr skil eru á milli þjóðaréttar og einkamálaréttar er búið að rjúfa tengslin þarna á milli með því að færa úrlausnina í þann búning sem hún er í.
Það er augljóst eins og fram hefur komið í áliti margra sérfræðinga sem komið hafa fyrir nefndina að íslenska ríkið á ekki rétt á að samningurinn verði tekinn upp og endursamið þó svo að skuldaþoli hraki til muna miðað við mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember 2008. Ekki er hægt að skilja 16. grein breska samningsins á annan veg en að viðsemjendum beri einungis skylda til að setjast niður með Íslendingum, drekka teið sitt, standa upp og kveðja.
Eins og áður hefur verið vikið að hefur fjárlaganefnd ekki undir höndum neinar upplýsingar um hvers eðlis eignir þrotabús Landsbanka Íslands hf. eru. Hefði til að mynda verið nauðsynlegt að skýrt hefði komið fram hversu veðsett eignasafnið er en veðkröfur ganga framar forgangskröfum við útgreiðslu úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf.
Í samningunum eru gjaldfellingarákvæði ef Ísland aðhefst nokkuð það sem mundi raska réttarstöðu Breta og Hollendinga. Má segja að Íslendingum séu settir afar þröngir kostir að athafna sig í nánustu framtíð. Einnig bendir 2. minni hluti á að jafnvel þó að gjaldfellingarheimildum Icesave-samninganna verði ekki beitt, þá mundi bein eða óbein hótun um slíkt skerða verulega samningsstöðu Íslands ef til vanefnda kemur. Hollensk og bresk stjórnvöld hafa með Icesave-samningunum öll spil á hendi ef kemur til vanefnda af Íslands hálfu.
Í grein 13.1 í uppgreiðslusamningi með breska samningnum kemur fram að úr öllum ágreiningsmálum sem vakna samkvæmt samningnum skuli leyst eingöngu undir lögsögu enskra dómstóla. Í grein 13.3 samþykkja aðilar að enskir dómstólar séu hentugastir og best til þess fallnir að leysa úr ágreiningi og að hvorugur aðilinn muni gera athugasemd við það fyrirkomulag. Þrátt fyrir að þessi tvö ákvæði séu algjörlega einhliða Bretum í hag tekur steininn úr þegar áfram er haldið við lestur uppgreiðslusamningsins. Því í grein 13.4 kemur fram að ákvæði greina 13.2 og 13.3 séu eingöngu breska innstæðutryggingarsjóðnum í hag, Bretar geta leitað réttar síns hjá hvaða dómstól sem er. Ef lög veita heimild þá getur breski innstæðutryggingarsjóðurinn höfðað samhljóða mál í mörgum löndum samtímis. Má segja að í þessu ákvæði endurspeglist niðurlæging Íslands í samningnum og hversu einhliða hann er Bretum í hag.
v. Útgreiðslur úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf.
Í ákvæði 4 í uppgreiðslusamningnum segir að við útgreiðslu úr þrotabúi Landsbankans njóti breski tryggingarsjóðurinn sama réttar og íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn. Til marks um hversu einhliða og ósanngjarnt ákvæðið er gagnvart Íslendingum þá er samkomulag milli aðilanna um að greiðslur úr þrotabúinu skuli allar berast til breska innstæðutryggingarsjóðsins sem mun svo sjá um að greiðslur, samkvæmt mati Breta, muni berast íslenska innstæðutryggingarsjóðnum.
Ragnar H. Hall gerði fjárlaganefnd grein fyrir sjónarmiðum sínum sem fram komu í blaðagrein þann 10. júlí 2009. Þar taldi hann sig hafa ástæðu til að ætla að rangir útreikningar hafi leitt til þess að skuldbinding Íslands hafi verið ofmetin í samningagerðinni og tilvísun í íslenskan rétt í greinargerð með frumvarpinu sé ekki reist á rökum. Leiddi hann í því sambandi hjá sér ágreining um hvort íslenska ríkið sé yfirleitt skuldbundið til að styrkja innstæðutryggingarsjóðinn að fjárhæð 20.887 evrur.
Með því að nálgast viðfangsefnið eftir reglum sem gilda um gjaldþrotaskipti bendir hann á að kröfur Icesave-eigenda séu forgangskröfur, hliðsettar launakröfum. Í frumvarpinu segi m.a. að íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn fái „með samningunum framselda kröfu hollensku og bresku tryggingarsjóðanna í þrotabú Landsbankans.“ Erlendu aðilarnir muni síðan gera kröfu í búið vegna þess sem umfram er og þeir hafa fjármagnað. Ragnar segir: „Í samningnum er sérstakt ákvæði sem áréttar að sjóðirnir muni njóta jafnræðis þegar kemur að úthlutun úr búi Landsbankans hf., þ.e. að fá upp í kröfur sínar í jöfnum hlutföllum, en það er ekki í samræmi við þá túlkun á gjaldþrotalögunum sem almennt hefur verið uppi.“ Hann telur að þessi útlegging sé „alröng og hún fái með engu móti staðist“. Þvert á móti telur hann að lagaframkvæmdin hafi verið þveröfug og vísar til þess að Ábyrgðasjóður launa hafi margoft leyst til sín hluta launakrafna í þrotabú og að mismunur þessara útreikningsaðferða geti skipt verulegum fjárhæðum svo hlaupi á tugum ef ekki hundruðum milljarða króna og að skelfileg mistök hafi verið gerð Íslands megin við samningsgerðina.
Á fundi með nefndinni lýsti Eiríkur Tómasson lagaprófessor sig sammála þessum sjónarmiðum.
Annar minni hluti telur mikilvægt að hafa í huga að bresk og hollensk stjórnvöld hafa þegar greitt innstæðueigendum langt umfram 20.887 evra innstæðu sem EES-regluverkið tilgreinir. Í tilviki Hollands greiddi ríkið öllum innstæðueigendum upp að 100.000 evrum. Hér var um að ræða einhliða ákvarðanir þessara stjórnvalda sem miðuðu fyrst og fremst að því að auka traust á eigin bankakerfi sem voru í talsverðri áhlaupsáhættu síðustu þrjá mánuði ársins 2008. Fyrir fjárlaganefnd sagði Lee Buchheit að þar sem íslenski innstæðusjóðurinn væri að greiða samkvæmt skyldu en sá breski umfram skyldu gætu sjóðirnir aldrei að hans mati verið jafnhliða þegar kemur að útgreiðslu úr þrotabúi Landsbankans. Hann kvaðst þó ekki hafa kynnt sér álitaefnið rækilega.
Í grein sem þeir Lárus Blöndal hæstaréttarlögmaður og Stefán Már Stefánsson prófessor rituðu í Morgunblaðið taka þeir undir niðurstöður þeirra lögmanna og fræðimanna sem fært hafa rök fyrir því að niðurstöður samninganefndarinnar séu í raun í ósamræmi við íslensk gjaldþrotalög sem er óumdeilt að gildi um skiptin. Í greininni segir: „forgangskrafa hvers innstæðueiganda telst ein krafa. Sú staðreynd breytist ekki við innlausn eins eða fleiri aðila og henni eða hlutum hennar fylgja við innlausn réttindi á hendur þrotabúi skv. 115. gr. gjaldþrotalaga. Engin atvik hafa komið fram sem gefa til kynna að um tvær eða fleiri kröfur væri að ræða við innlausn fleiri en eins aðila.“ Af því draga þeir Lárus og Stefán þá ályktun „að þegar íslenski tryggingarsjóðurinn greiðir fyrstu rúmlega 20.000 evrurnar þá öðlast hann jafnframt réttinn til að fá fyrst þá fjárhæð greidda áður en sá eða þeir sem eiga þann hluta kröfunnar sem eftir stendur fá greiðslu til sín.“
Í minnisblaði sem Eiríkur Elís Þorláksson, hrl. og framkvæmdastjóri innstæðutryggingarsjóðsins, og Helgi Jóhannesson hrl. sömdu í nafni Lex lögmannsstofu fyrir íslensku samninganefndina dags. 15. júlí og unnið var fyrir Icesave-samninganefndina kemur eftirfarandi fram: „Því hefur hins vegar verið haldið fram að um sé að ræða mismunandi rétthæð krafnanna þegar til úthlutunar kemur eftir því hver kröfuhafinn er. Þannig hefur því verið haldið fram að krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta gangi framar öðrum kröfum innan forgangskröfuhópsins. Á þetta atriði hefur ekki reynt í íslenskri lagaframkvæmd.“ „Til að unnt væri að líta svo á að sumar forgangskröfur gengju framar öðrum þyrfti að vera til þess lagastoð eða sérstaklega um það samið milli upphaflegs forgangskröfuhafa og þess sem eignast hluta kröfu hans að sá síðarnefndi skuli njóta forgangs við úthlutunina.“
Í áliti sem barst frá prófessor P. Mathijsen til fjármálaráðuneytisins að beiðni Indriða H. Þorlákssonar kemur eftirfarandi fram:
„Þetta lögfræðiálit tekst á við þá spurningu hvort það sé andstætt lögum Evrópska efnahagssvæðisins að veita íslenska innstæðutryggingarsjóðnum „super priority“ eða forgangsréttindi umfram alla aðra innstæðueigendur og kröfuhafa í sambandi við eignir Landsbanka Íslands hf. í gjaldþrotameðferð bankans.“
Eins og setningin gefur til kynna er sú spurning sem prófessorinn leitast við að svara ekki í samræmi við það álitaefni sem Ragnar H. Hall hefur komið á framfæri. Er villan í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í áliti Eiríks Elísar Þorlákssonar og Helga Sigurðssonar um að sumar forgangskröfur gengju framar öðrum.
Ragnar bendir á að innstæðutryggingarsjóðurinn eigi að koma í stað innlánseigandans þegar hann hefur greitt til hans fyrstu 20.887 evrurnar samkvæmt skyldu. Við það myndast ekki ný krafa innstæðueigandans fyrir afganginum af innstæðunni. Það er ekki deilt um það hvort innstæðutryggingarsjóðurinn hafi forgangsréttindi, eða „super priority“, gagnvart öðrum kröfum.
Er þetta í fullu samræmi við skýrt orðalag tilskipunar 94/19/EB um innstæðutryggingar þar sem fjallað er um orðið „subrogation“ í 11. grein en það orð ber að túlka svo að sá sem tekur að sér að greiða annars manns kröfu fari í sömu skó og hann hefur verið í.
Eins og áður segir bendir Ragnar H. Hall á að samninganefndinni hafi yfirsést ofangreint atriði. Ef litið er til ummæla Indriða H. Þorlákssonar á mbl.is, þegar hann var spurður út í tilvist hins ósanngjarna ákvæðis í samningunum, kannaðist hann ekki við það að slíkt ákvæði væri þar inni. Skýrir það tölvupóst aðalsamningamanns Breta, Gary Roberts, til Indriða þar sem hann svarar óbirtri fyrirspurn hans, væntanlega um þetta álitaefni. Þar kemur fram að um sé að ræða hið svokallaða „pari passu“ ákvæði sem sé að finna í hollenska samningnum og uppgreiðslusamningnum gagnvart Bretum. Má af þessum samskiptum ráða að umfjöllunarefnið hafi ekki verið skoðað nægilega. Vekur það furðu þegar litið er til hinna miklu hagsmuni sem eru í húfi fyrir íslenskt samfélag.
Í þessu sambandi má nefna að samninganefndin óskar eftir því við framkvæmdastjóra innstæðutryggingarsjóðs, Eirík Elís Þorláksson hrl., og Helga Sigurðsson hrl., að þeir vinni álit varðandi framangreint umfjöllunarefni þann 31. júlí sl. Hvers vegna var nefndin að óska eftir áliti á þessum tíma? Áttaði hún sig ekki á lögum sem giltu á þeim tíma sem samið var? Þetta vekur upp fleiri spurningar en svör. Einnig að stjórn innstæðutryggingarsjóðsins hafi á sama tíma óskað eftir sams konar áliti frá Eiríki Elísi.
Er að mati 2. minni hluta þar með komin staðfesting á að ábending Ragnars H. Hall um að samninganefndinni hafi yfirsést framangreint atriðið sé rétt þar sem óskað er álitsgerðanna löngu eftir að samningaviðræðurnar áttu sér stað.
Annar minni hluti vísar að öðru leyti til blaðagreina sem Ragnar H. Hall hrl. og Hörður Felix Harðarson hrl. hafa sent frá sér og sjá má í fylgiskjölum með álitinu og lýsir sig sammála niðurstöðum þeirra.
vi. Vanhæfi.
Í uppgreiðslusamningnum er ákvæði þar sem samningsaðilar skuldbinda til að vinna að því að samningarnir verði staðfestir og að vinna í samræmi við anda samkomulagsins: „TIF [Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta] skuldbindur sig til þess að: i) gera sitt ýtrasta til að stuðla að lagasetningu og annars konar aðgerðum og ii) afla tilskilins samþykkis innanlands sem utan, í báðum tilvikum í því skyni að heimila eða greiða fyrir þeim ráðstöfunum sem gert er ráð fyrir í samningi þessum og lánssamningnum.“
Telur 2. minni hluti að ákvæðið geri alla þá sem unnu að gerð samkomulagsins eða teljast til samningsaðila vanhæfa til að fjalla um og veita ráðgjöf varðandi álitaefni sem koma upp í tengslum við breska samninginn. Með það að leiðarljósi verður að setja sterka fyrirvara við til að mynda álit sem framkvæmdastjóri innstæðutryggingarsjóðsins hefur unnið sem og þau ummæli sem Indriði H. Þorláksson hefur viðhaft en hann skrifar undir Icesave-samningana fyrir hönd fjármálaráðuneytisins.
Annar minni hluti bendir einnig á að það er óeðlilegt að virtir lögmenn sem tengdir eru nánum fjölskylduböndum aðilum úr samninganefndinni eða starfsmönnum innstæðutryggingarsjóðsins séu fengnir til að tjá sig um álitaefni sem snerta samningsgerðina og mistök við hana. Er það til marks um óheppileg vinnubrögð og veltir einungis upp þeirri spurningu hvort stjórnvöld séu að misbeita valdi sínu til að ná fram andstæðri skoðun varðandi tiltekin atriði. Er þá hægt að segja í umræðunni að ágreiningur sé um efnið og því verði ekki úr því skorið.
vii. Aðfararhæfi eigna og afsal fullveldis.
Með Icesave-samningunum setur íslenska ríkið að veði eignir sínar og samkvæmt orðalagi Icesave-samninganna eru engar tilgreindar takmarkanir á því hvaða eignum Holland og Bretland geta gengið að, komi til vanefnda Íslendinga. Lögsaga samninganna er að meginstefnu til í Bretlandi sem er Common Law ríki. Í þeim ríkjum er alþekkt að það er samningstextinn sjálfur sem ræður komi upp álitamál. Með þetta í huga er það nánast glapræði að ekki sé að finna í samningunum einhvers konar takmörkun á því til hvaða eigna íslenska ríkisins veðsetning þess nær.
Með hliðsjón af öðrum sambærilegum samningum má ljóst vera að veðsetningin tekur ekki til eigna sem falla undir hinn svokallaða úrlendisrétt, sbr. Vínarsamninginn um stjórnmálasamband, sbr. lög nr. 16/1971. Þannig tekur veðsetning Icesave-samninganna ekki til sendiráða Íslands í erlendum ríkjum. Með sama hætti má færa að því rök að mikilvægar eignir til reksturs grunnstoða ríkisins eins og varðskip, lögreglubílar og Alþingishúsið falli ekki undir veðsetningu Icesave-samninga. 2. minni hluti bendir á að mjög varhugavert er að samþykkja afar opið og óvenjulegt ákvæði sem lýtur að afsali friðhelgisréttinda. Sérstaklega þegar haft er í huga að sú lagahefð sem ríkir í lögsöguríki Icesave-samninganna er að túlka samninga eftir orðanna hljóðan þeirra.
Að öðru leyti vísar 2. minni hluti í skýrslu Seðlabanka Íslands varðandi álitaefnið en þar kemur fram hörð gagnrýni á ákvæði samningsins.
4. Efnahagsleg álitaefni.
i. Efnahagur Íslands og forsendur fyrir greiðslu Icesave.
Umfjöllunarefni fjárlaganefndar er hvort fjármálaráðherra sé fyrir hönd ríkissjóðs heimilt að veita Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta ríkisábyrgð vegna lána sjóðsins frá breska og hollenska ríkinu. Lánunum er ætlað að standa straum af lágmarksgreiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi.
Stjórnvöld í Bretlandi lána tryggingarsjóðnum allt að 2.350.000.000 pund, sem á núverandi gengi eru um 490 milljarðar kr. (miðgengi Seðlabankans 17. ágúst 2009). Hollensk stjórnvöld lána sjóðnum 1.329.242.850 evrur, sem á núverandi gengi nema um 239 milljörðum kr. (miðgengi Seðlabankans 17. ágúst 2009).
Lánstíminn er frá 1. janúar 2009 til ársloka 2023. Lánin bera 5,55% vexti og á fyrstu sjö árum samninganna þarf ekki að greiða af höfuðstól lánanna, en þó verður hægt að greiða inn á hann hvenær sem er á samningstímanum, en þó aldrei minna en eina milljón í mynt viðkomandi samnings. Samkvæmt samningunum fær tryggingarsjóðurinn framselda kröfu breska og hollenska ríkisins í þrotabú Landsbanka Íslands hf. og ber sjóðnum að greiða hollenska og breska ríkinu allar útgreiðslur úr þrotabúinu í samræmi við hlutfallslegan rétt ríkjanna.
Miðað við fyrirliggjandi forsendur og upplýsingar um mat á lánasafni Landsbankans er áætlað að Icesave-skuldin verði um 415 milljarðar umreiknað í íslenskar krónur árið 2016 þegar greiðslur hefjast eða 240 milljarðar kr. að núvirði.
ii. Staða þjóðarbúsins og skuldaþol.
Efnahags- og skattanefnd var beðin um að fjalla um þá þætti málsins sem heyra undir hana, þ.m.t. getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave með tilliti til tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl. Einnig hvaða áhrif samningurinn mundi hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins sem og þær þjóðhagsforsendur sem fyrir liggja.
iii. Erlend skuldastaða.
Einn helsti mælikvarði Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á skuldaþol þjóða er hlutfall heildarskulda þjóðarbúsins (opinberra og einkaaðila) við erlenda aðila sem hlutfall af vergri landsframleiðslu. Í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá nóvember 2008 var erlend brúttóskuldsetning þjóðarbúsins áætluð 160% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2009. Í úttektinni segir einnig: „Erlendar skuldir verða enn geysimikill óvissuþáttur – ekki síst hvað gengið snertir. Frekara gengisfall um 30% ylli því að hlutfall skulda mundi snarhækka (og færi upp í 240% af vergri landsframleiðslu árið 2009) og yrði það vitaskuld ósjálfbært.“ (Á ensku: „External debt remains extremely vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the exchange rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.“). Hafa verður í huga að sjálfbærni skulda samkvæmt skilgreiningu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins byggist ekki á hvort ríki sé fært um að greiða niður höfuðstól skulda ásamt vöxtum, heldur aðeins hvort landið sé fært um að greiða vexti og tryggja að höfuðstóllinn hækki ekki til lengri tíma litið.
Nú hefur hins vegar verið staðfest af Seðlabankanum og Alþjóðagjaldeyrissjóðnum að umfang erlendra skulda var mjög vanmetið og að erlendar skuldir þjóðarbúsins stefni í að fara talsvert yfir 200% af VLF á næsta ári eða allt að 240 til 250% af VLF. Má rekja þessa skekkju til ónógra upplýsinga svo sem um innlán útlendinga, erlendar skuldir sveitarfélaga og dótturfyrirtækja þeirra. Nýtt skuldaþolsmat sjóðsins hefur ekki enn verið gert opinbert þar sem endurskoðun efnahagsáætlunar sjóðsins var frestað fram í september. Á fundi með efnahags- og skattanefnd útskýrði Franek Rozwadowski, fulltrúi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á Íslandi, að mat sjóðsins væri að skuldaþolið væri enn viðráðanlegt þar sem þegar hefði verið gripið til ýmissa aðgerða. Nefndi hann hagstæðari lánasamninga við önnur norræn ríki, harðari gjaldeyrishöft til að halda aftur af útstreymi fjármagns, niðurskurð á ríkisútgjöldum strax á árinu 2009 og hagstæðari vöruskiptajöfnuð en áður var gert ráð fyrir.
Hins vegar er ljóst að skuldsetning þjóðarbúsins erlendis er komin langt umfram það sem gerist hjá mörgum skuldugustu þjóðum heims. Sem dæmi má nefna nokkur lönd sem hafa lent í miklum fjárhagslegum erfiðleikum og fengið sérstaka fyrirgreiðslu (exceptional access arrangements) hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum. Hlutfall erlendra skulda Argentínu var 129% af VLF þegar sótt var um aðstoð árið 2003, hjá Uruguay 82% árið 2005 og hjá Ungverjalandi 106,4% þegar það sótti um aðstoð árið 2008, svo nokkur ríki séu nefnd til samanburðar.
Gunnar Tómasson, hagfræðingur og fyrrum starfsmaður Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, bendir á í umsögn sinni að aðeins vextir af skuldahlutfalli upp á 250% jafngildi um einum þriðja af gjaldeyristekjum þjóðarbúsins. Taldi hann jafnvel að þegar væru komnar upp forsendur til að biðja um endurupptöku á Icesave-samningunum.
Mikil hætta er því á að þjóðarbúið komist í greiðsluþrot haldi ekki þær forsendur sem íslensk stjórnvöld og Seðlabankinn gefa sér varðandi endurheimtuhlutfall á eignum Landsbanka Íslands, hagvöxt á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjölda og verðlag í Bretlandi og Hollandi.
iv. Geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave.
Þegar verið er að meta getu íslenska þjóðarbúsins til að standa undir greiðslum af Icesave samhliða öðrum skuldbindingum þarf að huga að mörgum þáttum. Fól því fjárlaganefnd efnahags- og skattanefnd að skila umsögn um getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave.
Forsendur Seðlabankans
Óskað var eftir umsögn Seðlabankans um Icesave-samningana og úttekt á greiðslubyrði af erlendum lánum. Í umsögninni gaf Seðlabankinn sér ákveðnar forsendur um framtíðarhorfur þjóðarbúsins hvað varðar m.a. hagvöxt, gengisþróun, endurheimtur úr þrotabúi Landsbankans, viðskiptajöfnuð. Þannig gaf bankinn sér að verg landsframleiðsla mundi aukast um 23% árin 2010 til 2016 sem jafngildir 3,6% árlegum meðalvexti. Eftir það er gert ráð fyrir 3% vexti á ári. Bankinn gaf sér jafnframt að krónan mundi styrkjast þannig að gengi evru verði að meðaltali 158 kr. á þessu ári og verði nálægt 150 kr. frá og með 2010. Raungengi, sett fram í vísitöluformi, sem hefur sveiflast umhverfis gildið 100 síðustu áratugi, verði um 80 út spátímann. Forsendur bankans um viðskiptajöfnuð gefa sér að raungengi verði mun lægra en tíðkast hefur að jafnaði síðastliðna áratugi. Afleiðingin af því verður mikill afgangur á viðskiptajöfnuði án þáttatekna, þ.e. jöfnuði á vöru- og þjónustuviðskiptum. Ætlar bankinn að afgangurinn nemi um 9–13% af vergri landsframleiðslu fram til 2015 og verði ríflegur næstu ár á eftir. Erlendar skuldir þjóðarbúsins, bæði vergar og hreinar, munu því lækka verulega á spátímanum. Brúttóskuldum er ætlað að lækka úr 198% af vergri landsframleiðslu frá árslokum 2009 í 120% til ársloka 2015 (Icesave-skuldir meðtaldar og 75% endurheimtur). Nettóskuldir lækka úr 85% í 28% af vergri landsframleiðslu á sama tímabili. Í verðbólguspánni er gert ráð fyrir lítilli breytingu 2009 og 2010, og að verðbólga verði 2,5% frá og með 2012.
Hagvöxtur
Forsenda hagvaxtar er að hér verði fólksfjölgun, að fyrirtæki hafi aðgang að lánsfé á viðráðanlegum kjörum, að skattheimta verði ekki of mikil og að viðskiptakjör séu hagfelld. Í áliti 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar er bent á að í klassískum hagvaxtarfræðum er gert ráð fyrir að framleiðnivöxtur á mann í þróuðum hagkerfum geti verið um 2,5% á ári. Forsendur Seðlabankans virðast því gera ráð fyrir allt að 2% mannfjöldaaukningu á ári eftir 2014. Hagfræðistofnun taldi að þróun hagvaxtar gæti orðið önnur en spá Seðlabankans, meiri hagvaxtaraukning í upphafi spátímabilsins þegar útgjöld til neyslu og fjárfestinga leita í ákveðið jafnvægi eftir efnahagsáfallið og svo minni þegar líður á spátímabilið ef ekki kemur til stórfelldra fólksflutninga úr landi. Til samanburðar var bent á að á árunum 1980–2004 jókst landsframleiðsla að meðaltali um 2,8% á ári, 1,3% vegna fólksfjölgunar og 1,5% vegna aukinnar framleiðni. Telur stofnunin að ef framleiðni vinnu eykst með líku lagi og undanfarna áratugi megi búast við að verg landsframleiðsla aukist að jafnaði um 2–2,5% á ári næstu 15 árin sem er nokkuð minna en Seðlabankinn gerir ráð fyrir. Einstakar framkvæmdir ættu ekki að breyta miklu um það mat.
Hagfræðistofnun gagnrýndi einnig að í umsögn Seðlabankans og greinargerð fjármálaráðuneytisins með frumvarpinu er að miklu leyti horft fram hjá þeim áhrifum sem Icesave- skuldbindingarnar geta haft á hagvöxt. Einnig sé ekkert fjallað um fólksflutninga til útlanda eða áhættuna sem þjóðin tekur á sig með Icesave-lánunum. Slæmar efnahagsaðstæður eru ein mikilvægasta ástæðan fyrir því að fólk flytur af landi brott.
Tölfræðilegir fylgnireikningar staðfesta að marktæk jákvæð fylgni er á milli fólksflutninga og hagvaxtar árið á undan og árið þar áður. Erfitt er að spá um hversu margir munu flytja en fjöldi þeirra ræðst líklega einkum af því hversu djúp og löng kreppa næstu ára verður hérlendis. Bent hefur verið á reynslu Færeyinga þar sem um 15% þjóðarinnar fluttu úr landi, og hlutfallslega mun meira af ungu og menntuðu fólki.
Gengisþróun og viðskiptajöfnuður
Bankinn gerir einnig ráð fyrir að gengi íslensku krónunnar verði 14% sterkara en það er í dag. Afleiðingin af því er að samkeppnisstaða verður sterk, útflutningur mikill og innflutningur dýr. Því verður viðskiptajöfnuður einnig mjög jákvæður samkvæmt forsendum bankans. Seðlabankinn gerir ráð fyrir umtalsverðum jákvæðum viðskiptajöfnuði á þessu tímabili, og er það mat m.a. byggt á aukningu útflutningstekna fyrstu sex mánuðina og samdrætti innflutnings sem leiddi til u.þ.b. 30 milljarða kr. afgangs af vöru- og þjónustuviðskiptum við útlönd. Sá afgangur mun nýtast til að greiða vexti og afborganir erlendra skulda. Meiri hluti efnahags- og skattanefndar taldi þó óvarlegt að ætla að innflutningur verði svo lítill allt tímabilið, en á móti mundu útflutningstekjur halda áfram að aukast. Samkvæmt spá Seðlabankans er gert ráð fyrir að minnstur afgangur af viðskiptajöfnuði á þessu tímabili yrði 134 milljarðar kr., en til samanburðar má benda á að besta ár Íslandssögunnar hvað varðar viðskiptajöfnuð var 1994 þar sem var 22 milljarða kr. afgangur.
Þetta er sérstaklega mikilvægt þar sem greiðslur af Icesave-lánunum eru í erlendri mynt, pundum og evrum, og afla þarf þess gjaldeyris með afgangi af útflutningstekjum. Fyrir þau sjö ár á tímabilinu 1990 til 2008 sem voru án halla á viðskiptajöfnuði var samanlagður afgangur 76 milljarðar kr. Samanlagður halli á viðskiptajöfnuði frá árinu 2000 er 632 milljarðar kr. eða 70 milljarðar kr. að meðaltali á ári. Seðlabankinn gerir núna ráð fyrir að þetta breytist og að meðaltali verði 163 milljarða kr. afgangur af viðskiptum við útlönd næstu 10 árin.
Hagfræðistofnun benti á að ef aðgangur að lánsfé verði greiðari en Seðlabankinn ætlar og lánskjör hagstæðari gæti krónan styrkst meira en spár bankans gera ráð fyrir. Afgangur yrði þá minni. Stofnunin tekur undir spá Seðlabankans um að gera má ráð fyrir miklum afgangi árin 2009 og 2010 en telur ólíklegt að hann haldist eftir það. Vísar stofnunin til þess að það hafi verið reynsla annarra þjóða sem lent hafa í banka- og gjaldeyriskreppum sem og spásagnir úr flestum nútímalíkönum af opnum smáríkjum, að afgangur er mikill fyrstu árin en minnkar svo hratt eða hverfur þegar hagvöxtur og efnahagslífið tekur aftur við sér.
Stofnunin gagnrýnir jafnframt að samspil gengis og mismunandi skuldabyrðar virðist vera óljóst hjá Seðlabankanum, og ekki sé tekið tillit til þess að þyngri byrði vegna Icesave-lána geti leitt til lægra raungengis krónunnar. Einnig má telja í ljósi reynslunnar að spá Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins um verðbólgu sé í besta falli óskhyggja.
v. Endurheimt eigna.
Mikil óvissa er um eignasafn Landsbankans sem ætlað er að standa undir meginhluta greiðslu á höfuðstól láns Breta og Hollendinga til tryggingarsjóðsins. Eignirnar eru margvíslegar, í mörgum löndum og mörgum myntum. Greiðsluflæðið er mjög afturhlaðið, þannig að yfir 50% greiðsluflæðis er á síðustu þremur árum fyrir gjalddaga Icesave-lánanna sem eykur mjög á óvissu. Engin áhættugreining er til staðar á greiðsluflæði en gera má ráð fyrir að nokkrar af eignunum séu t.d. háðar efnahagsástandi viðkomandi landa en aðrar síður.
Einu upplýsingarnar sem Alþingi hefur varðandi eignasafnið er mat skilanefndar Landsbankans á safninu. Gengið er út frá því að eignir dugi fyrir 75% af skuldbindingunum. Í heildina muni fást um 1.100 milljarðar upp í kröfur. Af því er ætlað að 250 milljarðar kr. komi frá íslenskum skattgreiðendum í gegnum skuldabréf sem NBI mun gefa út til gamla Landsbankans vegna eigna sem hafa verið yfirteknar. Ef virði eignanna er minna en andvirði skuldabréfsins mun mismunurinn falla á NBI og þar með íslenska ríkið og íslenska skattgreiðendur.
vi. Efnahagslegu fyrirvararnir.
Lykilatriðið er að óvissan er algjör um alla þætti málsins og áhættan geysileg. Ef horft er fram hjá þeirri áhættu sem samþykkt samninganna hefur í för með sér hvað varðar lagaleg óvissuatriði þá er mikil efnahagsleg áhætta til staðar. Gífurlegir hagsmunir eru undir eða allt íslenska þjóðarbúið og framtíð þess. Áhættan er einkum eftirfarandi: Minni endurheimtur eigna Landsbankans; lítill, enginn eða neikvæður hagvöxtur á Íslandi; mikil hækkun gengis evru og punds t.d. vegna verðhjöðnunar í þessum myntum; og áhrif skuldbindinganna á lánshæfismat íslenska ríkisins. Þá má ekki gleyma að afleiðingar hrunsins eru ekki allar komnar fram og er það reynsla annarra landa, sem lent hafa í svipuðu áfalli, að heilu ári eftir hrun eru eignir enn ofmetnar og skuldir vanmetnar.
Mikill þrýstingur er á íslensk stjórnvöld að samþykkja Icesave-skuldbindingarnar og hafa lán frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og Norðurlöndunum verið tengd afgreiðslu ríkisábyrgðar á Icesave. Þar sem endurskoðunarákvæði samninganna er einstaklega veikburða og veitir litla vernd gegn kröfum viðsemjendanna um fullar efndir settist hópur þingmanna niður og samdi drög að efnahagslegum fyrirvörum við ríkisábyrgðina á Icesave-samningunum. Þingmennirnir voru Lilja Mósesdóttir, Þór Saari, Pétur H. Blöndal, Tryggvi Þór Herbertsson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir og Eygló Harðardóttir.
Meiri hluti hópsins var sammála um tvo fyrirvara, að undanskilinni Sigríði Ingibjörgu Ingadóttur.
Fyrirvararnir voru svohljóðandi:
„Fyrirvari 1.
Ríkisábyrgð samkvæmt 2. mgr. er bundin því skilyrði að aukning verði á vergri landsframleiðslu Íslands frá 2008 til greiðsluárs annars vegar mældri í pundum hvað varðar lánið frá breska ríkinu og hins vegar mældri í evrum hvað varðar lánið frá hollenska ríkinu.
Ríkisábyrgðin vegna greiðslu á árunum 2017 til og með 2023 er takmörkuð við 3,85% af vexti landsframleiðslunnar mældri í pundum gagnvart láninu frá breska ríkinu og 1,94% af vexti landsframleiðslunnar mældri í evrum gagnvart láninu frá hollenska ríkinu.
Útreikningur á greiðslum samkvæmt 1. og 2. málsgrein skulu byggjast á meðalgengi miðgengis Seðlabanka Íslands á pundi og evru gagnvart krónu á ársgrundvelli og mati á vergri landsframleiðslu mældri samkvæmt skilgreiningu og aðferðafræði Eurostat. Skulu greiðslur endurskoðaðar um leið og endanlegar tölur um verga landsframleiðslu liggja fyrir.
Ríkisábyrgðin fellur niður árið 2024, og þar með eftirstöðvar lánanna ef einhverjar eru.
Fyrirvari 2.
Ríkisábyrgðin fellur niður á hverju því ári sem:
1. Brúttó hlutfall erlendra skulda þjóðarbúsins af vergri landsframleiðslu fer yfir 240%.
2. Brúttó hlutfall erlendra skulda opinberra aðila af skatttekjum fer fyrir 250%.
3. Hlutfall afborgana og vaxta af brúttó erlendum skuldum af útflutningstekjum fer yfir 150%.“
Hópurinn var sammála um mikilvægi þess að tengja efnahagslega fyrirvara við hagvöxt frekar en landsframleiðslu eins og áður hafði verið rætt um. Enginn hagvöxtur er slæmur og sérstaklega ef slíkt ástand stendur yfir í mörg ár svo ekki sé talað um áratug. Tillaga hópsins gekk því út á að ef hagvöxtur yrði enginn í yfir áratug sé ekki hægt að bæta Icesave-skuldinni ofan á aðrar skuldir þjóðarinnar í kjölfar hrunsins. Þannig væri tekið tillit til fordæmislausrar stöðu Íslands eftir hrunið. Ef hagvöxtur verður meiri og í samræmi við forsendur Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins mun Ísland greiða æ meira því meiri sem hagvöxturinn verður. Mikilvægt var einnig að tengja útreikninga á landsframleiðslu við viðkomandi myntir, pund og evru, til að taka áhættuna af styrkingu þeirra út.
Ef eftirstöðvar yrðu af samningnum í samningslok, mundu þær falla niður.
Einnig þótti eðlilegt að setja fram efnahagslega fyrirvara í samræmi við viðmið Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um skuldaþol Íslands samkvæmt nóvemberskýrslu sjóðsins.
5. Pólitísk álitamál.
Aðkoma Evrópusambandsins að þessu máli hefur oft verið til umræðu og ekki hvað síst staðhæfingar þess efnis að sambandið og aðildarríki þess hafi eindregið lagst gegn þeim viðhorfum sem 2. minni hluti telur að leggja eigi til grundvallar í málinu. Rétt er að taka mið af því að um er að ræða deilu sem öðru fremur snýst um regluverk Evrópusambandsins og varðar gríðarlega hagsmuni fjármálakerfis Evrópu. Íslensk stjórnvöld hafa ekki að sama skapi haldið á lofti málstað Íslands þrátt fyrir að það sé mat 2. minni hluta að hann sé lagalega mun sterkari en mótrök gagnaðilans. Þess í stað hafa íslenskir ráðamenn túlkað hina eindregnu afstöðu ESB sem svo að málstaður Evrópusambandsins sé sterkari en málstaður Íslands. Fyrir vikið hafa fulltrúar íslenskra stjórnvalda ekki unnið þá kynningarvinnu sem nauðsynleg er innan raða Evrópusambandsins og enn síður lagt sig fram við að kynna málstað Íslands fyrir stjórnvöldum einstakra ríkja eins og nauðsynlegt hefði verið. Þrátt fyrir afstöðu ESB hafa stjórnvöld í einstaka ríkjum almennt ekki tekið afstöðu gegn Íslendingum í málinu og eru dæmi um að fulltrúar erlendra ríkja hafi séð ástæðu til að taka það sérstaklega fram vegna umræðunnar hér á landi. Má þar nefna Pólland og Slóveníu.
Kröfur Hollendinga og Breta byggjast á óskýru og ófullkomnu regluverki ESB um innstæðutryggingar. Því er eðlilegt að ESB taki þátt í að axla þá ábyrgð sem Íslendingar einir eru látnir bera samkvæmt Icesave-samkomulaginu.
Í umræðunni um hvort Alþingi eigi að veita ríkisábyrgð á Icesave-samningunum hefur því verið haldið fram að staðfesting ríkisábyrgðarinnar gæti ein og sér haft áhrif á almenningsálit í Bretlandi og Hollandi okkur í vil. Sverrir Haukur Gunnlaugsson, sendiherra Íslands í London, kom fyrir nefndina og greindi frá því að Icesave-málið væri í reynd ekki á dagskrá í Bretlandi. Stafaði það af þeirri eðlilegu ástæðu að þeir sem höfðu átt innstæður á innlánsreikningum í Bretlandi hefðu þegar fengið þær greiddar út. Reiði almennings beindist fremur að þeim bankamönnum sem stofnað hefðu til innlánsreikninga í útibúum og dótturfyrirtækjum í Bretlandi, þar með talið Singer og Friedlander og Heritable og hjá Glitni. Mátti á honum skilja að reiðin væri sams konar og reiði almennings á Íslandi út í sömu aðila. Einnig benti hann á að þarlend stjórnvöld hefðu fyrir sitt leyti sagt að Icesave-málið væri ekki á dagskrá. Sama má segja um umræðuna í Hollandi en fjármálaráðherra Hollands átti að hafa gefið út að málið gagnvart Íslandi væri leyst. Hann hefði svo legið undir ámæli um að sú fullyrðing væri ekki alfarið á rökum reist þar sem Alþingi Íslendinga ætti enn eftir að samþykkja ríkisábyrgðina. Er því vandséð hvort yfirvöld í Hollandi og Bretlandi hafa nokkra hagsmuni af því að endurvekja umræðu um málið í sínum löndum, heldur sé rökréttara að halda að þau vilji leysa málið í góðu samstarfi þjóðanna. Eru þessi sjónarmið í fullu samræmi við niðurstöðu lögfræðingsins Méndes-Pinedo, en hún taldi fullvíst að Bretar hefðu ríka hagsmuni af því að lenda málinu gagnvart Íslendingum í sátt og samlyndi. Sagði hún að það væri tilhneiging til að gera hinum aðilanum upp skoðanir sem ættu svo ekki við rök að styðjast. Því væri hreinlegast og skynsamlegast að leggja samningana til hliðar og semja síðar upp á nýtt við Hollendinga og Breta. Hún teldi fullvíst að vel yrði tekið í þá beiðni þar sem sér í lagi Bretar hefðu mikla hagsmuni af því að íslenskt efnahagslíf þróaðist í jákvæða átt á næstu árum. Er þetta í samræmi við orð Sverris Hauks sem benti á að um 60 þúsund manns ynnu hjá íslenskum fyrirtækjum á vesturströnd Bretlands og þeirra pólitísku hagsmunir væru fólgnir í því að þetta fólk héldi vinnunni og að eðlileg viðskipti ættu sér stað á milli landanna.
Hluti innstæðueigenda í Hollandi hefur lýst því yfir að þeir vilji ekki að Icesave-samningarnir verði samþykktir í óbreyttri mynd. Hafa þeir lýst yfir að þeir muni leita réttar síns gagnvart íslenska innstæðutryggingarsjóðnum fyrir dómstólum. Á hollenska þinginu fór fram umræða um málið og lýstu fjölmargir þingmenn yfir stuðningi við hollensku innstæðueigendurna, þar á meðal hollenski fjármálaráðherrann með yfirlýsingu um stuðning við væntanlega málsókn. Í tölvupósti sem barst frá hollenska fjármálaráðherranum til undirritaðs um hvort þetta væri á rökum reist sagði hann að ekki stæði til að hollenska ríkið yrði beinn þátttakandi í dómsmáli gagnvart íslenska ríkinu. Er þar um útúrsnúning að ræða þar sem öllum hefur verið ljóst að hollenska ríkið á enga aðild að væntanlegu dómsmáli og getur ekki átt beina þátttöku í því þó það geti staðið að málaferlunum að öðru leyti. Með því er átt við að hollenska ríkið kann að geta orðið mjög sterkur óbeinn þátttakandi og var því spurningunni ekki svarað að þessu leyti.
i. Fullyrðingar um að Icesave stöðvaði hjól atvinnulífsins.
Í umræðunni hefur því verið haldið á lofti af hálfu meiri hlutans að ef ekki yrði gengið að kröfum Hollendinga og Breta hefði það slæm áhrif á atvinnulíf á Íslandi. Það skal tekið fram að aðilar vinnumarkaðarins, sem gerð er grein fyrir í áliti meiri hlutans, komu fyrir nefndina, en viðurkenndu í upphafi síns máls að þeir hefðu ekki kynnt sér gögn málsins og ekki fjallað sérstaklega um það í stjórnum sinna samtaka. Þetta var þó með þeirri undantekningu að fulltrúi Samtaka verslunar og þjónustu sagðist hafa kynnt sér málið og teldi að Íslendingum væri hollast að greiða Icesave-skuldirnar. Þess skal getið að umræddur fulltrúi er jafnframt varaþingmaður Samfylkingarinnar. Engin gögn hafa verið lögð fram til að varpa ljósi á þessa fullyrðingu. Það er því ekki hægt með neinu móti að mynda sér skoðun á því hvort hún standist, en fjölmargir aðilar sem komið hafa fyrir nefndina hafa bent á að þvert á móti geti aukin skuldsetning ríkisins haft þau áhrif að minni umsvif verði í atvinnulífi landsmanna á næstu árum.
ii. Samskipti við útlönd.
Í byrjun október þegar hryðjuverkalögum hafði verið beitt og Icesave-málið var hafið lagði 2. minni hluti ásamt fleirum áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld leituðu eftir aðstoð ráðgjafarfyrirtækja, þar á meðal fyrirtækja á sviði almannatengsla, og hæfu samskipti við ráðamenn Evrópuríkja til að koma málstað Íslands á framfæri erlendis. Að mati 2. minni hluta hefur þessum þætti málsins ekki enn, eftir allan þann tíma sem liðinn er, verið sinnt sem skyldi. Forsætisráðherra eða aðrir ráðherrar hafa ekki ferðast til Evrópuríkja til að kynna málstað Íslands og færa hann á efstu stig stjórnmálanna. Þeir hagsmunir sem um er að tefla eru þess eðlis að nauðsynlegt er að koma þeim í þennan farveg. Mjög óljósar og þversagnarkenndar fregnir hafa um margra mánaða skeið borist af afstöðu erlendra ríkja, ekki hvað síst Norðurlandanna, sem og alþjóðastofnana, og ber þar helst að nefna Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (AGS), til Icesave-deilu Hollands og Bretlands við Ísland. Að mati 2. minni hluta sætir furðu að íslensk stjórnvöld skuli ekki hafa tekið af skarið og reynt að komast að því hver sé hin raunverulega afstaða fyrrgreindra ríkja og sé raunin sú að Norðurlöndin hafi gert samþykkt Icesave-samninganna að skilyrði fyrir lánveitingu til Íslands kallar það á afdráttarlaus viðbrögð af hálfu Íslands enda er ljóst að um er að ræða tvíhliða deilu sem Norðurlöndin ættu ekki að eiga aðkomu að. Hið sama á við um Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Séu lánveitingar frá sjóðnum skilyrtar við tiltekna niðurstöðu í Icesave-málinu má ljóst vera að sjóðurinn er farinn langt út fyrir verksvið sitt og það kallar á viðbrögð af hálfu íslenskra stjórnvalda. Til marks um hversu óljós staða Íslands er í málinu er sú fullyrðing Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á Íslandi að endurmat á stöðu Íslands sé ekki háð niðurstöðu í Icesave-deilunni. Hins vegar sé beðið afgreiðslu lána frá Norðurlöndunum. Um leið staðhæfa fulltrúar Norðurlandanna að lánveitingar séu ekki háðar lausn Icesave-deilunnar heldur bíði þau endurmats Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Sú sjálfhelda sem í þessu birtist er meðal annars afleiðing af því að íslensk stjórnvöld hafa ekki enn kallað opinberlega eftir skýrum svörum frá þessum aðilum. Það er mat 2. minni hluta fjárlaganefndar að ríkisstjórn Íslands hafi varið allt of litlum kröftum í að tala máli Íslands út á við. Raunar hefur málflutningur stjórnarinnar í Icesave-málinu verið algerlega óviðunandi að mati 2. minni hluta enda hefur hann oft og tíðum birst í því að reynt sé að gera sem minnst úr vanda Íslendinga á meðan málstað gagnaðilans er mjög haldið á lofti.
iii. Vörður um hagsmuni Íslands.
Annar minni hluti bendir á þá nöturlegu staðreynd í öllu þessu að farin var ferð eftir ferð til að verja hagsmuni bankanna en engin slík ferð hefur verið farin til að verja hagsmuni Íslands. Ekki hefur verið rætt við forsætisráðherra Bretlands. 2. minni hluti gagnrýnir harðlega að málstaður Íslands hafi aldrei verið kynntur á alþjóðavettvangi. Má því til sönnunar benda á ummæli utanríkisráðherra Slóvakíu sem benti á að Hollendingar og Bretar hefðu sérstaklega gert gangskör að því að kynna málstað sinn í Evrópu. Það má líka benda á að stjórnvöld beittu sér sérstaklega fyrir því í aðdraganda bankahrunsins að sannfæra aðrar þjóðir um að íslenska bankakerfið stæði vel. Utanríkisráðherra sem þá gegndi því embætti fór í sérstaka ferð í fyrra af því tilefni. Það hlýtur að vekja furðu hvers vegna sami háttur er ekki hafður á í þessa mikilvægasta máli íslensku þjóðarinnar.
Um leið verður að hrósa þeim aðilum sem kenna sig við Indefence-hópinn. Þeir hafa frá upphafi bent á þá staðreynd að íslenskum almenningi beri ekki að taka á sig skuldir einkafyrirtækis. Hafa þeir beitt öllum tiltækum ráðum með heimasíðu og greinaskrifum, reynt að verja íslenska hagsmuni og reynt að endurvekja traust erlendis á íslensku þjóðinni. Þá verður sérstaklega að geta þess að grein Evu Joly var gott innlegg í umræðuna þar sem hún benti á þá óréttlátu aðstöðu sem Ísland væri sett í og að menn erlendis notuðu sér þá aðstöðu í pólitískum tilgangi. Einnig má geta þess að í leiðara Financial Times var þess getið hversu ósanngjarnt það væri að Ísland eitt þyrfti að taka á sig galla í evrópsku innstæðutryggingakerfi. Þá verður 2. minni hluti að benda á það að oft virðist sem erlendir aðilar átti sig betur á þeirri ósanngjörnu aðstöðu sem Ísland er í á meðan innlendir aðilar hampa sjónarmiðum sem eru frekar Bretum og Hollendingum í vil.
Eðlilegt hefði verið að íslensk stjórnvöld hefðu bent á þann skaða sem Bretar hafi valdið íslenskum skattgreiðendum með beitingu hryðjuverkalaganna gegn Seðlabanka Íslands og íslenska ríkinu. Enn fremur verði gerð grein fyrir því að breskir ráðamenn ollu Íslendingum skaða með stóryrtum yfirlýsingum í garð Íslendinga í alþjóðlegum fjölmiðlum. Þá er með miklum endemum að hugsa til þess að Íslendingar hafi ekki veitt viðnám gegn þeirri undirróðursstarfsemi sem Bretar og Hollendingar hafa beitt gegn smáþjóð m.a. með því að nota áhrif sín innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Evrópusambandsins.
iv. Siðferðileg álitaefni.
Guðmundur Heiðar Frímannsson siðfræðingur kemst að þeirri niðurstöðu í áliti sem hann sendi fjárlaganefnd að það eina sem væri öruggt í málinu væri óvissan. Undir það skal tekið en þó má segja að ef Icesave-samningarnir hefðu verið samþykktir í sinni upphaflegu mynd hefði legið fyrir að gata hinnar íslensku þjóðar hefði verið grýtt og þyrnum stráð næstu tvo áratugina. Það að hafna samningunum felur líka í sér óvissu en þó felast í þeirri leið mun fleiri tækifæri til að endurreisa efnahag Íslands hraðar og um leið endurvekja reisn þjóðarinnar á alþjóðlegum mælikvarða.
Í umræðunni hafa komið fram málsmetandi einstaklingar sem halda því fram að þjóðinni beri af siðferðilegum ástæðum að taka á sig drápsklyfjar skulda. Var nefnt í því samhengi að aðrar þjóðir sem hafi lent í sambærilegum erfiðleikum og Íslendingar nú hafi tekist á við vandamál sín af þjóðarstolti og mætt heiminum sem heiðarlegir borgunarmenn. Þannig geti Íslendingar borið höfuðið hátt.
Það er einmitt kjarni málsins að ná fram niðurstöðu sem gerir það að verkum að við Íslendingar getum borið höfuðið hátt í samfélagi þjóðanna. Íslendingar hafa alltaf gert slíkt sem sjálfstæð fullvalda þjóð. Afstaða 2. minni hluta hefur alltaf verið sú að íslenska þjóðin eigi að standa við skuldbindingar sínar.
Íslendingar hafa aldrei í Icesave-deilunni mætt öðrum þjóðum uppréttir. Má segja að í samningaviðræðunum létum við Hollendinga og Breta beygja okkur. Hin raunverulega deila snýst um það hvort íslensku þjóðinni sé gert að greiða umfram það sem hún er lagalega skuldbundin til að greiða.
Það leikur raunverulegur vafi á því hvort Íslendingar eigi að greiða þá fjárhæð sem til var í hinum íslenska innstæðutryggingarsjóði eða hvort þeim beri að greiða lágmarksgreiðslu samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins um innstæðutryggingar eða 20.887 evrur. Upprétt þjóð mundi að sjálfsögðu láta reyna á þessa lagalegu óvissu. Síðan yrði að sjálfsögðu greitt samkvæmt niðurstöðunni.
Í annan stað má líka nefna að ef við gefum okkur að Íslendingar séu skuldbundnir til að greiða lágmarksfjárhæð tilskipunarinnar eða hinar 20.887 evrur þá hljóta þeir uppréttu að staðnæmast þar. Neita að greiða meira. Það er hins vegar ekki raunin með Icesave-samningana. Bæði Hollendingar og Bretar hafa sett sérstaka klásúlu í samningana þar sem sérstaklega er vikið að því að bæði hollenski og breski sjóðurinn njóta sama forgangsréttar og íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn. Eins og staðan er samkvæmt samningunum er Íslendingum gert að greiða mun meira en sem nemur 20.887 evrum. Hleypur sú fjárhæð á hundruðum milljarða króna.
Það hlýtur að vera siðferðileg skylda kjörinna fulltrúa þjóðarinnar að gefa aldrei eftir þau kjör sem við njótum sem fullvalda þjóð. Þess réttar njótum við til jafns á við aðrar þjóðir Evrópu. Ef við gefum þann rétt frá okkur því þá gefum við eftir sjálfsvirðingu okkar og þjóðarstolt. Það er aðeins að því gefnu að Íslendingar standi í lappirnar að þeir geti borið höfuðið hátt. Á þessari staðreynd byggist afstaða 2. minni hluta til málsins í heild sinni.
6. Um breytingartillögur við frumvarpið.
Það er álit 2. minni hluta að hreinlegast og skynsamlegast hefði verið, þegar fyrir lá að samningarnir yrðu ekki samþykktir í sinni upprunalegu mynd, að leggja samningana til hliðar og semja upp á nýtt við Breta og Hollendinga. Undir það sjónarmið tók Lee Buchheit. Taldi hann fullvíst að vel yrði tekið í þá beiðni þar sem hagsmunir Íslendinga, Hollendinga og Breta væru að mörgu leyti sambærilegir og því hefðu þessar þjóðir ríka hagsmuni af því að Íslendingum vegnaði vel. Helstu rökin sem komið hafa fram gegn þessari leið er að stjórnvöld hafi óttast að slíkt kynni að hleypa aðildarviðræðum um ESB í uppnám. Einnig var þeim sjónarmiðum haldið á lofti að innstæðutryggingarsjóðurinn yrði, ef þessi leið yrði farin, gjaldþrota um leið og greiðsluskylda hans hæfist. Þessi fullyrðing stenst ekki nánari skoðun þar sem skýrt er tekið fram í Icesave-samningunum að þeir taki ekki gildi fyrr en Alþingi hefur veitt ríkisábyrgð á samningana. Á þetta hefur verið bent fyrr í álitinu. Sjóðurinn getur því haldið sömu stöðu og hann hefur í dag. Sjóðurinn greiðir því einungis það sem í honum er og Bretar og Hollendingar þurfa því að leita réttar síns fyrir þar til gerðum dómstól, telji þeir að sjóðnum beri skylda til að greiða meira.
Undirritaður lýsti sig reiðubúinn að ganga til viðræðna við stjórnarmeirihlutann um hvort mögulegt væri að setja stranga fyrirvara við ríkisábyrgðina. Forsendur slíkra viðræðna voru ávallt þær að fyrirvararnir mundu ganga það langt að þeir mundu breyta ósanngjörnum og einhliða samningi Bretum og Hollendingum í vil í sanngjarnan tvíhliða samning sem mundi endurvekja reisn Íslands, þó þannig að allir málsaðilar gætu vel við unað. Gengið var út frá þeirri forsendu að bæði Bretar og Hollendingar gætu samþykkt fyrirvarana athugasemdalaust. Ein meginástæða þess að skynsamlegast hefði verið að ganga beint til viðræðna við Breta og Hollendinga væri annars vegar sú að ef fyrirvarar við ríkisábyrgðina væru of veikir og Bretar og Hollendingar samþykktu þá fyrir sitt leyti þá haggaði það ekki þeirri staðreynd að Icesave-samningarnir eru áfram óréttlátir og binda þjóðina á skuldaklafa næstu tvo áratugina. Í öðru lagi ef Bretar og Hollendingar mundu hafna fyrir sitt leyti samningunum með veikum fyrirvörum við ríkisábyrgðina og ákveða að ganga að nýju til viðræðna við Íslendinga þá væri íslenska samninganefndin bundin innan þess ramma sem hinir veiku fyrirvarar mörkuðu og væri hún því bundin í báða skó í þeim viðræðum. Hún ætti því óhægt um vik að krefjast hagkvæmari skilmála þar sem fyrir lægi að vilji meiri hluta Alþingis væri að ganga ekki lengra en hinir veiku skilmálar segðu til um.
Á þessum forsendum hóf 2. minni hluti viðræður við meiri hlutann með það að leiðarljósi að leiða fram hvort vilji væri fyrir hendi að ná fram sameiginlegri niðurstöðu. Á fundi fjárlaganefndar var ákveðið að fá hóp lögfræðinga undir forustu Eiríks Tómassonar, lagaprófessors, til að vinna tillögur úr annars vegar hinum svokölluðu Ögmundarfyrirvörum sem 2. minni hluti lýsti sig fyrir sitt leyti tilbúinn að samþykkja. Þegar niðurstaða lögfræðingahópsins lá fyrir kom í ljós að ekki var tekið inn í það skjal allir þeir fyrirvarar sem fram komu í tillögunum og mikið hafði verið dregið úr vægi þeirra fyrirvara sem þó voru inni. 2. minni hluti lýsti sig hins vegar reiðubúinn til að samþykkja þá efnahagslegu fyrirvara sem unnir höfðu verið af hópi þingmanna úr öllum flokkum og að þeir gengju nægilega langt. Tekið skal fram að í áliti meiri hlutans hefur enn verið dregið úr vægi þeirra efnahagslegu fyrirvara sem þingmannahópurinn lagði fram.
Snemma varð ljóst að samkomulag hefði náðst fyrir utan 2. minni hluta að sætta sig við niðurstöðu úr vinnu lögfræðingahópsins. Reyndist ekki vilji til þess að ganga lengra eða hagga þeim á nokkurn hátt. Fór mestur tími vinnunnar í að semja um hina efnahagslegu fyrirvara og var tillaga þingmannahópsins notuð þar til grundvallar. Hafði samkomulag náðst um þann hluta málsins aðfaranótt föstudagsins 14. ágúst sl. Stóðu menn í þeirri meiningu að samkomulag væri að nást þegar umboð formanns fjárlaganefndar var fyrirvaralaust tekið úr hans höndum. Slitnuðu þá samningaviðræður og var ákveðið að ganga aftur til samninga daginn eftir. Má þá segja að samningaviðræðurnar hafi farið fram á svipuðum nótum og daginn áður þangað til þær virtust sigla í strand rétt fyrir miðnætti aðfaranótt laugardagsins 15. ágúst sl. Var þá orðið ljóst að verulega hefði verið dregið úr tillögum þingmannahópsins að efnahagslegum fyrirvörum. Undirritaður lýsti því þá yfir að ef það væri vilji til þess að ganga til móts við hann varðandi hina lagalegu fyrirvara þá þyrfti sú afstaða að koma fram af hálfu meiri hlutans og ef sú væri raunin þá lýsti hann því yfir að hann mundi skila tillögum í þá veru næsta morgun. Því var alfarið hafnað um tveimur klukkustundum síðar og var um það leyti ákveðið að taka málið úr nefnd án stuðnings undirritaðs. 2. minni hluti telur engu að síður að þeir fyrirvarar sem gerðir voru í frumvarpinu um ríkisábyrgð séu til bóta.
Þá tekur 2. minni hluti undir margt af því sem kemur fram í meirihlutaáliti um fyrirvarana. 2. minni hluti telur samt að hinir lagalegu fyrirvarar hefðu þurft að vera sterkari og skýrari til þess að þeir nái markmiði sínu. Vill 2. minni hluti benda á að orðalag um hinn lagalega fyrirvara þar sem sagt er að ef einhver lagaleg niðurstaða komi fram sem sýni að ekki sé ríkisábyrgð að baki innstæðukerfum Evrópu er svo almenns eðlis að nánast engar líkur séu á bankahruni í öðru landi og slík niðurstaða fengist í framhaldinu. Telur 2. minni hluti mikilvægt að íslenska ríkið hefði tekið sér þann skýlausa rétt að láta reyna á hvort ríkisábyrgð sé að baki hinu íslenska innstæðutryggingakerfi. Í annan stað telur 2. minni hluti það ekki ganga nógu langt að verði þessi ólíklegi atburður að veruleika þá hefði eingöngu verið gengið til viðræðna á ný við Breta og Hollendinga og hefðu þeir ekki samþykkt samningaviðræður eða slitnað upp úr því ætti málið að fara að nýju til Alþingis. Má þá segja að við lentum aftur í þeirri stöðu sem við erum í nú en þá væri best að leysa málið nú þegar. Þessi sjónarmið eiga við um aðra fyrirvara um ríkisábyrgðina en allir eru þeir sama merki brenndir að ef eitthvað gerist sem þjónar hagsmunum Íslendinga þá verður það ekki niðurstaðan heldur skal aftur taka upp viðræður og ljúka málinu á Alþingi. Á það sérstaklega við um fyrirvarann varðandi það þar sem innstæðutryggingarsjóðnum er gert skylt að höfða mál um útgreiðslu úr þrotabúi Landsbankans. Það ákvæði er styrkt til mikilla muna í breytingartillögum 2. minni hluta. Telur 2. minni hluti að verði niðurstaða dómstóla sú að um eina kröfu sé að ræða og falli þannig Íslendingum í vil er ekki hægt að sætta sig við að það verði ekki hin endanlega niðurstaða heldur þurfi samt sem áður að ganga að nýju til viðræðna við Breta og Hollendinga og afgreiða málið að nýju hjá Alþingi. Vegna þessa mun undirritaður leggja fram breytingartillögu sem gerir það að verkum að falli dómsmál íslenska ríkinu í vil sé það hin endanlega niðurstaða. Varðandi hina efnahagslegu fyrirvara, sem settir voru inn til að koma í veg fyrir gjaldþrot þjóðarbúsins og tryggja viss lágmarkslífskjör í landinu, lýsir 2. minni hluti sig sammála því að þessi leið sé farin. Engu síður gagnrýnir 2. minni hluti að greiðslubyrði skuli hafa verið hækkuð upp í 4% úr 3,85% gagnvart Bretum en úr 1,94% í 2% gagnvart Hollendingum. Þessi prósentuhækkun samsvarar 3 milljarða hækkun á greiðslubyrði ríkisins á einu ári. Má til samanburðar geta þess að stjórnvöld höfðu tveimur mánuðum fyrr skorið niður framlög til aldraðra og öryrkja að svipaðri fjárhæð. Sýnir það um hversu gríðarlega fjármuni er að ræða og má velta því fyrir sér hvers vegna þeir sem gæta eiga hagsmuna íslensku þjóðarinnar berjist fyrir því að greiðslubyrðin sé hækkuð sem þessu nemur. Í annan stað átelur 2. minni hluti að þrjú skilyrði um fjárhagslega byrði séu ekki í breytingartillögum meiri hlutans heldur eingöngu í nefndaráliti meiri hlutans og eru því haldlítil og tryggja ekki réttarstöðu landsins að þessu leyti.
Annar minni hluti leggur fram breytingartillögu þess efnis að upphafsdagur vaxta miðist við 27. júlí 2009 í stað 1. janúar sama ár. Miðast dagsetningin við upphaf greiðsluskyldu samkvæmt samningunum. Er hér um að ræða hagsmuni fyrir íslenskt þjóðarbú að fjárhæð um 24 milljarðar kr. Er á engan hátt hægt að réttlæta að Íslendingum sé gert að greiða þessa fjármuni án skyldu.
Þá telur 2. minni hluti að styrkja ætti eftirlitshlutverk Alþingis betur en gert er í frumvarpinu. Í því er kveðið á um að fjármálaráðherra skuli árlega upplýsa Alþingi um framkvæmd samninganna og mat skv. 1. mgr. Telur 2. minni hluti í ljósi efnahagsástandsins nauðsynlegt að efla eftirlitshlutverk Alþingis, bæði með þessum samningum sem og framkvæmd fjárlaga. Telur 2. minni hluti að gera ætti ársfjórðungslega grein fyrir framkvæmdinni í skýrslum um framkvæmd fjárlaga sem staðfestar séu af endurskoðendum. Auk þess telur 2. minni hluti mikilvægt að ríkisreikningur verði gefinn út eigi síðar en í upphafi febrúar ár hvert en ekki um eða eftir mitt ár eins og raunin hefur verið síðustu tvö árin og leggur til að lögum um fjárreiður ríkisins verði breytt í þá veru því síðbúið uppgjör bendir til veikleika í eftirliti með fjárreiðum ríkisins og er slíkt óviðunandi þegar að kreppir í efnahagsmálum.
Annar minni hluti er sammála breytingartillögum meiri hlutans um endurheimtur á því fé sem safnaðist inn á Icesave-reikningana. Engu að síður er óljóst til hvaða ráðstafana ríkisstjórnin getur gripið án þess að ganga á stjórnarskrárvarin réttindi viðkomandi aðila og þarna sé einnig gengið of skammt eins og í öðrum fyrirvörum í breytingartillögum meiri hlutans. Þá hefur þetta atriði lítið sem ekkert verið rætt innan fjárlaganefndar og enginn utanaðkomandi sérfræðingur tjáð sig um álitaefnið, hvað þá lagt fram álit um málið. Það er hins vegar mikilvægt að hafa frumkvæði að samstarfi við þar til bæra aðila, m.a. yfirvöld í Bretlandi, Hollandi og Evrópusambandinu og óska aðstoðar þeirra við að rekja hvert Icesave-innstæðurnar fóru. Um leið er hér með komin staðfesting á algeru sinnuleysi núverandi ríkisstjórnar að reyna að nálgast þá fjármuni sem lagðir voru inn á Icesave-reikningana. Er það einnig til marks um þá döpru staðreynd að í sjálfu sér hefur ekkert verið gert á erlendum vettvangi af hálfu stjórnvalda til að rétta við stöðu Íslands í alþjóðlegu umhverfi.
7. Lokaorð.
Vandamálin sem Íslendingar takast á við eru geysilega alvarleg og má raunar segja að það séu fá dæmi í hagsögu 20. aldar sem jafna má við þann vanda sem Ísland á við að etja núna. Saman hefur farið hrun fjármálakerfisins, fall gjaldmiðilsins, lækkun eignaverðs og slæm fjárhagsstaða fyrirtækja og einstaklinga. Afleiðingin er atvinnuleysi, harkalegur samdráttur framleiðslu og skert lífskjör.
Þær fjárhagslegu ábyrgðir og greiðslur sem ríkið tekur á sig munu hafa úrslitaáhrif á framleiðslugetu og lífskjör í landinu. Þess vegna skiptir takmörkun ríkisábyrgðar, áhættu og óvissu vegna Icesave-samninganna svo miklu máli.
Því var það skoðun 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar að óverjandi væri að samþykkja fyrirliggjandi ábyrgð íslenska ríkisins á Icesave-samningunum. Jafnframt var dregið í efa að sérstakir fyrirvarar af hálfu Alþingis væru nægjanlegir og betra væri að ganga hreint til verks: hafna fyrirliggjandi samningi og ganga á ný til viðræðna.
Í efnahagslegum fyrirvörum meiri hluta fjárlaganefndar er fyrst og fremst horft til endurskoðunar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og tengingar hámarksgreiðslna við hagvöxt. Það er skoðun 2. minni hluta að efnahagslegir fyrirvarar meiri hluta fjárlaganefndar séu til bóta, en gangi ekki nægilega langt. Sérstaklega telur 2. minni hluti slæmt að viðmið Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um skuldaþol íslenska þjóðarbúsins er ekki að finna í fyrirvörum meiri hlutans. Jafnframt átelur 2. minni hluti að ekki er tekið fyllilega á því hvað skal gera við eftirstöðvar, ef þær verða einhverjar. Í staðinn er mjög almennt orðað að ræða skuli við viðsemjendur og senda svo málið til Alþingis ef ekki fæst niðurstaða.
Þannig að þrátt fyrir að nú sé lagt til að fyrirvarar verði settir við ríkisábyrgðina af hálfu Alþingis verður ekki séð að það breyti því áliti sem sett er fram í lokaorðum 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar um að vafi sé á því að fyrirvararnir séu nægjanlegir og að betra sé að ganga hreint til verks og ganga á ný til viðræðna um lausn á Icesave-skuldbindingunni.
Í sérstöku skjali frá 2. minni hluta fjárlaganefndar er lögð til frávísunartillaga, þ.e. að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar og henni falið að taka upp viðræður á nýjan leik við bresk og hollensk stjórnvöld á grundvelli Brussel-viðmiðanna. Leitað verði eftir pólitískum farvegi til lausnar deilumálinu eða samningsniðurstöðu á sanngjarnari forsendum.
Verði frávísunartillagan ekki samþykkt mun koma til atkvæða varatillaga 2. minni hluta sem felur í sér að nauðsynlegar breytingar verði gerðar á fyrirvörum Íslands til að taka á stærstu ágöllum Icesave-samninganna.
Fylgiskjal.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hvernig hljóða bréf ráðherrans sem send voru breska fjármálaráðuneytinu annars vegar
um miðjan ágúst og hins vegar 5. október sl.?
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 20. ágúst
2008 hljóðar svo:
„Reference is made to our discussions on July 31 and your letter of August 7 2008 where you raised a number of questions concerning the Icelandic Depositors' and Investors' Guarantee Fund. Also, we refer to our email of August 14, with our comments on these issues, excluding questions 2 and 5. In the following, we address these two remaining questions.
In the, in our view unlikely, event that the Board of Directors of the Depositors' and Investors' Guarantee Fund could not raise necessary funds on the financial markets, we would assure you that the Icelandic Government would do everything that any responsible government would do in such a situation, including assisting the Fund in raising the necessary funds, so that the Fund would be able to meet the minimum compensation limits.
Furthermore, we would like to point out that the Act on the Depositors' and Investors'
Guarantee Fund was passed in 1998, as a measure to implement directive 94/19/EC on the
same issue. The act is currently under review by the Ministry of Business Affairs, in light of
the development in the financial sector in the last few years. Funding and procedures are
among the issues that are being examined. The current plan is to present a bill of law to this
extent in the Parliamentary session that begins in October.
It should be pointed out that a situation may arise where a financial institution with a
sound capital ratio faces liquidity problems due to depositors suddenly and on a large scale
withdrawing their funds for some reason. In such a case, the Central Bank of Iceland as a
lender of last resort may provide liquidity assistance. The Icelandic Government would
support the Central Bank in doing so. Under such circumstances the matter would never
become an issue for the Depositors' and Investors' Guarantee Fund.
We would like to underline that the Government is fully aware of its obligations under the
EEA-agreement in relation to the Depositors' and Investors' Guarantee Fund and will fulfil
those obligations.“
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 5. október
2008 hljóðar svo:
„Reference is made to the discussions you have had with the Ministry this weekend.
If needed the Icelandic Government will support the Depositors' and Investors' Guarantee
Fund in raising the necessary funds, so that the Fund would be able to meet the minimum
compensation limits in the event of a failure of Landsbanki and its UK branch.“
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 20. ágúst 2008 hljóðar svo:
„Vísað er til viðræðna okkar hinn 31. júlí og bréfs yðar frá 7. ágúst 2008, þar sem þér lögðuð fram nokkrar spurningar varðandi Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Vísað er jafnframt til tölvupósts okkar frá 14. ágúst með athugasemdum okkar um þessi mál, önnur en spurningar nr. 2 og 5. Hér á eftir fara svör okkar við þeim tveimur spurningum sem eftir standa.
Ef svo vildi til, sem er ólíklegt að okkar mati, að stjórn Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta tækist ekki að afla nauðsynlegs fjármagns á fjármálamarkaði, getum við fullvissað ykkur um að ríkisstjórn Íslands myndi grípa til allra þeirra ráða sem ábyrg ríkisstjórn myndi grípa til í slíkri stöðu, þ.m.t. aðstoða sjóðinn við að afla þess fjár, sem þörf væri á, þannig að sjóðurinn gæti staðið skil á lágmarksgreiðslum.
Ennfremur viljum við benda á lög um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta, sem samþykkt voru árið 1998, m.a. til innleiðingar á tilskipun 94/19/EB um sama efni. Lögin eru nú til endurskoðunar í viðskiptaráðuneytinu í ljósi þróunar á sviði fjármálaviðskipta á undanförnum árum. Fjármögnun og verklagsreglur eru meðal þeirra þátta sem til athugunar eru. Gert er ráð fyrir að frumvarp til laga um þessi mál verði lagt fram á komandi löggjafarþingi, sem hefst í október.
Á það skal bent að sú staða getur komið upp að fjármálastofnun með trygga eiginfjárstöðu lendi í lausafjárvanda ef mikill fjöldi innstæðueigenda tekur skyndilega út fé sitt af einhverri ástæðu. Í slíku tilviki getur Seðlabanki Íslands, sem lánveitandi til þrautavara, veitt lausafjáraðstoð. Ríkisstjórn Íslands myndi styðja Seðlabankann í þeim aðgerðum. Við slíkar aðstæður kæmi málið aldrei til kasta Tryggingarjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.
Við undirstrikum að ríkisstjórninni er fullkomlega kunnugt um skuldbindingar sínar skv. EES samningnum að því er varðar Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta og mun standa við þær skuldbindingar.“
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 5. október 2008 hljóðar svo:
„Vísað er til viðræðna yðar við ráðuneytið um síðastliðna helgi.
Ef þörf krefur mun ríkisstjórn Íslands styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta við að afla nauðsynlegs fjár, þannig að sjóðurinn gæti staðið skil á lágmarksgreiðslum ef til þess kæmi að Landsbankinn og útibú hans í Bretlandi kæmust í þrot.“
Með álitinu er dreift eftirfarandi fylgiskjölum:
1. „Listi yfir trúnaðargögn til aflestrar“, 30. júní 2009.
2. Uppgjörssamningur (e. Settlement Agreement), dags. 5. júní 2009.
3. Samkomulag (e. Memorandum of Understanding), dags. 31. október 2006.
4. Ragnar H. Hall: „Er þetta örugglega rétt reiknað?“ Morgunblaðið, 10. júlí 2009.
5. Hörður Felix Harðarson og Ragnar H. Hall: „Hvernig getur þetta gerst?“ Morgunblaðið, 22. júlí 2009.
137. löggjafarþing 2009.
Þskj. 338 — 136. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
1. Inngangur.
Icesave-samningarnir eru óaðgengilegir fyrir Ísland. Má segja að þeir endurspegli fjölmörg þeirra mistaka sem stjórnvöld hafa gert bæði í aðdraganda bankahrunsins og í kjölfar þess. Eru þar fáir undanskildir. Um leið og þeir endurspegla slæma stöðu þjóðarinnar þá er veiting ríkisábyrgðar á samningana ein stærsta ákvörðun sem Alþingi Íslendinga hefur staðið frammi fyrir. Ákvörðunin sem slík bindur þjóðarbúið næstu tvo áratugina og mun hafa mikil áhrif á þau lífskjör sem þegnum landsins bjóðast á þeim tíma.
Að því sögðu var þeim mun mikilvægara að Alþingi gæfi sér góðan tíma til að skoða málið frá öllum hliðum þess, velta við hverjum steini og reyna með öllum tiltækum ráðum að fá aðstoð færustu sérfræðinga sem völ var á og sem ekki þyrfti að velkjast í vafa um að væru á nokkurn hátt hlutdrægir í afstöðu sinni.
Stjórnvöldum reyndist ómögulegt að uppfylla þá sjálfsögðu kröfu að almenningur í landinu fengi að sjá samningana. Það var ekki fyrr en samningarnir birtust í fjölmiðlum að stjórnvöld birtu þá fyrir sitt leyti. Það er einnig sorglegt til þess að hugsa að sterkar vísbendingar benda til þess að ekki hafi átt að sýna þingmönnum samningana. Dapurlegra er einnig að hugsa til þess að einstakir þingmenn lýstu sig reiðubúna til að samþykkja samningana án þess að hafa séð þá.
Tregðu stjórnvalda til að upplýsa málavexti var þó ekki lokið. Þrátt fyrir fullyrðingar einstakra ráðherra um að öll skjöl væru fram komin þá var hulunni svipt af áliti virtrar breskrar lögmannsstofu, Mischon De Reya, sem hafði gefið álit sitt á réttarstöðu Íslands. Fleiri gögn dúkkuðu upp sem ekki höfðu verið lögð fram. Þau áttu það öll sammerkt að varpa ljósi á hversu illa hafði verið staðið að samningunum við Hollendinga og Breta.
Til að bæta um betur ákvað ríkisstjórnin að sum skjöl mættu ekki koma fyrir augu almennings. Voru þau sett í svokallaða leynimöppu sem alþingismenn einir höfðu aðgang að. Efnisyfirlit þeirrar möppu er birt sem fylgiskjal með álitinu. Eftir mikla baráttu 2. minni hluta fékkst leyndinni aflétt af hluta þessara gagna.
Fjárlaganefnd hefur varið drjúgum tíma í yfirferð málsins. Mikill fjöldi skjala liggur fyrir og fjöldi gesta hefur komið fyrir nefndina. Það verður þó að benda á að einstakir fulltrúar meiri hlutans hafa stigið fram og gagnrýnt hvað málsmeðferðin hefur tekið langan tíma. Var fullyrt að þingmenn ættu að leggja niður störf og samþykkja ríkisábyrgðina án fyrirvara. Sem betur fer varð það ekki niðurstaðan.
Annar minni hluti barðist allt til enda fyrir upptöku samninganna. Einnig vann 2. minni hluti, ásamt öðrum nefndarmönnum, að fyrirvörum við ríkisábyrgðina. Það varð svo lendingin þrátt fyrir að ekki hafi verið nægilega langt gengið.
Sú barátta sem 2. minni hluti stóð í í þessu mikla hagsmunamáli gerði það að verkum að sú niðurstaða sem nú er staðið frammi fyrir er langtum betri en sú niðurstaða sem í stefndi í upphafi málsins. Mun þjóðin njóta þeirrar baráttu þó svo lengra hefði þurft að ganga til að halda uppi góðum lífskjörum hér á landi.
Meiri hluti fjárlaganefndar ákvað að afgreiða málið frá nefndinni um miðja aðfaranótt laugardagsins 15. ágúst sl. Það var gert þrátt fyrir að enn þá lægju fyrir beiðnir um að fá gesti fyrir nefndina og fleiri gögn sem varpað gætu betra ljósi á málið. Sérstaklega er gagnrýnisvert að upplýsingar um eignir þrotabús Landsbanka Íslands hf. liggja ekki enn þá fyrir hjá nefndinni. Hafa komið fram upplýsingar um að Hollendingar og Bretar hafi aðgang að þessum upplýsingum sem og hinn íslenski innstæðutryggingarsjóður. Þá sýnir það svart á hvítu að ekki reyndist vilji hjá meiri hlutanum í reynd til að ná sameiginlegri niðurstöðu allra flokka á Alþingi þar sem ekki var vilji hjá meiri hlutanum til að gefa 2. minni hluta frekari tíma til að vinna að fyrirvörum.
Í nefndaráliti þessu er reynt að varpa ljósi á þá mörgu fleti og álitamál sem komið hafa upp varðandi Icesave-samningana. Aðdragandinn er rakinn og varpað er ljósi á þá atburði og ummæli sem leiddu til samningaviðræðna við Hollendinga og Breta. Liggur ljóst fyrir og er samstaða um það í fjárlaganefnd að yfirlýsingar ráðamanna í aðdraganda og kjölfar bankahrunsins bundu þjóðina ekki til að greiða Icesave-skuldbindingar Landsbanka Íslands hf. Varpað er ljósi á hvort veita eigi ríkisábyrgðina eða hvort greiða eigi eingöngu þá fjárhæð sem fyrir var í innstæðutryggingarsjóðnum við bankahrunið, en virtir fræðimenn hafa bent á að engin ríkisábyrgð hafi verið til staðar samkvæmt Evróputilskipun nr. 94/19/EB um innstæðutryggingar. Samningaferillinn er rakinn sem og skipan nefndarinnar. Þá er aðdragandinn að samþykki samninganna rakinn og gagnrýndur. Nokkuð ítarlega er farið í þau ákvæði Icesave-samninganna sem valdið hafa hvað mestum deilum. Dylst engum að þau eru eingöngu til hagsbóta fyrir Hollendinga og Breta. Einnig er ágreiningur um hvort þjóðinni sé gert að greiða meira en hún gæti hugsanlega verið skuldbundin til lagalega. Hleypur mismunurinn á hundruðum milljarða króna og um gríðarlega hagsmuni að ræða. Í lokin er fjallað um þá fyrirvara sem meiri hlutinn hefur samþykkt að gera við ríkisábyrgðina auk þess sem farið er yfir þær breytingartillögur sem 2. minni hluti hyggst leggja fram. Hér er ekki um tæmandi upptalningu að ræða, en einnig er fjallað um fjölmarga aðra þætti sem varpa ljósi á málið í heild sinni.
2. Aðdragandi málsins og málsmeðferð á Alþingi.
Landsbanki Íslands hf. stofnaði útibú í Bretlandi og í Hollandi og var sú ráðstöfun tilkynnt Fjármálaeftirlitinu, en stofnun útibús í öðru landi er þó ekki háð sérstöku starfsleyfi frá stofnuninni. Á svipuðum tíma keypti Landsbankinn einnig erlenda banka sem stofnaðir voru sem dótturfélög þeirra. Þannig er farið með dótturfélög að þau lúta eftirliti yfirvalda í viðkomandi löndum og innstæður þeirra því tryggðar samkvæmt innstæðutryggingakerfum þeirra landa. Þetta átti hins vegar ekki við um útibúin þar sem innstæður voru tryggðar í íslenska kerfinu. Það er þessi grundvallarmunur á dótturfélögum og útibúum; starfsemi dótturfélaga er tryggð í starfrækslulandinu en útibúin tryggð í upprunalandinu. Af þessum sökum féllu Icesave-skuldbindingarnar í Bretlandi og Hollandi á íslenska innstæðutryggingarsjóðinn en ekki tryggingarsjóði þeirra landa þar sem útibúin voru staðsett. Landsbanki Íslands hf. hóf stórfelld innlánsviðskipti á erlendri grund árið 2006. Útibú bankans í Bretlandi var fyrst til að taka við innlánum. Erlend innlánastarfsemi Landsbanka Íslands var rekin undir nafninu Icesave og var útibú einnig opnað í Hollandi í síðari hluta maí 2008. Í október 2007 voru rúmlega 100 þúsund Icesave-reikningar í Bretlandi en urðu vel á fjórða hundrað þúsund þegar yfir lauk. Í Hollandi voru reikningarnir um 200 þúsund.
i. Ummæli ráðamanna um hvort ríkisábyrgðin væri til staðar.
Ágreiningur hefur verið um það hvort ummæli og yfirlýsingar íslenskra ráðamanna um ábyrgð ríkisins um og eftir hrunið bindi Ísland lagalega til að greiða skuldbindingar sínar og háværar deilur hafa verið uppi um hvort yfirlýsingar af þessu tagi hafi getað bundið Ísland að þjóðarétti. Í meðferð málsins kom fram lögfræðiálit sem unnið hafði verið fyrir utanríkisráðherra af lögmannsstofunni Mischon de Reya. Það er mat Mischon de Reya að ummæli íslenskra ráðamanna hjálpi ekki, en þau séu svo ólík og misvísandi að engan veginn sé hægt að segja að þau feli í sér þjóðréttarlegar skuldbindingar fyrir Ísland. Auk þess er bent á að það sé alltaf Alþingi sem ákveður fjárútlát íslenska ríkisins samkvæmt stjórnarskrá hverju sinni og það sama fyrirkomulag sé hjá öllum þjóðþingum. Samband íslenskra sveitarfélaga telur í umsögn sinni að draga megi þá ályktun af gögnum málsins að ekki hafi stofnast ótvíræð lagaleg skuldbinding af Íslands hálfu til þess að ábyrgjast allar innstæður á Icesave- reikningum. Í sama streng tekur Elvira Méndes-Pinedo, doktor í Evrópurétti og dósent við lagadeild Háskóla Íslands.
Ef litið er til forsögu málsins og samskipta íslenskra ráðamanna við breska starfsbræður sína í aðdraganda og eftir beitingu hryðjuverkalaga sést glöggt að samskipti þessi verða að teljast ámælisverð. Ráðherrum sem fóru með þessi mál tókst, með afar misvísandi og óskýrum skilaboðum til starfsbræðra sinna í Bretlandi, að koma málinu í frekara uppnám í stað þess að skýra það. Geir H. Haarde, fyrrverandi forsætisráðherra, átti samtöl við breska ráðamenn sem virðast ekki hafa dugað til að skýra stöðu mála fyrir þeim. Í þessu sambandi vísast einnig til fundar Björgvins G. Sigurðssonar, fyrrverandi viðskiptaráðherra, og fleiri með Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, 2. september 2008. Auk þess hafa komið fram upplýsingar um bréf Björgvins G. Sigurðssonar sem hann sendi breska fjármálaráðuneytinu skömmu fyrir hrunið síðastliðið haust. Í fyrra bréfinu, sem dagsett er 20. ágúst 2008, fullvissar ráðherra bresk yfirvöld um að ef upp komi sú staða að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta geti ekki staðið undir skuldbindingum sínum muni íslensk stjórnvöld koma sjóðnum til aðstoðar. Í öðru bréfi, sem dagsett er 5. október 2008, ítrekar viðskiptaráðherra þessa afstöðu íslenskra stjórnvalda, sbr. þskj. 503, 227. mál.
Einnig má benda á margumrætt símtal Árna M. Mathiesen fjármálaráðherra við Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, 7. október sl. Daginn eftir, þann 8. október, sagði Alistair Darling í útvarpsviðtali í Bretlandi: „Ríkisstjórn Íslands, hvort sem þið trúið því eða ekki, tjáði mér í gær að hún hafi ekki í hyggju að standa við skuldbindingar sínar.“
Í þessu sambandi má rifja upp ummæli Steingríms J. Sigfússonar sem hann viðhafði í þingræðu 17. nóvember 2008 en þá sagði hann: „Það er ljóst að ríkisstjórnin hefur gefist upp fyrir hótunum og afarkostum Evrópusambandsins … því þetta er auðvitað ekkert annað en uppgjör, ósigur, tap og það eru einhver mestu öfugmæli sem ég hef lengi heyrt að tíminn hafi unnið með okkur í þessu máli. Á hvern hátt?“ Hann vitnaði síðan í þáverandi forsætisráðherra Geir H. Haarde sem hafi tekið „af skarið um að það komi ekki til greina að láta kúga okkur í þessu máli, að við munum ekki semja frá okkur réttinn til þess að fá lögformlega niðurstöðu, fyrir dómstólum eða gerðardómi.“ 2. minni hluti bendir á að afstaða fjármálaráðherra í málinu hefur algjörlega snúist á hvolf. Er dapurlegt til þess að hugsa að með Icesave-samningunum sem fjármálaráðherra ber ábyrgð á er búið að semja þann möguleika frá okkur.
Annar minni hluti hefur ítrekað óskað eftir því að fyrrverandi viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, og fyrrverandi seðlabankastjóri, Davíð Oddsson, komi fyrir nefndina. Þannig gæfist þeim kostur á að skýra sína hlið á málinu og upplýsa hver væri hin raunverulega meining að baki hinna ýmsu ummæla þeirra. Því var alfarið hafnað af hálfu meiri hlutans. Var um það rætt að ekki væri ágreiningur um að misvísandi yfirlýsingar byndu ekki Alþingi til að samþykkja ríkisábyrgðina á Icesave-samningunum.
ii. Erindisbréf fjármálaráðherra.
Þann 24. febrúar 2009 gaf fjármálaráðherra út erindisbréf til þeirra sem skipa samninganefndina. Gagnrýnisvert er hve eftirgjöf á samningsstöðu Íslendinga er skýr í erindisbréfinu. Þar er gengið út frá því að samkomulag hafi náðst um að Íslendingar bæru ábyrgð á endurgreiðslu innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis í samræmi við lagaramma EES um lágmarkstryggingu innstæðna. Telur 2. minni hluti að sá grundvallarmisskilningur sem kemur fram í erindisbréfinu af hálfu fjármálaráðherra hafi átt drjúgan þátt í því að niðurstaða Icesave-samninganna var jafn slæm og raun ber vitni. Er ljóst að orðrétt túlkun á þessu erindisbréfi þrengir mjög að samningsumboði samninganefndarinnar til að nýta öll þau spil sem Íslendingar höfðu á hendi í þessu máli. Má segja að samkvæmt erindisbréfinu sé samninganefndinni aðallega falið að semja um lánstíma, vexti og aðra óljósa skilmála. Telur 2. minni hluti ámælisvert að samninganefndin hafi ekki fengið víðtækara umboð til að semja um Icesave-málið.
Annar minni hluti gagnrýnir einnig hvernig skipan aðila í nefndina var háttað og sérstaklega þá staðreynd að nefndin var ekki skipuð færustu sérfræðingum á þeim réttarsviðum sem snertu samningsgerðina. Í því samhengi vill 2. minni hluti benda sérstaklega á að fram hafa komið gögn sem varpa ljósi á þá staðreynd að aðstoð færustu sérfræðinga heims á þeim réttarsviðum sem til álita komu í samningsgerðinni stóð til boða, en stjórnvöld völdu þá leið að hafna slíkri aðstoð. Meðal þeirra sem buðu fram aðstoð þegar ljóst var hvert stefndi má nefna lögmannsstofuna Mischon de Reya sem áður hefur verið minnst á.
Samninganefnd Íslands skipuðu auk Svavars Gestssonar sendiherra, sem fór fyrir samninganefndinni, þau Páll Þórhallsson, deildarstjóri í forsætisráðuneytinu, Indriði H. Þorláksson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu, Martin Eyjólfsson, deildarstjóri í utanríkisráðuneytinu, og Sturla Pálsson, framkvæmdastjóri frá Seðlabankanum. 2. minni hluti vekur athygli á því og telur óeðlilegt hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um fundi samninganefndarinnar og hvað þar fór fram. Fjárlaganefnd bárust minnispunktar frá Svavari Gestssyni, formanni Icesave-samninganefndarinnar, 7. júlí 2009. Það er mat 2. minni hluta að þetta sé ekki fullnægjandi heimild um störf nefndarinnar. Fram kemur að einungis hafi verið haldnir fjórir samningafundir með ríkjunum sem hlut eiga að máli. Þá bárust fjárlaganefnd upplýsingar um fulltrúa gagnaðilanna í samninganefndum um Icesave en af þeim má ráða að Bretar og Hollendingar höfðu á að skipa einvalaliði í samningaviðræðunum. Það er álit 2. minni hluta að íslenska ríkið hefði átt að leggja í nauðsynlegan kostnað og fá til liðs við sig færustu sérfræðinga og leggja allt kapp á að ná með þeim hætti góðum samningi.
Samninganefndin hefur margoft lýst veikri samningsstöðu sinni gagnvart breskum og hollenskum stjórnvöldum við lausn Icesave-málsins. Það er grundvallaratriði í samningatækni að þegar veikari aðili semur við sterkari aðila þá er mikilvægt að fá óháðan aðila til að leiða samningaviðræður eða a.m.k. til að meta sanngirni þeirra samninga sem aðilar hafa komið sér saman um. Það hefði verið eðlilegt í þeirri stöðu sem Íslendingar voru í að þeir hefðu teflt fram Golíat gegn Golíat í stað Svavars. Einnig hefði verið fullkomlega rökrétt að kalla til aðstoðar erlendan sérfræðing sem sérhæfir sig í samningum milli ríkja eins og Lee Buchheit, sem er einn fremsti sérfræðingur í skuldaskilum ríkja og fjárhagslegri endurreisn þeirra eftir fjármálakreppur og hefur m.a. sérhæft sig í alþjóðlegum lánasamningum. Þó að fyrrgreindur aðili sé tekinn sem dæmi á hið sama við um aðra sérfræðinga annarra virtra erlendra lögmannsstofa sem hefði mátt fá til að leiða samningaviðræðurnar. Þá er furðulegt að íslensk stjórnvöld hafi ekki a.m.k. farið fram á að hlutlaus þriðji aðili kæmi að samningagerðinni til að tryggja hagsmuni sína. Í ljósi þess að Brussel-viðmiðin voru mun hagfelldari fyrir Íslendinga en Icesave-samningarnir mátti leiða líkum að því að aðkoma annarra ríkja ESB hefði tryggt Íslendingum mun betri útkomu en raun ber vitni. Nefna má að Frakkar reyndu að miðla málum strax í haust en íslensk stjórnvöld glutruðu samningunum úr evrópsku ferli í tvíhliða ferli sem líklega hefur kostað Ísland aðstoð úr Bjargráðasjóði ESB. Á þetta bendir Stefán Haukur Jóhannsson, sendiherra í Brussel, í minnisblaði sínu.
iii. Samið á sólarhring? – 121 bls. samningatextar.
Í aðdraganda undirritunar Icesave-samninganna bárust þinginu mjög misvísandi upplýsingar um stöðu mála. Þáttur fjármálaráðherrans og orð hans í aðdragandanum hlýtur þar að vera sérstakt umfjöllunarefni, en hann fór ekki með rétt mál í þinginu tveimur dögum fyrir undirritun samninganna, þegar hann var sérstaklega spurður um stöðu mála.
Sem kunnugt er voru Icesave-samningarnir undirritaðir föstudaginn 5. júní 2009 af ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins fyrir hönd íslenska ríkisins og stjórnarformanni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi. Tveimur dögum fyrr, miðvikudaginn 3. júní, spurði Sigmundur Davíð Gunnlaugsson í óundirbúnum fyrirspurnatíma á Alþingi hvort fjármálaráðherra gæti „upplýst þingið um stöðu mála í viðræðum við bresk stjórnvöld vegna Icesave-reikninganna og hvort rétt sé að til standi að undirrita einhvers konar samkomulag við bresk stjórnvöld jafnvel á morgun“. Sigmundur Davíð hélt áfram og spurði: „ef ekki á morgun, hvenær þá“ og hvað í slíku samkomulagi mundi felast „eða hvað ráðherrann gerir ráð fyrir að í því muni felast?“
Steingrímur J. Sigfússon fjármálaráðherra svaraði að það væri verið að reyna að koma í gang formlegum samningaviðræðum en þær væru ekki hafnar heldur væru könnunarþreifingar eða könnunarviðræður í gangi. Svo sagði hann: „Ég held að ég geti fullvissað hv. þingmann um að það standi ekki til að ganga frá einhverju samkomulagi á morgun eða einhverja næstu daga og áður en til slíks kæmi yrði að sjálfsögðu haft samráð við utanríkismálanefnd …“
Orð fjármálaráðherra lýstu ekki réttri stöðu málsins. Fullvissa hans reyndist ekki rétt, enda varð sú framþróun í viðræðum samninganefnda ríkjanna daginn eftir, fimmtudaginn 4. júní, að sögn fjármálaráðherrans á Alþingi, að mögulegt samkomulag komst í sjónmál. Hér vakna ýmsar spurningar. Til dæmis um hversu góð tengsl voru milli fjármálaráðherrans og ráðuneytisstjóra hans, sem átti sæti í Icesave-samninganefndinni. Getur verið að Icesave-samninganefndin hafi starfað algjörlega án vitneskju fjármálaráðherrans – að fjármálaráðherrann hafi ekki haft nokkra einustu hugmynd um hvað gekk á í samningaviðræðum ríkjanna? Eða urðu svo miklar breytingar á einum sólarhring að málið komst frá því að vera „könnunarþreifingar eða könnunarviðræður“ yfir í fullunnin drög að tveimur samningum upp á samtals 121 blaðsíðu þar sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi tekst á hendur skuldbindingar upp á tæplega 741 þúsund milljónir íslenskra króna?
Eins og til að kóróna upplýsingagjöfina til Alþingis í aðdraganda undirritunarinnar óskuðu íslensku fulltrúarnir eftir hléi á samningafundum til að tækifæri gæfist til að kynna m.a. ríkisstjórn og utanríkismálanefnd stöðuna í viðræðunum. Ekki gafst mikið tóm til kynningar á stöðu mála því undirritun Icesave-samninganna fór fram 5. júní – sama dag og kynningin.
iv. Samningarnir kynntir að morgni – skrifað undir að kvöldi. „Glæsileg niðurstaða.“
Þegar samningaviðræður í málinu stóðu sem hæst var haft eftir Steingrími J. Sigfússyni fjármálaráðherra aðspurðum um gengi viðræðnanna undir stjórn Svavars Gestssonar: „það er í sjónmáli að hann landi – og hans fólk – glæsilegri niðurstöðu fyrir okkur“, og bætti svo við: „ég held að við getum átt þar í vændum farsælli niðurstöðu en kannski leit út fyrir að vera.“ En annað kom á daginn þegar hann kynnti samningana á Alþingi.
Annar minni hluti vill halda því til haga að ekki gekk þrautalaust fyrir sig að fá aðgengi að samningunum og í fyrstu leit út fyrir að Icesave-samkomulaginu í heild yrði haldið leyndu fyrir þjóðinni. Það var í raun ekki fyrr en afrit samninganna barst til dagblaða að tekin var sú ákvörðun að afhjúpa samningana og fella niður þá leynd sem yfir þeim hafði hvílt en þó einungis af hluta þeirra því fljótt kom í ljós að einungis var ætlun stjórnvalda að gera hluta samninganna opinbera. Fjármálaráðuneytið fór fram á að hluti Icesave-gagnanna yrði ekki gerður opinber og yrði þingmönnum aðeins til skoðunar í möppu inni í lokuðu herbergi á nefndasviði Alþingis. Hulunni var því ekki svipt af stórum hluta þeirra skjala sem málið varðar og telur 2. minni hluti það ámælisvert.
v. Skjölum haldið leyndum.
Annar minni hluti gagnrýnir harðlega þá miklu leynd sem yfir samningunum hvíldi, og minnir á að vinnubrögð af þessu tagi samræmast ekki hugmyndum um opna stjórnsýslu og aukið upplýsingaflæði til hins almenna borgara. Steingrímur J. Sigfússon fjármálaráðherra bar því við í fjölmiðlum að engu hefði verið leynt. Þá fullyrti hann við 1. umræðu í málinu að öll gögn hefðu verið lögð fram.
Aðspurður við umræður á Alþingi hvort einhver gögn væru til sem ætti eftir að leggja fram, t.d. álit frá erlendum lögmannsstofum, sagði fjármálaráðherra svarið vera „nei“. Hélt ráðherrann því fram að sér væri ekki kunnugt um og hefði aldrei séð neitt skjalfest í þessu máli sem þingmenn hefðu ekki aðgang að.
Nokkur fjöldi skjala var einungis birtur þingmönnum og þeim aðgengilegur á skrifstofu þingsins. 2. minni hluti telur að inn í þessi „leyniskjöl“ vanti tölvupósta til upplýsingar. Leyndinni var þó aflétt af tveimur skjölum að beiðni 2. minni hluta sem reyndust vera þýðingarmikil gögn við meðferð málsins. Var þar annars vegar um að ræða Memorandum of understanding frá 2006, svonefnt MoU, sem vikið hefur verið að í umfjölluninni áður og samningur milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og breska tryggingarsjóðsins, svokallað Settlement Agreement.
Hljóðar 5. grein samningsins um þagnarskyldu svo: „Samningsaðilar eru sammála um að samningur þessi skal vera trúnaðarmál milli samningsaðila og að hann megi ekki birta neinum, nokkurn tíma, án samþykkis hins, að því undanskildu að samningsaðili getur birt hann ríkisstjórnum, stjórnvöldum heimaríkis og sérfræðiráðgjöfum, eða eins og nauðsynlegt kann að vera samkvæmt lögum. Samþykkt hefur verið að afrit af þessum samningi skuli vera aðgengilegt aðilum lánssamningsins og viðkomandi sérfræðiráðgjöfum.“
Má taka fram að slík leynd hvíldi á MoU frá 2006 að samninginn var ekki einu einni að finna í leynimöppunni, heldur varð undirritaður var við tilurð skjalsins við lestur uppgreiðslusamningsins. Það virðist ekki hafa verið ætlun stjórnvalda að gögn þessi kæmu fyrir sjónir almennings, því fara þurfti þess sérstaklega á leit við stjórnvöld að leyndinni yrði aflétt af skjalinu. Vekur 2. minni hluti í því sambandi athygli á að samkvæmt upplýsingum í gögnum hafði rannsóknarnefnd Alþingis veitt leyfi til þess að þingið fengi gögnin. Fleiri dæmi má nefna um að erfitt var að fá öll nauðsynleg gögn í hendur. Skýrsla lögmannsstofunnar Mischon de Reya sem áður hefur verið vikið að og innihélt mikilvægar upplýsingar kom ekki fyrir augu almennings fyrr en á síðari stigum. 2. minni hluti átelur þessi vinnubrögð og telur þau til marks um allt það versta sem Alþingi Íslendinga getur staðið fyrir. Því miður gefur forsagan tilefni til að ætla að gögn, sem gætu varpað ljósi á málið í heild sinni, liggi enn í fórum stjórnvalda.
3. Lögfræðileg álitaefni.
i. Á Ísland að greiða umfram skyldu?
Annar minni hluti vekur athygli á að því er m.a. haldið fram að Íslandi beri ekki að endurgreiða þeim innstæðueigendum sem lögðu inn hjá íslensku bönkunum erlendis fyrir hrunið umfram þá fjármuni sem eftir stóðu í innstæðudeild innstæðutryggingarsjóðsins við bankahrunið eða um 16,1 milljarður kr. í árslok 2008. Undir þau sjónarmið tekur 2. minni hluti.
Það að gerð er sérstök krafa af hálfu Hollendinga og Breta í Icesave-samningunum um að Alþingi samþykki sérstaka ríkisábyrgð og að það sé gildisskilyrði samninganna er bein staðfesting á því að ríkisábyrgð gildi ekki um útgreiðslukröfur innstæðutryggingarsjóðanna. Ísland hefur fullnægt skuldbindingum sínum með því að koma á fót innstæðutryggingakerfi sem dugir undir öllum venjulegum kringumstæðum og slík kerfi eru fjármögnuð af innlánsfyrirtækjum en ekki ríkinu. Fram kemur í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB að aðildarríkin geta ekki orðið ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa komið upp innstæðutryggingakerfi. Einnig hefur verið bent á að ef Evrópusambandið hafi vakið upp þær væntingar að innlánstryggingakerfin sem byggðust á tilskipuninni mundu að lágmarki tryggja 20.000 evra innstæður hjá hverjum og einum, þá væri Evrópusambandið bótaskylt í þeim tilvikum þar sem tryggingakerfin stæðu ekki undir þeim væntingum. Þeir ágallar sem fram hafi komið á reglum sem samdar voru af Evrópusambandinu geta ekki verið á ábyrgð Íslands. Bent var á dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-222/02, en þar segir að tilskipunin geti ekki gert aðildarríki eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmála í tilskipuninni.
Þeir Stefán Már Stefánsson lagaprófessor og Lárus Blöndal hæstaréttarlögmaður hafa sérstaklega fjallað um þetta álitamál um ábyrgð ríkisins á innlánum. Fyrsta grein þeirra birtist í október 2008 þar sem þeir fjalla um að tryggingarsjóður innstæðueigenda beri ekki ábyrgð umfram það fjármagn sem í honum er og að ríkissjóði beri ekki að leggja sjóðnum til fé. Það er mat þeirra Stefáns Más og Lárusar Blöndals að augljóst sé að hlutverk tryggingarsjóðsins sé ekki að takast á við allsherjarbankahrun. Styðst þessi niðurstaða við lokamálslið 24. gr. aðfaraorða tilskipunar 94/19/EB, en þar er fjallað um fjármögnun innlánstryggingakerfa og gert ráð fyrir að fjármögnunin megi ekki stefna stöðugleika viðkomandi bankakerfis í hættu. Þeir benda einnig á að hvergi í umræddri tilskipun er kveðið á um sérstaka ábyrgð aðildarríkjanna á skuldbindingum tryggingarsjóðsins, aukinheldur benda þeir á að ef reglur tilskipunarinnar eru túlkaðar á þann veg að greiða beri lágmarkstryggingu að fullu til innstæðueigenda hvernig sem á stendur geti það bakað smáum ríkjum gífurlegar fjárhagslegar skuldbindingar sem settu fullveldisrétt þeirra í hættu. Það er niðurstaða þeirra að ekki hvíli nein ábyrgð á ríkissjóði vegna stöðu innstæðna í tryggingarsjóðnum og að til ríkisábyrgðar stofnist ekki nema um afdráttarlausa lagaheimild sé að ræða sem að þeirra dómi er ekki til staðar. Að þeirra dómi hafa veigalítil lögfræðileg rök komið fram sem styðja þá skoðun að ríkinu beri að ábyrgjast þessar skuldbindingar og að í raun hafi því ríkisstjórnin ákveðið að semja um umframskyldu um ábyrgðina. Undir þessi sjónarmið þeirra Stefáns Más og Lárusar er tekið í álitsgerð hinnar virtu bresku lögmannsstofu Mischon De Reya ásamt fleiri erlendum sérfræðingum.
Þeim rökum hefur verið haldið fram að ef Íslendingar hefðu ekki fallið frá rétti sínum til að leita til dómstóla í Icesave-samningunum varðandi umrætt úrlausnarefni hefði orðið áhlaup á evrópska banka. Það fæst ekki staðist þegar grannt er skoðað. Franski seðlabankinn hefur til að mynda fyrir sitt leyti komið fram og sagt að það sé engin ríkisábyrgð á bak við þarlenda banka. Ekkert áhlaup varð á franska banka í kjölfarið. Skýr samkeppnisákvæði Evrópuréttar gefa einnig sterka vísbendingu um að ríkisábyrgðin getur ekki verið til staðar þar sem bankar í ríkari löndum innan efnahagssvæðisins hefðu ósanngjarnt forskot á banka staðsetta í fátækari löndum.
ii. Málsókn vegna beitingar hryðjuverkalaga.
Í kjölfar þingsályktunartillögunnar frá 5. desember sl. var lagt fram frumvarp til laga um heimild til fjárhagslegrar fyrirgreiðslu úr ríkissjóði í tengslum við málshöfðun fyrir erlendum dómstólum, sbr. þskj. 456, 248. mál. Fram kemur í 1. gr. frumvarpsins heimild til fjármálaráðherra fyrir hönd ríkisins að veita fjárhagslega fyrirgreiðslu til að standa straum af kostnaði sem til fellur vegna reksturs dómsmála vegna íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana erlendra stjórnvalda. Frumvarpið varð að lögum þann 20. desember 2008 en ríkisstjórnin kaus að nýta ekki þessa heimild. Þegar fyrir lá að íslenska ríkið mundi ekki höfða mál gegn breskum stjórnvöldum var haft eftir þáverandi forsætisráðherra að þetta hefði verið vonlaust dómsmál sem fylgt hefði mikill kostnaður fyrir íslenska ríkið. 2. minni hluti gagnrýnir að stjórnvöld hafi ekki nýtt þá heimild sem þeim er fengin í þessum lögum. Engin rök liggja að baki þeirri ákvörðun. Er þetta til marks um sinnuleysi stjórnvalda að fylgja eftir fyrirmælum löggjafarvaldsins. Má þess geta að fjölmargir sérfræðingar hafa bent á að höfðun dómsmálsins hefði getað styrkt samningsstöðu Íslendinga og bent um leið umheiminum á að Bretar hefðu notfært sér löggjöf sem ætluð var til að koma í veg fyrir hryðjuverk.
iii. Álitaefni um samningana.
Eins og segir í upphafsorðum þessa álits þá eru Icesave-samningarnir óaðgengilegir fyrir Ísland. Skiptir þá engu hvort litið sé til þess að íslensk stjórnvöld létu knýja sig til samningaviðræðna eða skilmála samninganna sjálfra. Samningarnir eru það slæmir að ætla mætti að ýtrustu kröfur breskra og hollenskra stjórnvalda hafi verið samþykktar án nokkurra fyrirvara. Mætti velta upp þeirri spurningu hvort samninganefndirnar frá Bretlandi og Hollandi hafi ekki gert ráð fyrir að samningarnir yrðu samþykktir nánast samstundis og þeir voru lagðir fyrir íslensku samninganefndina. Jafnvel að gengið hafi verið of langt gagnvart Íslendingum þannig að farið hafi verið út fyrir öll þolmörk. Það sem vekur hins vegar furðu 2. minni hluta er að hópur Íslendinga hefur unnið hörðum höndum að því að samningarnir yrðu samþykktir óbreyttir. Slíkt gengur augljóslega í berhögg við hagsmuni íslensks almennings sem er gert að greiða fyrir mistök einkafyrirtækis og þeirra sem stóðu á bak við það.
Viss misskilnings hefur gætt um réttarstöðu samninganna og aðkomu íslenska ríkisins að þeim. Samningarnir eru á milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og umboðsmanna breska fjármálaráðuneytisins sem lánveitandans annars vegar og hins vegar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og hollenska ríkisins sem lánveitanda Seðlabanka Hollands sem er ígildi innstæðutryggingarsjóðs þar í landi. Það er ekki búið að samþykkja samningana eins og stundum hefur verið haldið fram í umræðunni heldur helst gildistaka samninganna í hendur við það hvort Alþingi veiti ríkisábyrgð á samningunum. Íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn er sjálfseignarstofnun og því sjálfstæður aðili þótt ríkinu hafi borið skylda til að stofna hann á sínum tíma. Innstæðutryggingarsjóðurinn á svo kröfu á þrotabú Landsbanka Íslands hf. sem er einnig sjálfstæður aðili. Þessu ber að halda til haga þar sem m.a. fjármálaráðherra hefur haldið því fram í fjölmiðlum að tryggingarsjóðurinn verði gjaldþrota ef frumvarp ríkisstjórnarinnar um ríkisábyrgð verður fellt á Alþingi. Það fæst ekki staðist þar sem sjóðurinn verður á engan hátt skuldbundinn til að greiða samkvæmt samningunum fáist ekki ríkisábyrgðin.
iv. Lagaleg óvissa og umdeild ákvæði.
Í þessum kafla er fjallað um ákvæði í Icesave-samningunum sem eru umdeild, óljós eða einhliða samningsaðilum Íslands í hag. Hér er ekki um tæmandi talningu að ræða enda fyrirfinnst varla það ákvæði í samningunum þar sem réttarstöðu Íslendinga er gætt á nokkurn hátt. Er leitast við að varpa ljósi á þau ágreiningsmál sem komið hafa upp í kjölfar samninganna og nefnd þau ákvæði sem hvað mest valda hinni lagalegu óvissu. Einnig verða rakin helstu ágreiningsefni samninganna en ábendingar Ragnars H. Hall hafa mjög verið í umræðunni að undanförnu. Þá er sérstaklega vikið að afsali fullveldisréttar Íslands í hinu svokallaða friðhelgisákvæði.
Annar minni hluti bendir á að í samningunum taki íslenska ríkið á sig ábyrgð sem lagaleg óvissa ríki um á sviði ESB-réttar. Tryggingarsjóðurinn er einkaréttarlegur aðili og ríkið er sett í stöðu einkaréttarlegs samningsaðila þar sem samningsákvæði tryggja stöðu lánveitanda fremur en lántaka. Það að ríkið taki á sig ábyrgðina hefði ekki þurft að leiða til þess að ríkið lenti í stöðu einkaréttarlegs samningsaðila. Æskilegt hefði verið að þjóðréttarleg staða íslenska ríkisins hefði verið betur tryggð. Ekki verður séð að nein tilvísun sé í samningunum til hinna umsömdu Brussel-viðmiða. Þeim má skipta í þrennt. Í fyrsta lagi að tilskipunin um innstæðutryggingar hafi verið felld inn í löggjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um EES og gildi því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum ESB. Í öðru lagi að tekið yrði tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.“ Í þriðja lagi var lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áframhaldandi þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær. Þær væru því í hlutverki nokkurs konar milligönguaðila ef á þyrfti að halda.
Það vekur furðu 2. minni hluta að Brussel-viðmiðin eru ekki einu sinni tilgreind í samningunum sem þýðir samkvæmt íslenskum og erlendum rétti að þau munu ekki hafa lagalegt gildi ef kemur til greiðsluþrots íslenska ríkisins. Undir þetta sjónarmið er tekið í áliti Seðlabanka Íslands sem dregur í efa að samningarnir verði túlkaðir út frá þessum viðmiðum fyrir breskum dómstól þar sem ekki er vísað til þeirra í sjálfum samningunum. Seðlabankinn bendir einnig á að þar sem samningarnir eru einkaréttarlegs eðlis verður alþjóðleg úrlausn þeirrar lagalegu óvissu sem ríkir vegna galla innstæðutryggingakerfisins aðskilin frá efndum ríkisins á Icesave-samningunum og þar sem skýr skil eru á milli þjóðaréttar og einkamálaréttar er búið að rjúfa tengslin þarna á milli með því að færa úrlausnina í þann búning sem hún er í.
Það er augljóst eins og fram hefur komið í áliti margra sérfræðinga sem komið hafa fyrir nefndina að íslenska ríkið á ekki rétt á að samningurinn verði tekinn upp og endursamið þó svo að skuldaþoli hraki til muna miðað við mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember 2008. Ekki er hægt að skilja 16. grein breska samningsins á annan veg en að viðsemjendum beri einungis skylda til að setjast niður með Íslendingum, drekka teið sitt, standa upp og kveðja.
Eins og áður hefur verið vikið að hefur fjárlaganefnd ekki undir höndum neinar upplýsingar um hvers eðlis eignir þrotabús Landsbanka Íslands hf. eru. Hefði til að mynda verið nauðsynlegt að skýrt hefði komið fram hversu veðsett eignasafnið er en veðkröfur ganga framar forgangskröfum við útgreiðslu úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf.
Í samningunum eru gjaldfellingarákvæði ef Ísland aðhefst nokkuð það sem mundi raska réttarstöðu Breta og Hollendinga. Má segja að Íslendingum séu settir afar þröngir kostir að athafna sig í nánustu framtíð. Einnig bendir 2. minni hluti á að jafnvel þó að gjaldfellingarheimildum Icesave-samninganna verði ekki beitt, þá mundi bein eða óbein hótun um slíkt skerða verulega samningsstöðu Íslands ef til vanefnda kemur. Hollensk og bresk stjórnvöld hafa með Icesave-samningunum öll spil á hendi ef kemur til vanefnda af Íslands hálfu.
Í grein 13.1 í uppgreiðslusamningi með breska samningnum kemur fram að úr öllum ágreiningsmálum sem vakna samkvæmt samningnum skuli leyst eingöngu undir lögsögu enskra dómstóla. Í grein 13.3 samþykkja aðilar að enskir dómstólar séu hentugastir og best til þess fallnir að leysa úr ágreiningi og að hvorugur aðilinn muni gera athugasemd við það fyrirkomulag. Þrátt fyrir að þessi tvö ákvæði séu algjörlega einhliða Bretum í hag tekur steininn úr þegar áfram er haldið við lestur uppgreiðslusamningsins. Því í grein 13.4 kemur fram að ákvæði greina 13.2 og 13.3 séu eingöngu breska innstæðutryggingarsjóðnum í hag, Bretar geta leitað réttar síns hjá hvaða dómstól sem er. Ef lög veita heimild þá getur breski innstæðutryggingarsjóðurinn höfðað samhljóða mál í mörgum löndum samtímis. Má segja að í þessu ákvæði endurspeglist niðurlæging Íslands í samningnum og hversu einhliða hann er Bretum í hag.
v. Útgreiðslur úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf.
Í ákvæði 4 í uppgreiðslusamningnum segir að við útgreiðslu úr þrotabúi Landsbankans njóti breski tryggingarsjóðurinn sama réttar og íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn. Til marks um hversu einhliða og ósanngjarnt ákvæðið er gagnvart Íslendingum þá er samkomulag milli aðilanna um að greiðslur úr þrotabúinu skuli allar berast til breska innstæðutryggingarsjóðsins sem mun svo sjá um að greiðslur, samkvæmt mati Breta, muni berast íslenska innstæðutryggingarsjóðnum.
Ragnar H. Hall gerði fjárlaganefnd grein fyrir sjónarmiðum sínum sem fram komu í blaðagrein þann 10. júlí 2009. Þar taldi hann sig hafa ástæðu til að ætla að rangir útreikningar hafi leitt til þess að skuldbinding Íslands hafi verið ofmetin í samningagerðinni og tilvísun í íslenskan rétt í greinargerð með frumvarpinu sé ekki reist á rökum. Leiddi hann í því sambandi hjá sér ágreining um hvort íslenska ríkið sé yfirleitt skuldbundið til að styrkja innstæðutryggingarsjóðinn að fjárhæð 20.887 evrur.
Með því að nálgast viðfangsefnið eftir reglum sem gilda um gjaldþrotaskipti bendir hann á að kröfur Icesave-eigenda séu forgangskröfur, hliðsettar launakröfum. Í frumvarpinu segi m.a. að íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn fái „með samningunum framselda kröfu hollensku og bresku tryggingarsjóðanna í þrotabú Landsbankans.“ Erlendu aðilarnir muni síðan gera kröfu í búið vegna þess sem umfram er og þeir hafa fjármagnað. Ragnar segir: „Í samningnum er sérstakt ákvæði sem áréttar að sjóðirnir muni njóta jafnræðis þegar kemur að úthlutun úr búi Landsbankans hf., þ.e. að fá upp í kröfur sínar í jöfnum hlutföllum, en það er ekki í samræmi við þá túlkun á gjaldþrotalögunum sem almennt hefur verið uppi.“ Hann telur að þessi útlegging sé „alröng og hún fái með engu móti staðist“. Þvert á móti telur hann að lagaframkvæmdin hafi verið þveröfug og vísar til þess að Ábyrgðasjóður launa hafi margoft leyst til sín hluta launakrafna í þrotabú og að mismunur þessara útreikningsaðferða geti skipt verulegum fjárhæðum svo hlaupi á tugum ef ekki hundruðum milljarða króna og að skelfileg mistök hafi verið gerð Íslands megin við samningsgerðina.
Á fundi með nefndinni lýsti Eiríkur Tómasson lagaprófessor sig sammála þessum sjónarmiðum.
Annar minni hluti telur mikilvægt að hafa í huga að bresk og hollensk stjórnvöld hafa þegar greitt innstæðueigendum langt umfram 20.887 evra innstæðu sem EES-regluverkið tilgreinir. Í tilviki Hollands greiddi ríkið öllum innstæðueigendum upp að 100.000 evrum. Hér var um að ræða einhliða ákvarðanir þessara stjórnvalda sem miðuðu fyrst og fremst að því að auka traust á eigin bankakerfi sem voru í talsverðri áhlaupsáhættu síðustu þrjá mánuði ársins 2008. Fyrir fjárlaganefnd sagði Lee Buchheit að þar sem íslenski innstæðusjóðurinn væri að greiða samkvæmt skyldu en sá breski umfram skyldu gætu sjóðirnir aldrei að hans mati verið jafnhliða þegar kemur að útgreiðslu úr þrotabúi Landsbankans. Hann kvaðst þó ekki hafa kynnt sér álitaefnið rækilega.
Í grein sem þeir Lárus Blöndal hæstaréttarlögmaður og Stefán Már Stefánsson prófessor rituðu í Morgunblaðið taka þeir undir niðurstöður þeirra lögmanna og fræðimanna sem fært hafa rök fyrir því að niðurstöður samninganefndarinnar séu í raun í ósamræmi við íslensk gjaldþrotalög sem er óumdeilt að gildi um skiptin. Í greininni segir: „forgangskrafa hvers innstæðueiganda telst ein krafa. Sú staðreynd breytist ekki við innlausn eins eða fleiri aðila og henni eða hlutum hennar fylgja við innlausn réttindi á hendur þrotabúi skv. 115. gr. gjaldþrotalaga. Engin atvik hafa komið fram sem gefa til kynna að um tvær eða fleiri kröfur væri að ræða við innlausn fleiri en eins aðila.“ Af því draga þeir Lárus og Stefán þá ályktun „að þegar íslenski tryggingarsjóðurinn greiðir fyrstu rúmlega 20.000 evrurnar þá öðlast hann jafnframt réttinn til að fá fyrst þá fjárhæð greidda áður en sá eða þeir sem eiga þann hluta kröfunnar sem eftir stendur fá greiðslu til sín.“
Í minnisblaði sem Eiríkur Elís Þorláksson, hrl. og framkvæmdastjóri innstæðutryggingarsjóðsins, og Helgi Jóhannesson hrl. sömdu í nafni Lex lögmannsstofu fyrir íslensku samninganefndina dags. 15. júlí og unnið var fyrir Icesave-samninganefndina kemur eftirfarandi fram: „Því hefur hins vegar verið haldið fram að um sé að ræða mismunandi rétthæð krafnanna þegar til úthlutunar kemur eftir því hver kröfuhafinn er. Þannig hefur því verið haldið fram að krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta gangi framar öðrum kröfum innan forgangskröfuhópsins. Á þetta atriði hefur ekki reynt í íslenskri lagaframkvæmd.“ „Til að unnt væri að líta svo á að sumar forgangskröfur gengju framar öðrum þyrfti að vera til þess lagastoð eða sérstaklega um það samið milli upphaflegs forgangskröfuhafa og þess sem eignast hluta kröfu hans að sá síðarnefndi skuli njóta forgangs við úthlutunina.“
Í áliti sem barst frá prófessor P. Mathijsen til fjármálaráðuneytisins að beiðni Indriða H. Þorlákssonar kemur eftirfarandi fram:
„Þetta lögfræðiálit tekst á við þá spurningu hvort það sé andstætt lögum Evrópska efnahagssvæðisins að veita íslenska innstæðutryggingarsjóðnum „super priority“ eða forgangsréttindi umfram alla aðra innstæðueigendur og kröfuhafa í sambandi við eignir Landsbanka Íslands hf. í gjaldþrotameðferð bankans.“
Eins og setningin gefur til kynna er sú spurning sem prófessorinn leitast við að svara ekki í samræmi við það álitaefni sem Ragnar H. Hall hefur komið á framfæri. Er villan í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í áliti Eiríks Elísar Þorlákssonar og Helga Sigurðssonar um að sumar forgangskröfur gengju framar öðrum.
Ragnar bendir á að innstæðutryggingarsjóðurinn eigi að koma í stað innlánseigandans þegar hann hefur greitt til hans fyrstu 20.887 evrurnar samkvæmt skyldu. Við það myndast ekki ný krafa innstæðueigandans fyrir afganginum af innstæðunni. Það er ekki deilt um það hvort innstæðutryggingarsjóðurinn hafi forgangsréttindi, eða „super priority“, gagnvart öðrum kröfum.
Er þetta í fullu samræmi við skýrt orðalag tilskipunar 94/19/EB um innstæðutryggingar þar sem fjallað er um orðið „subrogation“ í 11. grein en það orð ber að túlka svo að sá sem tekur að sér að greiða annars manns kröfu fari í sömu skó og hann hefur verið í.
Eins og áður segir bendir Ragnar H. Hall á að samninganefndinni hafi yfirsést ofangreint atriði. Ef litið er til ummæla Indriða H. Þorlákssonar á mbl.is, þegar hann var spurður út í tilvist hins ósanngjarna ákvæðis í samningunum, kannaðist hann ekki við það að slíkt ákvæði væri þar inni. Skýrir það tölvupóst aðalsamningamanns Breta, Gary Roberts, til Indriða þar sem hann svarar óbirtri fyrirspurn hans, væntanlega um þetta álitaefni. Þar kemur fram að um sé að ræða hið svokallaða „pari passu“ ákvæði sem sé að finna í hollenska samningnum og uppgreiðslusamningnum gagnvart Bretum. Má af þessum samskiptum ráða að umfjöllunarefnið hafi ekki verið skoðað nægilega. Vekur það furðu þegar litið er til hinna miklu hagsmuni sem eru í húfi fyrir íslenskt samfélag.
Í þessu sambandi má nefna að samninganefndin óskar eftir því við framkvæmdastjóra innstæðutryggingarsjóðs, Eirík Elís Þorláksson hrl., og Helga Sigurðsson hrl., að þeir vinni álit varðandi framangreint umfjöllunarefni þann 31. júlí sl. Hvers vegna var nefndin að óska eftir áliti á þessum tíma? Áttaði hún sig ekki á lögum sem giltu á þeim tíma sem samið var? Þetta vekur upp fleiri spurningar en svör. Einnig að stjórn innstæðutryggingarsjóðsins hafi á sama tíma óskað eftir sams konar áliti frá Eiríki Elísi.
Er að mati 2. minni hluta þar með komin staðfesting á að ábending Ragnars H. Hall um að samninganefndinni hafi yfirsést framangreint atriðið sé rétt þar sem óskað er álitsgerðanna löngu eftir að samningaviðræðurnar áttu sér stað.
Annar minni hluti vísar að öðru leyti til blaðagreina sem Ragnar H. Hall hrl. og Hörður Felix Harðarson hrl. hafa sent frá sér og sjá má í fylgiskjölum með álitinu og lýsir sig sammála niðurstöðum þeirra.
vi. Vanhæfi.
Í uppgreiðslusamningnum er ákvæði þar sem samningsaðilar skuldbinda til að vinna að því að samningarnir verði staðfestir og að vinna í samræmi við anda samkomulagsins: „TIF [Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta] skuldbindur sig til þess að: i) gera sitt ýtrasta til að stuðla að lagasetningu og annars konar aðgerðum og ii) afla tilskilins samþykkis innanlands sem utan, í báðum tilvikum í því skyni að heimila eða greiða fyrir þeim ráðstöfunum sem gert er ráð fyrir í samningi þessum og lánssamningnum.“
Telur 2. minni hluti að ákvæðið geri alla þá sem unnu að gerð samkomulagsins eða teljast til samningsaðila vanhæfa til að fjalla um og veita ráðgjöf varðandi álitaefni sem koma upp í tengslum við breska samninginn. Með það að leiðarljósi verður að setja sterka fyrirvara við til að mynda álit sem framkvæmdastjóri innstæðutryggingarsjóðsins hefur unnið sem og þau ummæli sem Indriði H. Þorláksson hefur viðhaft en hann skrifar undir Icesave-samningana fyrir hönd fjármálaráðuneytisins.
Annar minni hluti bendir einnig á að það er óeðlilegt að virtir lögmenn sem tengdir eru nánum fjölskylduböndum aðilum úr samninganefndinni eða starfsmönnum innstæðutryggingarsjóðsins séu fengnir til að tjá sig um álitaefni sem snerta samningsgerðina og mistök við hana. Er það til marks um óheppileg vinnubrögð og veltir einungis upp þeirri spurningu hvort stjórnvöld séu að misbeita valdi sínu til að ná fram andstæðri skoðun varðandi tiltekin atriði. Er þá hægt að segja í umræðunni að ágreiningur sé um efnið og því verði ekki úr því skorið.
vii. Aðfararhæfi eigna og afsal fullveldis.
Með Icesave-samningunum setur íslenska ríkið að veði eignir sínar og samkvæmt orðalagi Icesave-samninganna eru engar tilgreindar takmarkanir á því hvaða eignum Holland og Bretland geta gengið að, komi til vanefnda Íslendinga. Lögsaga samninganna er að meginstefnu til í Bretlandi sem er Common Law ríki. Í þeim ríkjum er alþekkt að það er samningstextinn sjálfur sem ræður komi upp álitamál. Með þetta í huga er það nánast glapræði að ekki sé að finna í samningunum einhvers konar takmörkun á því til hvaða eigna íslenska ríkisins veðsetning þess nær.
Með hliðsjón af öðrum sambærilegum samningum má ljóst vera að veðsetningin tekur ekki til eigna sem falla undir hinn svokallaða úrlendisrétt, sbr. Vínarsamninginn um stjórnmálasamband, sbr. lög nr. 16/1971. Þannig tekur veðsetning Icesave-samninganna ekki til sendiráða Íslands í erlendum ríkjum. Með sama hætti má færa að því rök að mikilvægar eignir til reksturs grunnstoða ríkisins eins og varðskip, lögreglubílar og Alþingishúsið falli ekki undir veðsetningu Icesave-samninga. 2. minni hluti bendir á að mjög varhugavert er að samþykkja afar opið og óvenjulegt ákvæði sem lýtur að afsali friðhelgisréttinda. Sérstaklega þegar haft er í huga að sú lagahefð sem ríkir í lögsöguríki Icesave-samninganna er að túlka samninga eftir orðanna hljóðan þeirra.
Að öðru leyti vísar 2. minni hluti í skýrslu Seðlabanka Íslands varðandi álitaefnið en þar kemur fram hörð gagnrýni á ákvæði samningsins.
4. Efnahagsleg álitaefni.
i. Efnahagur Íslands og forsendur fyrir greiðslu Icesave.
Umfjöllunarefni fjárlaganefndar er hvort fjármálaráðherra sé fyrir hönd ríkissjóðs heimilt að veita Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta ríkisábyrgð vegna lána sjóðsins frá breska og hollenska ríkinu. Lánunum er ætlað að standa straum af lágmarksgreiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi.
Stjórnvöld í Bretlandi lána tryggingarsjóðnum allt að 2.350.000.000 pund, sem á núverandi gengi eru um 490 milljarðar kr. (miðgengi Seðlabankans 17. ágúst 2009). Hollensk stjórnvöld lána sjóðnum 1.329.242.850 evrur, sem á núverandi gengi nema um 239 milljörðum kr. (miðgengi Seðlabankans 17. ágúst 2009).
Lánstíminn er frá 1. janúar 2009 til ársloka 2023. Lánin bera 5,55% vexti og á fyrstu sjö árum samninganna þarf ekki að greiða af höfuðstól lánanna, en þó verður hægt að greiða inn á hann hvenær sem er á samningstímanum, en þó aldrei minna en eina milljón í mynt viðkomandi samnings. Samkvæmt samningunum fær tryggingarsjóðurinn framselda kröfu breska og hollenska ríkisins í þrotabú Landsbanka Íslands hf. og ber sjóðnum að greiða hollenska og breska ríkinu allar útgreiðslur úr þrotabúinu í samræmi við hlutfallslegan rétt ríkjanna.
Miðað við fyrirliggjandi forsendur og upplýsingar um mat á lánasafni Landsbankans er áætlað að Icesave-skuldin verði um 415 milljarðar umreiknað í íslenskar krónur árið 2016 þegar greiðslur hefjast eða 240 milljarðar kr. að núvirði.
ii. Staða þjóðarbúsins og skuldaþol.
Efnahags- og skattanefnd var beðin um að fjalla um þá þætti málsins sem heyra undir hana, þ.m.t. getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave með tilliti til tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl. Einnig hvaða áhrif samningurinn mundi hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins sem og þær þjóðhagsforsendur sem fyrir liggja.
iii. Erlend skuldastaða.
Einn helsti mælikvarði Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á skuldaþol þjóða er hlutfall heildarskulda þjóðarbúsins (opinberra og einkaaðila) við erlenda aðila sem hlutfall af vergri landsframleiðslu. Í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá nóvember 2008 var erlend brúttóskuldsetning þjóðarbúsins áætluð 160% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2009. Í úttektinni segir einnig: „Erlendar skuldir verða enn geysimikill óvissuþáttur – ekki síst hvað gengið snertir. Frekara gengisfall um 30% ylli því að hlutfall skulda mundi snarhækka (og færi upp í 240% af vergri landsframleiðslu árið 2009) og yrði það vitaskuld ósjálfbært.“ (Á ensku: „External debt remains extremely vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the exchange rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.“). Hafa verður í huga að sjálfbærni skulda samkvæmt skilgreiningu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins byggist ekki á hvort ríki sé fært um að greiða niður höfuðstól skulda ásamt vöxtum, heldur aðeins hvort landið sé fært um að greiða vexti og tryggja að höfuðstóllinn hækki ekki til lengri tíma litið.
Nú hefur hins vegar verið staðfest af Seðlabankanum og Alþjóðagjaldeyrissjóðnum að umfang erlendra skulda var mjög vanmetið og að erlendar skuldir þjóðarbúsins stefni í að fara talsvert yfir 200% af VLF á næsta ári eða allt að 240 til 250% af VLF. Má rekja þessa skekkju til ónógra upplýsinga svo sem um innlán útlendinga, erlendar skuldir sveitarfélaga og dótturfyrirtækja þeirra. Nýtt skuldaþolsmat sjóðsins hefur ekki enn verið gert opinbert þar sem endurskoðun efnahagsáætlunar sjóðsins var frestað fram í september. Á fundi með efnahags- og skattanefnd útskýrði Franek Rozwadowski, fulltrúi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á Íslandi, að mat sjóðsins væri að skuldaþolið væri enn viðráðanlegt þar sem þegar hefði verið gripið til ýmissa aðgerða. Nefndi hann hagstæðari lánasamninga við önnur norræn ríki, harðari gjaldeyrishöft til að halda aftur af útstreymi fjármagns, niðurskurð á ríkisútgjöldum strax á árinu 2009 og hagstæðari vöruskiptajöfnuð en áður var gert ráð fyrir.
Hins vegar er ljóst að skuldsetning þjóðarbúsins erlendis er komin langt umfram það sem gerist hjá mörgum skuldugustu þjóðum heims. Sem dæmi má nefna nokkur lönd sem hafa lent í miklum fjárhagslegum erfiðleikum og fengið sérstaka fyrirgreiðslu (exceptional access arrangements) hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum. Hlutfall erlendra skulda Argentínu var 129% af VLF þegar sótt var um aðstoð árið 2003, hjá Uruguay 82% árið 2005 og hjá Ungverjalandi 106,4% þegar það sótti um aðstoð árið 2008, svo nokkur ríki séu nefnd til samanburðar.
Gunnar Tómasson, hagfræðingur og fyrrum starfsmaður Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, bendir á í umsögn sinni að aðeins vextir af skuldahlutfalli upp á 250% jafngildi um einum þriðja af gjaldeyristekjum þjóðarbúsins. Taldi hann jafnvel að þegar væru komnar upp forsendur til að biðja um endurupptöku á Icesave-samningunum.
Mikil hætta er því á að þjóðarbúið komist í greiðsluþrot haldi ekki þær forsendur sem íslensk stjórnvöld og Seðlabankinn gefa sér varðandi endurheimtuhlutfall á eignum Landsbanka Íslands, hagvöxt á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjölda og verðlag í Bretlandi og Hollandi.
iv. Geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave.
Þegar verið er að meta getu íslenska þjóðarbúsins til að standa undir greiðslum af Icesave samhliða öðrum skuldbindingum þarf að huga að mörgum þáttum. Fól því fjárlaganefnd efnahags- og skattanefnd að skila umsögn um getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave.
Forsendur Seðlabankans
Óskað var eftir umsögn Seðlabankans um Icesave-samningana og úttekt á greiðslubyrði af erlendum lánum. Í umsögninni gaf Seðlabankinn sér ákveðnar forsendur um framtíðarhorfur þjóðarbúsins hvað varðar m.a. hagvöxt, gengisþróun, endurheimtur úr þrotabúi Landsbankans, viðskiptajöfnuð. Þannig gaf bankinn sér að verg landsframleiðsla mundi aukast um 23% árin 2010 til 2016 sem jafngildir 3,6% árlegum meðalvexti. Eftir það er gert ráð fyrir 3% vexti á ári. Bankinn gaf sér jafnframt að krónan mundi styrkjast þannig að gengi evru verði að meðaltali 158 kr. á þessu ári og verði nálægt 150 kr. frá og með 2010. Raungengi, sett fram í vísitöluformi, sem hefur sveiflast umhverfis gildið 100 síðustu áratugi, verði um 80 út spátímann. Forsendur bankans um viðskiptajöfnuð gefa sér að raungengi verði mun lægra en tíðkast hefur að jafnaði síðastliðna áratugi. Afleiðingin af því verður mikill afgangur á viðskiptajöfnuði án þáttatekna, þ.e. jöfnuði á vöru- og þjónustuviðskiptum. Ætlar bankinn að afgangurinn nemi um 9–13% af vergri landsframleiðslu fram til 2015 og verði ríflegur næstu ár á eftir. Erlendar skuldir þjóðarbúsins, bæði vergar og hreinar, munu því lækka verulega á spátímanum. Brúttóskuldum er ætlað að lækka úr 198% af vergri landsframleiðslu frá árslokum 2009 í 120% til ársloka 2015 (Icesave-skuldir meðtaldar og 75% endurheimtur). Nettóskuldir lækka úr 85% í 28% af vergri landsframleiðslu á sama tímabili. Í verðbólguspánni er gert ráð fyrir lítilli breytingu 2009 og 2010, og að verðbólga verði 2,5% frá og með 2012.
Hagvöxtur
Forsenda hagvaxtar er að hér verði fólksfjölgun, að fyrirtæki hafi aðgang að lánsfé á viðráðanlegum kjörum, að skattheimta verði ekki of mikil og að viðskiptakjör séu hagfelld. Í áliti 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar er bent á að í klassískum hagvaxtarfræðum er gert ráð fyrir að framleiðnivöxtur á mann í þróuðum hagkerfum geti verið um 2,5% á ári. Forsendur Seðlabankans virðast því gera ráð fyrir allt að 2% mannfjöldaaukningu á ári eftir 2014. Hagfræðistofnun taldi að þróun hagvaxtar gæti orðið önnur en spá Seðlabankans, meiri hagvaxtaraukning í upphafi spátímabilsins þegar útgjöld til neyslu og fjárfestinga leita í ákveðið jafnvægi eftir efnahagsáfallið og svo minni þegar líður á spátímabilið ef ekki kemur til stórfelldra fólksflutninga úr landi. Til samanburðar var bent á að á árunum 1980–2004 jókst landsframleiðsla að meðaltali um 2,8% á ári, 1,3% vegna fólksfjölgunar og 1,5% vegna aukinnar framleiðni. Telur stofnunin að ef framleiðni vinnu eykst með líku lagi og undanfarna áratugi megi búast við að verg landsframleiðsla aukist að jafnaði um 2–2,5% á ári næstu 15 árin sem er nokkuð minna en Seðlabankinn gerir ráð fyrir. Einstakar framkvæmdir ættu ekki að breyta miklu um það mat.
Hagfræðistofnun gagnrýndi einnig að í umsögn Seðlabankans og greinargerð fjármálaráðuneytisins með frumvarpinu er að miklu leyti horft fram hjá þeim áhrifum sem Icesave- skuldbindingarnar geta haft á hagvöxt. Einnig sé ekkert fjallað um fólksflutninga til útlanda eða áhættuna sem þjóðin tekur á sig með Icesave-lánunum. Slæmar efnahagsaðstæður eru ein mikilvægasta ástæðan fyrir því að fólk flytur af landi brott.
Tölfræðilegir fylgnireikningar staðfesta að marktæk jákvæð fylgni er á milli fólksflutninga og hagvaxtar árið á undan og árið þar áður. Erfitt er að spá um hversu margir munu flytja en fjöldi þeirra ræðst líklega einkum af því hversu djúp og löng kreppa næstu ára verður hérlendis. Bent hefur verið á reynslu Færeyinga þar sem um 15% þjóðarinnar fluttu úr landi, og hlutfallslega mun meira af ungu og menntuðu fólki.
Gengisþróun og viðskiptajöfnuður
Bankinn gerir einnig ráð fyrir að gengi íslensku krónunnar verði 14% sterkara en það er í dag. Afleiðingin af því er að samkeppnisstaða verður sterk, útflutningur mikill og innflutningur dýr. Því verður viðskiptajöfnuður einnig mjög jákvæður samkvæmt forsendum bankans. Seðlabankinn gerir ráð fyrir umtalsverðum jákvæðum viðskiptajöfnuði á þessu tímabili, og er það mat m.a. byggt á aukningu útflutningstekna fyrstu sex mánuðina og samdrætti innflutnings sem leiddi til u.þ.b. 30 milljarða kr. afgangs af vöru- og þjónustuviðskiptum við útlönd. Sá afgangur mun nýtast til að greiða vexti og afborganir erlendra skulda. Meiri hluti efnahags- og skattanefndar taldi þó óvarlegt að ætla að innflutningur verði svo lítill allt tímabilið, en á móti mundu útflutningstekjur halda áfram að aukast. Samkvæmt spá Seðlabankans er gert ráð fyrir að minnstur afgangur af viðskiptajöfnuði á þessu tímabili yrði 134 milljarðar kr., en til samanburðar má benda á að besta ár Íslandssögunnar hvað varðar viðskiptajöfnuð var 1994 þar sem var 22 milljarða kr. afgangur.
Þetta er sérstaklega mikilvægt þar sem greiðslur af Icesave-lánunum eru í erlendri mynt, pundum og evrum, og afla þarf þess gjaldeyris með afgangi af útflutningstekjum. Fyrir þau sjö ár á tímabilinu 1990 til 2008 sem voru án halla á viðskiptajöfnuði var samanlagður afgangur 76 milljarðar kr. Samanlagður halli á viðskiptajöfnuði frá árinu 2000 er 632 milljarðar kr. eða 70 milljarðar kr. að meðaltali á ári. Seðlabankinn gerir núna ráð fyrir að þetta breytist og að meðaltali verði 163 milljarða kr. afgangur af viðskiptum við útlönd næstu 10 árin.
Hagfræðistofnun benti á að ef aðgangur að lánsfé verði greiðari en Seðlabankinn ætlar og lánskjör hagstæðari gæti krónan styrkst meira en spár bankans gera ráð fyrir. Afgangur yrði þá minni. Stofnunin tekur undir spá Seðlabankans um að gera má ráð fyrir miklum afgangi árin 2009 og 2010 en telur ólíklegt að hann haldist eftir það. Vísar stofnunin til þess að það hafi verið reynsla annarra þjóða sem lent hafa í banka- og gjaldeyriskreppum sem og spásagnir úr flestum nútímalíkönum af opnum smáríkjum, að afgangur er mikill fyrstu árin en minnkar svo hratt eða hverfur þegar hagvöxtur og efnahagslífið tekur aftur við sér.
Stofnunin gagnrýnir jafnframt að samspil gengis og mismunandi skuldabyrðar virðist vera óljóst hjá Seðlabankanum, og ekki sé tekið tillit til þess að þyngri byrði vegna Icesave-lána geti leitt til lægra raungengis krónunnar. Einnig má telja í ljósi reynslunnar að spá Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins um verðbólgu sé í besta falli óskhyggja.
v. Endurheimt eigna.
Mikil óvissa er um eignasafn Landsbankans sem ætlað er að standa undir meginhluta greiðslu á höfuðstól láns Breta og Hollendinga til tryggingarsjóðsins. Eignirnar eru margvíslegar, í mörgum löndum og mörgum myntum. Greiðsluflæðið er mjög afturhlaðið, þannig að yfir 50% greiðsluflæðis er á síðustu þremur árum fyrir gjalddaga Icesave-lánanna sem eykur mjög á óvissu. Engin áhættugreining er til staðar á greiðsluflæði en gera má ráð fyrir að nokkrar af eignunum séu t.d. háðar efnahagsástandi viðkomandi landa en aðrar síður.
Einu upplýsingarnar sem Alþingi hefur varðandi eignasafnið er mat skilanefndar Landsbankans á safninu. Gengið er út frá því að eignir dugi fyrir 75% af skuldbindingunum. Í heildina muni fást um 1.100 milljarðar upp í kröfur. Af því er ætlað að 250 milljarðar kr. komi frá íslenskum skattgreiðendum í gegnum skuldabréf sem NBI mun gefa út til gamla Landsbankans vegna eigna sem hafa verið yfirteknar. Ef virði eignanna er minna en andvirði skuldabréfsins mun mismunurinn falla á NBI og þar með íslenska ríkið og íslenska skattgreiðendur.
vi. Efnahagslegu fyrirvararnir.
Lykilatriðið er að óvissan er algjör um alla þætti málsins og áhættan geysileg. Ef horft er fram hjá þeirri áhættu sem samþykkt samninganna hefur í för með sér hvað varðar lagaleg óvissuatriði þá er mikil efnahagsleg áhætta til staðar. Gífurlegir hagsmunir eru undir eða allt íslenska þjóðarbúið og framtíð þess. Áhættan er einkum eftirfarandi: Minni endurheimtur eigna Landsbankans; lítill, enginn eða neikvæður hagvöxtur á Íslandi; mikil hækkun gengis evru og punds t.d. vegna verðhjöðnunar í þessum myntum; og áhrif skuldbindinganna á lánshæfismat íslenska ríkisins. Þá má ekki gleyma að afleiðingar hrunsins eru ekki allar komnar fram og er það reynsla annarra landa, sem lent hafa í svipuðu áfalli, að heilu ári eftir hrun eru eignir enn ofmetnar og skuldir vanmetnar.
Mikill þrýstingur er á íslensk stjórnvöld að samþykkja Icesave-skuldbindingarnar og hafa lán frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og Norðurlöndunum verið tengd afgreiðslu ríkisábyrgðar á Icesave. Þar sem endurskoðunarákvæði samninganna er einstaklega veikburða og veitir litla vernd gegn kröfum viðsemjendanna um fullar efndir settist hópur þingmanna niður og samdi drög að efnahagslegum fyrirvörum við ríkisábyrgðina á Icesave-samningunum. Þingmennirnir voru Lilja Mósesdóttir, Þór Saari, Pétur H. Blöndal, Tryggvi Þór Herbertsson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir og Eygló Harðardóttir.
Meiri hluti hópsins var sammála um tvo fyrirvara, að undanskilinni Sigríði Ingibjörgu Ingadóttur.
Fyrirvararnir voru svohljóðandi:
„Fyrirvari 1.
Ríkisábyrgð samkvæmt 2. mgr. er bundin því skilyrði að aukning verði á vergri landsframleiðslu Íslands frá 2008 til greiðsluárs annars vegar mældri í pundum hvað varðar lánið frá breska ríkinu og hins vegar mældri í evrum hvað varðar lánið frá hollenska ríkinu.
Ríkisábyrgðin vegna greiðslu á árunum 2017 til og með 2023 er takmörkuð við 3,85% af vexti landsframleiðslunnar mældri í pundum gagnvart láninu frá breska ríkinu og 1,94% af vexti landsframleiðslunnar mældri í evrum gagnvart láninu frá hollenska ríkinu.
Útreikningur á greiðslum samkvæmt 1. og 2. málsgrein skulu byggjast á meðalgengi miðgengis Seðlabanka Íslands á pundi og evru gagnvart krónu á ársgrundvelli og mati á vergri landsframleiðslu mældri samkvæmt skilgreiningu og aðferðafræði Eurostat. Skulu greiðslur endurskoðaðar um leið og endanlegar tölur um verga landsframleiðslu liggja fyrir.
Ríkisábyrgðin fellur niður árið 2024, og þar með eftirstöðvar lánanna ef einhverjar eru.
Fyrirvari 2.
Ríkisábyrgðin fellur niður á hverju því ári sem:
1. Brúttó hlutfall erlendra skulda þjóðarbúsins af vergri landsframleiðslu fer yfir 240%.
2. Brúttó hlutfall erlendra skulda opinberra aðila af skatttekjum fer fyrir 250%.
3. Hlutfall afborgana og vaxta af brúttó erlendum skuldum af útflutningstekjum fer yfir 150%.“
Hópurinn var sammála um mikilvægi þess að tengja efnahagslega fyrirvara við hagvöxt frekar en landsframleiðslu eins og áður hafði verið rætt um. Enginn hagvöxtur er slæmur og sérstaklega ef slíkt ástand stendur yfir í mörg ár svo ekki sé talað um áratug. Tillaga hópsins gekk því út á að ef hagvöxtur yrði enginn í yfir áratug sé ekki hægt að bæta Icesave-skuldinni ofan á aðrar skuldir þjóðarinnar í kjölfar hrunsins. Þannig væri tekið tillit til fordæmislausrar stöðu Íslands eftir hrunið. Ef hagvöxtur verður meiri og í samræmi við forsendur Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins mun Ísland greiða æ meira því meiri sem hagvöxturinn verður. Mikilvægt var einnig að tengja útreikninga á landsframleiðslu við viðkomandi myntir, pund og evru, til að taka áhættuna af styrkingu þeirra út.
Ef eftirstöðvar yrðu af samningnum í samningslok, mundu þær falla niður.
Einnig þótti eðlilegt að setja fram efnahagslega fyrirvara í samræmi við viðmið Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um skuldaþol Íslands samkvæmt nóvemberskýrslu sjóðsins.
5. Pólitísk álitamál.
Aðkoma Evrópusambandsins að þessu máli hefur oft verið til umræðu og ekki hvað síst staðhæfingar þess efnis að sambandið og aðildarríki þess hafi eindregið lagst gegn þeim viðhorfum sem 2. minni hluti telur að leggja eigi til grundvallar í málinu. Rétt er að taka mið af því að um er að ræða deilu sem öðru fremur snýst um regluverk Evrópusambandsins og varðar gríðarlega hagsmuni fjármálakerfis Evrópu. Íslensk stjórnvöld hafa ekki að sama skapi haldið á lofti málstað Íslands þrátt fyrir að það sé mat 2. minni hluta að hann sé lagalega mun sterkari en mótrök gagnaðilans. Þess í stað hafa íslenskir ráðamenn túlkað hina eindregnu afstöðu ESB sem svo að málstaður Evrópusambandsins sé sterkari en málstaður Íslands. Fyrir vikið hafa fulltrúar íslenskra stjórnvalda ekki unnið þá kynningarvinnu sem nauðsynleg er innan raða Evrópusambandsins og enn síður lagt sig fram við að kynna málstað Íslands fyrir stjórnvöldum einstakra ríkja eins og nauðsynlegt hefði verið. Þrátt fyrir afstöðu ESB hafa stjórnvöld í einstaka ríkjum almennt ekki tekið afstöðu gegn Íslendingum í málinu og eru dæmi um að fulltrúar erlendra ríkja hafi séð ástæðu til að taka það sérstaklega fram vegna umræðunnar hér á landi. Má þar nefna Pólland og Slóveníu.
Kröfur Hollendinga og Breta byggjast á óskýru og ófullkomnu regluverki ESB um innstæðutryggingar. Því er eðlilegt að ESB taki þátt í að axla þá ábyrgð sem Íslendingar einir eru látnir bera samkvæmt Icesave-samkomulaginu.
Í umræðunni um hvort Alþingi eigi að veita ríkisábyrgð á Icesave-samningunum hefur því verið haldið fram að staðfesting ríkisábyrgðarinnar gæti ein og sér haft áhrif á almenningsálit í Bretlandi og Hollandi okkur í vil. Sverrir Haukur Gunnlaugsson, sendiherra Íslands í London, kom fyrir nefndina og greindi frá því að Icesave-málið væri í reynd ekki á dagskrá í Bretlandi. Stafaði það af þeirri eðlilegu ástæðu að þeir sem höfðu átt innstæður á innlánsreikningum í Bretlandi hefðu þegar fengið þær greiddar út. Reiði almennings beindist fremur að þeim bankamönnum sem stofnað hefðu til innlánsreikninga í útibúum og dótturfyrirtækjum í Bretlandi, þar með talið Singer og Friedlander og Heritable og hjá Glitni. Mátti á honum skilja að reiðin væri sams konar og reiði almennings á Íslandi út í sömu aðila. Einnig benti hann á að þarlend stjórnvöld hefðu fyrir sitt leyti sagt að Icesave-málið væri ekki á dagskrá. Sama má segja um umræðuna í Hollandi en fjármálaráðherra Hollands átti að hafa gefið út að málið gagnvart Íslandi væri leyst. Hann hefði svo legið undir ámæli um að sú fullyrðing væri ekki alfarið á rökum reist þar sem Alþingi Íslendinga ætti enn eftir að samþykkja ríkisábyrgðina. Er því vandséð hvort yfirvöld í Hollandi og Bretlandi hafa nokkra hagsmuni af því að endurvekja umræðu um málið í sínum löndum, heldur sé rökréttara að halda að þau vilji leysa málið í góðu samstarfi þjóðanna. Eru þessi sjónarmið í fullu samræmi við niðurstöðu lögfræðingsins Méndes-Pinedo, en hún taldi fullvíst að Bretar hefðu ríka hagsmuni af því að lenda málinu gagnvart Íslendingum í sátt og samlyndi. Sagði hún að það væri tilhneiging til að gera hinum aðilanum upp skoðanir sem ættu svo ekki við rök að styðjast. Því væri hreinlegast og skynsamlegast að leggja samningana til hliðar og semja síðar upp á nýtt við Hollendinga og Breta. Hún teldi fullvíst að vel yrði tekið í þá beiðni þar sem sér í lagi Bretar hefðu mikla hagsmuni af því að íslenskt efnahagslíf þróaðist í jákvæða átt á næstu árum. Er þetta í samræmi við orð Sverris Hauks sem benti á að um 60 þúsund manns ynnu hjá íslenskum fyrirtækjum á vesturströnd Bretlands og þeirra pólitísku hagsmunir væru fólgnir í því að þetta fólk héldi vinnunni og að eðlileg viðskipti ættu sér stað á milli landanna.
Hluti innstæðueigenda í Hollandi hefur lýst því yfir að þeir vilji ekki að Icesave-samningarnir verði samþykktir í óbreyttri mynd. Hafa þeir lýst yfir að þeir muni leita réttar síns gagnvart íslenska innstæðutryggingarsjóðnum fyrir dómstólum. Á hollenska þinginu fór fram umræða um málið og lýstu fjölmargir þingmenn yfir stuðningi við hollensku innstæðueigendurna, þar á meðal hollenski fjármálaráðherrann með yfirlýsingu um stuðning við væntanlega málsókn. Í tölvupósti sem barst frá hollenska fjármálaráðherranum til undirritaðs um hvort þetta væri á rökum reist sagði hann að ekki stæði til að hollenska ríkið yrði beinn þátttakandi í dómsmáli gagnvart íslenska ríkinu. Er þar um útúrsnúning að ræða þar sem öllum hefur verið ljóst að hollenska ríkið á enga aðild að væntanlegu dómsmáli og getur ekki átt beina þátttöku í því þó það geti staðið að málaferlunum að öðru leyti. Með því er átt við að hollenska ríkið kann að geta orðið mjög sterkur óbeinn þátttakandi og var því spurningunni ekki svarað að þessu leyti.
i. Fullyrðingar um að Icesave stöðvaði hjól atvinnulífsins.
Í umræðunni hefur því verið haldið á lofti af hálfu meiri hlutans að ef ekki yrði gengið að kröfum Hollendinga og Breta hefði það slæm áhrif á atvinnulíf á Íslandi. Það skal tekið fram að aðilar vinnumarkaðarins, sem gerð er grein fyrir í áliti meiri hlutans, komu fyrir nefndina, en viðurkenndu í upphafi síns máls að þeir hefðu ekki kynnt sér gögn málsins og ekki fjallað sérstaklega um það í stjórnum sinna samtaka. Þetta var þó með þeirri undantekningu að fulltrúi Samtaka verslunar og þjónustu sagðist hafa kynnt sér málið og teldi að Íslendingum væri hollast að greiða Icesave-skuldirnar. Þess skal getið að umræddur fulltrúi er jafnframt varaþingmaður Samfylkingarinnar. Engin gögn hafa verið lögð fram til að varpa ljósi á þessa fullyrðingu. Það er því ekki hægt með neinu móti að mynda sér skoðun á því hvort hún standist, en fjölmargir aðilar sem komið hafa fyrir nefndina hafa bent á að þvert á móti geti aukin skuldsetning ríkisins haft þau áhrif að minni umsvif verði í atvinnulífi landsmanna á næstu árum.
ii. Samskipti við útlönd.
Í byrjun október þegar hryðjuverkalögum hafði verið beitt og Icesave-málið var hafið lagði 2. minni hluti ásamt fleirum áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld leituðu eftir aðstoð ráðgjafarfyrirtækja, þar á meðal fyrirtækja á sviði almannatengsla, og hæfu samskipti við ráðamenn Evrópuríkja til að koma málstað Íslands á framfæri erlendis. Að mati 2. minni hluta hefur þessum þætti málsins ekki enn, eftir allan þann tíma sem liðinn er, verið sinnt sem skyldi. Forsætisráðherra eða aðrir ráðherrar hafa ekki ferðast til Evrópuríkja til að kynna málstað Íslands og færa hann á efstu stig stjórnmálanna. Þeir hagsmunir sem um er að tefla eru þess eðlis að nauðsynlegt er að koma þeim í þennan farveg. Mjög óljósar og þversagnarkenndar fregnir hafa um margra mánaða skeið borist af afstöðu erlendra ríkja, ekki hvað síst Norðurlandanna, sem og alþjóðastofnana, og ber þar helst að nefna Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (AGS), til Icesave-deilu Hollands og Bretlands við Ísland. Að mati 2. minni hluta sætir furðu að íslensk stjórnvöld skuli ekki hafa tekið af skarið og reynt að komast að því hver sé hin raunverulega afstaða fyrrgreindra ríkja og sé raunin sú að Norðurlöndin hafi gert samþykkt Icesave-samninganna að skilyrði fyrir lánveitingu til Íslands kallar það á afdráttarlaus viðbrögð af hálfu Íslands enda er ljóst að um er að ræða tvíhliða deilu sem Norðurlöndin ættu ekki að eiga aðkomu að. Hið sama á við um Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Séu lánveitingar frá sjóðnum skilyrtar við tiltekna niðurstöðu í Icesave-málinu má ljóst vera að sjóðurinn er farinn langt út fyrir verksvið sitt og það kallar á viðbrögð af hálfu íslenskra stjórnvalda. Til marks um hversu óljós staða Íslands er í málinu er sú fullyrðing Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á Íslandi að endurmat á stöðu Íslands sé ekki háð niðurstöðu í Icesave-deilunni. Hins vegar sé beðið afgreiðslu lána frá Norðurlöndunum. Um leið staðhæfa fulltrúar Norðurlandanna að lánveitingar séu ekki háðar lausn Icesave-deilunnar heldur bíði þau endurmats Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Sú sjálfhelda sem í þessu birtist er meðal annars afleiðing af því að íslensk stjórnvöld hafa ekki enn kallað opinberlega eftir skýrum svörum frá þessum aðilum. Það er mat 2. minni hluta fjárlaganefndar að ríkisstjórn Íslands hafi varið allt of litlum kröftum í að tala máli Íslands út á við. Raunar hefur málflutningur stjórnarinnar í Icesave-málinu verið algerlega óviðunandi að mati 2. minni hluta enda hefur hann oft og tíðum birst í því að reynt sé að gera sem minnst úr vanda Íslendinga á meðan málstað gagnaðilans er mjög haldið á lofti.
iii. Vörður um hagsmuni Íslands.
Annar minni hluti bendir á þá nöturlegu staðreynd í öllu þessu að farin var ferð eftir ferð til að verja hagsmuni bankanna en engin slík ferð hefur verið farin til að verja hagsmuni Íslands. Ekki hefur verið rætt við forsætisráðherra Bretlands. 2. minni hluti gagnrýnir harðlega að málstaður Íslands hafi aldrei verið kynntur á alþjóðavettvangi. Má því til sönnunar benda á ummæli utanríkisráðherra Slóvakíu sem benti á að Hollendingar og Bretar hefðu sérstaklega gert gangskör að því að kynna málstað sinn í Evrópu. Það má líka benda á að stjórnvöld beittu sér sérstaklega fyrir því í aðdraganda bankahrunsins að sannfæra aðrar þjóðir um að íslenska bankakerfið stæði vel. Utanríkisráðherra sem þá gegndi því embætti fór í sérstaka ferð í fyrra af því tilefni. Það hlýtur að vekja furðu hvers vegna sami háttur er ekki hafður á í þessa mikilvægasta máli íslensku þjóðarinnar.
Um leið verður að hrósa þeim aðilum sem kenna sig við Indefence-hópinn. Þeir hafa frá upphafi bent á þá staðreynd að íslenskum almenningi beri ekki að taka á sig skuldir einkafyrirtækis. Hafa þeir beitt öllum tiltækum ráðum með heimasíðu og greinaskrifum, reynt að verja íslenska hagsmuni og reynt að endurvekja traust erlendis á íslensku þjóðinni. Þá verður sérstaklega að geta þess að grein Evu Joly var gott innlegg í umræðuna þar sem hún benti á þá óréttlátu aðstöðu sem Ísland væri sett í og að menn erlendis notuðu sér þá aðstöðu í pólitískum tilgangi. Einnig má geta þess að í leiðara Financial Times var þess getið hversu ósanngjarnt það væri að Ísland eitt þyrfti að taka á sig galla í evrópsku innstæðutryggingakerfi. Þá verður 2. minni hluti að benda á það að oft virðist sem erlendir aðilar átti sig betur á þeirri ósanngjörnu aðstöðu sem Ísland er í á meðan innlendir aðilar hampa sjónarmiðum sem eru frekar Bretum og Hollendingum í vil.
Eðlilegt hefði verið að íslensk stjórnvöld hefðu bent á þann skaða sem Bretar hafi valdið íslenskum skattgreiðendum með beitingu hryðjuverkalaganna gegn Seðlabanka Íslands og íslenska ríkinu. Enn fremur verði gerð grein fyrir því að breskir ráðamenn ollu Íslendingum skaða með stóryrtum yfirlýsingum í garð Íslendinga í alþjóðlegum fjölmiðlum. Þá er með miklum endemum að hugsa til þess að Íslendingar hafi ekki veitt viðnám gegn þeirri undirróðursstarfsemi sem Bretar og Hollendingar hafa beitt gegn smáþjóð m.a. með því að nota áhrif sín innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Evrópusambandsins.
iv. Siðferðileg álitaefni.
Guðmundur Heiðar Frímannsson siðfræðingur kemst að þeirri niðurstöðu í áliti sem hann sendi fjárlaganefnd að það eina sem væri öruggt í málinu væri óvissan. Undir það skal tekið en þó má segja að ef Icesave-samningarnir hefðu verið samþykktir í sinni upphaflegu mynd hefði legið fyrir að gata hinnar íslensku þjóðar hefði verið grýtt og þyrnum stráð næstu tvo áratugina. Það að hafna samningunum felur líka í sér óvissu en þó felast í þeirri leið mun fleiri tækifæri til að endurreisa efnahag Íslands hraðar og um leið endurvekja reisn þjóðarinnar á alþjóðlegum mælikvarða.
Í umræðunni hafa komið fram málsmetandi einstaklingar sem halda því fram að þjóðinni beri af siðferðilegum ástæðum að taka á sig drápsklyfjar skulda. Var nefnt í því samhengi að aðrar þjóðir sem hafi lent í sambærilegum erfiðleikum og Íslendingar nú hafi tekist á við vandamál sín af þjóðarstolti og mætt heiminum sem heiðarlegir borgunarmenn. Þannig geti Íslendingar borið höfuðið hátt.
Það er einmitt kjarni málsins að ná fram niðurstöðu sem gerir það að verkum að við Íslendingar getum borið höfuðið hátt í samfélagi þjóðanna. Íslendingar hafa alltaf gert slíkt sem sjálfstæð fullvalda þjóð. Afstaða 2. minni hluta hefur alltaf verið sú að íslenska þjóðin eigi að standa við skuldbindingar sínar.
Íslendingar hafa aldrei í Icesave-deilunni mætt öðrum þjóðum uppréttir. Má segja að í samningaviðræðunum létum við Hollendinga og Breta beygja okkur. Hin raunverulega deila snýst um það hvort íslensku þjóðinni sé gert að greiða umfram það sem hún er lagalega skuldbundin til að greiða.
Það leikur raunverulegur vafi á því hvort Íslendingar eigi að greiða þá fjárhæð sem til var í hinum íslenska innstæðutryggingarsjóði eða hvort þeim beri að greiða lágmarksgreiðslu samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins um innstæðutryggingar eða 20.887 evrur. Upprétt þjóð mundi að sjálfsögðu láta reyna á þessa lagalegu óvissu. Síðan yrði að sjálfsögðu greitt samkvæmt niðurstöðunni.
Í annan stað má líka nefna að ef við gefum okkur að Íslendingar séu skuldbundnir til að greiða lágmarksfjárhæð tilskipunarinnar eða hinar 20.887 evrur þá hljóta þeir uppréttu að staðnæmast þar. Neita að greiða meira. Það er hins vegar ekki raunin með Icesave-samningana. Bæði Hollendingar og Bretar hafa sett sérstaka klásúlu í samningana þar sem sérstaklega er vikið að því að bæði hollenski og breski sjóðurinn njóta sama forgangsréttar og íslenski innstæðutryggingarsjóðurinn. Eins og staðan er samkvæmt samningunum er Íslendingum gert að greiða mun meira en sem nemur 20.887 evrum. Hleypur sú fjárhæð á hundruðum milljarða króna.
Það hlýtur að vera siðferðileg skylda kjörinna fulltrúa þjóðarinnar að gefa aldrei eftir þau kjör sem við njótum sem fullvalda þjóð. Þess réttar njótum við til jafns á við aðrar þjóðir Evrópu. Ef við gefum þann rétt frá okkur því þá gefum við eftir sjálfsvirðingu okkar og þjóðarstolt. Það er aðeins að því gefnu að Íslendingar standi í lappirnar að þeir geti borið höfuðið hátt. Á þessari staðreynd byggist afstaða 2. minni hluta til málsins í heild sinni.
6. Um breytingartillögur við frumvarpið.
Það er álit 2. minni hluta að hreinlegast og skynsamlegast hefði verið, þegar fyrir lá að samningarnir yrðu ekki samþykktir í sinni upprunalegu mynd, að leggja samningana til hliðar og semja upp á nýtt við Breta og Hollendinga. Undir það sjónarmið tók Lee Buchheit. Taldi hann fullvíst að vel yrði tekið í þá beiðni þar sem hagsmunir Íslendinga, Hollendinga og Breta væru að mörgu leyti sambærilegir og því hefðu þessar þjóðir ríka hagsmuni af því að Íslendingum vegnaði vel. Helstu rökin sem komið hafa fram gegn þessari leið er að stjórnvöld hafi óttast að slíkt kynni að hleypa aðildarviðræðum um ESB í uppnám. Einnig var þeim sjónarmiðum haldið á lofti að innstæðutryggingarsjóðurinn yrði, ef þessi leið yrði farin, gjaldþrota um leið og greiðsluskylda hans hæfist. Þessi fullyrðing stenst ekki nánari skoðun þar sem skýrt er tekið fram í Icesave-samningunum að þeir taki ekki gildi fyrr en Alþingi hefur veitt ríkisábyrgð á samningana. Á þetta hefur verið bent fyrr í álitinu. Sjóðurinn getur því haldið sömu stöðu og hann hefur í dag. Sjóðurinn greiðir því einungis það sem í honum er og Bretar og Hollendingar þurfa því að leita réttar síns fyrir þar til gerðum dómstól, telji þeir að sjóðnum beri skylda til að greiða meira.
Undirritaður lýsti sig reiðubúinn að ganga til viðræðna við stjórnarmeirihlutann um hvort mögulegt væri að setja stranga fyrirvara við ríkisábyrgðina. Forsendur slíkra viðræðna voru ávallt þær að fyrirvararnir mundu ganga það langt að þeir mundu breyta ósanngjörnum og einhliða samningi Bretum og Hollendingum í vil í sanngjarnan tvíhliða samning sem mundi endurvekja reisn Íslands, þó þannig að allir málsaðilar gætu vel við unað. Gengið var út frá þeirri forsendu að bæði Bretar og Hollendingar gætu samþykkt fyrirvarana athugasemdalaust. Ein meginástæða þess að skynsamlegast hefði verið að ganga beint til viðræðna við Breta og Hollendinga væri annars vegar sú að ef fyrirvarar við ríkisábyrgðina væru of veikir og Bretar og Hollendingar samþykktu þá fyrir sitt leyti þá haggaði það ekki þeirri staðreynd að Icesave-samningarnir eru áfram óréttlátir og binda þjóðina á skuldaklafa næstu tvo áratugina. Í öðru lagi ef Bretar og Hollendingar mundu hafna fyrir sitt leyti samningunum með veikum fyrirvörum við ríkisábyrgðina og ákveða að ganga að nýju til viðræðna við Íslendinga þá væri íslenska samninganefndin bundin innan þess ramma sem hinir veiku fyrirvarar mörkuðu og væri hún því bundin í báða skó í þeim viðræðum. Hún ætti því óhægt um vik að krefjast hagkvæmari skilmála þar sem fyrir lægi að vilji meiri hluta Alþingis væri að ganga ekki lengra en hinir veiku skilmálar segðu til um.
Á þessum forsendum hóf 2. minni hluti viðræður við meiri hlutann með það að leiðarljósi að leiða fram hvort vilji væri fyrir hendi að ná fram sameiginlegri niðurstöðu. Á fundi fjárlaganefndar var ákveðið að fá hóp lögfræðinga undir forustu Eiríks Tómassonar, lagaprófessors, til að vinna tillögur úr annars vegar hinum svokölluðu Ögmundarfyrirvörum sem 2. minni hluti lýsti sig fyrir sitt leyti tilbúinn að samþykkja. Þegar niðurstaða lögfræðingahópsins lá fyrir kom í ljós að ekki var tekið inn í það skjal allir þeir fyrirvarar sem fram komu í tillögunum og mikið hafði verið dregið úr vægi þeirra fyrirvara sem þó voru inni. 2. minni hluti lýsti sig hins vegar reiðubúinn til að samþykkja þá efnahagslegu fyrirvara sem unnir höfðu verið af hópi þingmanna úr öllum flokkum og að þeir gengju nægilega langt. Tekið skal fram að í áliti meiri hlutans hefur enn verið dregið úr vægi þeirra efnahagslegu fyrirvara sem þingmannahópurinn lagði fram.
Snemma varð ljóst að samkomulag hefði náðst fyrir utan 2. minni hluta að sætta sig við niðurstöðu úr vinnu lögfræðingahópsins. Reyndist ekki vilji til þess að ganga lengra eða hagga þeim á nokkurn hátt. Fór mestur tími vinnunnar í að semja um hina efnahagslegu fyrirvara og var tillaga þingmannahópsins notuð þar til grundvallar. Hafði samkomulag náðst um þann hluta málsins aðfaranótt föstudagsins 14. ágúst sl. Stóðu menn í þeirri meiningu að samkomulag væri að nást þegar umboð formanns fjárlaganefndar var fyrirvaralaust tekið úr hans höndum. Slitnuðu þá samningaviðræður og var ákveðið að ganga aftur til samninga daginn eftir. Má þá segja að samningaviðræðurnar hafi farið fram á svipuðum nótum og daginn áður þangað til þær virtust sigla í strand rétt fyrir miðnætti aðfaranótt laugardagsins 15. ágúst sl. Var þá orðið ljóst að verulega hefði verið dregið úr tillögum þingmannahópsins að efnahagslegum fyrirvörum. Undirritaður lýsti því þá yfir að ef það væri vilji til þess að ganga til móts við hann varðandi hina lagalegu fyrirvara þá þyrfti sú afstaða að koma fram af hálfu meiri hlutans og ef sú væri raunin þá lýsti hann því yfir að hann mundi skila tillögum í þá veru næsta morgun. Því var alfarið hafnað um tveimur klukkustundum síðar og var um það leyti ákveðið að taka málið úr nefnd án stuðnings undirritaðs. 2. minni hluti telur engu að síður að þeir fyrirvarar sem gerðir voru í frumvarpinu um ríkisábyrgð séu til bóta.
Þá tekur 2. minni hluti undir margt af því sem kemur fram í meirihlutaáliti um fyrirvarana. 2. minni hluti telur samt að hinir lagalegu fyrirvarar hefðu þurft að vera sterkari og skýrari til þess að þeir nái markmiði sínu. Vill 2. minni hluti benda á að orðalag um hinn lagalega fyrirvara þar sem sagt er að ef einhver lagaleg niðurstaða komi fram sem sýni að ekki sé ríkisábyrgð að baki innstæðukerfum Evrópu er svo almenns eðlis að nánast engar líkur séu á bankahruni í öðru landi og slík niðurstaða fengist í framhaldinu. Telur 2. minni hluti mikilvægt að íslenska ríkið hefði tekið sér þann skýlausa rétt að láta reyna á hvort ríkisábyrgð sé að baki hinu íslenska innstæðutryggingakerfi. Í annan stað telur 2. minni hluti það ekki ganga nógu langt að verði þessi ólíklegi atburður að veruleika þá hefði eingöngu verið gengið til viðræðna á ný við Breta og Hollendinga og hefðu þeir ekki samþykkt samningaviðræður eða slitnað upp úr því ætti málið að fara að nýju til Alþingis. Má þá segja að við lentum aftur í þeirri stöðu sem við erum í nú en þá væri best að leysa málið nú þegar. Þessi sjónarmið eiga við um aðra fyrirvara um ríkisábyrgðina en allir eru þeir sama merki brenndir að ef eitthvað gerist sem þjónar hagsmunum Íslendinga þá verður það ekki niðurstaðan heldur skal aftur taka upp viðræður og ljúka málinu á Alþingi. Á það sérstaklega við um fyrirvarann varðandi það þar sem innstæðutryggingarsjóðnum er gert skylt að höfða mál um útgreiðslu úr þrotabúi Landsbankans. Það ákvæði er styrkt til mikilla muna í breytingartillögum 2. minni hluta. Telur 2. minni hluti að verði niðurstaða dómstóla sú að um eina kröfu sé að ræða og falli þannig Íslendingum í vil er ekki hægt að sætta sig við að það verði ekki hin endanlega niðurstaða heldur þurfi samt sem áður að ganga að nýju til viðræðna við Breta og Hollendinga og afgreiða málið að nýju hjá Alþingi. Vegna þessa mun undirritaður leggja fram breytingartillögu sem gerir það að verkum að falli dómsmál íslenska ríkinu í vil sé það hin endanlega niðurstaða. Varðandi hina efnahagslegu fyrirvara, sem settir voru inn til að koma í veg fyrir gjaldþrot þjóðarbúsins og tryggja viss lágmarkslífskjör í landinu, lýsir 2. minni hluti sig sammála því að þessi leið sé farin. Engu síður gagnrýnir 2. minni hluti að greiðslubyrði skuli hafa verið hækkuð upp í 4% úr 3,85% gagnvart Bretum en úr 1,94% í 2% gagnvart Hollendingum. Þessi prósentuhækkun samsvarar 3 milljarða hækkun á greiðslubyrði ríkisins á einu ári. Má til samanburðar geta þess að stjórnvöld höfðu tveimur mánuðum fyrr skorið niður framlög til aldraðra og öryrkja að svipaðri fjárhæð. Sýnir það um hversu gríðarlega fjármuni er að ræða og má velta því fyrir sér hvers vegna þeir sem gæta eiga hagsmuna íslensku þjóðarinnar berjist fyrir því að greiðslubyrðin sé hækkuð sem þessu nemur. Í annan stað átelur 2. minni hluti að þrjú skilyrði um fjárhagslega byrði séu ekki í breytingartillögum meiri hlutans heldur eingöngu í nefndaráliti meiri hlutans og eru því haldlítil og tryggja ekki réttarstöðu landsins að þessu leyti.
Annar minni hluti leggur fram breytingartillögu þess efnis að upphafsdagur vaxta miðist við 27. júlí 2009 í stað 1. janúar sama ár. Miðast dagsetningin við upphaf greiðsluskyldu samkvæmt samningunum. Er hér um að ræða hagsmuni fyrir íslenskt þjóðarbú að fjárhæð um 24 milljarðar kr. Er á engan hátt hægt að réttlæta að Íslendingum sé gert að greiða þessa fjármuni án skyldu.
Þá telur 2. minni hluti að styrkja ætti eftirlitshlutverk Alþingis betur en gert er í frumvarpinu. Í því er kveðið á um að fjármálaráðherra skuli árlega upplýsa Alþingi um framkvæmd samninganna og mat skv. 1. mgr. Telur 2. minni hluti í ljósi efnahagsástandsins nauðsynlegt að efla eftirlitshlutverk Alþingis, bæði með þessum samningum sem og framkvæmd fjárlaga. Telur 2. minni hluti að gera ætti ársfjórðungslega grein fyrir framkvæmdinni í skýrslum um framkvæmd fjárlaga sem staðfestar séu af endurskoðendum. Auk þess telur 2. minni hluti mikilvægt að ríkisreikningur verði gefinn út eigi síðar en í upphafi febrúar ár hvert en ekki um eða eftir mitt ár eins og raunin hefur verið síðustu tvö árin og leggur til að lögum um fjárreiður ríkisins verði breytt í þá veru því síðbúið uppgjör bendir til veikleika í eftirliti með fjárreiðum ríkisins og er slíkt óviðunandi þegar að kreppir í efnahagsmálum.
Annar minni hluti er sammála breytingartillögum meiri hlutans um endurheimtur á því fé sem safnaðist inn á Icesave-reikningana. Engu að síður er óljóst til hvaða ráðstafana ríkisstjórnin getur gripið án þess að ganga á stjórnarskrárvarin réttindi viðkomandi aðila og þarna sé einnig gengið of skammt eins og í öðrum fyrirvörum í breytingartillögum meiri hlutans. Þá hefur þetta atriði lítið sem ekkert verið rætt innan fjárlaganefndar og enginn utanaðkomandi sérfræðingur tjáð sig um álitaefnið, hvað þá lagt fram álit um málið. Það er hins vegar mikilvægt að hafa frumkvæði að samstarfi við þar til bæra aðila, m.a. yfirvöld í Bretlandi, Hollandi og Evrópusambandinu og óska aðstoðar þeirra við að rekja hvert Icesave-innstæðurnar fóru. Um leið er hér með komin staðfesting á algeru sinnuleysi núverandi ríkisstjórnar að reyna að nálgast þá fjármuni sem lagðir voru inn á Icesave-reikningana. Er það einnig til marks um þá döpru staðreynd að í sjálfu sér hefur ekkert verið gert á erlendum vettvangi af hálfu stjórnvalda til að rétta við stöðu Íslands í alþjóðlegu umhverfi.
7. Lokaorð.
Vandamálin sem Íslendingar takast á við eru geysilega alvarleg og má raunar segja að það séu fá dæmi í hagsögu 20. aldar sem jafna má við þann vanda sem Ísland á við að etja núna. Saman hefur farið hrun fjármálakerfisins, fall gjaldmiðilsins, lækkun eignaverðs og slæm fjárhagsstaða fyrirtækja og einstaklinga. Afleiðingin er atvinnuleysi, harkalegur samdráttur framleiðslu og skert lífskjör.
Þær fjárhagslegu ábyrgðir og greiðslur sem ríkið tekur á sig munu hafa úrslitaáhrif á framleiðslugetu og lífskjör í landinu. Þess vegna skiptir takmörkun ríkisábyrgðar, áhættu og óvissu vegna Icesave-samninganna svo miklu máli.
Því var það skoðun 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar að óverjandi væri að samþykkja fyrirliggjandi ábyrgð íslenska ríkisins á Icesave-samningunum. Jafnframt var dregið í efa að sérstakir fyrirvarar af hálfu Alþingis væru nægjanlegir og betra væri að ganga hreint til verks: hafna fyrirliggjandi samningi og ganga á ný til viðræðna.
Í efnahagslegum fyrirvörum meiri hluta fjárlaganefndar er fyrst og fremst horft til endurskoðunar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og tengingar hámarksgreiðslna við hagvöxt. Það er skoðun 2. minni hluta að efnahagslegir fyrirvarar meiri hluta fjárlaganefndar séu til bóta, en gangi ekki nægilega langt. Sérstaklega telur 2. minni hluti slæmt að viðmið Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um skuldaþol íslenska þjóðarbúsins er ekki að finna í fyrirvörum meiri hlutans. Jafnframt átelur 2. minni hluti að ekki er tekið fyllilega á því hvað skal gera við eftirstöðvar, ef þær verða einhverjar. Í staðinn er mjög almennt orðað að ræða skuli við viðsemjendur og senda svo málið til Alþingis ef ekki fæst niðurstaða.
Þannig að þrátt fyrir að nú sé lagt til að fyrirvarar verði settir við ríkisábyrgðina af hálfu Alþingis verður ekki séð að það breyti því áliti sem sett er fram í lokaorðum 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar um að vafi sé á því að fyrirvararnir séu nægjanlegir og að betra sé að ganga hreint til verks og ganga á ný til viðræðna um lausn á Icesave-skuldbindingunni.
Í sérstöku skjali frá 2. minni hluta fjárlaganefndar er lögð til frávísunartillaga, þ.e. að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar og henni falið að taka upp viðræður á nýjan leik við bresk og hollensk stjórnvöld á grundvelli Brussel-viðmiðanna. Leitað verði eftir pólitískum farvegi til lausnar deilumálinu eða samningsniðurstöðu á sanngjarnari forsendum.
Verði frávísunartillagan ekki samþykkt mun koma til atkvæða varatillaga 2. minni hluta sem felur í sér að nauðsynlegar breytingar verði gerðar á fyrirvörum Íslands til að taka á stærstu ágöllum Icesave-samninganna.
Alþingi 20. ágúst 2009.
Höskuldur Þórhallsson.
Fylgiskjal.
Svar viðskiptaráðherra við fyrirspurn Sivjar Friðleifsdóttur
um tvö bréf ráðherrans til breska fjármálaráðuneytisins
ásamt þýðingu á bréfunum á íslensku.
(Þskj. 503, 227. mál 136. löggjafarþings.)
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hvernig hljóða bréf ráðherrans sem send voru breska fjármálaráðuneytinu annars vegar
um miðjan ágúst og hins vegar 5. október sl.?
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 20. ágúst
2008 hljóðar svo:
„Reference is made to our discussions on July 31 and your letter of August 7 2008 where you raised a number of questions concerning the Icelandic Depositors' and Investors' Guarantee Fund. Also, we refer to our email of August 14, with our comments on these issues, excluding questions 2 and 5. In the following, we address these two remaining questions.
In the, in our view unlikely, event that the Board of Directors of the Depositors' and Investors' Guarantee Fund could not raise necessary funds on the financial markets, we would assure you that the Icelandic Government would do everything that any responsible government would do in such a situation, including assisting the Fund in raising the necessary funds, so that the Fund would be able to meet the minimum compensation limits.
Furthermore, we would like to point out that the Act on the Depositors' and Investors'
Guarantee Fund was passed in 1998, as a measure to implement directive 94/19/EC on the
same issue. The act is currently under review by the Ministry of Business Affairs, in light of
the development in the financial sector in the last few years. Funding and procedures are
among the issues that are being examined. The current plan is to present a bill of law to this
extent in the Parliamentary session that begins in October.
It should be pointed out that a situation may arise where a financial institution with a
sound capital ratio faces liquidity problems due to depositors suddenly and on a large scale
withdrawing their funds for some reason. In such a case, the Central Bank of Iceland as a
lender of last resort may provide liquidity assistance. The Icelandic Government would
support the Central Bank in doing so. Under such circumstances the matter would never
become an issue for the Depositors' and Investors' Guarantee Fund.
We would like to underline that the Government is fully aware of its obligations under the
EEA-agreement in relation to the Depositors' and Investors' Guarantee Fund and will fulfil
those obligations.“
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 5. október
2008 hljóðar svo:
„Reference is made to the discussions you have had with the Ministry this weekend.
If needed the Icelandic Government will support the Depositors' and Investors' Guarantee
Fund in raising the necessary funds, so that the Fund would be able to meet the minimum
compensation limits in the event of a failure of Landsbanki and its UK branch.“
Íslensk þýðing.
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 20. ágúst 2008 hljóðar svo:
„Vísað er til viðræðna okkar hinn 31. júlí og bréfs yðar frá 7. ágúst 2008, þar sem þér lögðuð fram nokkrar spurningar varðandi Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Vísað er jafnframt til tölvupósts okkar frá 14. ágúst með athugasemdum okkar um þessi mál, önnur en spurningar nr. 2 og 5. Hér á eftir fara svör okkar við þeim tveimur spurningum sem eftir standa.
Ef svo vildi til, sem er ólíklegt að okkar mati, að stjórn Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta tækist ekki að afla nauðsynlegs fjármagns á fjármálamarkaði, getum við fullvissað ykkur um að ríkisstjórn Íslands myndi grípa til allra þeirra ráða sem ábyrg ríkisstjórn myndi grípa til í slíkri stöðu, þ.m.t. aðstoða sjóðinn við að afla þess fjár, sem þörf væri á, þannig að sjóðurinn gæti staðið skil á lágmarksgreiðslum.
Ennfremur viljum við benda á lög um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta, sem samþykkt voru árið 1998, m.a. til innleiðingar á tilskipun 94/19/EB um sama efni. Lögin eru nú til endurskoðunar í viðskiptaráðuneytinu í ljósi þróunar á sviði fjármálaviðskipta á undanförnum árum. Fjármögnun og verklagsreglur eru meðal þeirra þátta sem til athugunar eru. Gert er ráð fyrir að frumvarp til laga um þessi mál verði lagt fram á komandi löggjafarþingi, sem hefst í október.
Á það skal bent að sú staða getur komið upp að fjármálastofnun með trygga eiginfjárstöðu lendi í lausafjárvanda ef mikill fjöldi innstæðueigenda tekur skyndilega út fé sitt af einhverri ástæðu. Í slíku tilviki getur Seðlabanki Íslands, sem lánveitandi til þrautavara, veitt lausafjáraðstoð. Ríkisstjórn Íslands myndi styðja Seðlabankann í þeim aðgerðum. Við slíkar aðstæður kæmi málið aldrei til kasta Tryggingarjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.
Við undirstrikum að ríkisstjórninni er fullkomlega kunnugt um skuldbindingar sínar skv. EES samningnum að því er varðar Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta og mun standa við þær skuldbindingar.“
Bréf það sem sent var úr viðskiptaráðuneytinu til Clive Maxwell í HM Treasury 5. október 2008 hljóðar svo:
„Vísað er til viðræðna yðar við ráðuneytið um síðastliðna helgi.
Ef þörf krefur mun ríkisstjórn Íslands styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta við að afla nauðsynlegs fjár, þannig að sjóðurinn gæti staðið skil á lágmarksgreiðslum ef til þess kæmi að Landsbankinn og útibú hans í Bretlandi kæmust í þrot.“
Með álitinu er dreift eftirfarandi fylgiskjölum:
1. „Listi yfir trúnaðargögn til aflestrar“, 30. júní 2009.
2. Uppgjörssamningur (e. Settlement Agreement), dags. 5. júní 2009.
3. Samkomulag (e. Memorandum of Understanding), dags. 31. október 2006.
4. Ragnar H. Hall: „Er þetta örugglega rétt reiknað?“ Morgunblaðið, 10. júlí 2009.
5. Hörður Felix Harðarson og Ragnar H. Hall: „Hvernig getur þetta gerst?“ Morgunblaðið, 22. júlí 2009.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
