Gunnar Bragi Sveinsson, Höskuldur Þórhallsson, Margrét Tryggvadóttir,
Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigurður Ingi Jóhannsson, Þór Saari.
1. gr.
Stofna skal lagaskrifstofu Alþingis sem hafi það hlutverk að samræma reglur um samningu
lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Starfsmenn lagaskrifstofu skulu vera
alþingismönnum og starfsmönnum Alþingis og Stjórnarráðsins til ráðgjafar um undirbúning
löggjafar. Skal einkum líta til þess að frumvörp standist stjórnarskrá og alþjóðasamninga sem
íslenska ríkið er bundið af og að frumvörp séu lagatæknilega rétt. Lagaskrifstofa skal einnig
ganga úr skugga um að frumvörp standist þjóðréttarlegar skuldbindingar og séu í samræmi
við gildandi lög, að þau séu nákvæm, skýr og auðskiljanleg og gjaldtökuheimildir séu skýrar.
2. gr.
Á lagaskrifstofu skulu starfa fimm manns og skulu allir vera lögfræðimenntaðir og að
minnsta kosti skulu tveir vera prófessorar í lögum. Forseti Alþingis skipar einn lagaprófessor
að tillögu forsætisnefndar Alþingis og skal hann jafnframt vera í forsvari lagaskrifstofu, tveir
menn skulu skipaðir að tillögu lagadeildar Háskóla Íslands og skal annar þeirra vera prófessor í lögum og tveir skulu skipaðir að tillögu Lögmannafélags Íslands. Skipunartími skal
vera fimm ár og kjararáð skal úrskurða um starfskjör.
3. gr.
Lagaskrifstofa setur sér sjálf starfsreglur og kveður nánar á um hlutverk sitt, sbr. 1. gr.,
og skal forsætisnefnd staðfesta þær.
4. gr.
Lagaskrifstofa er sjálfstæð stofnun og skal gæta jafnræðis við undirbúning mála og aðstoð
við alþingismenn, sbr. 1. gr.
5. gr.
Starfsemi lagaskrifstofu skal tryggð með framlögum úr ríkissjóði í fjárlögum hvers árs.
6. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Greinargerð.
I.
Á Norðurlöndum er það liður í starfsemi ráðuneyta að starfrækja sérstakar lagaskrifstofur
sem hafa það hlutverk að fara yfir stjórnarfrumvörp og kanna m.a. hvort á þeim séu lagatæknilegir ágallar eða hvort þau samræmist stjórnarskrá. Þetta er ekki reyndin hér á landi og
ekki heldur er hér starfandi lagaráð á vegum Alþingis sem hefur þetta hlutverk með höndum.
Yfirgnæfandi meiri hluti lagafrumvarpa sem samþykkt eru á Alþingi koma frá Stjórnarráðinu
en hér á landi er hvorki starfandi lagaskrifstofa hjá Stjórnarráði Íslands né starfandi lagaráð
hjá Alþingi sjálfu.
Í skýrslu sem gefin var út af forsætisráðuneytinu 1999 og ber heitið Starfsskilyrði stjórnvalda eru settar fram vangaveltur um þetta efni. Á bls. 72 í skýrslunni er kafli sem ber heitið
Lagaskrifstofa eða lagaráð? Þar kemur fram að ekki er farið ítarlega og skipulega yfir öll
lagafrumvörp hér á landi og ekki kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim áður en þau
eru lögð fyrir Alþingi og samþykkt sem lög. Því kemur ekki á óvart að miklu fleiri hnökrar
eru á íslenskri löggjöf en annars staðar á Norðurlöndum.
Engum vafa er undirorpið að sú skipan sem Alþingi býr við er ófullnægjandi. Má segja
að hlutverk Hæstaréttar sé að dæma í slíkum málum en það gerist ekki fyrr en lög hafa verið
sett og mál höfðað. Réttara væri að óháður aðili kæmist að niðurstöðu um álitamál þegar
frumvarp er undirbúið. Að sjálfsögðu hefði Hæstiréttur eftir sem áður síðasta orðið ef svo
færi að Alþingi samþykkti lög sem einhver teldi fara í bága við stjórnarskrá og hæfi málarekstur.
Þess má geta að í gildi eru lög nr. 48/1929, um laganefnd. Í 2. gr. laganna kemur fram að
laganefnd sé skylt að vera ríkisstjórninni, alþingismönnum, þingnefndum og milliþinganefndum til aðstoðar um samningu lagafrumvarpa, samræmingu laga og annan undirbúning löggjafarmála. Ekki er vitað til að á þetta ákvæði hafi reynt eða að laganefnd hafi komið saman
eftir að lögin voru samþykkt.
II.
Á 116. löggjafarþingi lagði Páll Pétursson alþingismaður fram þingsályktunartillögu, þskj.
755, 441. mál, um að sett yrði á stofn lagaráð til ráðgjafar um lögfræðileg álitaefni, einkum
hvað varðar stjórnarskrá lýðveldisins, mannréttindi og alþjóðlegar skuldbindingar og til að
gæta lagasamræmis. Skylt yrði að leggja fyrir lagaráð öll stjórnarfrumvörp þar sem reyna
kynni á ákvæði stjórnarskrár. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni kom fram að Alþingi skorti mjög óháðan aðila til að kanna og kveða upp úr um lögfræðileg álitaefni. Þetta
væri einkum bagalegt þegar um væri að ræða viðkvæm deilumál er snertu stjórnarskrá Íslands, mannréttindamál og alþjóðlegar skuldbindingar og þegar gæta þyrfti lagasamræmis.
Þessi hugmynd var því komin fram á árinu 1992 og studdist flutningsmaður við yfirlit sem
danska þingið hafði þá látið taka saman, dags. 5. september 1991, um lögfræðilegt eftirlit og
sérfræðiráðgjöf í ýmsum þjóðþingum Evrópuríkja. Þar kemur fram að í öllum þeim ríkjum
sem athuguð voru er það skylda þingforseta að athuga hvort frumvörp séu í samræmi við
stjórnarskrá áður en þau eru tekin á dagskrá. Ef samt sem áður koma fram efasemdir við meðferð máls um hvort það sé í samræmi við stjórnarskrá er mismunandi úrræðum beitt í einstökum ríkjum. Páll Pétursson alþingismaður lagði fram óbreytta þingsályktunartillögu um
lagaráð á 117. löggjafarþingi, þskj. 530, 338. mál, og á 118. löggjafarþingi, þskj. 486, 321.
mál, en þær hlutu ekki brautargengi.
Málið var endurvakið á 126. löggjafarþingi, þskj. 76, 76. mál, þá í formi lagafrumvarps
um lagaráð. Flutningsmenn voru Bryndís Hlöðversdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir og Lúðvík
Bergvinsson.
Í 1. gr. frumvarpsins var lagt til að á vegum Alþingis starfaði lagaráð sem hefði það hlutverk að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Lagaráð yrði Alþingi og Stjórnarráðinu til ráðgjafar um undirbúning löggjafar, um það
hvort frumvörp stæðust stjórnarskrá eða alþjóðasamninga sem íslenska ríkið væri bundið af
eða hvort á frumvörpum væru lagatæknilegir ágallar. Í greinargerð með frumvarpinu voru
færð fram rök fyrir því hvers vegna lagaráð ætti að heyra undir Alþingi en ekki Stjórnarráð
Íslands með þessum orðum:
„Ástæðan fyrir því að sú leið er farin hér að stofna lagaráð en ekki lagaskrifstofu við
Stjórnarráð Íslands sem hefði sama hlutverk með höndum, er fyrst og fremst sú að með þessu
fyrirkomulagi er verið að styrkja þátt Alþingis í lagasetningunni. Sú stjórnskipan sem við
búum við og byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald hefur réttilega verið gagnrýnd fyrir það hversu sterkt framkvæmdarvaldið hefur verið
á kostnað hinna þáttanna tveggja og úr því þarf að bæta til þess að efla og bæta lýðræðið hér
á landi.“
Frumvarpið náði ekki fram að ganga og ekki heldur þegar það var endurflutt á 127. löggjafarþingi, þskj. 35, 35. mál.
III.
Nauðsynlegt er að starf lagaskrifstofu Alþingis verði ekki íþyngjandi fyrir þingmenn enda
er með frumvarpi þessu um að ræða bætt vinnubrögð í lagasetningu. Þingmenn verða að hafa
frelsi til að leggja fram þau frumvörp og þær þingsályktunartillögur sem þá fýsir en þó að
uppfylltu ákvæði 1. gr. frumvarpsins eins og kostur er. Hér á landi er löng hefð fyrir meirihlutastjórnum, með örfáum undantekningum, og því er nauðsynlegt að starfandi minni hluti
fái notið jafnræðis í framlagningu mála.
IV.
Hlutverk umboðsmanns Alþingis er mikilvægt en um embættið gilda lög nr. 85/1997.
Samkvæmt 11. gr. þeirra laga skal umboðsmaður tilkynna Alþingi, svo og hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn, eftir því sem við á, verði hann þess var að „meinbugir“ séu á gildandi
lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Í 11. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og
starfshætti umboðsmanns Alþingis, er svo mælt fyrir að auk meinbuga á lögum og almennum
stjórnvaldsfyrirmælum skuli umboðsmaður einnig gera fyrrnefndum aðilum viðvart, verði
hann þess var, að „meinbugir“ séu á starfsháttum í stjórnsýslu. Í greinargerð, er fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, kemur fram að meinbugir á lögum geti verið formlegs eðlis, svo sem misræmi milli ákvæða, prentvillur, óskýr
texti o.fl. Einnig geti meinbugir verið beinlínis fólgnir í efnisatriðum, svo sem mismunun
milli manna án þess að til þess liggi viðhlítandi rök eða að reglugerðarákvæði skorti lagastoð
o.fl. Þá hefur umboðsmaður litið svo á að undir ákvæði 11. gr. falli m.a. þau tilvik þegar
ákvæði laga rekast á eða íslensk lög eru ekki í samræmi við þær skuldbindingar sem Ísland
hefur undirgengist samkvæmt alþjóðasáttmálum til verndar mannréttindum.
Þau úrræði sem eru í boði hér á landi til að fá úr því skorið hvort lagafrumvarp standist
verða fyrst virk eftir að frumvarpið er orðið að lögum og er því ætíð um lagatúlkun eftir á að
ræða. Í ársskýrslum umboðsmanns Alþingis, sem starfað hefur í rúm 20 ár, er vel á annað
hundrað mála sem embættið hefur vakið athygli á sem varða „meinbugi á lögum“, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Svo mikill málafjöldi hjá embættinu er
algjörlega óásættanlegur.
Um 1. gr.
Í frumvarpi þessu er lagt til að stofnuð verði lagaskrifstofa á vegum Alþingis sem hafi það
hlutverk að samræma reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Á liðnum árum hefur það nokkrum sinnum gerst að löggjafarvaldið hefur samþykkt lög
sem ekki hafa verið nægilega ígrunduð og vönduð. Sum hafa beinlínis gengið gegn stjórnarskrá eða hafa aðra lagatæknilega ágalla. Eru þessi tilfelli áberandi fleiri hér á landi en annars
staðar á Norðurlöndum. Íslendingar standa nú á rústum hugmyndafræði sem gekk ekki upp.
Því er afar mikilvægt að traust á löggjafarvaldið verði sem mest í þeirri uppbyggingu sem
fram undan er og er stofnun lagaskrifstofu liður í því. Frumvörp sem verða að lögum á löggjafarþingi þjóða eiga að vera það vel unnin í upphafi að þau séu nánast óumdeilanleg. Slík
lagasetning léttir álagið á eftirlitsstofnanir og dómstóla. Nauðsynlegt er að létta álagið á
umboðsmanni Alþingis en hann hefur haft vel á annað hundrað mála til afgreiðslu, sem
beinlínis er hægt að rekja til meinbuga á lögum, síðan embættið var stofnað. Jafnframt yrði
gríðarlegu álagi létt af dómstólum landsins.
Um 2. gr.
Á lagaskrifstofu skulu starfa fimm manns og skulu allir vera lögfræðimenntaðir. Mikilvægt er að þeir aðilar sem veljast til starfa á lagaskrifstofu hafi yfirgripsmikla þekkingu á
lögum. Er lagt til að í það minnsta skuli vera tveir lagaprófessorar.
Um 3. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 4. gr.
Lagaskrifstofa er sjálfstæð stofnun og hennar hlutverk er að styrkja löggjafann í störfum
sínum. Hlutleysi hennar skal vera algjört og eitt aðalhlutverk hennar er að gæta jafnræðis við
undirbúning mála og aðstoð við alla alþingismenn, hvort sem þeir eru í stjórn eða stjórnarandstöðu.