Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 549. máls.
um skipun stjórnlagaráðs.
Alþingi ályktar að fela forseta Alþingis, að höfðu samráði við forsætisnefnd Alþingis, að skipa 25 manna stjórnlagaráð sem fái það verkefni að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Bjóða skal þeim sæti í ráðinu sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings 27. nóvember 2010, sbr. auglýsingu nr. 929/2010, en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni, sbr. upplýsingar um niðurstöður talningar sem landskjörstjórn hefur birt, en þó þannig að kynjahlutföll raskist ekki.
Stjórnlagaráð taki sérstaklega til umfjöllunar eftirfarandi þætti:
1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.
7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.
Stjórnlagaráð getur ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en getið er að framan.
Stjórnlagaráð skili tillögum sínum til Alþingis í formi frumvarps til stjórnarskipunarlaga fyrir lok júní 2011.
Um skipulag og starfshætti stjórnlagaráðs fer eftir starfsreglum sem stjórnlagaráð setur og forseti Alþingis staðfestir.
Forseti Alþingis sjái stjórnlagaráði fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og nauðsynlegri sérfræðiaðstoð. Kostnaður vegna stjórnlagaráðs greiðist úr ríkissjóði samkvæmt nánari ákvörðun Alþingis.
Með samþykkt laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing, náðist breið samstaða á Alþingi um að unnið yrði að endurskoðun stjórnarskrárinnar með gagnsæjum og lýðræðislegum hætti með því markmiði að unnt væri að ljúka heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar á þessu kjörtímabili.
Með samþykkt laganna skapaðist einnig breið sátt um tiltekið endurskoðunarferli. Fyrst skyldi haldinn þjóðfundur með þátttöku 1.000 einstaklinga valinna með slembiúrtaki úr þjóðskrá. Þá skyldi stjórnlaganefnd kosin af Alþingi fjalla um niðurstöður þjóðfundar. Stjórnlagaþing kosið beinni kosningu átti síðan að fjalla um tillögur stjórnlaganefndar. Því næst tæki Alþingi við og afgreiddi stjórnarskrárfrumvarp á tveimur þingum með almennum kosningum á milli í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Áður en ný stjórnarskrá tæki gildi yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögurnar. Ekki var ákveðið endanlega við undirbúning laga nr. 90/2010 hvenær sú þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram en gert var ráð fyrir að stjórnlagaþing hefði tillögurétt í þeim efnum. Í þingsályktunartillögu þessari er sömuleiðis gert ráð fyrir að stjórnlagaráð setji fram tillögu um þetta efni, sbr. 6. tölul. 2. mgr. tillögugreinarinnar.
Þjóðfundurinn sem var haldinn í byrjun nóvember 2010 þótti takast vel og hefur stjórnlaganefnd síðan unnið úr því sem þar kom fram og er skýrsla hennar tilbúin til afhendingar. Kosning til stjórnlagaþings fór fram 27. nóvember sl. Frambjóðendur voru 522 og fengu 25 efstu afhent kjörbréf frá landskjörstjórn í kjölfar þeirra. Miðað var við að stjórnlagaþing kæmi saman 15. febrúar sl. og hafði húsnæði verið tekið á leigu og innréttað í því augnamiði og ráðning starfsfólks var vel á veg komin.
Með ákvörðun hinn 25. janúar 2011 ógilti Hæstiréttur Íslands kosningu þá til stjórnlagaþings sem fram hafði farið. Sú ákvörðun er bindandi og endanleg. Ekki kom því til þess að stjórnlagaþing yrði sett af hálfu forseta Alþingis 15. febrúar sl. eins og til stóð.
Forsætisráðherra ákvað í kjölfar samráðs við alla þingflokka að setja á fót samráðshóp til að greina stöðuna og meta hvaða leið væri vænlegust til að ljúka því verkefni að endurskoða stjórnarskrána á þessu kjörtímabili. Samráðshópurinn telur að nokkrar leiðir komi til álita til að bregðast við þeirri óvæntu stöðu sem upp er komin. Í ljósi þess að kosning til stjórnlagaþings er ekki stjórnarskrárbundin og stjórnlagaþingið fyrst og fremst ráðgefandi er ljóst að Alþingi getur, þrátt fyrir ákvörðun Hæstaréttar, tekið ákvörðun um hvort kosið verði að nýju eða önnur leið farin til að halda áfram endurskoðunarferlinu. Samráðshópurinn var þeirrar skoðunar að sú leið sem yrði fyrir valinu þyrfti að uppfylla tvö grundvallarskilyrði, annars vegar að ákvörðun Hæstaréttar væri á engan hátt dregin í efa eða vefengd. Hins vegar þyrfti leiðin að vera vænleg til þess að ná því markmiði að ljúka endurskoðun stjórnarskrárinnar í samræmi við það endurskoðunarferli sem sátt hefur náðst um á þessu kjörtímabili. Tvær leiðir voru taldar vænlegastar í þessu sambandi og uppfylla framangreind skilyrði: annars vegar uppkosning og hins vegar að lög um stjórnlagaþing yrðu felld úr gildi en Alþingi samþykkti þess í stað þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs.
Eftir að hafa vegið og metið kosti ólíkra leiða var það niðurstaða meiri hluta samráðshópsins að vænlegast sé með hliðsjón af öllum aðstæðum að Alþingi komi með ákveðnari hætti inn í endurskoðunarferlið þegar á þessu stigi með skipun stjórnlagaráðs og leysi þannig þann hnút sem endurskoðunarferlið er komið í. Með þessu nýtist jafnframt sá undirbúningur allur sem lagt hefur verið í og tafir á endurskoðunarferlinu verða litlar sem engar. Þannig verði þeim sem hlutu kosningu 27. nóvember 2010, sem síðar var ógilt, falið ráðgefandi hlutverk við Alþingi. Það er mat meiri hluta samráðshópsins að með þessu sé niðurstaða og ákvörðun Hæstaréttar ekki með nokkrum hætti vefengd enda sé það fyrst og fremst skylda Alþingis og stjórnvalda að virða ákvörðun Hæstaréttar með því að gæta þess í framtíðinni að þeir annmarkar sem upp komu við framkvæmd þessara kosninga endurtaki sig ekki við framkvæmd kosninga í framtíðinni. Ákvörðun um að fara þessa leið er byggð á því mati að þótt umboð þeirra sem hlutu kosningu til setu á stjórnlagaþingi sé ekki lengur fyrir hendi verði ekki dregið í efa að þeir njóti ákveðins trausts kjósenda til að taka þátt í því verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Ekkert bendir til að misferli hafi átt sér stað við kosninguna né að annmarkarnir á framkvæmdinni hafi haft áhrif á niðurstöðu hennar, enda þótt þeir hafi verið verulegir að áliti Hæstaréttar.
Ákveði einhver hinna 25 einstaklinga sem mestan stuðning hlutu í kosningunum að taka ekki skipan í stjórnlagaráð er gert ráð fyrir að þá verði næsta manni á lista yfir þá sem síðast voru útilokaðir við talningu atkvæða í kosningunni, sbr. lista yfir niðurstöðu talningar í kosningum sem birtur er á heimasíðu landskjörstjórnar, boðið sæti í ráðinu, þó þannig að kynjahlutföll raskist ekki. Þessi leið er byggð á því að líklegt sé að mikilvægt innlegg komi frá þessum hópi inn í endurskoðunarferlið sem muni nýtast Alþingi við mótun nýrrar og vandaðrar stjórnarskrár.
Við nánari afmörkun og útlistun á verkefnum stjórnlagaráðs er eðlilegt að litið verði til athugasemda sem fylgdu frumvarpi til laga um stjórnlagaþing sem og til framhaldsnefndarálits allsherjarnefndar um frumvarp til laga um stjórnlagaþing sem fulltrúar allra flokka á Alþingi stóðu að.
Gert er ráð fyrir því að áður samþykktar fjárheimildir vegna stjórnlagaþings verði færðar með fjáraukalögum til að mæta kostnaði vegna stjórnlagaráðs.
Þrír þingmenn af fjórum sem skipuðu meiri hluta samráðshópsins flytja þingsályktunartillögu þessa.
Fylgiskjal.
I. Um skipun hópsins.
Í kjölfar þess að Hæstiréttur ákvað að ógilda kosningu til stjórnlagaþings sem fram fór 27. nóvember sl. skipaði forsætisráðherra, að höfðu samráði við formenn þeirra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi, samráðshóp um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar. Var hópnum falið að greina þá stöðu sem upp var komin og meta hvaða leið væri vænlegust til þess að ljúka því verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Starfshópurinn var skipaður einum fulltrúa frá hverjum þingflokki auk formanns sem skipaður var af forsætisráðherra án tilnefningar. Hópinn skipuðu:
* Ágúst Geir Ágústsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, formaður – skipaður án tilnefningar.
* Álfheiður Ingadóttir, alþingismaður – skipuð samkvæmt tilnefningu Vinstri hreyfingarinnar græns framboðs.
* Birgitta Jónsdóttir, alþingismaður – skipuð samkvæmt tilnefningu Hreyfingarinnar, Margrét Tryggvadóttir til vara.
* Höskuldur Þórhallsson, alþingismaður – skipaður samkvæmt tilnefningu Framsóknarflokksins.
* Pétur H. Blöndal, alþingismaður – skipaður samkvæmt tilnefningu Sjálfstæðisflokksins, Birgir Ármannsson til vara.
* Valgerður Bjarnadóttir, alþingismaður – skipuð samkvæmt tilnefningu Samfylkingarinnar.
Með hópnum störfuðu Páll Þórhallsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, og Elín Ósk Helgadóttir, lögfræðingur í forsætisráðuneytinu.
Að áliti þessu standa Ágúst Geir Ágústsson, Álfheiður Ingadóttir, Birgitta Jónsdóttir, Höskuldur Þórhallsson og Valgerður Bjarnadóttir. Birgir Ármannsson skilar séráliti.
II. Forsaga málsins.
Með samþykkt laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing, náðist breið samstaða á Alþingi um að unnið yrði að endurskoðun stjórnarskrárinnar með gagnsæjum og lýðræðislegum hætti með því markmiði að unnt væri að ljúka heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar á þessu kjörtímabili.
Með samþykkt laganna skapaðist einnig breið sátt um tiltekið endurskoðunarferli. Fyrst skyldi haldinn þjóðfundur með þátttöku 1.000 einstaklinga valinna með slembiúrtaki úr þjóðskrá. Þá skyldi stjórnlaganefnd kosin af Alþingi fjalla um niðurstöður þjóðfundar. Stjórnlagaþing kosið beinni kosningu átti síðan að fjalla um tillögur stjórnlaganefndar. Því næst tæki Alþingi við og afgreiddi stjórnarskrárfrumvarp á tveimur þingum með almennum kosningum á milli í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Áður en ný stjórnarskrá tæki gildi yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögurnar, en ekki var ákveðið endanlega við undirbúning laga nr. 90/2010 hvenær sú þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram en gert var ráð fyrir að stjórnlagaþing hefði tillögurétt í þeim efnum, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2010.
Þjóðfundurinn sem haldinn var í byrjun nóvember 2010 þótti takast vel og hefur stjórnlaganefnd síðan unnið úr því sem þar kom fram og er skýrsla hennar tilbúin til afhendingar. Kosning til stjórnlagaþings fór fram 27. nóvember sl. Frambjóðendur voru 523 og fengu 25 efstu afhent kjörbréf frá landskjörstjórn í kjölfar þeirra. Miðað var við að stjórnlagaþing kæmi saman 15. febrúar sl. og hafði húsnæði verið tekið á leigu og innréttað í því augnamiði og ráðning starfsfólks var vel á veg komin.
Með ákvörðun hinn 25. janúar 2011 ógilti Hæstiréttur Íslands kosningu þá til stjórnlagaþings sem fram hafði farið. Sú ákvörðun er bindandi og endanleg. Ekki kom því til þess að stjórnlagaþing yrði sett af hálfu forseta Alþingis 15. febrúar sl. eins og lög stóðu til.
III. Mögulegar leiðir til viðbragða.
Nefndin skoðaði einkum fjórar leiðir til að bregðast við ákvörðun Hæstaréttar. Í fyrsta lagi að kosningin yrði endurtekin með sömu frambjóðendum, með öðrum orðum að uppkosning færi fram. Í öðru lagi að lög um stjórnlagaþing yrðu tekin til heildarendurskoðunar bæði hvað varðar skipulag þingsins og kosningafyrirkomulag. Í þriðja lagi að Alþingi skipaði þá 25 einstaklinga, sem náðu kjöri í kosningum, í stjórnlagaráð sem hefði áþekkt hlutverk og stjórnlagaþinginu var ætlað. Í fjórða lagi var skoðuð sú leið að endurtelja atkvæðin í kosningunum enda væri talið að með því mætti koma í veg fyrir báða þá annmarka sem Hæstiréttur taldi verulega í ákvörðun sinni.
1 . Uppkosning – kosning endurtekin með sömu frambjóðendum.
Út frá lagalegu sjónarmiði má segja að þessi leið sé eðlilegust. Væri hér um að ræða stjórnarskrárbundnar kosningar, hvort sem það væru forsetakosningar eða alþingiskosningar, þá yrði þessi leið farin enda felur niðurstaða um ógildingu kosningar aðeins í sér kröfu um að kosningin verði endurtekin og þá einungis með þeim lagfæringum sem nauðsynlegar eru til að lagfæra þá annmarka sem leiddu til ógildingar á fyrri kosningu. Þannig var þessi leið t.d. farin þegar kjósa þurfti upp á nýtt í sveitarstjórnarkosningum í Borgarbyggð árið 2002 eftir ógildingu kosninga þar. Sú staðreynd hins vegar að hér er um að ræða ráðgefandi stjórnlagaþing veitir Alþingi og stjórnvöldum svigrúm til að meta það hvernig skuli bregðast við niðurstöðu Hæstaréttar um ógildingu kosningarinnar.
Uppkosning er tiltölulega einföld leið og unnt er að boða til nýrra kosninga með skömmum fyrirvara. Ætla verður að unnt sé að efna til uppkosningar án lagabreytinga enda snúa þeir annmarkar sem Hæstiréttur taldi að hefðu verið á kosningunni að framkvæmd hennar en ekki að lagareglunum sem um kosningarnar giltu. Verður í raun litið svo á, að óbreyttum lögum, að sú skylda geti hvílt á þeim stjórnvöldum sem sjá um framkvæmd kosninga að hlutast til um að ný kosning fari fram. Eftir sem áður verður talið varlegra að Alþingi breyti í því tilfelli viðeigandi ákvæðum laganna og ákveði nýjar dagsetningar, þ.e. fyrir nýjan kjördag og dagsetningu fyrir samkomutíma þingsins.
Ljóst er að nýjar kosningar kosta umtalsvert fé. Í kjölfar ákvörðunar forseta Íslands þann 20. febrúar sl. um að synja Icesave-lögunum staðfestingar er ljóst að efnt verður til almennrar þjóðaratkvæðagreiðslu um málið. Kemur þá til álita að samhliða þeirri kosningu fari fram uppkosning til stjórnlagaþings í hagræðingarskyni. Að mati samráðshópsins yrði það þó ekki gert án lagabreytinga sem yrðu að njóta víðtæks stuðnings á Alþingi.
2. Lög um stjórnlagaþing tekin til heildarendurskoðunar.
Sá möguleiki var ræddur í samráðshópnum að lög um stjórnlagaþing yrðu tekin til heildarendurskoðunar. Sú endurskoðun gæti þá bæði tekið til skipulags stjórnlagaþingsins sem og til kosningafyrirkomulagsins. Ókostur þessarar leiðar er að hún er ekki í samræmi við hið lagalega sjónarmið sem lýst er að ofan og gengur lengra en nauðsynlegt er með hliðsjón af dómi Hæstaréttar. Þá er ljóst að heildarendurskoðun mundi taka umtalsverðan tíma og raska því endurskoðunarferli sem sátt náðist um á Alþingi við samþykkt laga um stjórnlagaþing. Auk þess er ljóst að þessi leið er kostnaðarsamari en aðrar leiðir enda mundi fyrri undirbúningur þá ekki nýtast nema að takmörkuðu leyti. Kostnaðarauki færi þó eftir því hversu miklar breytingar yrðu gerðar á skipulagi stjórnlagaþings og því kosningakerfi sem notað yrði. Þá mundi sá möguleiki að halda nýjar kosningar til stjórnlagaþings samhliða þjóðaratkvæðagreiðslu um Icesave-lögin glatast.
3. Stjórnlagaþing skipað af Alþingi.
Þessi leið felst í því að þeir 25 einstaklingar sem hlutu kosningu til stjórnlagaþings, sem nú hefur verið ógild, verða skipaðir af Alþingi til setu í stjórnlaganefnd eða stjórnlagaráði og verði falið áþekkt hlutverk og mælt er fyrir um í lögum um stjórnlagaþing.
Þessi leið er einföld og felur í sér litla röskun og hefur minnstan kostnað í för með sér. Stjórnlagaráð gæti hafið störf fljótlega og undirbúningur vegna þingsins mundi nýtast að fullu.
Forsenda þessarar leiðar er það mat að þrátt fyrir þá annmarka sem Hæstiréttur telur að hafi verið á framkvæmd kosninganna þá verði lýðræðislegt umboð þeirra fulltrúa sem náðu kjöri í kosningunum í reynd ekki dregið í efa með gildum rökum enda lúti annmarkarnir sem Hæstiréttur bendir á að formgöllum við framkvæmd kosningarinnar sem hafi einungis fræðilega geta valdið því að unnt hefði verið að rjúfa leynd yfir því hvernig einstakir kjósendur vörðu atkvæði sínu. Ekki hafi verið sýnt fram á eða bent á að tilvik þess efnis hafi í reynd komið upp. Með slíkri ákvörðun væri ekki með nokkru móti véfengd niðurstaða Hæstaréttar enda yrði tekið fullt tillit til hennar við framkvæmd kosninga hér á landi framvegis. Í þessu sambandi skiptir enn og aftur höfuðmáli að hér er um ráðgefandi stjórnlagaþing að ræða sem Alþingi hefur á forræði sínu. Ef um bindandi stjórnlagaþing væri að ræða sem færi með stjórnskipunarvald samkvæmt stjórnarskrá væri uppkosning samkvæmt leið 1 að öllum líkindum eina færa leiðin. Útfæra má þessa leið með þeim hætti að lög um stjórnlagaþing verði felld úr gildi en Alþingi samþykki þess í stað þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs.
4. Endurtalning atkvæða.
Í fjórða lagi var skoðuð sú leið að brugðist yrði við niðurstöðu Hæstaréttar með þeim hætti að endurtelja atkvæðin í kosningunum enda væri talið að með því mætti koma í veg fyrir báða þá annmarka sem Hæstiréttur taldi verulega í ákvörðun sinni. Eftir að Hæstiréttur hafnaði endurupptökubeiðni sem byggði á þessum rökum verður þessi leið ekki talin tæk.
IV. Tillaga meiri hluta samráðshópsins.
Eftir að hafa vegið og metið kosti og galla ólíkra leiða er það niðurstaða meiri hluta samráðshópsins að vænlegast sé með hliðsjón af öllum aðstæðum að Alþingi komi með ákveðnari hætti inn í endurskoðunarferlið þegar á þessu stigi með skipun stjórnlagaráðs með þingsályktun, sbr. leið 3 hér að framan, og leysi þannig þann hnút sem endurskoðunarferlið er komið í. Við skipun í ráðið er rétt að þeim sem hlutu mestan stuðning í kosningum þann 27. nóvember 2010 til stjórnlagaþings, sem síðar var ógilt með ákvörðun Hæstaréttar 25. janúar 2011, verði boðið að taka sæti í ráðinu sem fái það verkefni að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Með þessu nýtist jafnframt sá undirbúningur allur sem lagt hefur verið í og tafir á endurskoðunarferlinu verða litlar sem engar.
Það er mat meiri hluta samráðshópsins að með þessu sé niðurstaða og ákvörðun Hæstaréttar ekki með nokkrum hætti véfengd enda sé það fyrst og fremst skylda Alþingis og stjórnvalda að virða niðurstöðu Hæstaréttar með því að gæta þess í framtíðinni að þeir annmarkar sem upp komu við framkvæmd kosninganna 27. nóvember 2010 endurtaki sig ekki við framkvæmd kosninga í framtíðinni. Ákvörðun um að fara þessa leið er byggð á því mati að þótt umboð þeirra sem hlutu kosningu til setu á stjórnlagaþingi sé ekki lengur fyrir hendi verði ekki dregið í efa að þeir njóti ákveðins trausts kjósenda til að taka þátt í því verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Ekkert bendir til að misferli hafi átt sér stað við kosninguna né að annmarkar á framkvæmdinni hafi haft áhrif á niðurstöðu hennar, enda þótt þeir hafi verið verulegir að áliti Hæstaréttar. Ákveði einhver hinna 25 einstaklinga sem mestan stuðning hlutu í kosningunum að taka ekki skipan í stjórnlagaráð er gert ráð fyrir að þá verði næsta manni á lista yfir þá sem urðu efstir í kosningunni boðið sæti í ráðinu þó þannig að kynjajafnræði raskist ekki. Þessi tillaga er byggð á því að líklegt sé að mikilvægt innlegg komi frá þessum hópi inn í endurskoðunarferlið sem muni nýtast Alþingi við mótun nýrrar og vandaðrar stjórnarskrár.
Í þingsályktun er rétt að fram komi þeir þættir sem stjórnlagaráð skal sérstaklega taka til umfjöllunar, svo sem:
1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.
7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.
Þá er einnig rétt að fram komi að stjórnlagaráð geti ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en hér er getið.
Meiri hluti samráðshópsins leggur áherslu á að í þingsályktun komi fram að stjórnlagaráð skuli skila tillögum sínum til Alþingis í formi frumvarps til stjórnarskipunarlaga eigi síðar en fyrir lok júnímánaðar 2011. Þá er rétt að fram komi að um skipulag og starfshætti stjórnlagaráðs fari eftir starfsreglum sem stjórnlagaráð setur. Starfsreglur stjórnlagaráðs skulu staðfestar af forseta Alþingis, forseti Alþingis sjái stjórnlagaráði fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og nauðsynlegri sérfræðiaðstoð og að kostnaður vegna stjórnlagaráðs greiðist úr ríkissjóði.
Samhliða þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs telur meiri hluti samráðshópsins rétt að flytja frumvarp til laga um brottfall laga um stjórnlagaþing. Verkefni stjórnlagaráðs verði eftir sem áður sambærilegt því verkefni sem stjórnlagaþingi var ætlað að sinna og jafnframt er gert ráð fyrir að starfsaðstæður og starfskjör ráðsmanna verði sambærileg.
Við nánari afmörkun og útlistun á verkefnum stjórnlagaráðs er eðlilegt að litið verði til athugasemda sem fylgdu frumvarpi til laga um stjórnlagaþing sem og til framhaldsnefndarálits allsherjarnefndar um frumvarp til laga um stjórnlagaþing sem fulltrúar allra flokka á Alþingi stóðu að.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Prentað upp.
Þskj. 930 — 549. mál.
Greinargerð.
Tillaga til þingsályktunar
um skipun stjórnlagaráðs.
Flm.: Álfheiður Ingadóttir, Birgitta Jónsdóttir, Valgerður Bjarnadóttir.
Alþingi ályktar að fela forseta Alþingis, að höfðu samráði við forsætisnefnd Alþingis, að skipa 25 manna stjórnlagaráð sem fái það verkefni að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Bjóða skal þeim sæti í ráðinu sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings 27. nóvember 2010, sbr. auglýsingu nr. 929/2010, en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni, sbr. upplýsingar um niðurstöður talningar sem landskjörstjórn hefur birt, en þó þannig að kynjahlutföll raskist ekki.
Stjórnlagaráð taki sérstaklega til umfjöllunar eftirfarandi þætti:
1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.
7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.
Stjórnlagaráð getur ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en getið er að framan.
Stjórnlagaráð skili tillögum sínum til Alþingis í formi frumvarps til stjórnarskipunarlaga fyrir lok júní 2011.
Um skipulag og starfshætti stjórnlagaráðs fer eftir starfsreglum sem stjórnlagaráð setur og forseti Alþingis staðfestir.
Forseti Alþingis sjái stjórnlagaráði fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og nauðsynlegri sérfræðiaðstoð. Kostnaður vegna stjórnlagaráðs greiðist úr ríkissjóði samkvæmt nánari ákvörðun Alþingis.
Greinargerð.
Með samþykkt laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing, náðist breið samstaða á Alþingi um að unnið yrði að endurskoðun stjórnarskrárinnar með gagnsæjum og lýðræðislegum hætti með því markmiði að unnt væri að ljúka heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar á þessu kjörtímabili.
Með samþykkt laganna skapaðist einnig breið sátt um tiltekið endurskoðunarferli. Fyrst skyldi haldinn þjóðfundur með þátttöku 1.000 einstaklinga valinna með slembiúrtaki úr þjóðskrá. Þá skyldi stjórnlaganefnd kosin af Alþingi fjalla um niðurstöður þjóðfundar. Stjórnlagaþing kosið beinni kosningu átti síðan að fjalla um tillögur stjórnlaganefndar. Því næst tæki Alþingi við og afgreiddi stjórnarskrárfrumvarp á tveimur þingum með almennum kosningum á milli í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Áður en ný stjórnarskrá tæki gildi yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögurnar. Ekki var ákveðið endanlega við undirbúning laga nr. 90/2010 hvenær sú þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram en gert var ráð fyrir að stjórnlagaþing hefði tillögurétt í þeim efnum. Í þingsályktunartillögu þessari er sömuleiðis gert ráð fyrir að stjórnlagaráð setji fram tillögu um þetta efni, sbr. 6. tölul. 2. mgr. tillögugreinarinnar.
Þjóðfundurinn sem var haldinn í byrjun nóvember 2010 þótti takast vel og hefur stjórnlaganefnd síðan unnið úr því sem þar kom fram og er skýrsla hennar tilbúin til afhendingar. Kosning til stjórnlagaþings fór fram 27. nóvember sl. Frambjóðendur voru 522 og fengu 25 efstu afhent kjörbréf frá landskjörstjórn í kjölfar þeirra. Miðað var við að stjórnlagaþing kæmi saman 15. febrúar sl. og hafði húsnæði verið tekið á leigu og innréttað í því augnamiði og ráðning starfsfólks var vel á veg komin.
Með ákvörðun hinn 25. janúar 2011 ógilti Hæstiréttur Íslands kosningu þá til stjórnlagaþings sem fram hafði farið. Sú ákvörðun er bindandi og endanleg. Ekki kom því til þess að stjórnlagaþing yrði sett af hálfu forseta Alþingis 15. febrúar sl. eins og til stóð.
Forsætisráðherra ákvað í kjölfar samráðs við alla þingflokka að setja á fót samráðshóp til að greina stöðuna og meta hvaða leið væri vænlegust til að ljúka því verkefni að endurskoða stjórnarskrána á þessu kjörtímabili. Samráðshópurinn telur að nokkrar leiðir komi til álita til að bregðast við þeirri óvæntu stöðu sem upp er komin. Í ljósi þess að kosning til stjórnlagaþings er ekki stjórnarskrárbundin og stjórnlagaþingið fyrst og fremst ráðgefandi er ljóst að Alþingi getur, þrátt fyrir ákvörðun Hæstaréttar, tekið ákvörðun um hvort kosið verði að nýju eða önnur leið farin til að halda áfram endurskoðunarferlinu. Samráðshópurinn var þeirrar skoðunar að sú leið sem yrði fyrir valinu þyrfti að uppfylla tvö grundvallarskilyrði, annars vegar að ákvörðun Hæstaréttar væri á engan hátt dregin í efa eða vefengd. Hins vegar þyrfti leiðin að vera vænleg til þess að ná því markmiði að ljúka endurskoðun stjórnarskrárinnar í samræmi við það endurskoðunarferli sem sátt hefur náðst um á þessu kjörtímabili. Tvær leiðir voru taldar vænlegastar í þessu sambandi og uppfylla framangreind skilyrði: annars vegar uppkosning og hins vegar að lög um stjórnlagaþing yrðu felld úr gildi en Alþingi samþykkti þess í stað þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs.
Eftir að hafa vegið og metið kosti ólíkra leiða var það niðurstaða meiri hluta samráðshópsins að vænlegast sé með hliðsjón af öllum aðstæðum að Alþingi komi með ákveðnari hætti inn í endurskoðunarferlið þegar á þessu stigi með skipun stjórnlagaráðs og leysi þannig þann hnút sem endurskoðunarferlið er komið í. Með þessu nýtist jafnframt sá undirbúningur allur sem lagt hefur verið í og tafir á endurskoðunarferlinu verða litlar sem engar. Þannig verði þeim sem hlutu kosningu 27. nóvember 2010, sem síðar var ógilt, falið ráðgefandi hlutverk við Alþingi. Það er mat meiri hluta samráðshópsins að með þessu sé niðurstaða og ákvörðun Hæstaréttar ekki með nokkrum hætti vefengd enda sé það fyrst og fremst skylda Alþingis og stjórnvalda að virða ákvörðun Hæstaréttar með því að gæta þess í framtíðinni að þeir annmarkar sem upp komu við framkvæmd þessara kosninga endurtaki sig ekki við framkvæmd kosninga í framtíðinni. Ákvörðun um að fara þessa leið er byggð á því mati að þótt umboð þeirra sem hlutu kosningu til setu á stjórnlagaþingi sé ekki lengur fyrir hendi verði ekki dregið í efa að þeir njóti ákveðins trausts kjósenda til að taka þátt í því verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Ekkert bendir til að misferli hafi átt sér stað við kosninguna né að annmarkarnir á framkvæmdinni hafi haft áhrif á niðurstöðu hennar, enda þótt þeir hafi verið verulegir að áliti Hæstaréttar.
Ákveði einhver hinna 25 einstaklinga sem mestan stuðning hlutu í kosningunum að taka ekki skipan í stjórnlagaráð er gert ráð fyrir að þá verði næsta manni á lista yfir þá sem síðast voru útilokaðir við talningu atkvæða í kosningunni, sbr. lista yfir niðurstöðu talningar í kosningum sem birtur er á heimasíðu landskjörstjórnar, boðið sæti í ráðinu, þó þannig að kynjahlutföll raskist ekki. Þessi leið er byggð á því að líklegt sé að mikilvægt innlegg komi frá þessum hópi inn í endurskoðunarferlið sem muni nýtast Alþingi við mótun nýrrar og vandaðrar stjórnarskrár.
Við nánari afmörkun og útlistun á verkefnum stjórnlagaráðs er eðlilegt að litið verði til athugasemda sem fylgdu frumvarpi til laga um stjórnlagaþing sem og til framhaldsnefndarálits allsherjarnefndar um frumvarp til laga um stjórnlagaþing sem fulltrúar allra flokka á Alþingi stóðu að.
Gert er ráð fyrir því að áður samþykktar fjárheimildir vegna stjórnlagaþings verði færðar með fjáraukalögum til að mæta kostnaði vegna stjórnlagaráðs.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Þrír þingmenn af fjórum sem skipuðu meiri hluta samráðshópsins flytja þingsályktunartillögu þessa.
Fylgiskjal.
Álit
meiri hluta samráðshóps um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar um
ógildingu kosninga til stjórnlagaþings.
24. febrúar 2011
I. Um skipun hópsins.
Í kjölfar þess að Hæstiréttur ákvað að ógilda kosningu til stjórnlagaþings sem fram fór 27. nóvember sl. skipaði forsætisráðherra, að höfðu samráði við formenn þeirra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi, samráðshóp um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar. Var hópnum falið að greina þá stöðu sem upp var komin og meta hvaða leið væri vænlegust til þess að ljúka því verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Starfshópurinn var skipaður einum fulltrúa frá hverjum þingflokki auk formanns sem skipaður var af forsætisráðherra án tilnefningar. Hópinn skipuðu:
* Ágúst Geir Ágústsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, formaður – skipaður án tilnefningar.
* Álfheiður Ingadóttir, alþingismaður – skipuð samkvæmt tilnefningu Vinstri hreyfingarinnar græns framboðs.
* Birgitta Jónsdóttir, alþingismaður – skipuð samkvæmt tilnefningu Hreyfingarinnar, Margrét Tryggvadóttir til vara.
* Höskuldur Þórhallsson, alþingismaður – skipaður samkvæmt tilnefningu Framsóknarflokksins.
* Pétur H. Blöndal, alþingismaður – skipaður samkvæmt tilnefningu Sjálfstæðisflokksins, Birgir Ármannsson til vara.
* Valgerður Bjarnadóttir, alþingismaður – skipuð samkvæmt tilnefningu Samfylkingarinnar.
Með hópnum störfuðu Páll Þórhallsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, og Elín Ósk Helgadóttir, lögfræðingur í forsætisráðuneytinu.
Að áliti þessu standa Ágúst Geir Ágústsson, Álfheiður Ingadóttir, Birgitta Jónsdóttir, Höskuldur Þórhallsson og Valgerður Bjarnadóttir. Birgir Ármannsson skilar séráliti.
II. Forsaga málsins.
Með samþykkt laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing, náðist breið samstaða á Alþingi um að unnið yrði að endurskoðun stjórnarskrárinnar með gagnsæjum og lýðræðislegum hætti með því markmiði að unnt væri að ljúka heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar á þessu kjörtímabili.
Með samþykkt laganna skapaðist einnig breið sátt um tiltekið endurskoðunarferli. Fyrst skyldi haldinn þjóðfundur með þátttöku 1.000 einstaklinga valinna með slembiúrtaki úr þjóðskrá. Þá skyldi stjórnlaganefnd kosin af Alþingi fjalla um niðurstöður þjóðfundar. Stjórnlagaþing kosið beinni kosningu átti síðan að fjalla um tillögur stjórnlaganefndar. Því næst tæki Alþingi við og afgreiddi stjórnarskrárfrumvarp á tveimur þingum með almennum kosningum á milli í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Áður en ný stjórnarskrá tæki gildi yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögurnar, en ekki var ákveðið endanlega við undirbúning laga nr. 90/2010 hvenær sú þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram en gert var ráð fyrir að stjórnlagaþing hefði tillögurétt í þeim efnum, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2010.
Þjóðfundurinn sem haldinn var í byrjun nóvember 2010 þótti takast vel og hefur stjórnlaganefnd síðan unnið úr því sem þar kom fram og er skýrsla hennar tilbúin til afhendingar. Kosning til stjórnlagaþings fór fram 27. nóvember sl. Frambjóðendur voru 523 og fengu 25 efstu afhent kjörbréf frá landskjörstjórn í kjölfar þeirra. Miðað var við að stjórnlagaþing kæmi saman 15. febrúar sl. og hafði húsnæði verið tekið á leigu og innréttað í því augnamiði og ráðning starfsfólks var vel á veg komin.
Með ákvörðun hinn 25. janúar 2011 ógilti Hæstiréttur Íslands kosningu þá til stjórnlagaþings sem fram hafði farið. Sú ákvörðun er bindandi og endanleg. Ekki kom því til þess að stjórnlagaþing yrði sett af hálfu forseta Alþingis 15. febrúar sl. eins og lög stóðu til.
III. Mögulegar leiðir til viðbragða.
Nefndin skoðaði einkum fjórar leiðir til að bregðast við ákvörðun Hæstaréttar. Í fyrsta lagi að kosningin yrði endurtekin með sömu frambjóðendum, með öðrum orðum að uppkosning færi fram. Í öðru lagi að lög um stjórnlagaþing yrðu tekin til heildarendurskoðunar bæði hvað varðar skipulag þingsins og kosningafyrirkomulag. Í þriðja lagi að Alþingi skipaði þá 25 einstaklinga, sem náðu kjöri í kosningum, í stjórnlagaráð sem hefði áþekkt hlutverk og stjórnlagaþinginu var ætlað. Í fjórða lagi var skoðuð sú leið að endurtelja atkvæðin í kosningunum enda væri talið að með því mætti koma í veg fyrir báða þá annmarka sem Hæstiréttur taldi verulega í ákvörðun sinni.
1 . Uppkosning – kosning endurtekin með sömu frambjóðendum.
Út frá lagalegu sjónarmiði má segja að þessi leið sé eðlilegust. Væri hér um að ræða stjórnarskrárbundnar kosningar, hvort sem það væru forsetakosningar eða alþingiskosningar, þá yrði þessi leið farin enda felur niðurstaða um ógildingu kosningar aðeins í sér kröfu um að kosningin verði endurtekin og þá einungis með þeim lagfæringum sem nauðsynlegar eru til að lagfæra þá annmarka sem leiddu til ógildingar á fyrri kosningu. Þannig var þessi leið t.d. farin þegar kjósa þurfti upp á nýtt í sveitarstjórnarkosningum í Borgarbyggð árið 2002 eftir ógildingu kosninga þar. Sú staðreynd hins vegar að hér er um að ræða ráðgefandi stjórnlagaþing veitir Alþingi og stjórnvöldum svigrúm til að meta það hvernig skuli bregðast við niðurstöðu Hæstaréttar um ógildingu kosningarinnar.
Uppkosning er tiltölulega einföld leið og unnt er að boða til nýrra kosninga með skömmum fyrirvara. Ætla verður að unnt sé að efna til uppkosningar án lagabreytinga enda snúa þeir annmarkar sem Hæstiréttur taldi að hefðu verið á kosningunni að framkvæmd hennar en ekki að lagareglunum sem um kosningarnar giltu. Verður í raun litið svo á, að óbreyttum lögum, að sú skylda geti hvílt á þeim stjórnvöldum sem sjá um framkvæmd kosninga að hlutast til um að ný kosning fari fram. Eftir sem áður verður talið varlegra að Alþingi breyti í því tilfelli viðeigandi ákvæðum laganna og ákveði nýjar dagsetningar, þ.e. fyrir nýjan kjördag og dagsetningu fyrir samkomutíma þingsins.
Ljóst er að nýjar kosningar kosta umtalsvert fé. Í kjölfar ákvörðunar forseta Íslands þann 20. febrúar sl. um að synja Icesave-lögunum staðfestingar er ljóst að efnt verður til almennrar þjóðaratkvæðagreiðslu um málið. Kemur þá til álita að samhliða þeirri kosningu fari fram uppkosning til stjórnlagaþings í hagræðingarskyni. Að mati samráðshópsins yrði það þó ekki gert án lagabreytinga sem yrðu að njóta víðtæks stuðnings á Alþingi.
2. Lög um stjórnlagaþing tekin til heildarendurskoðunar.
Sá möguleiki var ræddur í samráðshópnum að lög um stjórnlagaþing yrðu tekin til heildarendurskoðunar. Sú endurskoðun gæti þá bæði tekið til skipulags stjórnlagaþingsins sem og til kosningafyrirkomulagsins. Ókostur þessarar leiðar er að hún er ekki í samræmi við hið lagalega sjónarmið sem lýst er að ofan og gengur lengra en nauðsynlegt er með hliðsjón af dómi Hæstaréttar. Þá er ljóst að heildarendurskoðun mundi taka umtalsverðan tíma og raska því endurskoðunarferli sem sátt náðist um á Alþingi við samþykkt laga um stjórnlagaþing. Auk þess er ljóst að þessi leið er kostnaðarsamari en aðrar leiðir enda mundi fyrri undirbúningur þá ekki nýtast nema að takmörkuðu leyti. Kostnaðarauki færi þó eftir því hversu miklar breytingar yrðu gerðar á skipulagi stjórnlagaþings og því kosningakerfi sem notað yrði. Þá mundi sá möguleiki að halda nýjar kosningar til stjórnlagaþings samhliða þjóðaratkvæðagreiðslu um Icesave-lögin glatast.
3. Stjórnlagaþing skipað af Alþingi.
Þessi leið felst í því að þeir 25 einstaklingar sem hlutu kosningu til stjórnlagaþings, sem nú hefur verið ógild, verða skipaðir af Alþingi til setu í stjórnlaganefnd eða stjórnlagaráði og verði falið áþekkt hlutverk og mælt er fyrir um í lögum um stjórnlagaþing.
Þessi leið er einföld og felur í sér litla röskun og hefur minnstan kostnað í för með sér. Stjórnlagaráð gæti hafið störf fljótlega og undirbúningur vegna þingsins mundi nýtast að fullu.
Forsenda þessarar leiðar er það mat að þrátt fyrir þá annmarka sem Hæstiréttur telur að hafi verið á framkvæmd kosninganna þá verði lýðræðislegt umboð þeirra fulltrúa sem náðu kjöri í kosningunum í reynd ekki dregið í efa með gildum rökum enda lúti annmarkarnir sem Hæstiréttur bendir á að formgöllum við framkvæmd kosningarinnar sem hafi einungis fræðilega geta valdið því að unnt hefði verið að rjúfa leynd yfir því hvernig einstakir kjósendur vörðu atkvæði sínu. Ekki hafi verið sýnt fram á eða bent á að tilvik þess efnis hafi í reynd komið upp. Með slíkri ákvörðun væri ekki með nokkru móti véfengd niðurstaða Hæstaréttar enda yrði tekið fullt tillit til hennar við framkvæmd kosninga hér á landi framvegis. Í þessu sambandi skiptir enn og aftur höfuðmáli að hér er um ráðgefandi stjórnlagaþing að ræða sem Alþingi hefur á forræði sínu. Ef um bindandi stjórnlagaþing væri að ræða sem færi með stjórnskipunarvald samkvæmt stjórnarskrá væri uppkosning samkvæmt leið 1 að öllum líkindum eina færa leiðin. Útfæra má þessa leið með þeim hætti að lög um stjórnlagaþing verði felld úr gildi en Alþingi samþykki þess í stað þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs.
4. Endurtalning atkvæða.
Í fjórða lagi var skoðuð sú leið að brugðist yrði við niðurstöðu Hæstaréttar með þeim hætti að endurtelja atkvæðin í kosningunum enda væri talið að með því mætti koma í veg fyrir báða þá annmarka sem Hæstiréttur taldi verulega í ákvörðun sinni. Eftir að Hæstiréttur hafnaði endurupptökubeiðni sem byggði á þessum rökum verður þessi leið ekki talin tæk.
IV. Tillaga meiri hluta samráðshópsins.
Eftir að hafa vegið og metið kosti og galla ólíkra leiða er það niðurstaða meiri hluta samráðshópsins að vænlegast sé með hliðsjón af öllum aðstæðum að Alþingi komi með ákveðnari hætti inn í endurskoðunarferlið þegar á þessu stigi með skipun stjórnlagaráðs með þingsályktun, sbr. leið 3 hér að framan, og leysi þannig þann hnút sem endurskoðunarferlið er komið í. Við skipun í ráðið er rétt að þeim sem hlutu mestan stuðning í kosningum þann 27. nóvember 2010 til stjórnlagaþings, sem síðar var ógilt með ákvörðun Hæstaréttar 25. janúar 2011, verði boðið að taka sæti í ráðinu sem fái það verkefni að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Með þessu nýtist jafnframt sá undirbúningur allur sem lagt hefur verið í og tafir á endurskoðunarferlinu verða litlar sem engar.
Það er mat meiri hluta samráðshópsins að með þessu sé niðurstaða og ákvörðun Hæstaréttar ekki með nokkrum hætti véfengd enda sé það fyrst og fremst skylda Alþingis og stjórnvalda að virða niðurstöðu Hæstaréttar með því að gæta þess í framtíðinni að þeir annmarkar sem upp komu við framkvæmd kosninganna 27. nóvember 2010 endurtaki sig ekki við framkvæmd kosninga í framtíðinni. Ákvörðun um að fara þessa leið er byggð á því mati að þótt umboð þeirra sem hlutu kosningu til setu á stjórnlagaþingi sé ekki lengur fyrir hendi verði ekki dregið í efa að þeir njóti ákveðins trausts kjósenda til að taka þátt í því verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Ekkert bendir til að misferli hafi átt sér stað við kosninguna né að annmarkar á framkvæmdinni hafi haft áhrif á niðurstöðu hennar, enda þótt þeir hafi verið verulegir að áliti Hæstaréttar. Ákveði einhver hinna 25 einstaklinga sem mestan stuðning hlutu í kosningunum að taka ekki skipan í stjórnlagaráð er gert ráð fyrir að þá verði næsta manni á lista yfir þá sem urðu efstir í kosningunni boðið sæti í ráðinu þó þannig að kynjajafnræði raskist ekki. Þessi tillaga er byggð á því að líklegt sé að mikilvægt innlegg komi frá þessum hópi inn í endurskoðunarferlið sem muni nýtast Alþingi við mótun nýrrar og vandaðrar stjórnarskrár.
Í þingsályktun er rétt að fram komi þeir þættir sem stjórnlagaráð skal sérstaklega taka til umfjöllunar, svo sem:
1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.
7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.
Þá er einnig rétt að fram komi að stjórnlagaráð geti ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en hér er getið.
Meiri hluti samráðshópsins leggur áherslu á að í þingsályktun komi fram að stjórnlagaráð skuli skila tillögum sínum til Alþingis í formi frumvarps til stjórnarskipunarlaga eigi síðar en fyrir lok júnímánaðar 2011. Þá er rétt að fram komi að um skipulag og starfshætti stjórnlagaráðs fari eftir starfsreglum sem stjórnlagaráð setur. Starfsreglur stjórnlagaráðs skulu staðfestar af forseta Alþingis, forseti Alþingis sjái stjórnlagaráði fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og nauðsynlegri sérfræðiaðstoð og að kostnaður vegna stjórnlagaráðs greiðist úr ríkissjóði.
Samhliða þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs telur meiri hluti samráðshópsins rétt að flytja frumvarp til laga um brottfall laga um stjórnlagaþing. Verkefni stjórnlagaráðs verði eftir sem áður sambærilegt því verkefni sem stjórnlagaþingi var ætlað að sinna og jafnframt er gert ráð fyrir að starfsaðstæður og starfskjör ráðsmanna verði sambærileg.
Við nánari afmörkun og útlistun á verkefnum stjórnlagaráðs er eðlilegt að litið verði til athugasemda sem fylgdu frumvarpi til laga um stjórnlagaþing sem og til framhaldsnefndarálits allsherjarnefndar um frumvarp til laga um stjórnlagaþing sem fulltrúar allra flokka á Alþingi stóðu að.
Ágúst Geir Ágústsson,
Álfheiður Ingadóttir,
Birgitta Jónsdóttir,
Höskuldur Þórhallsson,
Valgerður Bjarnadóttir.
