Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 709. máls.
Þskj. 1228 — 709. mál.
Að jafnaði skulu þrír nefndarmenn eiga sæti í úrskurðarnefndinni um hvert mál sem nefndinni berst. Ef mál er viðamikið eða fordæmisgefandi skulu fimm menn sitja í nefndinni. Formaður ákvarðar hvernig nefndin er skipuð í hverju máli og hvort hún er skipuð þremur eða fimm mönnum. Skal hann gæta þess að í nefndinni eigi sæti þeir sem besta þekkingu hafa til úrlausnar málsins. Formaður eða varaformaður eiga sæti í nefndinni í öllum málum.
Nefndin getur falið formanni hennar að úrskurða í málum sem eru einföld úrlausnar og varða ekki verulega hagsmuni. Nefndin setur fullskipuð nánari reglur um hvenær heimildinni verður beitt.
Nefndinni er heimilt að kveðja sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða aðila við úrskurð einstakra mála. Starfa þeir með nefndinni við undirbúning og meðferð máls eftir ákvörðun formanns.
Kærufrestur er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Það á þó ekki við ef mælt er fyrir um annan kærufrest í þeim lögum sem kæranleg ákvörðun byggist á. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar.
Þeir einir geta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Sé um að ræða eftirtaldar ákvarðanir þarf sá sem kærir þó ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni:
a. ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum,
b. ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem eru matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum,
c. ákvarðanir um að veita leyfi samkvæmt lögum um erfðabreyttar lífverur til sleppingar eða dreifingar erfðabreyttra lífvera eða markaðssetningar á erfðabreyttum lífverum eða vörum sem innihalda þær.
Þegar kæra berst nefndinni tilkynnir hún stjórnvaldi því sem tók hina kærðu ákvörðun um kæruna og veitir því allt að 30 daga frest til að skila gögnum og umsögn um málið. Stjórnvaldinu er skylt að láta nefndinni í té öll þau gögn og upplýsingar sem tengjast málinu og nefndin telur þörf á að afla. Í viðamiklum málum getur nefndin veitt allt að 15 daga viðbótarfrest. Nefndin aflar viðbótargagna og umsagna og kynnir sér aðstæður á vettvangi þegar þörf er á til að mál teljist nægjanlega upplýst. Hefur hún til þess sömu heimildir og stjórnvald það sem tók hina kærðu ákvörðun.
Ef kæra er bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framkvæmd getur nefndin úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem rennur í ríkissjóð.
Nefndin kveður upp úrskurð eins fljótt og kostur er og jafnan innan þriggja mánaða frá því málsgögn bárust frá stjórnvaldi, sbr. 4. mgr., en innan sex mánaða frá sama tímamarki sé mál viðamikið.
Formaður, eftir atvikum varaformaður, stýrir störfum nefndarinnar við umfjöllun máls. Þegar nefndarmenn eru ekki sammála ræður meiri hluti niðurstöðu máls.
Um málsmeðferð nefndarinnar fer að öðru leyti eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.
Kæra til úrskurðarnefndarinnar frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi getur þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Komi fram krafa um slíkt skal úrskurðarnefndin svo fljótt sem verða má kveða upp úrskurð um það atriði. Úrskurði um stöðvun framkvæmda ber viðkomandi stjórnvaldi að framfylgja þegar í stað, með aðstoð lögreglu ef með þarf.
Þau mál þar sem fallist er á stöðvun framkvæmda skulu sæta flýtimeðferð sé þess krafist af framkvæmdaraðila.
Ráðherra er enn fremur heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar, þ.m.t. heimildir til að sameina mál og frestun réttaráhrifa.
Frumvarp þetta var unnið samhliða frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins (Árósafrumvarpið) sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu. Voru bæði frumvörpin unnin af nefnd sem í áttu sæti fulltrúar umhverfisráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis. Kristín Haraldsdóttir, forstöðumaður Auðlindaréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík, vann að gerð frumvarpanna fyrir nefndina.
Í Árósafrumvarpinu er að finna ýmsar breytingar á lögum sem eiga að tryggja að íslensk löggjöf samræmist Árósasamningnum. Eins og fram kemur í athugasemdum við það frumvarp snerta lagabreytingarnar 2., 4. og 5. mgr. 9. gr. Árósasamningsins um aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð og virkum úrræðum til endurskoðunar ákvarðana stjórnvalda um framkvæmdir sem kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Þessar greinar Árósasamningsins gera nánar tiltekið kröfu um að almenningur sem málið varðar og á nægjanlegra hagsmuna að gæta eigi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila um hvort ákvarðanir, aðgerðir eða aðgerðaleysi stjórnvalda vegna framkvæmda sem tilgreindar eru í I. viðauka við samninginn, eða kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið, samræmist lögum að efni eða formi. Hvað teljast nægjanlegir hagsmunir skal ákvarðast í samræmi við skilyrði landslaga og ávallt með það að markmiði að veita almenningi sem málið varðar víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð innan ramma Árósasamningsins. Skulu umhverfisverndarsamtök ávallt talin eiga nægjanlega hagsmuni. Ber aðilum Árósasamningsins að gæta þess að þær leiðir sem almenningi eru tryggðar veiti fullnægjandi og virk úrræði, og að þær séu sanngjarnar, réttlátar, tímanlegar og ekki óhæfilega dýrar. Í áðurnefndu Árósafrumvarpi er lagt til að kröfum þessa ákvæðis um endurskoðunarleið fyrir óháðum og hlutlausum aðila verði mætt með því að fela sjálfstæðri úrskurðarnefnd það hlutverk að úrskurða um ágreining vegna ákvarðana um að leyfa framkvæmdir sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið. Byggjast tillögurnar á tveimur skýrslum sem unnar voru á vegum umhverfisráðherra til undirbúnings fullgildingar Árósasamningsins. Fyrri skýrslan var unnin af nefnd sem var skipuð af þáverandi umhverfisráðherra 25. febrúar 2005. Verkefni nefndarinnar var m.a. fólgið í að greina efni Árósasamningsins og afmarka hvaða breytingar gera þyrfti á lögum ef samningurinn yrði fullgiltur af Íslands hálfu. Nefndin skilaði skýrslu 28. september 2006. Síðari skýrslan var unnin af starfshópi sem skipaður var af umhverfisráðherra 13. mars 2009. Verkefni starfshópsins var að gera tillögu um hvernig uppfylla ætti kröfur Árósasamningsins um endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila, sbr. 2. mgr. 9. gr. samningsins.
Í frumvarpi þessu er lagt til að sett verði á fót ný og sjálfstæð úrskurðarnefnd sem fái heitið úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verksvið nefndarinnar ræðst af fyrirmælum einstakra laga sem mæla fyrir um að tilteknar ákvarðanir eða úrlausnaratriði heyri undir nefndina. Verksviðið markast í upphafi af ákvæðum Árósafrumvarpsins. Samkvæmt því frumvarpi er nefndinni ætlað að úrskurða í málum sem falla undir 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins, svo og öðrum samkynja málum sem eðlilegt þykir að hún fjalli um. Lagt er til að nefndin taki yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sem starfar samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010, og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarna sem starfar samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Báðar þessar nefndir eru því lagðar niður með Árósafrumvarpinu. Frumvarp þetta mælir almennt fyrir um hlutverk úrskurðarnefndarinnar, skipan hennar, aðild að kærum til nefndarinnar, málsmeðferð fyrir nefndinni og fleiri atriði er varða starfsemi hennar.
II. Hlutverk nefndarinnar.
Úrskurðarnefndinni er ætlað að úrskurða í ágreiningsmálum vegna stjórnvaldsákvarðana og annarra úrlausnaratriða innan stjórnsýslunnar sem henni er falið lögum samkvæmt og eru á sviði umhverfis- og auðlindamála. Nær verksvið nefndarinnar samkvæmt Árósafrumvarpinu yfir löggjöf sem nú heyrir undir umhverfisráðuneyti, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti og iðnaðarráðuneyti. Er nefndinni í fyrsta lagi falið að úrskurða um ágreining vegna útgáfu, endurskoðunar eða afturköllunar leyfa til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og eru á verkefnasviði umhverfisráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis. Þá er nefndinni ætlað að taka yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála sem starfar á grundvelli laga nr. 123/2010 og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarnamála sem starfar á grundvelli laga nr. 7/ 1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Auk þess er gert ráð fyrir að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála endurskoði aðrar stjórnvaldsákvarðanir á verkefnasviði umhverfisráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis sem eiga samleið með framangreindum ákvörðunum og eðlilegt þykir að fella undir verksvið nefndarinnar.
Eftirfarandi tafla gefur yfirlit yfir þær stjórnvaldsákvarðanir sem lagt er til í frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins að verði kærðar til nefndarinnar. Fram kemur í töflunni hversu margar kærur hafa verið lagðar fram á síðustu þremur árum vegna þeirra ákvarðana sem þar eru taldar.
III. Um opnun aðildar samkvæmt Árósasamningnum.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins skal endurskoðunarleið vera opin „almenningi sem málið varðar“ sem á „nægjanlegra hagsmuna að gæta“ eða heldur því fram að „að gengið hafi verið á rétt þeirra“. „Almenningur sem málið varðar“ er skilgreindur sem einstaklingar eða lögpersónur samkvæmt landsrétti, félög þeirra, samtök og hópar, sem verða fyrir eða er líklegt að verði fyrir áhrifum af eða á hagsmuna að gæta við ákvarðanatöku í umhverfismálum, sbr. 5., sbr. 4. tölul., 2. gr. samningsins. Í 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins kemur fram að það skuli ákvarðast eftir landslögum hvað teljist „nægjanlegir hagsmunir“ og hvenær talið er að „gengið hafi verið á rétt“ og ávallt með það að markmiði að veita almenningi sem málið varðar víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð innan ramma samningsins.
Í þeim skýrslum sem unnar voru vegna undirbúnings að fullgildingu Árósasamningsins og vitnað er til í I. kafla var ekki tekin afstaða til þess hvort breyta ætti gildandi aðildarreglum í tengslum við fullgildingu Árósasamningsins. Tilvitnuð ákvæði 9. gr. Árósasamningsins verða ekki skýrð svo að gerð sé krafa um að opnað verði fyrir aðild allra í þeim málum sem greinin nær til. Er aðilum samningsins veitt talsvert svigrúm til að laga aðildarreglur að gildandi réttarskipan svo lengi sem fylgt er því markmiði að almenningi sem málið varðar sé veittur víðtækur aðgangur að réttlátri málsmeðferð. Fá dæmi eru um að aðildarríki Árósasamningsins hafi opnað fyrir aðild allra að stjórnsýslukærum vegna fullgildingar samningsins og hefur ekkert Norðurlandanna farið þá leið. Með opnun aðildar fyrir alla að kærum vegna stjórnvaldsákvarðana sem falla undir ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins er því mörkuð sjálfstæð stefna sem veitir víðtækan rétt fyrir allan almenning til að fá endurskoðaðar ákvarðanir stjórnvalda sem varða mikilsverða umhverfishagsmuni. Samræmist sú stefna því leiðarljósi 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins að veita beri almenningi víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð svo ná megi fram markmiðum samningsins um vernd réttinda núlifandi og komandi kynslóða til að lifa í umhverfi sem er fullnægjandi fyrir heilsu og velferð þeirra. Um er að ræða eftirtaldar ákvarðanir:
1. Ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og ákvarðanir Skipulagsstofnunar um sameiginlegt umhverfismat skv. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og um endurskoðun matsskýrslu, skv. 12. gr. sömu laga. Um aðild að kærum vegna þessara mála fer í dag skv. 2. mgr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.
2. Ákvarðanir ýmissa stjórnvalda um að leyfa framkvæmdir sem eru matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Um aðild að kærum vegna þessara mála fer í dag samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Frá því eru þó frávik, sbr. t.d. leyfi samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010, sbr. 52. gr. laganna.
3. Ákvarðanir Umhverfisstofnunar um að leyfa sleppingu og dreifingu erfðabreyttra lífvera og ákvarðanir um að leyfa að markaðssetja þær eða vörur unnar úr þeim, sbr. lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur. Um aðild að kærum vegna þessara mála fer í dag samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins.
Lagt er til að kæruaðild vegna annarra stjórnvaldsákvarðana sem eru kæranlegar til nefndarinnar lúti almennum reglum stjórnsýsluréttarins og verði því bundin við þá sem eiga lögvarða hagsmuni. Frá því kunna þó að vera gerðar undantekningar í einstökum lögum og gilda þá aðildarreglur þeirra laga.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, kemur fram sú almenna regla að aðili máls geti kært stjórnvaldsákvörðun til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt. Á reglan við nema annað leiði af lögum eða venju. Í athugasemdum við VII. kafla í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að kæruaðild er bundin við þá sem eiga „einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta“. Þá segir í athugasemdunum að það verði að meta heildstætt hverju sinni hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn máls. Gildandi reglur stjórnsýsluréttar gera því ráð fyrir að fram fari heildstætt mat hverju sinni á því hvort kærandi uppfylli kröfur stjórnsýslulaga um kæruaðild. Á sviði löggjafar um umhverfis- og skipulagsmál má finna sérreglur um kæruaðild umhverfisverndarsamtaka og hagsmunasamtaka, sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í 2. mgr. 74. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, og 2. mgr. 19. gr. laga um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, eru ákvæði um kæruaðild umhverfisverndar- og útivistarsamtaka. Samkvæmt öllum þessum ákvæðum eiga umhverfisverndar- og hagsmunasamtök/útivistarsamtök sem varnarþing eiga á Íslandi kærurétt vegna ákvarðana sem snerta framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Umhverfisverndarsamtök eru skilgreind í m-lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum sem samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði, eru opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Útivistarsamtök eru skilgreind í 13. tölul. 3. gr. náttúruverndarlaga sem samtök sem hafa útivist og umhverfisvernd að markmiði. Þau skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Hagsmunasamtök eru ekki skilgreind í lögum um mat á umhverfisáhrifum eða skipulagslögum og virðast því ekki gerðar sambærilegar kröfur til þeirra. Fá dómafordæmi liggja fyrir um skýringu á aðild að kærum innan stjórnsýslunnar vegna ákvarðana stjórnvalda um framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Gilda að meginstefnu um hana almennar reglur stjórnsýsluréttarins sem gefa ákveðið svigrúm til heildstæðs mats hverju sinni. Benda má á dóm Hæstaréttar í máli nr. 20/2005 frá 9. júní 2005 (Reyðarál) er snerti kæruaðild vegna útgáfu starfsleyfis til handa Reyðaráli samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Af dómi Hæstaréttar má ráða að kærandi verður að sýna fram á að hann verði fyrir áhrifum af framkvæmd sem eru umfram þau áhrif sem segja má að flestir aðrir verði fyrir.
Af framansögðu er ljóst að opin aðild allra felur í sér frávik frá almennum reglum stjórnsýsluréttar. Á hinn bóginn hefur verið viðurkennt að á sviði umhverfismála gildi sérstakar reglur. Hefur umhverfisverndarsamtökum og hagsmunasamtökum verið veitt sérstök staða í ákveðnum málum. Opnun aðildar allra nær til flestra þessara mála. Þá ber að geta þess að áður en lögum um mat á umhverfisáhrifum var breytt með lögum nr. 74/2005 var gert ráð fyrir aðild allra að kærum vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Fyrir breytingu laga um mat á umhverfisáhrifum með lögum nr. 74/2005 hljóðaði 4. mgr. 12. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum svo: Öllum er heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. og úrskurð Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr. Aðild allra að kærumálum innan stjórnsýslunnar er því ekki fordæmalaus.
Rétt er að gera ráð fyrir að opnun aðildar geti orðið til þess að kærumálum fjölgi vegna þeirra ákvarðana sem opnunin nær til, sbr. 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Er því mikilvægt að tryggja að málsmeðferðarreglur fyrir úrskurðarnefndinni séu með þeim hætti að nefndin geti afgreitt málin á skjótan og skilvirkan hátt. Til að stuðla að því er lagt til í frumvarpi þessu að allar kærur til nefndarinnar séu skriflegar og uppfylli ákveðin formskilyrði. Þá er gert ráð fyrir því að í nefndinni eigi sæti 7 nefndarmenn, sem er tveimur fleiri en nú eiga sæti í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, enda þótt í flestum málum sitji þrír nefndarmenn. Einnig er gert ráð fyrir því að nefndin geti falið formanni hennar að úrskurða í einföldum málum þar sem ekki reynir á verulega hagsmuni.
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er í greininni falið að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem lög kveða á um. Verksvið nefndarinnar er ekki nánar afmarkað í þessu frumvarpi en rétt er að benda á að það er ekki bundið við gildissvið Árósasamningsins. Það ræðst af ákvæðum einstakra laga en eingöngu verða kæranlegar til nefndarinnar þær ákvarðanir sem afmarkaðar eru í lögum hverju sinni sem og önnur úrlausnaratriði ef lög mæla svo. Vísast að öðru leyti til almennra athugasemda við frumvarp þetta svo og til frumvarps til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að nefndin skuli vera sjálfstæð í störfum sínum. Sjálfstæði nefndarinnar á að tryggja að endurskoðunarvald vegna þeirra ákvarðana sem heyra undir nefndina liggi hjá óháðum og hlutlausum aðila í skilningi 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins.
Í greininni er að finna reglur um skipan nefndarinnar. Höfð var hliðsjón af ákvæðum skipulagslaga, nr. 123/2010, um skipan úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Með hliðsjón af breiðara starfssviði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er þó lagt til að í úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sitji tveimur fleiri nefndarmenn en í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Annar þeirra skal tilnefndur af ráðherra þeim sem fer með málefni sjávarútvegs og hinn af ráðherra þeim sem fer með málefni jarðrænna auðlinda. Val nefndarmanna á að tryggja að í nefndinni sitji fólk með fjölbreytta menntun og sérþekkingu þannig að nefndin geti fjallað faglega um þau mál sem henni berast.
Í 1. mgr. er hlutverki og ábyrgð forstöðumanns úrskurðarnefndarinnar lýst. Í ákvæðinu er tekið fram að ábyrgð forstöðumanns lúti að fjárhag og daglegum rekstri nefndarinnar. Er með því undanskilin ábyrgð á efnislegri niðurstöðu nefndarinnar sem liggur hjá nefndinni eins og hún er skipuð í einstökum málum.
Í 2. mgr. er því lýst að nefndin skuli ýmist skipuð þremur eða fimm nefndarmönnum. Það ræðst af efni og umfangi máls hversu margir nefndarmenn sitja í henni. Meginreglan er að nefndarmenn séu þrír en formaður nefndarinnar getur ákveðið að í nefndinni sitji fimm menn ef mál er viðamikið eða fordæmisgefandi. Mál getur talist viðamikið ef það t.d. varðar mikla hagsmuni eða er efnislega flókið eða snertir mörg sérfræðisvið. Mál geta talist fordæmisgefandi óháð því hvort þau eru viðamikil. Er þetta svipað fyrirkomulag og verið hefur hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sem getur setið ýmist með þremur mönnum eða fullskipuð fimm mönnum.
Í 3. mgr. kemur fram að nefndin geti fullskipuð sett reglur þess efnis að formaður nefndarinnar kveði upp úrskurði í málum sem eru einföld úrlausnar og varða ekki verulega hagsmuni. Hér undir geta fallið einföld álitamál er snerta málsmeðferð eða mál sem eru efnislega einföld þar sem þau lagaskilyrði sem á reynir eru skýr og gefa lítið eða ekkert svigrúm fyrir sjálfstætt, efnislegt mat. Ákvæðinu er því ætlað að stuðla að skilvirkni í störfum nefndarinnar og einfalda og hraða málsmeðferð þar sem það á við. Ákvæði 4. mgr. heimila nefndinni að kalla sér til ráðgjafar sérfróða aðila eftir þörfum. Heimildin er mikilvæg þar sem reynt getur á ólík atriði við úrlausn þeirra mála sem nefndinni eru falin í hinum ýmsu lögum. Þeir ráðgjafar sem nefndin getur leitað til samkvæmt þessari grein eiga ekki sæti í nefndinni við úrlausn mála. Um hæfiskröfur sem gerðar verða til þeirra fer eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar.
Í greininni er að finna reglur um málsmeðferð fyrir nefndinni. Að því leyti sem ekki er mælt sérstaklega fyrir um málsmeðferðina fer um hana eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.
Í 1. mgr. er tekið er fram að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg. Á með því að tryggja að skýrt liggi fyrir hvenær stjórnvaldsákvörðun hefur verið kærð til nefndarinnar. Er það mikilvægt þar sem nefndinni er falið úrskurðarvald í mörgum málum og er kæruaðild opin öllum í sumum tilvikum. Þá er tiltekið hvaða atriði skulu koma fram í kærunni svo að hún uppfylli formskilyrði og verði tekin til efnismeðferðar. Ber úrskurðarnefndinni að leiðbeina kæranda ef þessum atriðum er ábótavant í samræmi við þá leiðbeiningarskyldu sem á henni hvílir samkvæmt stjórnsýslulögum og almennum reglum stjórnsýsluréttar. Er gert ráð fyrir að nefndin geti útbúið eyðublöð sem kæra skal þá borin fram á. Geta slík eyðublöð verið almennt til leiðbeiningar fyrir kærendur.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um eins mánaðar kærufrest. Gildir hann um allar ákvarðanir sem sæta kæru til nefndarinnar nema öðruvísi sé mælt fyrir um í þeim lögum sem viðkomandi stjórnvaldsákvörðun byggist á. Fresturinn er styttri en hinn almenni kærufrestur stjórnsýslulaga sem er þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Styttist þar með kærufrestur vegna margra mála sem færð eru undir úrskurðarvald nefndarinnar. Það á þó ekki við um mál sem heyrt hafa undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga, né kærufrest vegna ákvarðana um matsskyldu, sameiginlegt umhverfismat eða endurskoðun matsskýrslu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Er rétt að hafa almennt sama kærufrest vegna allra mála sem heyra undir nefndina. Enn fremur er brýnt að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst. Eftir því sem framkvæmdir eru komnar lengra áður en ágreiningur um þær verður ljós skapast meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga.
Í 3. mgr. er afmarkað hverjir eigi kæruaðild. Er stjórnvaldsákvörðunum skipað í tvo flokka hvað það snertir. Annars vegar stjórnvaldsákvarðanir sem lúta almennum reglum stjórnsýsluréttarins og hins vegar stjórnvaldsákvarðanir sem allir einstaklingar og lögaðilar geta kært. Í því felst að kærendur þurfa ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Þeir geta verið einstaklingar og lögaðilar og hvers konar félög og samtök þeirra, t.d. umhverfisverndarsamtök og önnur hagsmunasamtök. Einnig falla hér undir opinberar stofnanir, þ.m.t. það stjórnvald sem tekið hefur hina kærðu ákvörðun. Þær ákvarðanir sem um er að ræða eru taldar upp í þremur stafliðum. Undir a-lið falla ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, ákvarðanir um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, svo og ákvarðanir um endurskoðun matsskýrslu, sem teknar eru skv. 12. gr. sömu laga. Ákvörðun um matsskyldu ræður því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda, sbr. b-lið. Það er því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar eru í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falla leyfi vegna framkvæmda sem eru matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Hér undir falla framkvæmdir sem alltaf eru matsskyldar, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka þeirra, tilkynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hefur verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka þeirra, og framkvæmdir sem ákvörðun ráðherra liggur fyrir um, sbr. 7. gr. laganna. Þessi töluliður nær til þeirra ákvarðana sem vísað er til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins. Byggist hin opna aðild á því að allir eigi í raun hagsmuna að gæta vegna þessara ákvarðana þar sem þær snerta veigamikla umhverfishagsmuni. Þau leyfi sem um er að ræða eru öll leyfi stjórnvalda sem sæta kæru til nefndarinnar og nauðsynleg eru svo ráðast megi í framkvæmd sem er háð mati á umhverfisáhrifum. Hér undir geta t.d. fallið framkvæmdaleyfi samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010, leyfi skv. 38. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/ 1999, og nýtingarleyfi samkvæmt lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Rétt er að taka fram að rannsóknarleyfi samkvæmt síðastgreindum lögum falla ekki hér undir þar sem ekki verður litið svo á að rannsóknarleyfi feli í sér heimild til framkvæmda þar sem þau eru sérstaks eðlis. Í fyrsta lagi er þess að geta að ekki þarf rannsóknarleyfi ef rannsóknir fara fram á vegum landeiganda, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998. Í öðru lagi gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi án þess að fyrir liggi hvort framkvæmdir vegna rannsókna séu matsskyldar samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Rannsóknarleyfi eru veitt með fyrirvara um að ekki megi ráðast í leyfisskyldar framkvæmdir nema tilskilin leyfi liggi fyrir. Ef viðkomandi framkvæmdir eru háðar mati á umhverfisáhrifum er kæruleið til úrskurðarnefndarinnar opin fyrir alla vegna leyfa sem þarf að afla áður en framkvæmdir geta hafist og falla undir verksvið úrskurðarnefndarinnar. Undir c-lið falla tiltekin leyfi sem veitt eru skv. 16. og 19. gr. laga nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur. Er annars vegar um að ræða leyfi til að sleppa eða dreifa erfðabreyttum lífverum og hins vegar leyfi til að markaðssetja hér á landi erfðabreyttar lífverur eða vöru sem inniheldur þær. Losun erfðabreyttra lífvera út í umhverfið er ekki matsskyld samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og er ekki talin í viðauka Árósasamningsins, sbr. 6. gr. hans. Á hinn bóginn kemur fram í 11. tölul. 6. gr. að aðilar samningsins skuli, innan ramma landslaga, beita ákvæðum greinarinnar, að því marki sem unnt er og við á, um ákvarðanir um hvort leyfa beri vísvitandi losun erfðabreyttra lífvera út í umhverfið. Í 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins um réttláta málsmeðferð er vísað til ákvarðana stjórnvalda sem 6. gr. samningsins tekur til. Með hliðsjón af þessum ákvæðum Árósasamningsins, svo og því að losun erfðabreyttra lífvera getur haft áhrif á umtalsverða umhverfishagsmuni, er lagt til að aðild að kærum vegna þessara leyfa verði opin öllum.
Meginreglan skv. 5. gr. er sú að aðilar geta fengið leyst úr kærum fyrir nefndinni án þess að þurfa að greiða málskostnað. Þó verður heimilt í undantekningartilvikum að úrskurða kæranda til þess að greiða málskostnað sem þá mun renna í ríkissjóð. Þykir þetta ákvæði nauðsynlegt til að koma í veg fyrir bersýnilega tilefnislausar kærur sem hafðar eru uppi í þeim tilgangi einum að tefja fyrir framkvæmdum. Ákvæðið á sér fyrirmynd í 3. mgr. 97. gr. laga um opinber innkaup, nr. 84/2007.
Ákvæði 4.–7. mgr. greinarinnar þarfnast ekki skýringa.
Ákvæði þessarar greinar byggjast á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í málum sem varða framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið kann kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hefur ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar. Þar sem kæruaðild er opin öllum er þó sérstaklega mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.
Í 2. mgr. kemur fram að þau mál þar sem fallist er á stöðvun framkvæmda skuli sæta flýtimeðferð sé þess krafist af framkvæmdaraðila. Í ljósi þeirra hagsmuna sem geta verið í húfi þykir eðlilegt að í þeim tilvikum þar sem fallist er á stöðvun framkvæmda geti varnaraðili óskað eftir flýtimeðferð. Þannig má lágmarka það óhagræði sem stöðvun framkvæmda getur valdið framkvæmdaraðila.
Ákvæði þessara greina þarfnast ekki skýringa.
Greinin kveður annars vegar á um reglugerð sem ráðherra er skylt að setja um úrskurðarnefndina, þ.m.t. verkefni hennar, valdsvið og starfsskilyrði. Hins vegar um reglugerð sem ráðherra er heimilt að setja um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar, þ.m.t. heimildir til að sameina mál og frestun réttaráhrifa. Hér er litið til þess að til að auka skilvirkni nefndarinnar getur reynst nauðsynlegt að setja fyllri reglur um málsmeðferð hennar. Hér má t.d. nefna heimild til þess að sameina mál í þeim tilvikum þar sem margar kærur berast er varða sömu framkvæmd þótt um sé að ræða ákvarðanir tveggja eða fleiri stjórnvalda. Eins getur komið til þess að ástæða verði til að útfæra nánar skilyrði fyrir frestun réttaráhrifa og í hvaða tilvikum slíkri heimild yrði beitt. Þá geta einnig komið upp önnur atriði er varða málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar sem ekki hafa verið talin upp hér. Rétt þykir að hér sé um að ræða heimild ráðherra en ekki skyldu og að reynslan leiði í ljós hvort þörf verði á slíkri reglugerðarsetningu.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.
Í frumvarpinu er lagt til að ný nefnd, úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, taki við hlutverki úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarnamála. Í frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins er lagt til að þau lagaákvæði sem um nefndir þessar fjalla falli brott og þar með að nefndirnar verði lagðar niður. Gert er ráð fyrir að starfsmönnum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála verði boðið starf hjá hinni nýju nefnd. Forstöðumaður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála taki við embætti forstöðumanns úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er í þessu sambandi haft í huga að þótt starfssvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verði víðara en úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sinnir hún áfram þeim verkum sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála gerir. Engir starfsmenn hafa verið ráðnir hjá úrskurðarnefnd hollustuhátta- og mengunarvarnamála og reynir því ekki á starfsmannamál vegna hennar.
Gert er ráð fyrir að þetta ákvæði taki þegar gildi. Á með því að tryggja að nægur tími gefist til að ganga frá öllum úrlausnaratriðum er snerta t.d. skipun nefndarmanna, starfsmannamál og húsnæði.
Hér er lagt til að mál sem hafa verið tekin til efnislegrar meðferðar hjá stjórnvöldum þegar lögin taka gildi verði lokið hjá þeim. Af því leiðir að skipunartíma nefndarmanna úrskurðarnefndar hollustuhátta- og mengunarvarnarmála og skipulags- og byggingarmála lýkur ekki fyrr en öll mál sem eru þar til efnismeðferðar hafa verið afgreidd af nefndunum.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Gert er ráð fyrir að í úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eigi sæti sjö menn og að formaður nefndarinnar skuli jafnframt vera forstöðumaður hennar og hafa starfið að aðalstarfi. Í sem stystu máli má segja að lagt sé til að starfshættir hinnar nýju nefndar verði með svipuðum hætti og nú er hjá úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál. Í bráðabirgðaákvæði I í frumvarpinu er mælt fyrir um að starfsmönnum úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál skuli boðið starf hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og að ákvæði 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gildi ekki um störf sem ráðið verður í samkvæmt ákvæðinu, einnig að forstöðumanni úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál skuli boðið að taka við starfi forstöðumanns hinnar nýju nefndar. Ekki er gert ráð fyrir að til greiðslu biðlauna komi við þessar breytingar. Lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 2012 að undanskildu bráðabirgðaákvæði I sem öðlist gildi strax.
Verksvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verður umfangsmeira en verkefni úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál þar sem til fyrrtöldu nefndarinnar flyst úrskurðarvald í ýmsum kærumálum á sviði umhverfis- og auðlindamála frá umhverfisráðherra, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og iðnaðarráðherra. Miðað við fjölda kærumála á árunum 2008–2010 má áætla að það geti leitt til 20% aukningar á fjölda kærumála. Einnig má reikna með að opnun aðildar að kærumálum muni leiða til þess að kærum fjölgi og auki þar með umfang í starfsemi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Erfitt er að áætla með vissu hversu mikið kærum muni fjölga en umhverfisráðuneytið áætlar að það muni leiða til a.m.k. 30% fjölgunar mála frá því sem annars hefði orðið. Að meðtöldum forstöðumanni starfa í dag fjórir menn í 3,7 stöðugildum hjá úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál. Á síðustu tveimur árum hefur árlegur kostnaður þeirrar nefndar verið á bilinu 40–45 m.kr. Umhverfisráðuneytið áætlar að til að mæta auknum verkefnum í nýrri nefnd þurfi að bæta við tveimur stöðugildum lögfræðinga og hálfu stöðugildi ritara. Reikna má með að útgjöld vegna þessa geti verið um 20 m.kr. á ári. Á móti kemur að kostnaður við úrskurðarnefnd um umhverfismál og hollustuhætti fellur niður. Undanfarin tvö ár hefur árlegur kostnaður þeirrar nefndar verið á bilinu 7–8 m.kr.
Með fyrirvara um óvissu hvað varðar aukið umfang og kostnað í starfsemi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála samanborið við núverandi starfsemi úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál, er áætlað að verði frumvarpið óbreytt að lögum geti það haft í för með sér 12–13 m.kr. kostnaðarauka fyrir ríkissjóð á ári. Ekki er gert ráð fyrir þessum útgjöldum í gildandi fjárlögum þar sem settur er bindandi útgjaldarammi á nafnvirði fyrir ríkið í heild næstu tvö árin.
Þskj. 1228 — 709. mál.
Frumvarp til laga
um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
1. gr.
Hlutverk.
2. gr.
Nefndarskipan.
3. gr.
Starfshættir.
Að jafnaði skulu þrír nefndarmenn eiga sæti í úrskurðarnefndinni um hvert mál sem nefndinni berst. Ef mál er viðamikið eða fordæmisgefandi skulu fimm menn sitja í nefndinni. Formaður ákvarðar hvernig nefndin er skipuð í hverju máli og hvort hún er skipuð þremur eða fimm mönnum. Skal hann gæta þess að í nefndinni eigi sæti þeir sem besta þekkingu hafa til úrlausnar málsins. Formaður eða varaformaður eiga sæti í nefndinni í öllum málum.
Nefndin getur falið formanni hennar að úrskurða í málum sem eru einföld úrlausnar og varða ekki verulega hagsmuni. Nefndin setur fullskipuð nánari reglur um hvenær heimildinni verður beitt.
Nefndinni er heimilt að kveðja sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða aðila við úrskurð einstakra mála. Starfa þeir með nefndinni við undirbúning og meðferð máls eftir ákvörðun formanns.
4. gr.
Málsmeðferð og kæruaðild.
Kærufrestur er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Það á þó ekki við ef mælt er fyrir um annan kærufrest í þeim lögum sem kæranleg ákvörðun byggist á. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar.
Þeir einir geta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Sé um að ræða eftirtaldar ákvarðanir þarf sá sem kærir þó ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni:
a. ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum,
b. ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem eru matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum,
c. ákvarðanir um að veita leyfi samkvæmt lögum um erfðabreyttar lífverur til sleppingar eða dreifingar erfðabreyttra lífvera eða markaðssetningar á erfðabreyttum lífverum eða vörum sem innihalda þær.
Þegar kæra berst nefndinni tilkynnir hún stjórnvaldi því sem tók hina kærðu ákvörðun um kæruna og veitir því allt að 30 daga frest til að skila gögnum og umsögn um málið. Stjórnvaldinu er skylt að láta nefndinni í té öll þau gögn og upplýsingar sem tengjast málinu og nefndin telur þörf á að afla. Í viðamiklum málum getur nefndin veitt allt að 15 daga viðbótarfrest. Nefndin aflar viðbótargagna og umsagna og kynnir sér aðstæður á vettvangi þegar þörf er á til að mál teljist nægjanlega upplýst. Hefur hún til þess sömu heimildir og stjórnvald það sem tók hina kærðu ákvörðun.
Ef kæra er bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framkvæmd getur nefndin úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem rennur í ríkissjóð.
Nefndin kveður upp úrskurð eins fljótt og kostur er og jafnan innan þriggja mánaða frá því málsgögn bárust frá stjórnvaldi, sbr. 4. mgr., en innan sex mánaða frá sama tímamarki sé mál viðamikið.
Formaður, eftir atvikum varaformaður, stýrir störfum nefndarinnar við umfjöllun máls. Þegar nefndarmenn eru ekki sammála ræður meiri hluti niðurstöðu máls.
Um málsmeðferð nefndarinnar fer að öðru leyti eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.
5. gr.
Stöðvun framkvæmda.
Kæra til úrskurðarnefndarinnar frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi getur þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Komi fram krafa um slíkt skal úrskurðarnefndin svo fljótt sem verða má kveða upp úrskurð um það atriði. Úrskurði um stöðvun framkvæmda ber viðkomandi stjórnvaldi að framfylgja þegar í stað, með aðstoð lögreglu ef með þarf.
Þau mál þar sem fallist er á stöðvun framkvæmda skulu sæta flýtimeðferð sé þess krafist af framkvæmdaraðila.
6. gr.
Úrskurðir nefndarinnar og birting.
7. gr.
Kostnaður.
8. gr.
Reglugerð.
Ráðherra er enn fremur heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar, þ.m.t. heimildir til að sameina mál og frestun réttaráhrifa.
9. gr.
Gildistaka.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta var unnið samhliða frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins (Árósafrumvarpið) sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu. Voru bæði frumvörpin unnin af nefnd sem í áttu sæti fulltrúar umhverfisráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis. Kristín Haraldsdóttir, forstöðumaður Auðlindaréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík, vann að gerð frumvarpanna fyrir nefndina.
Í Árósafrumvarpinu er að finna ýmsar breytingar á lögum sem eiga að tryggja að íslensk löggjöf samræmist Árósasamningnum. Eins og fram kemur í athugasemdum við það frumvarp snerta lagabreytingarnar 2., 4. og 5. mgr. 9. gr. Árósasamningsins um aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð og virkum úrræðum til endurskoðunar ákvarðana stjórnvalda um framkvæmdir sem kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Þessar greinar Árósasamningsins gera nánar tiltekið kröfu um að almenningur sem málið varðar og á nægjanlegra hagsmuna að gæta eigi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila um hvort ákvarðanir, aðgerðir eða aðgerðaleysi stjórnvalda vegna framkvæmda sem tilgreindar eru í I. viðauka við samninginn, eða kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið, samræmist lögum að efni eða formi. Hvað teljast nægjanlegir hagsmunir skal ákvarðast í samræmi við skilyrði landslaga og ávallt með það að markmiði að veita almenningi sem málið varðar víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð innan ramma Árósasamningsins. Skulu umhverfisverndarsamtök ávallt talin eiga nægjanlega hagsmuni. Ber aðilum Árósasamningsins að gæta þess að þær leiðir sem almenningi eru tryggðar veiti fullnægjandi og virk úrræði, og að þær séu sanngjarnar, réttlátar, tímanlegar og ekki óhæfilega dýrar. Í áðurnefndu Árósafrumvarpi er lagt til að kröfum þessa ákvæðis um endurskoðunarleið fyrir óháðum og hlutlausum aðila verði mætt með því að fela sjálfstæðri úrskurðarnefnd það hlutverk að úrskurða um ágreining vegna ákvarðana um að leyfa framkvæmdir sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið. Byggjast tillögurnar á tveimur skýrslum sem unnar voru á vegum umhverfisráðherra til undirbúnings fullgildingar Árósasamningsins. Fyrri skýrslan var unnin af nefnd sem var skipuð af þáverandi umhverfisráðherra 25. febrúar 2005. Verkefni nefndarinnar var m.a. fólgið í að greina efni Árósasamningsins og afmarka hvaða breytingar gera þyrfti á lögum ef samningurinn yrði fullgiltur af Íslands hálfu. Nefndin skilaði skýrslu 28. september 2006. Síðari skýrslan var unnin af starfshópi sem skipaður var af umhverfisráðherra 13. mars 2009. Verkefni starfshópsins var að gera tillögu um hvernig uppfylla ætti kröfur Árósasamningsins um endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila, sbr. 2. mgr. 9. gr. samningsins.
Í frumvarpi þessu er lagt til að sett verði á fót ný og sjálfstæð úrskurðarnefnd sem fái heitið úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verksvið nefndarinnar ræðst af fyrirmælum einstakra laga sem mæla fyrir um að tilteknar ákvarðanir eða úrlausnaratriði heyri undir nefndina. Verksviðið markast í upphafi af ákvæðum Árósafrumvarpsins. Samkvæmt því frumvarpi er nefndinni ætlað að úrskurða í málum sem falla undir 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins, svo og öðrum samkynja málum sem eðlilegt þykir að hún fjalli um. Lagt er til að nefndin taki yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sem starfar samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010, og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarna sem starfar samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Báðar þessar nefndir eru því lagðar niður með Árósafrumvarpinu. Frumvarp þetta mælir almennt fyrir um hlutverk úrskurðarnefndarinnar, skipan hennar, aðild að kærum til nefndarinnar, málsmeðferð fyrir nefndinni og fleiri atriði er varða starfsemi hennar.
II. Hlutverk nefndarinnar.
Úrskurðarnefndinni er ætlað að úrskurða í ágreiningsmálum vegna stjórnvaldsákvarðana og annarra úrlausnaratriða innan stjórnsýslunnar sem henni er falið lögum samkvæmt og eru á sviði umhverfis- og auðlindamála. Nær verksvið nefndarinnar samkvæmt Árósafrumvarpinu yfir löggjöf sem nú heyrir undir umhverfisráðuneyti, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti og iðnaðarráðuneyti. Er nefndinni í fyrsta lagi falið að úrskurða um ágreining vegna útgáfu, endurskoðunar eða afturköllunar leyfa til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og eru á verkefnasviði umhverfisráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis. Þá er nefndinni ætlað að taka yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála sem starfar á grundvelli laga nr. 123/2010 og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarnamála sem starfar á grundvelli laga nr. 7/ 1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Auk þess er gert ráð fyrir að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála endurskoði aðrar stjórnvaldsákvarðanir á verkefnasviði umhverfisráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis sem eiga samleið með framangreindum ákvörðunum og eðlilegt þykir að fella undir verksvið nefndarinnar.
Eftirfarandi tafla gefur yfirlit yfir þær stjórnvaldsákvarðanir sem lagt er til í frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins að verði kærðar til nefndarinnar. Fram kemur í töflunni hversu margar kærur hafa verið lagðar fram á síðustu þremur árum vegna þeirra ákvarðana sem þar eru taldar.
| Löggjöf | Fjöldi kæra 2008–2010 |
| Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti | |
| Lög nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði | 0 |
| Lög nr. 71/2008, um fiskeldi | 0 |
| Iðnaðarráðuneyti | |
| Lög nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu | 1 |
| Raforkulög, nr. 65/2003 | 0 |
| Vatnalög, nr. 15/1923 | 0 |
| Lög nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis | 0 |
| Lög nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins | 4 |
| Umhverfisráðuneyti | |
| Lög nr. 44/1999, um náttúruvernd | 2 |
| Lög nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda | 0 |
| Lög nr. 97/2004, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu | 0 |
| Lög nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs | 1 |
| Lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir | 34 |
| Skipulagslög, nr. 123/2010, 1 og lög nr. 160/2010, um mannvirki | 239 |
| Lög nr. 54/1955, um vernd Breiðafjarðar | 1 |
| Lög nr. 52/1988, um eiturefni og hættuleg efni | 0 |
| Lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur | 1 |
| Lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum | 16 |
| Lög nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga | 0 |
| Lög nr. 9/2009, um uppbyggingu og rekstur fráveitna | 0 |
| Lög nr. 6/2006, um tóbaksvarnir 2 | 0 |
III. Um opnun aðildar samkvæmt Árósasamningnum.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins skal endurskoðunarleið vera opin „almenningi sem málið varðar“ sem á „nægjanlegra hagsmuna að gæta“ eða heldur því fram að „að gengið hafi verið á rétt þeirra“. „Almenningur sem málið varðar“ er skilgreindur sem einstaklingar eða lögpersónur samkvæmt landsrétti, félög þeirra, samtök og hópar, sem verða fyrir eða er líklegt að verði fyrir áhrifum af eða á hagsmuna að gæta við ákvarðanatöku í umhverfismálum, sbr. 5., sbr. 4. tölul., 2. gr. samningsins. Í 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins kemur fram að það skuli ákvarðast eftir landslögum hvað teljist „nægjanlegir hagsmunir“ og hvenær talið er að „gengið hafi verið á rétt“ og ávallt með það að markmiði að veita almenningi sem málið varðar víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð innan ramma samningsins.
Í þeim skýrslum sem unnar voru vegna undirbúnings að fullgildingu Árósasamningsins og vitnað er til í I. kafla var ekki tekin afstaða til þess hvort breyta ætti gildandi aðildarreglum í tengslum við fullgildingu Árósasamningsins. Tilvitnuð ákvæði 9. gr. Árósasamningsins verða ekki skýrð svo að gerð sé krafa um að opnað verði fyrir aðild allra í þeim málum sem greinin nær til. Er aðilum samningsins veitt talsvert svigrúm til að laga aðildarreglur að gildandi réttarskipan svo lengi sem fylgt er því markmiði að almenningi sem málið varðar sé veittur víðtækur aðgangur að réttlátri málsmeðferð. Fá dæmi eru um að aðildarríki Árósasamningsins hafi opnað fyrir aðild allra að stjórnsýslukærum vegna fullgildingar samningsins og hefur ekkert Norðurlandanna farið þá leið. Með opnun aðildar fyrir alla að kærum vegna stjórnvaldsákvarðana sem falla undir ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins er því mörkuð sjálfstæð stefna sem veitir víðtækan rétt fyrir allan almenning til að fá endurskoðaðar ákvarðanir stjórnvalda sem varða mikilsverða umhverfishagsmuni. Samræmist sú stefna því leiðarljósi 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins að veita beri almenningi víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð svo ná megi fram markmiðum samningsins um vernd réttinda núlifandi og komandi kynslóða til að lifa í umhverfi sem er fullnægjandi fyrir heilsu og velferð þeirra. Um er að ræða eftirtaldar ákvarðanir:
1. Ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og ákvarðanir Skipulagsstofnunar um sameiginlegt umhverfismat skv. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og um endurskoðun matsskýrslu, skv. 12. gr. sömu laga. Um aðild að kærum vegna þessara mála fer í dag skv. 2. mgr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.
2. Ákvarðanir ýmissa stjórnvalda um að leyfa framkvæmdir sem eru matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Um aðild að kærum vegna þessara mála fer í dag samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Frá því eru þó frávik, sbr. t.d. leyfi samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010, sbr. 52. gr. laganna.
3. Ákvarðanir Umhverfisstofnunar um að leyfa sleppingu og dreifingu erfðabreyttra lífvera og ákvarðanir um að leyfa að markaðssetja þær eða vörur unnar úr þeim, sbr. lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur. Um aðild að kærum vegna þessara mála fer í dag samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins.
Lagt er til að kæruaðild vegna annarra stjórnvaldsákvarðana sem eru kæranlegar til nefndarinnar lúti almennum reglum stjórnsýsluréttarins og verði því bundin við þá sem eiga lögvarða hagsmuni. Frá því kunna þó að vera gerðar undantekningar í einstökum lögum og gilda þá aðildarreglur þeirra laga.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, kemur fram sú almenna regla að aðili máls geti kært stjórnvaldsákvörðun til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt. Á reglan við nema annað leiði af lögum eða venju. Í athugasemdum við VII. kafla í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að kæruaðild er bundin við þá sem eiga „einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta“. Þá segir í athugasemdunum að það verði að meta heildstætt hverju sinni hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn máls. Gildandi reglur stjórnsýsluréttar gera því ráð fyrir að fram fari heildstætt mat hverju sinni á því hvort kærandi uppfylli kröfur stjórnsýslulaga um kæruaðild. Á sviði löggjafar um umhverfis- og skipulagsmál má finna sérreglur um kæruaðild umhverfisverndarsamtaka og hagsmunasamtaka, sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í 2. mgr. 74. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, og 2. mgr. 19. gr. laga um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, eru ákvæði um kæruaðild umhverfisverndar- og útivistarsamtaka. Samkvæmt öllum þessum ákvæðum eiga umhverfisverndar- og hagsmunasamtök/útivistarsamtök sem varnarþing eiga á Íslandi kærurétt vegna ákvarðana sem snerta framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Umhverfisverndarsamtök eru skilgreind í m-lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum sem samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði, eru opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Útivistarsamtök eru skilgreind í 13. tölul. 3. gr. náttúruverndarlaga sem samtök sem hafa útivist og umhverfisvernd að markmiði. Þau skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Hagsmunasamtök eru ekki skilgreind í lögum um mat á umhverfisáhrifum eða skipulagslögum og virðast því ekki gerðar sambærilegar kröfur til þeirra. Fá dómafordæmi liggja fyrir um skýringu á aðild að kærum innan stjórnsýslunnar vegna ákvarðana stjórnvalda um framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Gilda að meginstefnu um hana almennar reglur stjórnsýsluréttarins sem gefa ákveðið svigrúm til heildstæðs mats hverju sinni. Benda má á dóm Hæstaréttar í máli nr. 20/2005 frá 9. júní 2005 (Reyðarál) er snerti kæruaðild vegna útgáfu starfsleyfis til handa Reyðaráli samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Af dómi Hæstaréttar má ráða að kærandi verður að sýna fram á að hann verði fyrir áhrifum af framkvæmd sem eru umfram þau áhrif sem segja má að flestir aðrir verði fyrir.
Af framansögðu er ljóst að opin aðild allra felur í sér frávik frá almennum reglum stjórnsýsluréttar. Á hinn bóginn hefur verið viðurkennt að á sviði umhverfismála gildi sérstakar reglur. Hefur umhverfisverndarsamtökum og hagsmunasamtökum verið veitt sérstök staða í ákveðnum málum. Opnun aðildar allra nær til flestra þessara mála. Þá ber að geta þess að áður en lögum um mat á umhverfisáhrifum var breytt með lögum nr. 74/2005 var gert ráð fyrir aðild allra að kærum vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Fyrir breytingu laga um mat á umhverfisáhrifum með lögum nr. 74/2005 hljóðaði 4. mgr. 12. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum svo: Öllum er heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. og úrskurð Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr. Aðild allra að kærumálum innan stjórnsýslunnar er því ekki fordæmalaus.
Rétt er að gera ráð fyrir að opnun aðildar geti orðið til þess að kærumálum fjölgi vegna þeirra ákvarðana sem opnunin nær til, sbr. 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Er því mikilvægt að tryggja að málsmeðferðarreglur fyrir úrskurðarnefndinni séu með þeim hætti að nefndin geti afgreitt málin á skjótan og skilvirkan hátt. Til að stuðla að því er lagt til í frumvarpi þessu að allar kærur til nefndarinnar séu skriflegar og uppfylli ákveðin formskilyrði. Þá er gert ráð fyrir því að í nefndinni eigi sæti 7 nefndarmenn, sem er tveimur fleiri en nú eiga sæti í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, enda þótt í flestum málum sitji þrír nefndarmenn. Einnig er gert ráð fyrir því að nefndin geti falið formanni hennar að úrskurða í einföldum málum þar sem ekki reynir á verulega hagsmuni.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er í greininni falið að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem lög kveða á um. Verksvið nefndarinnar er ekki nánar afmarkað í þessu frumvarpi en rétt er að benda á að það er ekki bundið við gildissvið Árósasamningsins. Það ræðst af ákvæðum einstakra laga en eingöngu verða kæranlegar til nefndarinnar þær ákvarðanir sem afmarkaðar eru í lögum hverju sinni sem og önnur úrlausnaratriði ef lög mæla svo. Vísast að öðru leyti til almennra athugasemda við frumvarp þetta svo og til frumvarps til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að nefndin skuli vera sjálfstæð í störfum sínum. Sjálfstæði nefndarinnar á að tryggja að endurskoðunarvald vegna þeirra ákvarðana sem heyra undir nefndina liggi hjá óháðum og hlutlausum aðila í skilningi 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins.
Um 2. gr.
Í greininni er að finna reglur um skipan nefndarinnar. Höfð var hliðsjón af ákvæðum skipulagslaga, nr. 123/2010, um skipan úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Með hliðsjón af breiðara starfssviði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er þó lagt til að í úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sitji tveimur fleiri nefndarmenn en í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Annar þeirra skal tilnefndur af ráðherra þeim sem fer með málefni sjávarútvegs og hinn af ráðherra þeim sem fer með málefni jarðrænna auðlinda. Val nefndarmanna á að tryggja að í nefndinni sitji fólk með fjölbreytta menntun og sérþekkingu þannig að nefndin geti fjallað faglega um þau mál sem henni berast.
Um 3. gr.
Í 1. mgr. er hlutverki og ábyrgð forstöðumanns úrskurðarnefndarinnar lýst. Í ákvæðinu er tekið fram að ábyrgð forstöðumanns lúti að fjárhag og daglegum rekstri nefndarinnar. Er með því undanskilin ábyrgð á efnislegri niðurstöðu nefndarinnar sem liggur hjá nefndinni eins og hún er skipuð í einstökum málum.
Í 2. mgr. er því lýst að nefndin skuli ýmist skipuð þremur eða fimm nefndarmönnum. Það ræðst af efni og umfangi máls hversu margir nefndarmenn sitja í henni. Meginreglan er að nefndarmenn séu þrír en formaður nefndarinnar getur ákveðið að í nefndinni sitji fimm menn ef mál er viðamikið eða fordæmisgefandi. Mál getur talist viðamikið ef það t.d. varðar mikla hagsmuni eða er efnislega flókið eða snertir mörg sérfræðisvið. Mál geta talist fordæmisgefandi óháð því hvort þau eru viðamikil. Er þetta svipað fyrirkomulag og verið hefur hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sem getur setið ýmist með þremur mönnum eða fullskipuð fimm mönnum.
Í 3. mgr. kemur fram að nefndin geti fullskipuð sett reglur þess efnis að formaður nefndarinnar kveði upp úrskurði í málum sem eru einföld úrlausnar og varða ekki verulega hagsmuni. Hér undir geta fallið einföld álitamál er snerta málsmeðferð eða mál sem eru efnislega einföld þar sem þau lagaskilyrði sem á reynir eru skýr og gefa lítið eða ekkert svigrúm fyrir sjálfstætt, efnislegt mat. Ákvæðinu er því ætlað að stuðla að skilvirkni í störfum nefndarinnar og einfalda og hraða málsmeðferð þar sem það á við. Ákvæði 4. mgr. heimila nefndinni að kalla sér til ráðgjafar sérfróða aðila eftir þörfum. Heimildin er mikilvæg þar sem reynt getur á ólík atriði við úrlausn þeirra mála sem nefndinni eru falin í hinum ýmsu lögum. Þeir ráðgjafar sem nefndin getur leitað til samkvæmt þessari grein eiga ekki sæti í nefndinni við úrlausn mála. Um hæfiskröfur sem gerðar verða til þeirra fer eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar.
Um 4. gr.
Í greininni er að finna reglur um málsmeðferð fyrir nefndinni. Að því leyti sem ekki er mælt sérstaklega fyrir um málsmeðferðina fer um hana eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.
Í 1. mgr. er tekið er fram að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg. Á með því að tryggja að skýrt liggi fyrir hvenær stjórnvaldsákvörðun hefur verið kærð til nefndarinnar. Er það mikilvægt þar sem nefndinni er falið úrskurðarvald í mörgum málum og er kæruaðild opin öllum í sumum tilvikum. Þá er tiltekið hvaða atriði skulu koma fram í kærunni svo að hún uppfylli formskilyrði og verði tekin til efnismeðferðar. Ber úrskurðarnefndinni að leiðbeina kæranda ef þessum atriðum er ábótavant í samræmi við þá leiðbeiningarskyldu sem á henni hvílir samkvæmt stjórnsýslulögum og almennum reglum stjórnsýsluréttar. Er gert ráð fyrir að nefndin geti útbúið eyðublöð sem kæra skal þá borin fram á. Geta slík eyðublöð verið almennt til leiðbeiningar fyrir kærendur.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um eins mánaðar kærufrest. Gildir hann um allar ákvarðanir sem sæta kæru til nefndarinnar nema öðruvísi sé mælt fyrir um í þeim lögum sem viðkomandi stjórnvaldsákvörðun byggist á. Fresturinn er styttri en hinn almenni kærufrestur stjórnsýslulaga sem er þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Styttist þar með kærufrestur vegna margra mála sem færð eru undir úrskurðarvald nefndarinnar. Það á þó ekki við um mál sem heyrt hafa undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga, né kærufrest vegna ákvarðana um matsskyldu, sameiginlegt umhverfismat eða endurskoðun matsskýrslu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Er rétt að hafa almennt sama kærufrest vegna allra mála sem heyra undir nefndina. Enn fremur er brýnt að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst. Eftir því sem framkvæmdir eru komnar lengra áður en ágreiningur um þær verður ljós skapast meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga.
Í 3. mgr. er afmarkað hverjir eigi kæruaðild. Er stjórnvaldsákvörðunum skipað í tvo flokka hvað það snertir. Annars vegar stjórnvaldsákvarðanir sem lúta almennum reglum stjórnsýsluréttarins og hins vegar stjórnvaldsákvarðanir sem allir einstaklingar og lögaðilar geta kært. Í því felst að kærendur þurfa ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Þeir geta verið einstaklingar og lögaðilar og hvers konar félög og samtök þeirra, t.d. umhverfisverndarsamtök og önnur hagsmunasamtök. Einnig falla hér undir opinberar stofnanir, þ.m.t. það stjórnvald sem tekið hefur hina kærðu ákvörðun. Þær ákvarðanir sem um er að ræða eru taldar upp í þremur stafliðum. Undir a-lið falla ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, ákvarðanir um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, svo og ákvarðanir um endurskoðun matsskýrslu, sem teknar eru skv. 12. gr. sömu laga. Ákvörðun um matsskyldu ræður því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda, sbr. b-lið. Það er því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar eru í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falla leyfi vegna framkvæmda sem eru matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Hér undir falla framkvæmdir sem alltaf eru matsskyldar, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka þeirra, tilkynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hefur verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka þeirra, og framkvæmdir sem ákvörðun ráðherra liggur fyrir um, sbr. 7. gr. laganna. Þessi töluliður nær til þeirra ákvarðana sem vísað er til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins. Byggist hin opna aðild á því að allir eigi í raun hagsmuna að gæta vegna þessara ákvarðana þar sem þær snerta veigamikla umhverfishagsmuni. Þau leyfi sem um er að ræða eru öll leyfi stjórnvalda sem sæta kæru til nefndarinnar og nauðsynleg eru svo ráðast megi í framkvæmd sem er háð mati á umhverfisáhrifum. Hér undir geta t.d. fallið framkvæmdaleyfi samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010, leyfi skv. 38. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/ 1999, og nýtingarleyfi samkvæmt lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Rétt er að taka fram að rannsóknarleyfi samkvæmt síðastgreindum lögum falla ekki hér undir þar sem ekki verður litið svo á að rannsóknarleyfi feli í sér heimild til framkvæmda þar sem þau eru sérstaks eðlis. Í fyrsta lagi er þess að geta að ekki þarf rannsóknarleyfi ef rannsóknir fara fram á vegum landeiganda, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998. Í öðru lagi gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi án þess að fyrir liggi hvort framkvæmdir vegna rannsókna séu matsskyldar samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Rannsóknarleyfi eru veitt með fyrirvara um að ekki megi ráðast í leyfisskyldar framkvæmdir nema tilskilin leyfi liggi fyrir. Ef viðkomandi framkvæmdir eru háðar mati á umhverfisáhrifum er kæruleið til úrskurðarnefndarinnar opin fyrir alla vegna leyfa sem þarf að afla áður en framkvæmdir geta hafist og falla undir verksvið úrskurðarnefndarinnar. Undir c-lið falla tiltekin leyfi sem veitt eru skv. 16. og 19. gr. laga nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur. Er annars vegar um að ræða leyfi til að sleppa eða dreifa erfðabreyttum lífverum og hins vegar leyfi til að markaðssetja hér á landi erfðabreyttar lífverur eða vöru sem inniheldur þær. Losun erfðabreyttra lífvera út í umhverfið er ekki matsskyld samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og er ekki talin í viðauka Árósasamningsins, sbr. 6. gr. hans. Á hinn bóginn kemur fram í 11. tölul. 6. gr. að aðilar samningsins skuli, innan ramma landslaga, beita ákvæðum greinarinnar, að því marki sem unnt er og við á, um ákvarðanir um hvort leyfa beri vísvitandi losun erfðabreyttra lífvera út í umhverfið. Í 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins um réttláta málsmeðferð er vísað til ákvarðana stjórnvalda sem 6. gr. samningsins tekur til. Með hliðsjón af þessum ákvæðum Árósasamningsins, svo og því að losun erfðabreyttra lífvera getur haft áhrif á umtalsverða umhverfishagsmuni, er lagt til að aðild að kærum vegna þessara leyfa verði opin öllum.
Meginreglan skv. 5. gr. er sú að aðilar geta fengið leyst úr kærum fyrir nefndinni án þess að þurfa að greiða málskostnað. Þó verður heimilt í undantekningartilvikum að úrskurða kæranda til þess að greiða málskostnað sem þá mun renna í ríkissjóð. Þykir þetta ákvæði nauðsynlegt til að koma í veg fyrir bersýnilega tilefnislausar kærur sem hafðar eru uppi í þeim tilgangi einum að tefja fyrir framkvæmdum. Ákvæðið á sér fyrirmynd í 3. mgr. 97. gr. laga um opinber innkaup, nr. 84/2007.
Ákvæði 4.–7. mgr. greinarinnar þarfnast ekki skýringa.
Um 5. gr.
Ákvæði þessarar greinar byggjast á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í málum sem varða framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið kann kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hefur ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar. Þar sem kæruaðild er opin öllum er þó sérstaklega mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.
Í 2. mgr. kemur fram að þau mál þar sem fallist er á stöðvun framkvæmda skuli sæta flýtimeðferð sé þess krafist af framkvæmdaraðila. Í ljósi þeirra hagsmuna sem geta verið í húfi þykir eðlilegt að í þeim tilvikum þar sem fallist er á stöðvun framkvæmda geti varnaraðili óskað eftir flýtimeðferð. Þannig má lágmarka það óhagræði sem stöðvun framkvæmda getur valdið framkvæmdaraðila.
Um 6. og 7. gr.
Ákvæði þessara greina þarfnast ekki skýringa.
Um 8. gr.
Greinin kveður annars vegar á um reglugerð sem ráðherra er skylt að setja um úrskurðarnefndina, þ.m.t. verkefni hennar, valdsvið og starfsskilyrði. Hins vegar um reglugerð sem ráðherra er heimilt að setja um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar, þ.m.t. heimildir til að sameina mál og frestun réttaráhrifa. Hér er litið til þess að til að auka skilvirkni nefndarinnar getur reynst nauðsynlegt að setja fyllri reglur um málsmeðferð hennar. Hér má t.d. nefna heimild til þess að sameina mál í þeim tilvikum þar sem margar kærur berast er varða sömu framkvæmd þótt um sé að ræða ákvarðanir tveggja eða fleiri stjórnvalda. Eins getur komið til þess að ástæða verði til að útfæra nánar skilyrði fyrir frestun réttaráhrifa og í hvaða tilvikum slíkri heimild yrði beitt. Þá geta einnig komið upp önnur atriði er varða málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar sem ekki hafa verið talin upp hér. Rétt þykir að hér sé um að ræða heimild ráðherra en ekki skyldu og að reynslan leiði í ljós hvort þörf verði á slíkri reglugerðarsetningu.
Um 9. gr.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Í frumvarpinu er lagt til að ný nefnd, úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, taki við hlutverki úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarnamála. Í frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins er lagt til að þau lagaákvæði sem um nefndir þessar fjalla falli brott og þar með að nefndirnar verði lagðar niður. Gert er ráð fyrir að starfsmönnum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála verði boðið starf hjá hinni nýju nefnd. Forstöðumaður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála taki við embætti forstöðumanns úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er í þessu sambandi haft í huga að þótt starfssvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verði víðara en úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sinnir hún áfram þeim verkum sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála gerir. Engir starfsmenn hafa verið ráðnir hjá úrskurðarnefnd hollustuhátta- og mengunarvarnamála og reynir því ekki á starfsmannamál vegna hennar.
Gert er ráð fyrir að þetta ákvæði taki þegar gildi. Á með því að tryggja að nægur tími gefist til að ganga frá öllum úrlausnaratriðum er snerta t.d. skipun nefndarmanna, starfsmannamál og húsnæði.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Hér er lagt til að mál sem hafa verið tekin til efnislegrar meðferðar hjá stjórnvöldum þegar lögin taka gildi verði lokið hjá þeim. Af því leiðir að skipunartíma nefndarmanna úrskurðarnefndar hollustuhátta- og mengunarvarnarmála og skipulags- og byggingarmála lýkur ekki fyrr en öll mál sem eru þar til efnismeðferðar hafa verið afgreidd af nefndunum.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Gert er ráð fyrir að í úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eigi sæti sjö menn og að formaður nefndarinnar skuli jafnframt vera forstöðumaður hennar og hafa starfið að aðalstarfi. Í sem stystu máli má segja að lagt sé til að starfshættir hinnar nýju nefndar verði með svipuðum hætti og nú er hjá úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál. Í bráðabirgðaákvæði I í frumvarpinu er mælt fyrir um að starfsmönnum úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál skuli boðið starf hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og að ákvæði 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gildi ekki um störf sem ráðið verður í samkvæmt ákvæðinu, einnig að forstöðumanni úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál skuli boðið að taka við starfi forstöðumanns hinnar nýju nefndar. Ekki er gert ráð fyrir að til greiðslu biðlauna komi við þessar breytingar. Lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 2012 að undanskildu bráðabirgðaákvæði I sem öðlist gildi strax.
Verksvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verður umfangsmeira en verkefni úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál þar sem til fyrrtöldu nefndarinnar flyst úrskurðarvald í ýmsum kærumálum á sviði umhverfis- og auðlindamála frá umhverfisráðherra, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og iðnaðarráðherra. Miðað við fjölda kærumála á árunum 2008–2010 má áætla að það geti leitt til 20% aukningar á fjölda kærumála. Einnig má reikna með að opnun aðildar að kærumálum muni leiða til þess að kærum fjölgi og auki þar með umfang í starfsemi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Erfitt er að áætla með vissu hversu mikið kærum muni fjölga en umhverfisráðuneytið áætlar að það muni leiða til a.m.k. 30% fjölgunar mála frá því sem annars hefði orðið. Að meðtöldum forstöðumanni starfa í dag fjórir menn í 3,7 stöðugildum hjá úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál. Á síðustu tveimur árum hefur árlegur kostnaður þeirrar nefndar verið á bilinu 40–45 m.kr. Umhverfisráðuneytið áætlar að til að mæta auknum verkefnum í nýrri nefnd þurfi að bæta við tveimur stöðugildum lögfræðinga og hálfu stöðugildi ritara. Reikna má með að útgjöld vegna þessa geti verið um 20 m.kr. á ári. Á móti kemur að kostnaður við úrskurðarnefnd um umhverfismál og hollustuhætti fellur niður. Undanfarin tvö ár hefur árlegur kostnaður þeirrar nefndar verið á bilinu 7–8 m.kr.
Með fyrirvara um óvissu hvað varðar aukið umfang og kostnað í starfsemi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála samanborið við núverandi starfsemi úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál, er áætlað að verði frumvarpið óbreytt að lögum geti það haft í för með sér 12–13 m.kr. kostnaðarauka fyrir ríkissjóð á ári. Ekki er gert ráð fyrir þessum útgjöldum í gildandi fjárlögum þar sem settur er bindandi útgjaldarammi á nafnvirði fyrir ríkið í heild næstu tvö árin.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Athuga ber að skipulagslög, nr. 123/2010, og lög um mannvirki, nr. 160/2010, tóku gildi 1. janúar 2011. Allir þeir úrskurðir sem falla undir þennan lið í töflunni voru kveðnir upp í gildistíð eldri skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Lög þessi eru á forræði velferðarráðuneytis en eru hér flokkuð með lögum er heyra undir umhverfisráðuneyti í ljósi þess að ákvarðanir þær sem um er að ræða skv. 4. mgr. 17. gr. laganna eru í dag kæranlegar til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir.
