Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 747. máls.
Þskj. 1290 — 747. mál.
a. Við 3. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Áður en barni er ráðstafað í fóstur skal barnaverndarnefnd kanna aðstæður og leggja mat á möguleika viðkomandi grunnskóla til að koma til móts við þarfir barnsins.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Ráðherra setur reglugerð um framkvæmd þessarar greinar í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þar sem m.a. skal kveðið á um skólagöngu fósturbarna, bæði fagleg og fjárhagsleg málefni og samstarf aðila.
a. Á eftir 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Í öllum grunnskólum skal gera ráð fyrir skólasafni eða tryggja með öðrum hætti aðgang nemenda að þjónustu slíks safns sem skal vera upplýsingamiðstöð fyrir nemendur og kennara. Það skal búið bókum og nýsigögnum auk annars safnkosts sem tengist námsgreinum og námssviðum aðalnámskrár grunnskóla.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skólahúsnæði.
Á unglingastigi, þ.e. í 8.–10. bekk, skulu nemendur velja námsgreinar og námssvið í allt að fimmtung námstímans samkvæmt nánari viðmiðunum sem sett eru í aðalnámskrá grunnskóla. Skólum er heimilt að skipuleggja mismunandi hlutfall valtíma eftir árgöngum í 8.–10. bekk og binda valið að hluta tilteknum námssviðum.
Sveitarstjórnum er heimilt að samræma tiltekna leyfisdaga innan skólaársins fyrir alla skóla í sveitarfélaginu, að höfðu samráði við hagsmunaaðila.
Skólastjórum og kennurum ber að eiga samráð við foreldra um hegðun, líðan og samskipti barna þeirra. Foreldrum ber með sama hætti að eiga samráð við skólann um skólagöngu barna sinna. Sama á við um aðra forráðamenn barna í viðkomandi skóla.
Grunnskólar skulu hafa heildstæða stefnu um það hvernig fyrirbyggja eigi að líkamlegt, andlegt eða félagslegt ofbeldi eigi sér stað í skólastarfi. Skólar skulu einnig hafa áætlun um framkvæmd tilkynningarskyldu samkvæmt barnaverndarlögum, um hvernig brugðist er við tilvikum um einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun. Áætlun skal m.a. framfylgt með því að hver skóli setji sér skólareglur. Í skólareglum skal m.a. kveðið á um almenna umgengni, samskipti, stundvísi, ástundun náms og heilbrigðar lífsvenjur. Þá skal í skólareglum koma fram hvernig skólinn hyggst bregðast við brotum á þeim.
Ráðherra er heimilt að mæla nánar fyrir um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í reglugerð, sem sett er sameiginlega á grundvelli þessarar greinar og 14. gr. Þar skal m.a. mælt fyrir um starfrækslu fagráðs á vegum ráðuneytisins er verði ráðgefandi í eineltismálum.
a. Við upphafsmálslið 1. mgr. bætist: og framlög til hans.
b. Við 2. málsl. 1. mgr. bætist: og nánari útfærslu á atriðum í þjónustusamningi skv. 2. mgr.
c. Á eftir 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Sveitarfélög skulu gera þjónustusamninga við grunnskóla sem falla undir þessa grein. Í samningi skulu koma fram atriði er varða áherslur í starfsemi skólans, mat og eftirlit með gæðum, fjárhagsleg samskipti og atriði sem varða gildi samnings, þar á meðal um reynslutíma. Þá skal í samningi tekin afstaða til þess hvort rekstraraðili hafi heimild til gjaldtöku af foreldrum, og að hvaða marki heimildin tekur til kennslu og skólamáltíða. Enn fremur skal gengið frá fyrirkomulagi sérfræðiþjónustu og skólaaksturs, ef við á. Grunnskóli með viðurkenningu ráðuneytisins á rétt á því að sveitarstjórn geri við hann þjónustusamning. Gildistími þjónustusamnings skal vera lengst til sjö ára í senn. Átján mánuðum áður en samningur rennur út skulu viðræður hefjast um endurnýjun samnings.
d. Á eftir orðunum „veitingu hennar“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: form og efni þjónustusamninga, þ.m.t. meðferð rekstrarafgangs af starfsemi skólans; og við sama málslið bætist: og uppsögn þjónustusamnings.
I. Inngangur.
Lög um grunnskóla, nr. 91/2008, eru grundvölluð á því meginsjónarmiði að börnum á skólaskyldualdri séu búnar kjöraðstæður til náms og þroska og að grunnskólar komi til móts við ólíkar þarfir barna og ábyrgð allra er að grunnskólastarfi koma sé skýr. Í lögunum er lögð áhersla á velferð barna og virkari þátttöku þeirra og foreldra í skólastarfi. Horft var til reynslunnar af flutningi grunnskóla til sveitarfélaga árið 1996 og leitast við að styrkja enn frekar forræði og ábyrgð sveitarfélaga á rekstri skóla jafnframt því sem sjálfstæði grunnskóla var undirstrikað. Víðtækt samstarf var haft við hagsmunaaðila við undirbúning þeirrar lagasetningar.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Að undanförnu hefur af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins verið í skoðun þörf á breytingum á grunnskólalögum með tilliti til þeirrar reynslu sem fengin er af nýju grunnskólalögunum sem tóku gildi sumarið 2008. Við þá skoðun hefur verið litið almennt til innleiðingar laganna, framkvæmdar og ýmissa álitamála sem upp hafa komið í tengslum við innleiðingu laganna, setningu reglugerða við lögin og gerð aðalnámskrár grunnskóla og samfélagsþróun undanfarinna ára. Þar er m.a. horft til niðurstaðna kannana ráðuneytisins á innleiðingu laganna og einnig tillögur í nokkrum starfshópum, t.d. starfshópi á vegum nokkurra ráðuneyta sem skilaði tillögum sumarið 2010 um aðgerðir gegn einelti í skólum og á vinnustöðum. Samband íslenskra sveitarfélaga og einstök sveitarfélög hafa ítrekað óskað eftir tímabundinni heimild til að fækka vikulegum kennslustundum og hafa óskað eftir lagabreytingum í því skyni. Ekki hefur náðst sátt um þær tillögur.
Ekki er um umfangsmiklar lagabreytingar að ræða en þær eru flestar þýðingarmiklar til að tryggja réttindi nemenda til náms enn frekar og velferðar í skólum og jafnframt gefa sveitarfélögum ákveðið svigrúm til útfærslu einstakra atriða laganna. Meginmarkmið lagasetningarinnar er að styrkja enn frekar réttindi nemenda og gefa mennta- og menningarmálaráðuneytinu skýrari lagastoð til að útfæra tiltekin atriði í reglugerðum, t.d. hvað varðar skólagöngu fósturbarna, skólareglur, skólabrag og aðgerðir gegn einelti og ýmis atriði sem snúa að starfsemi grunnskóla sem reknir eru af öðrum aðilum en sveitarfélögum.
III. Meginefni frumvarpsins.
Meginbreytingarnar sem frumvarp þetta felur í sér frá núgildandi grunnskólalögum eru eftirfarandi:
1. Breytt er ákvæðum í lögunum um val nemenda í námi á unglingastigi þar sem valið fer úr þriðjungi námstímans í 8.–10. bekk í allt að fimmtung námstímans. Jafnframt fá skólar heimild til að hafa valið mismunandi eftir árgöngum á unglingastigi og að binda valið að hluta í bóklegt nám og nám í list- og verkgreinum. Er þetta m.a. gert að ósk sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands en val í grunnskólum er með því mesta sem gerist meðal OECD-þjóða, ekki síst á unglingastigi.
2. Sett er inn ákvæði að nýju um skólasöfn í grunnskólum í lagagreinina um skólahúsnæði, en sérstök lagaákvæði þess efnis voru felld brott með lögunum 2008. Er þetta gert til samræmis við lagabreytingar á framhaldsskólalögum árið 2010, m.a. til að styrkja skólasöfn í sessi í grunnskólum og í samræmi við stefnu um áherslu á læsi sem einn af grunnþáttum menntunar.
3. Gerðar eru nokkrar breytingar á lagaumhverfi sjálfstætt rekinna grunnskóla. Sett eru ákvæði í lögin þess efnis að sveitarfélög skuli gera þjónustusamninga við slíka skóla til allt að sjö ára í senn með endurskoðunarákvæðum. Einnig eru sett ítarlegri ákvæði um inntak reglugerðar um framkvæmdina.
4. Bætt er við ákvæðum um skyldu skóla til að móta heildstæða stefnu til að fyrirbyggja og bregðast við líkamlegu, andlegu og félagslegu ofbeldi. Þar er m.a. átt við einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun. Sett er ákvæði um sérstakt fagráð á vegum ráðuneytisins í eineltismálum sem útfært verði í reglugerð.
5. Lagt er til að ráðuneytið fái heimild til að veita skólum undanþágu frá lagaskyldu til starfrækslu skólaráða og nemendaverndarráða ef gildar ástæður eru fyrir hendi. Heimildin er hugsuð fyrir fámenna skóla sem eiga erfitt með að finna fulltrúa í skólaráð og leysa hlutverk nemendaverndarráðs með öðrum hætti og fyrir sérskóla.
6. Sveitarstjórnum er veitt heimild til að samræma tiltekna leyfisdaga innan skólaársins fyrir alla skóla í sveitarfélaginu að höfðu samráði við hagsmunaaðila. Þrátt fyrir að sveitarfélög hafi í raun þessa heimild nú þegar þykir ástæða til að skerpa á þessum þáttum í lögum um grunnskóla.
7. Lagt er til að samræmingarhlutverk mennta- og menningarmálaráðuneytis verði styrkt með því að ráðuneytið gefi út stjórnvaldsfyrirmæli varðandi skólagöngu fósturbarna. Mikilvægt er að vanda undirbúning hverju sinni og koma í veg fyrir ágreining sem bitnað getur á hag þeirra barna sem hlut eiga að máli.
8. Þá er lagt til að ráðuneytið fái ótvíræða heimild til þess að fjalla um ábyrgð aðila að skólasamfélaginu á því að viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Sérstaklega er þar vikið að því hvernig brugðist skuli við tilvikum um einelti, annað ofbeldi eða félagslega einangrun.
9. Sett er bráðabirgðaákvæði sem frestar gildistöku á rétti grunnskólanemenda til að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla. Eftir sem áður er heimild fyrir slíkt fyrirkomulag fyrir hendi. Gert er ráð fyrir að þessi réttur grunnskólanemenda verði virkjaður að nýju 1. ágúst 2013.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Þar sem heildarendurskoðun á grunnskólalögum hefur nýlega farið fram var ekki talin ástæða til að fara yfir þætti er lúta að alþjóðlegum skuldbindingum, en við þá endurskoðun var farið ítarlega yfir alþjóðasamninga og sáttmála sem Íslendingar eru aðilar að og snerta börn og ungmenni.
V. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst grunnskóla og hagsmunaaðila sem tengjast grunnskólum, þ.e. starfsfólk skóla, sveitarfélög og foreldra og nemendur.
Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, Skólastjórafélag Íslands, Félag grunnskólakennara, Heimili og skóla og Samtök sjálfstæðra skóla. Drög að frumvarpinu voru kynnt sérstaklega framangreindum aðilum á samráðsfundum og þeim gefinn kostur á að bregðast við og koma með athugasemdir. Á vinnslustigi frumvarpsins var mest samráð haft við Samband íslenskra sveitarfélaga, enda rekstur grunnskóla lögbundið verkefni sveitarfélaga. Einnig var haft samráð við Reykjavíkurborg um tiltekin atriði. Þá voru drög að frumvarpinu kynnt sérstaklega í samráðsnefnd leik- og grunnskóla sem er skipuð fulltrúum frá öllum framangreindum aðilum auk fulltrúa frá hagsmunaaðilum leikskólastigsins. Eins var leitast við að nýta niðurstöður úr könnunum ráðuneytisins á innleiðingu grunnskólalaganna sem gáfu vísbendingar um óskir sveitarfélaga og grunnskóla um breytingar á lögum. Þá var stuðst við tillögur sem fram höfðu komið í tengslum við setningu reglugerða við gildandi grunnskólalög þess efnis að skýrari lagastoð þyrfti til setningar reglugerðar um ábyrgð nemenda, m.a. vegna útfærslu á skólareglum, aðgerðum gegn einelti og skilgreiningu á ábyrgð aðila skólasamfélagsins á jákvæðum skólabrag. Loks var haft samráð við velferðarráðuneytið vegna málefna fósturbarna og tillögu um að mennta- og menningarmálaráðuneytið setji reglugerð um ýmis atriði sem lúta að málefnum fósturbarna. Velferðarráðuneytinu er því kunnugt um þessi áform, en á sama tíma er unnið að endurskoðun á barnaverndarlögum og hefur í þeim efnum verið haft samráð við mennta- og menningarmálaráðuneytið. Það er sameiginlegur skilningur fulltrúa beggja ráðuneyta að fjalla þurfi heildstætt um málefni fósturbarna við þessa endurskoðun til þess að tryggja sem best rétt þeirra til skólavistar.
VI. Mat á áhrifum.
Telja má að samþykkt frumvarpsins geti leitt til hagræðingar í rekstri sveitarfélaga. Er þar vísað til ákvæðis um að draga úr vali nemenda á unglingastigi niður í um fimmtung námsins en í gildandi lögum er ákvæði um val nemenda um allt að þriðjung námsins. Sveitarfélög hafa óskað eftir því að dregið verði úr þessu lögbundna vali og mun það væntanlega leiða til hagræðingar fyrir einstaka skóla og sveitarfélög. Einnig mun bráðabirgðaákvæði þess efnis að frestað er gildistöku á ákvæði um rétt grunnskólanemenda til að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla hafa einhver kostnaðaráhrif.
Lagabreytingarnar munu væntanlega að flestu öðru leyti ekki leiða til verulegra kostnaðaráhrifa en vakin er athygli á því að ráðuneytið mun sjá um skipan og starfrækslu sérstaks fagráðs sem ætlunin er að sé ráðgefandi vegna erfiðra eineltismála. Nánar verður mælt fyrir um starfsemi ráðsins í reglugerð. Ekki er gert ráð fyrir breyttum forsendum framlaga til grunnskóla sem reknir eru af öðrum aðilum en í frumvarpinu er þó nýmæli um að sveitarfélög geri þjónustusamninga við slíka skóla til ákveðins tíma og er í frumvarpinu ítarlega tilgreint um efni slíkra samninga. Einnig eru nokkur ný ákvæði sem setja skal í reglugerð um viðurkenningu og starfsemi skólanna.
Ráðgert er að reglugerð um málefni er lúta að skólagöngu fósturbarna verði sett að undangengnu samráði við sveitarfélög og yfirvöld barnaverndarmála. Réttur fósturbarna til skólagöngu er skýr í gildandi grunnskólalögum en ýmis álitamál hafa komið upp er varða tilhögun skólagöngu, málsmeðferð og kostnaðarskiptingu sem ekki hefur tekist að leysa á viðunandi hátt.
Þótt ekki sé um viðamiklar breytingar á grunnskólalögum að ræða eða veruleg kostnaðaráhrif er það mat ráðuneytisins að verulegur ávinningur muni verða af þessum breytingum fyrir skólasamfélagið, bæði réttarstöðu nemenda, málsmeðferð og úrlausn ýmissa mála og svigrúm skóla og sveitarfélaga til útfærslu.
Einnig er lögð til sú breyting að mennta- og menningarmálaráðherra sé heimilt að setja reglugerð um framkvæmd greinarinnar, einkum hvað varðar málefni fósturbarna. Meginástæða þess er viðvarandi ágreiningur um málefni fósturbarna sem eru vistuð tímabundið á einkaheimilum utan lögheimilissveitarfélags. Ágreiningurinn hefur einkum verið um kostnaðarskiptingu milli sveitarfélaga vegna skólagöngu fósturbarnanna en einnig hafa komið upp mál sem tengjast málsmeðferð og faglegum þáttum hvað varðar skólagöngu barnsins og í sumum tilvikum hafa fósturbörn ekki fengið skólavist eða erfiðleikar hafa komið upp tilhögun skólavistar. Gert er ráð fyrir að mennta- og menningarmálaráðuneytið vinni að slíkri reglugerð í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þ.m.t. velferðarráðuneytið vegna barnaverndarlaga og innleiðingar þeirra og innanríkisráðuneytið vegna mögulegrar aðkomu Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga að úrlausn þessara máls.
Félags- og tryggingarmálaráðherra hefur á 139. löggjafarþingi Alþingis mælt fyrir frumvarpi til laga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum. Í 3. mgr. 40. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um breytingar á 75. gr. gildandi barnaverndarlaga þar sem kveðið er á um hver eigi að bera kostnað vegna skólagöngu barna sem eru í tímabundnu fóstri utan lögheimilissveitarfélags.
Af skýringum við 3. mgr. 40. gr. frumvarps félags- og tryggingamálaráðherra má ráða að ætlunin sé að lögfesta þá túlkun sem fram kemur í áliti mennta- og menningarmálaráðuneytisins, útg. 9. nóvember 2009, um þann ágreining sem uppi hefur verið milli þeirra sveitarfélaga sem í hlut eiga. Í álitinu kom fram að ákvæði laga um grunnskóla hefðu ekki að geyma bein fyrirmæli um það hvernig fari með kostnað vegna skólagöngu barns sem ráðstafað hefði verið tímabundið í fóstur í annað sveitarfélag án þess að eiga þar lögheimili. Um kostnað vegna slíkrar ráðstöfunar væri á hinn bóginn fjallað í 75. gr. barnaverndarlaga. Þegar virt væru ummæli í lögskýringargögnum er vörðuðu túlkun ákvæðisins yrðu ekki dregnar víðtækari ályktanir en svo að í kostnaði viðtökusveitarfélagsins fælist allur venjubundinn kostnaður sem hlýst af skólagöngu þessara barna, svo sem kostnaður vegna skóla og aksturs, en ekki kostnaður umfram það eins og kostnaður við sérfræðiþjónustu eða vegna annarra sérþarfa. Síðastnefndur kostnaður, sé hann fyrir hendi, mundi þá falla á það sveitarfélag sem ráðstafaði barni í fóstur sem er sama sveitarfélag og barn á lögheimili í. Af þessu leiddi einnig að gera yrði ráð fyrir því að ef upp kæmi ágreiningur um greiðslu kostnaðar vegna barns sem ráðstafað hefði verið tímabundið í fóstur heyrði það undir félags- og tryggingamálaráðuneytið að fjalla um slíkan ágreining, sbr. enn fremur 5. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, og 3. tölul. A-liðar 4. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands.
Að íhuguðu máli telur mennta- og menningarmálaráðuneytið að gjalda verði varhug við því að lögfesta þá túlkun sem fram kemur í álitinu. Ráðuneytinu er kunnugt um að málið er umdeilt meðal sveitarfélaga, einkum milli fjölmennra sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu annars vegar og sveitarfélaga á landsbyggðinni hins vegar. Það eru einkum fyrrnefndu sveitarfélögin sem nýta sér það úrræði að ráðstafa börnum á skólaskyldualdri til tímabundins fósturs til síðarnefndu sveitarfélaganna. Að mati sveitarfélaga á landsbyggðinni felur sú túlkun sem kemur fram í álitinu og lagt er til að staðfest verði í frumvarpinu í sér íþyngjandi skyldur fyrir þessi sveitarfélög og að hagsmunir fósturbarna hafi ekki verið hafðir að leiðarljósi við álitsgjöf mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Þá telja sömu sveitarfélög að breytingin fari gegn þeirri meginreglu að sveitarfélögum sé ekki skylt að veita íbúum annarra sveitarfélaga þjónustu að kostnaðarlausu. Að sama skapi hafa fjölmenn sveitarfélög lýst ánægju með álitið og framangreint frumvarpsákvæði, enda sjá þau fram á stórfelldan sparnað við skólagöngu barna sem ráðstafað er til tímabundins fósturs utan sveitarfélagsins.
Með þessa ólíku hagsmuni sveitarfélaga í huga telur mennta- og menningarmálaráðuneytið að lögfesting 3. mgr. 40. í frumvarpinu kunni að stefna í hættu þeim markmiðum sem fram koma í 3. mgr. 5. gr. grunnskólalaga um skýlausan rétt fósturbarna til skólavistar í lögheimilissveitarfélagi fósturforeldra. Ráðuneytið telur að fjalla þurfi um málið heildstætt, bæði í grunnskólalögum og barnaverndarlögum, í góðri sátt við öll sveitarfélög í landinu.
Ekki er lagt til að lagaákvæðum um málefni fósturbarna í grunnskólalögum verði breytt að öðru leyti en ráðuneytið telur að hægt sé að ná sátt um málið með setningu sérstakrar reglugerðar sem yrði unnin í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld.
Með lögum nr. 98/2006, um breytingu á lögum nr. 66/1995, um grunnskóla, með síðari breytingum, fólust auknar heimildir til valgreina. Eldri ákvæði náðu til nemenda í 9. og 10. bekk grunnskóla, en með lagabreytingunum 2006 náði ákvæðið einnig til nemenda í 8. bekk og var það í samræmi við stefnu um aukinn sveigjanleika náms nemenda í efri bekkjum grunnskóla. Þetta ákvæði hélst síðan óbreytt í gildandi lögum um grunnskóla. Hins vegar hefur þessi lagabreyting ekki komist til framkvæmda með breytingum á viðmiðunarstundaskrá sem birt er í aðalnámskrá grunnskóla en gildandi viðmiðunarstundaskrá er frá 2006. Lagabreyting um aukið val í 8. bekk grunnskóla hefur því almennt ekki komist til framkvæmda þótt sumir skólar hafi breytt skipulagi valgreina á unglingastigi í anda laganna. Lagt er til að ákvæði um valgreinar verði breytt á þann hátt að í stað þriðjungs námstímans í val á unglingastigi verði gert ráð fyrir vali í um fimmtung námstímans. Þrátt fyrir að dregið verði úr lögbundnu vali á unglingastigi með þessum hætti verður val áfram meira hér á landi en almennt gerist í löndum OECD, en víðast er val nemenda mjög takmarkað í skyldunámi. Áform eru um að auka bundið val innan námssviða í nýjum námskrám.
Ráðgert er að við endurskoðun á viðmiðunarstundaskrá í aðalnámskrá grunnskóla verði miðað við framangreint fyrirkomulag. Skólum verði heimilt að skipuleggja val nemenda á unglingastigi þannig að hlutfall námstímans sé mismunandi eftir árgöngum, t.d. minna val í 8. bekk en í 9. og 10. bekk. Jafnframt er lagt til að ráðuneytið setji ákveðnar viðmiðanir í aðalnámskrá grunnskóla um val í námi, en þar er einkum átt við að í vali standi nemendum til boða fjölbreytt nám, bæði verklegt nám, listnám og bóklegt nám, og að ákveðin stígandi sé í náminu. Loks er skólum veitt sú heimild að binda megi val á unglingastigi að hluta á ákveðnum námssviðum. Þar er horft til þess að skólar geti skyldað nemendur til að velja bæði bóklegar greinar og list- og verkgreinar, en fram hafa komið ábendingar frá skólastjórum um að sumir nemendur velji sér eingöngu bóklegar námsgreinar í vali á unglingastigi. Rétt þykir að heimila skólastjórum að binda ákveðna breidd á námssviðum fyrir nemendur, ekki síst í ljósi áhersluþáttarins í 24. gr. laganna um jafnvægi milli bóklegs og verklegs náms í grunnskóla.
Gerð er sú breyting að ítarlegri ákvæði eru sett um atriði sem taka þarf tillit til í reglugerð sem ráðherra setur um framkvæmd þessarar greinar. Í reglugerð skal m.a. kveðið nánar á um skilyrði fyrir viðurkenningu, hvernig staðið verði að veitingu hennar, form og efni þjónustusamninga, þ.m.t. meðferð rekstrarafgangs af starfsemi skólans, upplýsingagjöf til sveitarfélaga og ráðuneytis, eftirlit með starfsemi, afturköllun viðurkenningar og uppsögn þjónustusamnings. Gert er ráð fyrir að ráðuneytið móti í reglugerð viðmið um meðferð rekstraraðila á mögulegum rekstrarafgangi af starfsemi skólans. Loks eru sett ákvæði þess efnis að fjalla á um mögulega uppsögn á þjónustusamningi sveitarfélaga við skólana, en engin heimild hefur verið í gildandi lögum um slíkt, einungis afturköllun ráðuneytisins á viðurkenningu vegna vanefnda. Er þetta sett til að veita sveitarfélögum svigrúm innan ramma laganna.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Hér á eftir verður fjallað um þær meginbreytingar sem frumvarpið felur í sér frá núgildandi grunnskólalögum og þær sem gætu haft áhrif á útgjöld ríkisins: Í fyrsta lagi er lagt til að val nemenda í námi á unglingastigi verði allt að fimmtungur af námstíma í 8.–10. bekk en í gildandi lögum er valið þriðjungur. Jafnframt fá skólar heimild til að hafa valið mismunandi eftir árgöngum á unglingastigi og að binda valið að hluta í bóklegt nám og nám í list- og verkgreinum.
Í öðru lagi eru lagðar til nokkrar breytingar á lagaumhverfi sjálfstætt rekinna grunnskóla. Kveðið er á um að sveitarfélög skuli gera þjónustusamninga við slíka skóla til allt að sjö ára í senn með endurskoðunarákvæðum. Einnig eru sett ítarlegri ákvæði um inntak reglugerðar um framkvæmdina. Grunnskóli með viðurkenningu ráðuneytisins á rétt á því að sveitarstjórn geri við hann þjónustusamning um framkvæmd lögskyldra verkefna að því tilskildu að sveitarfélagið hafi samþykkt stofnun skólans.
Í þriðja lagi er bætt við ákvæðum um skyldu skóla til að móta heildstæða stefnu til að fyrirbyggja og bregðast við líkamlegu, andlegu og félagslegu ofbeldi. Þar er m.a. átt við einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun. Sett er ákvæði um sérstakt fagráð á vegum ráðuneytisins í eineltismálum sem útfært verði í reglugerð.
Í fjórða lagi er lagt til að samræmingarhlutverk mennta- og menningarmálaráðuneytis verði styrkt með því að ráðuneytið gefi út stjórnvaldsfyrirmæli varðandi skólagöngu fósturbarna. Þá er lagt til að ráðuneytið fái ótvíræða heimild til þess að fjalla um ábyrgð aðila að skólasamfélaginu á því að viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Sérstaklega er þar vikið að því hvernig brugðist skuli við tilvikum um einelti, annað ofbeldi eða félagslega einangrun. Að auki er kveðið á um að áður en barni er ráðstafað í fóstur skuli barnaverndarnefnd kanna aðstæður og leggja mat á möguleika viðkomandi grunnskóla til að koma til móts við þarfir barnsins.
Í fimmta lagi er sett bráðabirgðaákvæði sem frestar gildistöku á rétti grunnskólanemenda til að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla. Eftir sem áður er heimild fyrir slíku fyrirkomulagi fyrir hendi og grunnskólar munu í einhverjum mæli útvega nemendum sínum námsefni og kennslu sem skilgreina má á framhaldsskólastigi þar sem viðkomandi nemendur hafa lokið skilgreindu námi samkvæmt námskrám.
Frumvarpið snertir sveitarfélög og aðra hagsmunaaðila grunnskólanna fremur en ríkissjóð. Breytingarnar ættu að geta falið í sér hagræðingarmöguleika fyrir sveitarfélög enda er rekstur grunnskóla lögbundið hlutverk þeirra. Breytingar frumvarpsins er varða ríkið og útgjöld þess eru annars vegar stofnun fagráðs vegna eineltis en gera má ráð fyrir að þau verði minni háttar og rúmist innan núverandi fjárheimilda ráðuneytisins. Framlög til framhaldsskóla vegna kennslu grunnskólanema voru lögð af vegna hagræðingarkröfu til að ná markmiðum ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum. Þegar þetta ákvæði verður virkjað aftur 1. ágúst 2013 og grunnskólanemendur fara að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla gæti komið krafa um aukin framlög til framhaldsskóla vegna fjarkennslu. Fjöldi slíkra nemenda er óviss og því ekki forsendur til að meta fjárhæðir í þessu sambandi.
Lögfesting frumvarpsins mun því hafa óveruleg áhrif á útgjöld ríkissjóð á yfirstandandi ári og því næsta.
Þskj. 1290 — 747. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008,
með síðari breytingum.
(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
1. gr.
a. Við 3. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Áður en barni er ráðstafað í fóstur skal barnaverndarnefnd kanna aðstæður og leggja mat á möguleika viðkomandi grunnskóla til að koma til móts við þarfir barnsins.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Ráðherra setur reglugerð um framkvæmd þessarar greinar í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þar sem m.a. skal kveðið á um skólagöngu fósturbarna, bæði fagleg og fjárhagsleg málefni og samstarf aðila.
2. gr.
3. gr.
a. Á eftir 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Í öllum grunnskólum skal gera ráð fyrir skólasafni eða tryggja með öðrum hætti aðgang nemenda að þjónustu slíks safns sem skal vera upplýsingamiðstöð fyrir nemendur og kennara. Það skal búið bókum og nýsigögnum auk annars safnkosts sem tengist námsgreinum og námssviðum aðalnámskrár grunnskóla.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skólahúsnæði.
4. gr.
Á unglingastigi, þ.e. í 8.–10. bekk, skulu nemendur velja námsgreinar og námssvið í allt að fimmtung námstímans samkvæmt nánari viðmiðunum sem sett eru í aðalnámskrá grunnskóla. Skólum er heimilt að skipuleggja mismunandi hlutfall valtíma eftir árgöngum í 8.–10. bekk og binda valið að hluta tilteknum námssviðum.
5. gr.
Sveitarstjórnum er heimilt að samræma tiltekna leyfisdaga innan skólaársins fyrir alla skóla í sveitarfélaginu, að höfðu samráði við hagsmunaaðila.
6. gr.
Skólabragur.
Skólastjórum og kennurum ber að eiga samráð við foreldra um hegðun, líðan og samskipti barna þeirra. Foreldrum ber með sama hætti að eiga samráð við skólann um skólagöngu barna sinna. Sama á við um aðra forráðamenn barna í viðkomandi skóla.
Grunnskólar skulu hafa heildstæða stefnu um það hvernig fyrirbyggja eigi að líkamlegt, andlegt eða félagslegt ofbeldi eigi sér stað í skólastarfi. Skólar skulu einnig hafa áætlun um framkvæmd tilkynningarskyldu samkvæmt barnaverndarlögum, um hvernig brugðist er við tilvikum um einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun. Áætlun skal m.a. framfylgt með því að hver skóli setji sér skólareglur. Í skólareglum skal m.a. kveðið á um almenna umgengni, samskipti, stundvísi, ástundun náms og heilbrigðar lífsvenjur. Þá skal í skólareglum koma fram hvernig skólinn hyggst bregðast við brotum á þeim.
Ráðherra er heimilt að mæla nánar fyrir um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í reglugerð, sem sett er sameiginlega á grundvelli þessarar greinar og 14. gr. Þar skal m.a. mælt fyrir um starfrækslu fagráðs á vegum ráðuneytisins er verði ráðgefandi í eineltismálum.
7. gr.
8. gr.
a. Við upphafsmálslið 1. mgr. bætist: og framlög til hans.
b. Við 2. málsl. 1. mgr. bætist: og nánari útfærslu á atriðum í þjónustusamningi skv. 2. mgr.
c. Á eftir 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Sveitarfélög skulu gera þjónustusamninga við grunnskóla sem falla undir þessa grein. Í samningi skulu koma fram atriði er varða áherslur í starfsemi skólans, mat og eftirlit með gæðum, fjárhagsleg samskipti og atriði sem varða gildi samnings, þar á meðal um reynslutíma. Þá skal í samningi tekin afstaða til þess hvort rekstraraðili hafi heimild til gjaldtöku af foreldrum, og að hvaða marki heimildin tekur til kennslu og skólamáltíða. Enn fremur skal gengið frá fyrirkomulagi sérfræðiþjónustu og skólaaksturs, ef við á. Grunnskóli með viðurkenningu ráðuneytisins á rétt á því að sveitarstjórn geri við hann þjónustusamning. Gildistími þjónustusamnings skal vera lengst til sjö ára í senn. Átján mánuðum áður en samningur rennur út skulu viðræður hefjast um endurnýjun samnings.
d. Á eftir orðunum „veitingu hennar“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: form og efni þjónustusamninga, þ.m.t. meðferð rekstrarafgangs af starfsemi skólans; og við sama málslið bætist: og uppsögn þjónustusamnings.
9. gr.
10. gr.
11. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur.
Lög um grunnskóla, nr. 91/2008, eru grundvölluð á því meginsjónarmiði að börnum á skólaskyldualdri séu búnar kjöraðstæður til náms og þroska og að grunnskólar komi til móts við ólíkar þarfir barna og ábyrgð allra er að grunnskólastarfi koma sé skýr. Í lögunum er lögð áhersla á velferð barna og virkari þátttöku þeirra og foreldra í skólastarfi. Horft var til reynslunnar af flutningi grunnskóla til sveitarfélaga árið 1996 og leitast við að styrkja enn frekar forræði og ábyrgð sveitarfélaga á rekstri skóla jafnframt því sem sjálfstæði grunnskóla var undirstrikað. Víðtækt samstarf var haft við hagsmunaaðila við undirbúning þeirrar lagasetningar.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Að undanförnu hefur af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins verið í skoðun þörf á breytingum á grunnskólalögum með tilliti til þeirrar reynslu sem fengin er af nýju grunnskólalögunum sem tóku gildi sumarið 2008. Við þá skoðun hefur verið litið almennt til innleiðingar laganna, framkvæmdar og ýmissa álitamála sem upp hafa komið í tengslum við innleiðingu laganna, setningu reglugerða við lögin og gerð aðalnámskrár grunnskóla og samfélagsþróun undanfarinna ára. Þar er m.a. horft til niðurstaðna kannana ráðuneytisins á innleiðingu laganna og einnig tillögur í nokkrum starfshópum, t.d. starfshópi á vegum nokkurra ráðuneyta sem skilaði tillögum sumarið 2010 um aðgerðir gegn einelti í skólum og á vinnustöðum. Samband íslenskra sveitarfélaga og einstök sveitarfélög hafa ítrekað óskað eftir tímabundinni heimild til að fækka vikulegum kennslustundum og hafa óskað eftir lagabreytingum í því skyni. Ekki hefur náðst sátt um þær tillögur.
Ekki er um umfangsmiklar lagabreytingar að ræða en þær eru flestar þýðingarmiklar til að tryggja réttindi nemenda til náms enn frekar og velferðar í skólum og jafnframt gefa sveitarfélögum ákveðið svigrúm til útfærslu einstakra atriða laganna. Meginmarkmið lagasetningarinnar er að styrkja enn frekar réttindi nemenda og gefa mennta- og menningarmálaráðuneytinu skýrari lagastoð til að útfæra tiltekin atriði í reglugerðum, t.d. hvað varðar skólagöngu fósturbarna, skólareglur, skólabrag og aðgerðir gegn einelti og ýmis atriði sem snúa að starfsemi grunnskóla sem reknir eru af öðrum aðilum en sveitarfélögum.
III. Meginefni frumvarpsins.
Meginbreytingarnar sem frumvarp þetta felur í sér frá núgildandi grunnskólalögum eru eftirfarandi:
1. Breytt er ákvæðum í lögunum um val nemenda í námi á unglingastigi þar sem valið fer úr þriðjungi námstímans í 8.–10. bekk í allt að fimmtung námstímans. Jafnframt fá skólar heimild til að hafa valið mismunandi eftir árgöngum á unglingastigi og að binda valið að hluta í bóklegt nám og nám í list- og verkgreinum. Er þetta m.a. gert að ósk sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands en val í grunnskólum er með því mesta sem gerist meðal OECD-þjóða, ekki síst á unglingastigi.
2. Sett er inn ákvæði að nýju um skólasöfn í grunnskólum í lagagreinina um skólahúsnæði, en sérstök lagaákvæði þess efnis voru felld brott með lögunum 2008. Er þetta gert til samræmis við lagabreytingar á framhaldsskólalögum árið 2010, m.a. til að styrkja skólasöfn í sessi í grunnskólum og í samræmi við stefnu um áherslu á læsi sem einn af grunnþáttum menntunar.
3. Gerðar eru nokkrar breytingar á lagaumhverfi sjálfstætt rekinna grunnskóla. Sett eru ákvæði í lögin þess efnis að sveitarfélög skuli gera þjónustusamninga við slíka skóla til allt að sjö ára í senn með endurskoðunarákvæðum. Einnig eru sett ítarlegri ákvæði um inntak reglugerðar um framkvæmdina.
4. Bætt er við ákvæðum um skyldu skóla til að móta heildstæða stefnu til að fyrirbyggja og bregðast við líkamlegu, andlegu og félagslegu ofbeldi. Þar er m.a. átt við einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun. Sett er ákvæði um sérstakt fagráð á vegum ráðuneytisins í eineltismálum sem útfært verði í reglugerð.
5. Lagt er til að ráðuneytið fái heimild til að veita skólum undanþágu frá lagaskyldu til starfrækslu skólaráða og nemendaverndarráða ef gildar ástæður eru fyrir hendi. Heimildin er hugsuð fyrir fámenna skóla sem eiga erfitt með að finna fulltrúa í skólaráð og leysa hlutverk nemendaverndarráðs með öðrum hætti og fyrir sérskóla.
6. Sveitarstjórnum er veitt heimild til að samræma tiltekna leyfisdaga innan skólaársins fyrir alla skóla í sveitarfélaginu að höfðu samráði við hagsmunaaðila. Þrátt fyrir að sveitarfélög hafi í raun þessa heimild nú þegar þykir ástæða til að skerpa á þessum þáttum í lögum um grunnskóla.
7. Lagt er til að samræmingarhlutverk mennta- og menningarmálaráðuneytis verði styrkt með því að ráðuneytið gefi út stjórnvaldsfyrirmæli varðandi skólagöngu fósturbarna. Mikilvægt er að vanda undirbúning hverju sinni og koma í veg fyrir ágreining sem bitnað getur á hag þeirra barna sem hlut eiga að máli.
8. Þá er lagt til að ráðuneytið fái ótvíræða heimild til þess að fjalla um ábyrgð aðila að skólasamfélaginu á því að viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Sérstaklega er þar vikið að því hvernig brugðist skuli við tilvikum um einelti, annað ofbeldi eða félagslega einangrun.
9. Sett er bráðabirgðaákvæði sem frestar gildistöku á rétti grunnskólanemenda til að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla. Eftir sem áður er heimild fyrir slíkt fyrirkomulag fyrir hendi. Gert er ráð fyrir að þessi réttur grunnskólanemenda verði virkjaður að nýju 1. ágúst 2013.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Þar sem heildarendurskoðun á grunnskólalögum hefur nýlega farið fram var ekki talin ástæða til að fara yfir þætti er lúta að alþjóðlegum skuldbindingum, en við þá endurskoðun var farið ítarlega yfir alþjóðasamninga og sáttmála sem Íslendingar eru aðilar að og snerta börn og ungmenni.
V. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst grunnskóla og hagsmunaaðila sem tengjast grunnskólum, þ.e. starfsfólk skóla, sveitarfélög og foreldra og nemendur.
Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, Skólastjórafélag Íslands, Félag grunnskólakennara, Heimili og skóla og Samtök sjálfstæðra skóla. Drög að frumvarpinu voru kynnt sérstaklega framangreindum aðilum á samráðsfundum og þeim gefinn kostur á að bregðast við og koma með athugasemdir. Á vinnslustigi frumvarpsins var mest samráð haft við Samband íslenskra sveitarfélaga, enda rekstur grunnskóla lögbundið verkefni sveitarfélaga. Einnig var haft samráð við Reykjavíkurborg um tiltekin atriði. Þá voru drög að frumvarpinu kynnt sérstaklega í samráðsnefnd leik- og grunnskóla sem er skipuð fulltrúum frá öllum framangreindum aðilum auk fulltrúa frá hagsmunaaðilum leikskólastigsins. Eins var leitast við að nýta niðurstöður úr könnunum ráðuneytisins á innleiðingu grunnskólalaganna sem gáfu vísbendingar um óskir sveitarfélaga og grunnskóla um breytingar á lögum. Þá var stuðst við tillögur sem fram höfðu komið í tengslum við setningu reglugerða við gildandi grunnskólalög þess efnis að skýrari lagastoð þyrfti til setningar reglugerðar um ábyrgð nemenda, m.a. vegna útfærslu á skólareglum, aðgerðum gegn einelti og skilgreiningu á ábyrgð aðila skólasamfélagsins á jákvæðum skólabrag. Loks var haft samráð við velferðarráðuneytið vegna málefna fósturbarna og tillögu um að mennta- og menningarmálaráðuneytið setji reglugerð um ýmis atriði sem lúta að málefnum fósturbarna. Velferðarráðuneytinu er því kunnugt um þessi áform, en á sama tíma er unnið að endurskoðun á barnaverndarlögum og hefur í þeim efnum verið haft samráð við mennta- og menningarmálaráðuneytið. Það er sameiginlegur skilningur fulltrúa beggja ráðuneyta að fjalla þurfi heildstætt um málefni fósturbarna við þessa endurskoðun til þess að tryggja sem best rétt þeirra til skólavistar.
VI. Mat á áhrifum.
Telja má að samþykkt frumvarpsins geti leitt til hagræðingar í rekstri sveitarfélaga. Er þar vísað til ákvæðis um að draga úr vali nemenda á unglingastigi niður í um fimmtung námsins en í gildandi lögum er ákvæði um val nemenda um allt að þriðjung námsins. Sveitarfélög hafa óskað eftir því að dregið verði úr þessu lögbundna vali og mun það væntanlega leiða til hagræðingar fyrir einstaka skóla og sveitarfélög. Einnig mun bráðabirgðaákvæði þess efnis að frestað er gildistöku á ákvæði um rétt grunnskólanemenda til að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla hafa einhver kostnaðaráhrif.
Lagabreytingarnar munu væntanlega að flestu öðru leyti ekki leiða til verulegra kostnaðaráhrifa en vakin er athygli á því að ráðuneytið mun sjá um skipan og starfrækslu sérstaks fagráðs sem ætlunin er að sé ráðgefandi vegna erfiðra eineltismála. Nánar verður mælt fyrir um starfsemi ráðsins í reglugerð. Ekki er gert ráð fyrir breyttum forsendum framlaga til grunnskóla sem reknir eru af öðrum aðilum en í frumvarpinu er þó nýmæli um að sveitarfélög geri þjónustusamninga við slíka skóla til ákveðins tíma og er í frumvarpinu ítarlega tilgreint um efni slíkra samninga. Einnig eru nokkur ný ákvæði sem setja skal í reglugerð um viðurkenningu og starfsemi skólanna.
Ráðgert er að reglugerð um málefni er lúta að skólagöngu fósturbarna verði sett að undangengnu samráði við sveitarfélög og yfirvöld barnaverndarmála. Réttur fósturbarna til skólagöngu er skýr í gildandi grunnskólalögum en ýmis álitamál hafa komið upp er varða tilhögun skólagöngu, málsmeðferð og kostnaðarskiptingu sem ekki hefur tekist að leysa á viðunandi hátt.
Þótt ekki sé um viðamiklar breytingar á grunnskólalögum að ræða eða veruleg kostnaðaráhrif er það mat ráðuneytisins að verulegur ávinningur muni verða af þessum breytingum fyrir skólasamfélagið, bæði réttarstöðu nemenda, málsmeðferð og úrlausn ýmissa mála og svigrúm skóla og sveitarfélaga til útfærslu.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Einnig er lögð til sú breyting að mennta- og menningarmálaráðherra sé heimilt að setja reglugerð um framkvæmd greinarinnar, einkum hvað varðar málefni fósturbarna. Meginástæða þess er viðvarandi ágreiningur um málefni fósturbarna sem eru vistuð tímabundið á einkaheimilum utan lögheimilissveitarfélags. Ágreiningurinn hefur einkum verið um kostnaðarskiptingu milli sveitarfélaga vegna skólagöngu fósturbarnanna en einnig hafa komið upp mál sem tengjast málsmeðferð og faglegum þáttum hvað varðar skólagöngu barnsins og í sumum tilvikum hafa fósturbörn ekki fengið skólavist eða erfiðleikar hafa komið upp tilhögun skólavistar. Gert er ráð fyrir að mennta- og menningarmálaráðuneytið vinni að slíkri reglugerð í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þ.m.t. velferðarráðuneytið vegna barnaverndarlaga og innleiðingar þeirra og innanríkisráðuneytið vegna mögulegrar aðkomu Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga að úrlausn þessara máls.
Félags- og tryggingarmálaráðherra hefur á 139. löggjafarþingi Alþingis mælt fyrir frumvarpi til laga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum. Í 3. mgr. 40. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um breytingar á 75. gr. gildandi barnaverndarlaga þar sem kveðið er á um hver eigi að bera kostnað vegna skólagöngu barna sem eru í tímabundnu fóstri utan lögheimilissveitarfélags.
Af skýringum við 3. mgr. 40. gr. frumvarps félags- og tryggingamálaráðherra má ráða að ætlunin sé að lögfesta þá túlkun sem fram kemur í áliti mennta- og menningarmálaráðuneytisins, útg. 9. nóvember 2009, um þann ágreining sem uppi hefur verið milli þeirra sveitarfélaga sem í hlut eiga. Í álitinu kom fram að ákvæði laga um grunnskóla hefðu ekki að geyma bein fyrirmæli um það hvernig fari með kostnað vegna skólagöngu barns sem ráðstafað hefði verið tímabundið í fóstur í annað sveitarfélag án þess að eiga þar lögheimili. Um kostnað vegna slíkrar ráðstöfunar væri á hinn bóginn fjallað í 75. gr. barnaverndarlaga. Þegar virt væru ummæli í lögskýringargögnum er vörðuðu túlkun ákvæðisins yrðu ekki dregnar víðtækari ályktanir en svo að í kostnaði viðtökusveitarfélagsins fælist allur venjubundinn kostnaður sem hlýst af skólagöngu þessara barna, svo sem kostnaður vegna skóla og aksturs, en ekki kostnaður umfram það eins og kostnaður við sérfræðiþjónustu eða vegna annarra sérþarfa. Síðastnefndur kostnaður, sé hann fyrir hendi, mundi þá falla á það sveitarfélag sem ráðstafaði barni í fóstur sem er sama sveitarfélag og barn á lögheimili í. Af þessu leiddi einnig að gera yrði ráð fyrir því að ef upp kæmi ágreiningur um greiðslu kostnaðar vegna barns sem ráðstafað hefði verið tímabundið í fóstur heyrði það undir félags- og tryggingamálaráðuneytið að fjalla um slíkan ágreining, sbr. enn fremur 5. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, og 3. tölul. A-liðar 4. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands.
Að íhuguðu máli telur mennta- og menningarmálaráðuneytið að gjalda verði varhug við því að lögfesta þá túlkun sem fram kemur í álitinu. Ráðuneytinu er kunnugt um að málið er umdeilt meðal sveitarfélaga, einkum milli fjölmennra sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu annars vegar og sveitarfélaga á landsbyggðinni hins vegar. Það eru einkum fyrrnefndu sveitarfélögin sem nýta sér það úrræði að ráðstafa börnum á skólaskyldualdri til tímabundins fósturs til síðarnefndu sveitarfélaganna. Að mati sveitarfélaga á landsbyggðinni felur sú túlkun sem kemur fram í álitinu og lagt er til að staðfest verði í frumvarpinu í sér íþyngjandi skyldur fyrir þessi sveitarfélög og að hagsmunir fósturbarna hafi ekki verið hafðir að leiðarljósi við álitsgjöf mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Þá telja sömu sveitarfélög að breytingin fari gegn þeirri meginreglu að sveitarfélögum sé ekki skylt að veita íbúum annarra sveitarfélaga þjónustu að kostnaðarlausu. Að sama skapi hafa fjölmenn sveitarfélög lýst ánægju með álitið og framangreint frumvarpsákvæði, enda sjá þau fram á stórfelldan sparnað við skólagöngu barna sem ráðstafað er til tímabundins fósturs utan sveitarfélagsins.
Með þessa ólíku hagsmuni sveitarfélaga í huga telur mennta- og menningarmálaráðuneytið að lögfesting 3. mgr. 40. í frumvarpinu kunni að stefna í hættu þeim markmiðum sem fram koma í 3. mgr. 5. gr. grunnskólalaga um skýlausan rétt fósturbarna til skólavistar í lögheimilissveitarfélagi fósturforeldra. Ráðuneytið telur að fjalla þurfi um málið heildstætt, bæði í grunnskólalögum og barnaverndarlögum, í góðri sátt við öll sveitarfélög í landinu.
Ekki er lagt til að lagaákvæðum um málefni fósturbarna í grunnskólalögum verði breytt að öðru leyti en ráðuneytið telur að hægt sé að ná sátt um málið með setningu sérstakrar reglugerðar sem yrði unnin í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Með lögum nr. 98/2006, um breytingu á lögum nr. 66/1995, um grunnskóla, með síðari breytingum, fólust auknar heimildir til valgreina. Eldri ákvæði náðu til nemenda í 9. og 10. bekk grunnskóla, en með lagabreytingunum 2006 náði ákvæðið einnig til nemenda í 8. bekk og var það í samræmi við stefnu um aukinn sveigjanleika náms nemenda í efri bekkjum grunnskóla. Þetta ákvæði hélst síðan óbreytt í gildandi lögum um grunnskóla. Hins vegar hefur þessi lagabreyting ekki komist til framkvæmda með breytingum á viðmiðunarstundaskrá sem birt er í aðalnámskrá grunnskóla en gildandi viðmiðunarstundaskrá er frá 2006. Lagabreyting um aukið val í 8. bekk grunnskóla hefur því almennt ekki komist til framkvæmda þótt sumir skólar hafi breytt skipulagi valgreina á unglingastigi í anda laganna. Lagt er til að ákvæði um valgreinar verði breytt á þann hátt að í stað þriðjungs námstímans í val á unglingastigi verði gert ráð fyrir vali í um fimmtung námstímans. Þrátt fyrir að dregið verði úr lögbundnu vali á unglingastigi með þessum hætti verður val áfram meira hér á landi en almennt gerist í löndum OECD, en víðast er val nemenda mjög takmarkað í skyldunámi. Áform eru um að auka bundið val innan námssviða í nýjum námskrám.
Ráðgert er að við endurskoðun á viðmiðunarstundaskrá í aðalnámskrá grunnskóla verði miðað við framangreint fyrirkomulag. Skólum verði heimilt að skipuleggja val nemenda á unglingastigi þannig að hlutfall námstímans sé mismunandi eftir árgöngum, t.d. minna val í 8. bekk en í 9. og 10. bekk. Jafnframt er lagt til að ráðuneytið setji ákveðnar viðmiðanir í aðalnámskrá grunnskóla um val í námi, en þar er einkum átt við að í vali standi nemendum til boða fjölbreytt nám, bæði verklegt nám, listnám og bóklegt nám, og að ákveðin stígandi sé í náminu. Loks er skólum veitt sú heimild að binda megi val á unglingastigi að hluta á ákveðnum námssviðum. Þar er horft til þess að skólar geti skyldað nemendur til að velja bæði bóklegar greinar og list- og verkgreinar, en fram hafa komið ábendingar frá skólastjórum um að sumir nemendur velji sér eingöngu bóklegar námsgreinar í vali á unglingastigi. Rétt þykir að heimila skólastjórum að binda ákveðna breidd á námssviðum fyrir nemendur, ekki síst í ljósi áhersluþáttarins í 24. gr. laganna um jafnvægi milli bóklegs og verklegs náms í grunnskóla.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Gerð er sú breyting að ítarlegri ákvæði eru sett um atriði sem taka þarf tillit til í reglugerð sem ráðherra setur um framkvæmd þessarar greinar. Í reglugerð skal m.a. kveðið nánar á um skilyrði fyrir viðurkenningu, hvernig staðið verði að veitingu hennar, form og efni þjónustusamninga, þ.m.t. meðferð rekstrarafgangs af starfsemi skólans, upplýsingagjöf til sveitarfélaga og ráðuneytis, eftirlit með starfsemi, afturköllun viðurkenningar og uppsögn þjónustusamnings. Gert er ráð fyrir að ráðuneytið móti í reglugerð viðmið um meðferð rekstraraðila á mögulegum rekstrarafgangi af starfsemi skólans. Loks eru sett ákvæði þess efnis að fjalla á um mögulega uppsögn á þjónustusamningi sveitarfélaga við skólana, en engin heimild hefur verið í gildandi lögum um slíkt, einungis afturköllun ráðuneytisins á viðurkenningu vegna vanefnda. Er þetta sett til að veita sveitarfélögum svigrúm innan ramma laganna.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um grunnskóla, nr. 91/2008,
með síðari breytingum.
Hér á eftir verður fjallað um þær meginbreytingar sem frumvarpið felur í sér frá núgildandi grunnskólalögum og þær sem gætu haft áhrif á útgjöld ríkisins: Í fyrsta lagi er lagt til að val nemenda í námi á unglingastigi verði allt að fimmtungur af námstíma í 8.–10. bekk en í gildandi lögum er valið þriðjungur. Jafnframt fá skólar heimild til að hafa valið mismunandi eftir árgöngum á unglingastigi og að binda valið að hluta í bóklegt nám og nám í list- og verkgreinum.
Í öðru lagi eru lagðar til nokkrar breytingar á lagaumhverfi sjálfstætt rekinna grunnskóla. Kveðið er á um að sveitarfélög skuli gera þjónustusamninga við slíka skóla til allt að sjö ára í senn með endurskoðunarákvæðum. Einnig eru sett ítarlegri ákvæði um inntak reglugerðar um framkvæmdina. Grunnskóli með viðurkenningu ráðuneytisins á rétt á því að sveitarstjórn geri við hann þjónustusamning um framkvæmd lögskyldra verkefna að því tilskildu að sveitarfélagið hafi samþykkt stofnun skólans.
Í þriðja lagi er bætt við ákvæðum um skyldu skóla til að móta heildstæða stefnu til að fyrirbyggja og bregðast við líkamlegu, andlegu og félagslegu ofbeldi. Þar er m.a. átt við einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun. Sett er ákvæði um sérstakt fagráð á vegum ráðuneytisins í eineltismálum sem útfært verði í reglugerð.
Í fjórða lagi er lagt til að samræmingarhlutverk mennta- og menningarmálaráðuneytis verði styrkt með því að ráðuneytið gefi út stjórnvaldsfyrirmæli varðandi skólagöngu fósturbarna. Þá er lagt til að ráðuneytið fái ótvíræða heimild til þess að fjalla um ábyrgð aðila að skólasamfélaginu á því að viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Sérstaklega er þar vikið að því hvernig brugðist skuli við tilvikum um einelti, annað ofbeldi eða félagslega einangrun. Að auki er kveðið á um að áður en barni er ráðstafað í fóstur skuli barnaverndarnefnd kanna aðstæður og leggja mat á möguleika viðkomandi grunnskóla til að koma til móts við þarfir barnsins.
Í fimmta lagi er sett bráðabirgðaákvæði sem frestar gildistöku á rétti grunnskólanemenda til að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla. Eftir sem áður er heimild fyrir slíku fyrirkomulagi fyrir hendi og grunnskólar munu í einhverjum mæli útvega nemendum sínum námsefni og kennslu sem skilgreina má á framhaldsskólastigi þar sem viðkomandi nemendur hafa lokið skilgreindu námi samkvæmt námskrám.
Frumvarpið snertir sveitarfélög og aðra hagsmunaaðila grunnskólanna fremur en ríkissjóð. Breytingarnar ættu að geta falið í sér hagræðingarmöguleika fyrir sveitarfélög enda er rekstur grunnskóla lögbundið hlutverk þeirra. Breytingar frumvarpsins er varða ríkið og útgjöld þess eru annars vegar stofnun fagráðs vegna eineltis en gera má ráð fyrir að þau verði minni háttar og rúmist innan núverandi fjárheimilda ráðuneytisins. Framlög til framhaldsskóla vegna kennslu grunnskólanema voru lögð af vegna hagræðingarkröfu til að ná markmiðum ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum. Þegar þetta ákvæði verður virkjað aftur 1. ágúst 2013 og grunnskólanemendur fara að stunda samhliða einingabært nám í framhaldsskóla gæti komið krafa um aukin framlög til framhaldsskóla vegna fjarkennslu. Fjöldi slíkra nemenda er óviss og því ekki forsendur til að meta fjárhæðir í þessu sambandi.
Lögfesting frumvarpsins mun því hafa óveruleg áhrif á útgjöld ríkissjóð á yfirstandandi ári og því næsta.
