Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF -
Word Perfect. Ferill málsins.
Þingskjal 534 — 393. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um samgönguáætlun fyrir árin 2011–2022.
(Lögð fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)
Alþingi ályktar, sbr. lög um samgönguáætlun, nr. 33/2008, að á árunum 2011–2022 skuli
unnið að samgöngumálum í samræmi við áætlun þessa sem felur í sér:
a.
stefnumótun í samgöngumálum og helstu markmið sem vinna skal að,
b.
skilgreiningu á grunnneti samgöngukerfisins sem nær til alls landsins og er ætlað að
tryggja landsmönnum greiðar samgöngur,
c.
áætlun um fjáröflun til samgöngumála,
d.
yfirlit um útgjöld til allra helstu þátta í rekstri samgöngustofnana, svo og viðhalds,
öryggismála og nýframkvæmda á sviði flugmála, siglingamála og vegamála.
1. STEFNUMÓTUN
1.1 Markmið um greiðar samgöngur
Aðgengi og hreyfanleiki í samgöngukerfinu fyrir flutninga á fólki og vörum innan og á
milli svæða verði bættur. Sköpuð verði skilyrði fyrir flesta landsmenn til að komast til atvinnu- og þjónustukjarna á innan við einni klukkustund.
Skilgreindir verði atvinnu- og þjónustukjarnar landsins í sóknaráætlunum landshluta og
landsskipulagsstefnu.
Samgöngur styrki uppbyggingu og þróun þjónustusvæða í öllum landshlutum.
Skilgreindar verði hafnir og flugvellir sem tryggja eiga greiðar samgöngur til og frá landinu.
Áherslur til að ná þessu markmiði eru m.a.:
a.
Grunnnet samgangna á landi, í lofti og á sjó verði byggt upp með hliðsjón af sóknaráætlunum landshluta og tillögum um forgangsröðun framkvæmda, byggðum á félagshagfræðilegri greiningu.
b.
Þjónusta í grunnnetinu innan og á milli svæða verði bætt.
c.
Grunnnet samgangna verði endurskilgreint. Jafnframt verði litið til þróunar í flutningaþjónustu með tilliti til þjónustusvæða og flutningaleiðir formlega skilgreindar. Á flutningaleiðum verði lögð áhersla á að vegir verði með nægjanlegt burðarþol allt árið, breidd
þeirra verði nóg og þeir lagðir bundnu slitlagi. Fyrir þennan hluta grunnkerfisins verði
sett markmið um hraða uppbyggingu vega til að þjóna atvinnulífinu með viðunandi
hætti, auk þess að stuðla að auknu umferðaröryggi.
d.
Lokið verði við endurbyggingu allra helstu stofnleiða á landi og tengingu þeirra við þéttbýli, þar sem eru hundrað íbúar og fleiri, með bundnu slitlagi og viðunandi burðarþoli. Gert verði sérstakt átak við lagningu á bundnu slitlagi á umferðarlitla vegi sem hafa
viðunandi burðarþol þrátt fyrir að veghönnun sé að einhverju leyti ábótavant.
e.
Almenningssamgöngur milli þéttbýlisstaða og innan þéttbýlis verði efldar. Öflugar almenningssamgöngur eru greiðar og auka hreyfanleika og aðgengi. Við skipulag þeirra
verði höfð hliðsjón af þjóðhagslegri hagkvæmni og stuðlað að umhverfislega sjálfbærri
þróun. Landshlutasamtök sveitarfélaga taki yfir almenningssamgöngur á landi sem
hingað til hafa verið ríkisstyrktar. Öll fjárframlög verði sameinuð vegna sérleyfa, einkaleyfa og skólaaksturs í hverjum landshluta. Þannig verði þjónusta færð að þörfum samfélagsins og almenningssamgöngur milli þéttbýlisstaða í hverjum landshluta efldar með
grenndarstjórnsýslu og bættri nýtingu fjármagns.
f.
Gerð verði félagshagfræðileg úttekt á framtíð áætlunarflugs innan lands. Teknar verði
upp viðræður milli ríkisins og Reykjavíkurborgar og tryggt að Reykjavíkurflugvöllur
geti áfram þjónað innanlandsflugi á fullnægjandi hátt.
g.
Hjólandi og gangandi vegfarendum verði auðveldað að komast leiðar sinnar. Skapaðar
verði aðstæður til að ganga og hjólreiðar í þéttbýli verði greiður og öruggur samgöngumáti.
h.
Tryggt verði aðgengi fyrir fatlaða og hreyfihamlaða einstaklinga að mannvirkjum og
þjónustu samgöngukerfisins. Fjölbreyttar þarfir ólíkra þjóðfélagshópa til lífsgæða, ferðamáta og hreyfanleika verði hafðar í huga við stefnumótun og áætlanagerð.
i.
Efld verði samskipti skipulagsyfirvalda sveitarfélaga og samgönguyfirvalda.
j.
Samgönguyfirvöld fylgist áfram náið með þróun á þjóðhagslegri hagkvæmni land- og
strandflutninga. Á áætlunartímabilinu verði áfram unnið að greiningum og samanburðarrannsóknum með það að markmiði að aðkoma ríkisins í útgjöldum og skattlagningu
stuðli að auknu jafnræði milli flutningamáta.
k.
Hugað verði sérstaklega að þörfum ferðaþjónustu við uppbyggingu og rekstur samgöngukerfisins. Markaðssvæði ferðaþjónustu verði höfð til hliðsjónar við mótun samgönguáætlunar.
l.
Tækni verði nýtt til að afla og miðla upplýsingum um aðstæður til samgangna í lofti,
láði og legi.
1.2 Markmið um hagkvæmar samgöngur
Hagkvæmni í uppbyggingu og rekstri samgöngukerfisins verði aukin. Áhersla verði lögð
á að leita hagkvæmustu lausna til að ná markmiðum samgönguyfirvalda. Gagnsæ verðlagning á samgöngum er liður í því og þarf hún að endurspegla kostnað sem þeim fylgir.
Horft verði á samgöngukerfið sem eina heild. Nýir innviðir verði skipulagðir og forgangsraðað með hliðsjón af félagshagfræðilegri greiningu.
Stutt verði við aðgerðir sem stuðla að breyttum ferðavenjum til að draga úr þörf á uppbyggingu umferðarmannvirkja í þéttbýli.
Áherslur til að ná þessu markmiði eru m.a.:
a.
Unnið verði að því að þróa áfram og festa í sessi formlegt verklag við ákvarðanir um
uppbyggingu vegakerfisins í dreifbýli og þéttbýli þar sem kostnaður og ábati mismunandi leiða að markmiðum samgönguyfirvalda er borinn saman.
b.
Kannaður verði samfélagslegur kostnaður við þungatakmarkanir á vegum, ábati þess að
draga úr tíðni þungatakmarkana og hraða endurbótum á burðarþoli tiltekinna vegarkafla.
c.
Upplýsingasöfnun og miðlun á haggögnum um samgöngur verði bætt. Gagnsæi í gjaldtöku og samgöngukostnaði ríkisins verði aukið. Upplýsingar um tekjur og kostnað hins
opinbera við flutning á hverri einingu í fólks- og vöruflutningum verði birtar eftir því
sem tök eru á og uppfærðar reglulega.
d.
Greindur verði ávinningur af áhrifum aukinnar notkunar eignastýringar (e. asset
management), þ.e. kerfisbundnu bókhaldslegu utanumhaldi samgöngumannvirkja.
e.
Á áætlunartímabilinu verði breytt skipan á gjaldtöku fyrir umferð á vegum könnuð.
Greindir verði kostir og gallar þess að í framtíðinni greiði ökutæki í samræmi við ekna
vegalengd þar sem tillit yrði tekið til ytri kostnaðar jafnhliða því að núverandi kerfi sérstakra eldsneytisskatta yrði lagt niður.
f.
Upplýsingatækni, leiðsögukerfi og aðrir möguleikar sem tæknin býður upp á verði nýttir
í þeim tilgangi að auka hagkvæmni í rekstri og nýtingu samgöngukerfisins.
g.
Við vinnslu sjálfbærrar samgönguáætlunar með sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu
leggi samgönguyfirvöld áherslu á að skipulag landnotkunar stuðli að breyttum ferðavenjum. Unnin verði greining og tillaga að hliðrun á opnunartíma og starfsemi stórra
opinberra stofnana til að minnka álagstoppa í morgunumferð einkabíla og almenningsvagna.
1.3 Markmið um umhverfislega sjálfbærar samgöngur
Dregið verði úr neikvæðum umhverfisáhrifum samgangna með það að markmiði að þær
verði umhverfislega sjálfbærar. Stefnt verði að því að losun gróðurhúsalofttegunda vegna
samgangna verði undir 750 Gg (750 þúsund tonnum) árið 2020, sem er 23% samdráttur frá
2008. Markmiðið er í samræmi við aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum.
Áætlun um sjálfbærar samgöngur verði unnin í samvinnu við sveitarfélög með aukna
áherslu á almenningssamgöngur, göngu og hjólreiðar með þau markmið að leiðarljósi að
draga úr umhverfisáhrifum, samgöngukostnaði og auka nærþjónustu við borgarana. Með
áætluninni verði dregið úr mikilvægi einkabíla, ásamt því að draga úr orkuþörf samgangna
og breyta ferðavenjum. Til að ná umhverfis- og hagkvæmnimarkmiðum með eflingu almenningssamgangna, göngu og hjólreiða þarf bæði fjármagn og þolinmæði. Í sjálfbærri samgönguáætlun verði settar fram skuldbindingar ríkis og sveitarfélaga til langs tíma.
Dregið verði markvisst úr hávaða- og loftmengun frá samgöngum og þeim haldið innan
viðmiðunargilda í stöðlum Evrópusambandsins.
Markvissar aðgerðir miði að minni notkun jarðefnaeldsneytis og að samgöngutæki nýti
orku sem framleidd er með endurnýjanlegum orkugjöfum, auk orkusparandi aðgerða fyrir
eldri farartæki.
Efldar verði rannsóknir sem miða að sjálfbærni í framleiðslu á vistvænum orkugjöfum og
aukinni hagkvæmni samgöngukerfisins, m.a. með stuðningi við þróun og uppbyggingu innviða og þróun og framleiðslu á innlendu vistvænu eldsneyti.
Áherslur til að ná þessu markmiði eru m.a.:
a.
Með sjálfbærri samgönguáætlun í samvinnu við sveitarfélögin verði lokið við skilgreiningu á grunnneti hjólreiðastíga innan helstu þéttbýliskjarna. Fjármagni samgönguáætlunar til göngu- og hjólreiðastíga verði forgangsraðað í uppbyggingu á því neti á áætlunartímabilinu. Einnig verði lokið við skilgreiningu á grunnneti almenningssamgangna
innan þéttbýlis. Áfram verði unnið að auknum forgangi almenningssamgangna í
umferðinni með uppbyggingu sérreina, forgangi á umferðarljósum og öðrum aðgerðum.
b.
Unnin verði aðgerðaáætlun um aukin loftgæði í helstu þéttbýliskjörnum í samstarfi við
sveitarfélögin. Kortlagningu umferðarhávaða verði lokið og tilheyrandi framkvæmdaáætlun unnin. Þessum áætlunum verði hrint í framkvæmd á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
c.
Auk tæknilegra lausna verði með fræðslu, hagrænum hvötum og skipulagsaðgerðum
stuðlað að breyttum ferðavenjum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.
d.
Unnið verði tilraunaverkefni um eflingu almenningssamgangna í samræmi við viljayfirlýsingu Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, fjármálaráðuneytis, innanríkisráðuneytis og Vegagerðarinnar. Aðilar eru sammála um að vinna að samningi sem byggist m.a. á þeim forsendum að ríkið skuldbindi sig til að leggja fjármagn í rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess í tíu ára tilraunaverkefni ef
á móti koma skuldbindingar sveitarfélaga um mótframlag, markvissar stuðningsaðgerðir
og sátt um frestun stórra vegaframkvæmda á höfuðborgarsvæðinu. Framlag ríkisins
verði af stærðargráðunni 1.000 millj. kr. á ári. Meginmarkmiðið verði a.m.k. að tvöfalda
hlutdeild almenningssamgangna í öllum ferðum sem farnar eru á höfuðborgarsvæðinu.
Árangur af þessu tilraunaverkefni verði metinn í framvindumati á tveggja ára fresti og
framlög verði þá endurskoðuð.
e.
Stuðlað verði að nýtingu umhverfislega skilvirkra orkugjafa (kr./tonn CO2-ígildi).
f.
Breytt verði skattlagningu á ökutæki með það að markmiði að hvati sé til kaupa á sparneytnum ökutækjum og eins þeim sem nota umhverfisvæna orkugjafa.
g.
Sérleyfi og einkaleyfi til aksturs verði háð skilyrðum um umhverfisvæn samgöngutæki
í þeim tilgangi að akstur í atvinnuskyni, sem krefst leyfa, verði í auknum mæli visthæfur. Jafnframt verði gerðar kröfur um að kaup ríkisins á akstursþjónustu séu háð skilyrðum um visthæf ökutæki. Stofnunum ríkisins verði sett ákveðin skilyrði um að þær leitist
við að nota ökutæki sem eru sparneytin og hafa lágt CO2-gildi í útblæstri.
h.
Samgöngustofnanir ríkisins taki upp vistvæna samgöngustefnu sem stuðli að orkusparnaði og orkuskiptum og verði öðrum stofnunum til fyrirmyndar í þeim efnum. Stjórnvöld
vinni með fyrirtækjum og stofnunum að því að móta og útfæra markvissa samgöngustefnu fyrir vinnustaði.
i.
Stefnt verði að 3% samdrætti í losun koldíoxíðs (CO2) frá flugi árið 2012 og 5% samdrætti á tímabilinu 2013–2020. Eru þar höfð til viðmiðunar árin 2004–2006. Markmiðið
er í samræmi við stefnu ESB.
j.
Innleitt verði umhverfisvænt verklag um grænt aðflug og brottflug og vottun á umhverfisstjórnunarkerfi flugvalla.
k.
Auknar verði rannsóknir á umhverfisvænum orkugjöfum, orkusparnaði og aðgerðum til
að draga úr mengun vegna brennisteins, kolmónoxíðs (CO), koltvísýrings (CO2) og
niturefna (NOx) frá skipavélum.
l.
Dregið verði úr útblæstri frá skipum í höfnum landsins með uppbyggingu fyrir landtengingu við rafmagn og endurskoðun gjaldskrár.
m.
Almenn fræðsla um akstur og aksturslag (vistakstur) verði aukin í þeim tilgangi að draga
úr mengun og hávaða frá bílaumferð. Kennsla í vistakstri í ökunámi verði efld.
n.
Tryggð verði góð tenging og flæði bifreiða milli umferðarljósa á álagstímum verði bætt
til þess að draga úr mengun á fjölförnum leiðum.
o.
Staðbundin loftgæði verði aukin með því að gera sveitarfélögum kleift með lagasetningu
að skilgreina sérstök umhverfissvæði og um leið að takmarka þar umferð. Dregið verði úr svifryki frá framkvæmdasvæðum, t.d. með auknum kröfum um rykbindingu,
dekkjaþvott og áfangaskipta efnistöku.
1.4 Markmið um öryggi í samgöngum
Stefnt verði markvisst að því að auka öryggi í samgöngum og unnið að því á gildistíma
áætlunarinnar að draga verulega úr líkum á alvarlegum slysum eða banaslysum. Gerðar verði
sérstakar aðgerðaáætlanir í því skyni á öllum sviðum samgangna með mælanlegum
undirmarkmiðum sem miði að því að ná yfirmarkmiðinu. Aðgerðaáætlanir verði hluti af
hverri fjögurra ára samgönguáætlun og því endurskoðaðar á tveggja ára fresti.
Markvisst verði unnið að því að innleiða öryggisstjórnunarkerfi fyrirtækja á öllum sviðum
samgangna þar sem þau eru ekki lögð til grundvallar í atvinnustarfsemi.
Tryggður verði áfram trúverðugleiki Íslands með því að standast úttektir alþjóðlegra
stofnana um fyrirkomulag á eftirliti með öryggi.
Áherslur til að ná þessu markmiði eru m.a.:
a.
Flugöryggi markast af alþjóðlegum kröfum. Á gildistíma áætlunarinnar verði lögð
áhersla á að innleiða nýjar kröfur Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA), m.a. um flugleiðsögu, flugvelli, flugrekstur, þjálfunar- og skírteinamál, auk breytinga á kröfum um
lofthæfi.
Fest verði í sessi eftirlitskerfi sem skilgreint er í áætlun um flugöryggi samkvæmt kröfum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) og samsvarandi áherslum frá Evrópu. Mikilvægir þættir eru að tryggja að fyrir hendi sé nauðsynleg sérfræðiþekking, markviss
þjálfun, verklag um gagnagreiningu til að stýra og aðlaga eftirlit að þeim verkefnum sem
efst eru á baugi og krefjast viðeigandi aðgerða. Hvað varðar flug sem ekki er fjallað um
á alþjóðlegum vettvangi, t.d. fisflug og lendingarstaði (minni flugvelli), þá verði tekið
á þeim þáttum með setningu fyllri innlendra reglna eftir því sem nauðsyn krefur.
b.
Meginmarkmið áætlunar um öryggi sjófarenda verði eftirfarandi:
Stefnt að því að dauðaslysum á sjó fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í
1,2 dauðaslys á hverja tíu þúsund starfandi sjómenn árin 2020–2022.
Stefnt að því að skipssköðum fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 0,5
skipskaða.
Stefnt að því að slysum tilkynntum til Tryggingastofnunar fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 162 tilkynnt slys á hverja tíu þúsund sjómenn árin 2020–2022.
Helstu áherslur næstu ára verði markmið um fækkun slysa um borð í skipum, aukin
öryggisvitund með innleiðingu öryggisstjórnunarkerfa og eigin skoðun skipa til að auka
vitund sjómanna um öryggisatriði. Lögð verði áhersla á slysaskráningu og gagnagrunn
til að efla markvissar aðgerðir til að fækka slysum. Með miðlun upplýsinga um veður
og sjólag verði óhöppum á fiskiskipum haldið í lágmarki. Haldið verði áfram rannsóknum um öryggi skipa og þá sérstaklega atriðum er lúta að tillögum Rannsóknarnefndar
sjóslysa í öryggisátt og áhættumati minni farþegaskipa í sjólagi.
Nýjar reglur Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (IMO) verði fullgiltar og reglur
Siglingaöryggisstofnunar Evrópu (EMSA) innleiddar svo fljótt sem verða má. Með
markvissum rannsóknum og þátttöku í starfi alþjóðastofnana á sviði öryggismála verði
tryggt að alþjóðlegar reglur taki mið af íslenskum aðstæðum. Enn fremur verði vinnu
við reglur um farþegaskip haldið áfram þannig að heildstætt regluverk sem nær yfir allar
stærðir farþegaskipa líti dagsins ljós.
c.
Meginmarkmið umferðaröryggisáætlunar til ársins 2022 verði eftirfarandi:
Að fjöldi látinna í umferðinni á hverja 100 þúsund íbúa verði ekki meiri en það sem
lægst gerist hjá öðrum þjóðum árið 2022.
Að fjöldi látinna og alvarlega slasaðra minnki að jafnaði um 5% á ári til ársins 2022.
Stjórnvöld rannsaki kosti og galla þess að taka upp „núllsýn“ í öryggismálum, m.a. á
forgangsröðun verkefna, kostnað og hönnunarreglur. Núllsýnin verði borin saman við
aðrar leiðir sem hafa reynst vel erlendis. Niðurstöður liggi fyrir á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
Haldið verði áfram að lagfæra staði þar sem mörg slys hafa orðið og bæta umhverfi
vega til að draga úr hættu á alvarlegum slysum við útafakstur. Jafnframt verði lögð
áhersla á framkvæmdir við aðgreiningu akstursstefna á umferðarmestu vegum. Hraðamyndavélum verði fjölgað. Könnuð verði sú leið að tekjur af sektargreiðslum standi
undir kostnaði vegna myndavéla.
Rannsóknum á ýmsum þáttum er varða umferðaröryggi verði haldið áfram. Í kjölfar
innleiðingar á tilskipun ESB um öryggisstjórnun vegakerfa verði viðeigandi vinnureglur
teknar upp.
Markvisst eftirlit og áróður verði fyrir notkun öryggisbúnaðar, svo sem bílbelta og
búnaðar fyrir börn. Eftirlit með hraðakstri, ölvunar- og vímuefnaakstri verði aukið.
Áróðri verði haldið áfram en einnig gegn öðrum þáttum er snerta umferðaröryggi, þar
á meðal notkun farsíma undir stýri og þreytu við akstur. Með fjölgun óvarinna vegfarenda verði öryggismálum bifhjólamanna, hjólreiðamanna og gangandi vegfarenda gerð
betri skil. Unnið verði að gerð fræðsluefnis fyrir aldurshópa frá leikskólaaldri og að ökuréttindaaldri. Lögð verði áhersla á að gera umferðarfræðslu að veigameiri þætti í námskrám grunnskóla og framhaldsskóla. Unnið verði að því að fá sveitarfélög til þess að
gera áætlanir um umferðaröryggi.
Rannsóknarvinnu verði fram haldið en í þeim efnum er upplýsingasöfnun og vinnsla
þeirra nauðsynleg undirstaða. Skráning á umferðarslysum verði bætt, enda er hún mikilvæg. Unnið verði að því að þróa ökunám og ökupróf til samræmis við það sem best
þekkist erlendis. Unnið verði að upplýsingamiðlun um upplýsinga- og sjálfstýringakerfi
ökutækja (e. intelligent transportation system). Einnig verði unnið áfram að bættri miðlun upplýsinga um veður og færð á vegum á netinu og með breytilegum upplýsingaskiltum.
Vegfarendum verði tryggt öruggt og heilnæmt umhverfi, óháð ferðamáta. Sérstaklega
verði hugað að öryggi samgöngumáta, t.d. hjólreiða, sem fara hratt vaxandi og slysatíðni
er óljós.
1.5 Markmið um jákvæða byggðaþróun
Samgöngur tengja saman fólk og byggðir. Í samræmi við sóknaráætlun og svæðaskiptingu
landsins verði við forgangsröðun framkvæmda tekið mið af þörfum einstakra svæða fyrir
bættar samgöngur til að efla sveitarfélög, styrkja hvert svæði og landið allt.
Stytting ferðatíma, uppbygging vega með bundnu slitlagi og gerð jarðganga til að leysa
af hólmi erfiða fjallvegi skapa betri skilyrði fyrir jákvæða byggðaþróun og eflingu einstakra
atvinnu- og þjónustusvæða.
Markmiðið er að samþætta samgönguáætlun við aðra áætlanagerð og opinbera stefnumótun. Þannig má öðlast sameiginlega framtíðarsýn fyrir alla landshluta til að efla atvinnulíf og
lífsgæði, og hámarka hagkvæma nýtingu á samgöngumannvirkjum og þjónustu.
Áherslur til að ná þessu markmiði eru m.a.:
a.
Við forgangsröðun framkvæmda verði tekið tillit til sóknaráætlana landshluta.
b.
Atvinnulífi verði skapað aðgengi að greiðum og hagkvæmum vöruflutningum að markaðssvæðum.
c.
Unnið verði að styttingu flutningaleiða.
d.
Reykjavíkurhöfn er aðal inn- og útflutningshöfn landsins og Keflavíkurflugvöllur aðal
inn- og útflutningsflugvöllurinn. Tryggðar verði eins greiðar tengingar fyrir landsbyggðina við þessar alþjóðlegu megingáttir og kostur er. Til að stuðla að hagkvæmum flutningum innan einstakra landsvæða verði jafnframt skilgreindar og skipulagðar samgöngumiðstöðvar í hverjum landshluta.
2. GRUNNNETIÐ
2.1 Skilgreining
Grunnnet vegakerfisins eru stofnvegir eins og þeir eru skilgreindir í 8 gr. vegalaga:
„Til stofnvega teljast vegir sem tengja saman byggðir landsins. Við það vegakerfi sem
þannig fæst skal tengja þéttbýlisstaði með um það bil 100 íbúa eða fleiri. Til stofnvega teljast
einnig umferðarmestu vegir sem tengja saman sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu. Einnig
vegir á hálendinu sem mikilvægir eru fyrir flutninga og ferðaþjónustu. Þar sem stofnvegur
endar í þéttbýli skal hann ná að fyrstu þvergötu sem tilheyrir gatnakerfi þéttbýlisins og enda
þar. Þó er heimilt að láta stofnveg ná til flugvallar og hafnar sem mikilvæg eru fyrir ferðaþjónustu og flutninga.“
Til grunnnetsins teljast einnig helstu flugvellir og flugleiðir, helstu hafnir og ferju- og
siglingaleiðir meðfram ströndinni og inn á hafnir. Á sama hátt teljast siglingaleiðir og flugleiðir til og frá landinu til grunnnets samgöngukerfisins.
Flug
Flugvellir í grunnneti skulu vera:
Keflavík
Reykjavík
Bíldudalur
Ísafjörður
Gjögur
Sauðárkrókur
Akureyri
Grímsey
Þórshöfn
Vopnafjörður
Egilsstaðir
Höfn í Hornafirði
Vestmannaeyjar
Hafnir
Hafnir í grunnneti skulu vera:
Faxaflóahafnir
Reykjavíkurhöfn
Grundartangahöfn
Akraneshöfn
Snæfellsbæjarhafnir
Rifshöfn
Ólafsvíkurhöfn
Grundarfjarðarhöfn
Stykkishólmshöfn (ferjuleið)
Vesturbyggðarhafnir
Brjánslækjarhöfn (ferjuleið)
Bíldudalshöfn
Bolungarvíkurhöfn
Ísafjarðarhöfn
Skagastrandarhöfn
Sauðárkrókshöfn
Hafnir Fjallabyggðar
Siglufjarðarhöfn
Ólafsfjarðarhöfn
Hafnir Dalvíkurbyggðar
Dalvíkurhöfn (ferjuleið)
Árskógssandshöfn (ferjuleið)
Hafnasamlag Norðurlands
Hríseyjarhöfn (ferjuleið)
Akureyrarhöfn
Grímseyjarhöfn (ferjuleið)
Húsavíkurhöfn
Þórshafnarhöfn
Vopnafjarðarhöfn
Seyðisfjarðarhöfn (ferjuleið til Evrópu)
Hafnir Fjarðabyggðar
Norðfjarðarhöfn
Eskifjarðarhöfn
Reyðarfjarðar- /Mjóeyrarhöfn
Fáskrúðsfjarðarhöfn
Djúpavogshöfn
Hornafjarðarhöfn
Vestmannaeyjahöfn (ferjuleið)
Landeyjahöfn (ferjuleið)
Þorlákshöfn (ferjuleið)
Grindavíkurhöfn
Sandgerðishöfn
Reykjaneshöfn
Hafnarfjarðarhöfn
Vegir
Vegir í grunnneti skulu vera:
Stofnvegir:
1
Hringvegur
22
Dalavegur
26
Sprengisandsleið
Þjórsárdalsvegur–Fjallabaksleið
nyrðri
30
Skeiða- og Hrunamannavegur
31
Skálholtsvegur
32
Þjórsárdalsvegur
33
Gaulverjabæjarvegur
34
Eyrarbakkavegur
35
Biskupstungnabraut
36
Þingvallavegur
37
Laugarvatnsvegur
38
Þorlákshafnarvegur
39
Þrengslavegur
40
Hafnarfjarðarvegur
41
Reykjanesbraut
43
Grindavíkurvegur
44
Hafnavegur
45
Garðskagavegur
Reykjanesbraut–Stafnesvegur
47
Hvalfjarðarvegur
49
Nesbraut
50
Borgarfjarðarbraut
51
Akrafjallsvegur
54
Snæfellsnesvegur
56
Vatnaleið
58
Stykkishólmsvegur
60
Vestfjarðavegur
61
Djúpvegur
62
Barðastrandarvegur
63
Bíldudalsvegur
64
Flateyrarvegur
65
Súgandafjarðarvegur
Vestfjarðavegur–Suðureyri
67
Hólmavíkurvegur
68
Innstrandavegur
72
Hvammstangavegur
74
Skagastrandarvegur
75
Sauðárkróksbraut
76
Siglufjarðarvegur
77
Hofsósbraut
Siglufjarðarvegur–Lindargata
82
Ólafsfjarðarvegur
Hringvegur–Hornbrekka
83
Grenivíkurvegur
85
Norðausturvegur
87
Kísilvegur
92
Norðfjarðarvegur
93
Seyðisfjarðarvegur
94
Borgarfjarðarvegur
96
Suðurfjarðavegur
97
Breiðdalsvíkurvegur
Hringvegur–Sæberg
98
Djúpavogsvegur
99
Hafnarvegur
205
Klausturvegur
Hringvegur–Skaftárvellir
208
Skaftártunguvegur
Hringvegur–Búland
254
Landeyjahafnarvegur
261
Fljótshlíðarvegur
Hringvegur–Öldubakki
343
Álfsstétt
Eyrarbakkavegur – Túngata (eystri
endi)
355
Reykjavegur
359
Bræðratunguvegur
365
Lyngdalsheiðarvegur
376
Breiðamörk
Hringvegur–Sunnumörk
379
Hafnarvegur Þorlákshöfn
409
Fossvogsbraut
411
Arnarnesvegur
413
Breiðholtsbraut
414
Flugvallarvegur Reykjavík
415
Álftanesvegur
418
Bústaðavegur
421
Vogavegur
423
Miðnesheiðarvegur
424
Keflavíkurvegur
427
Suðurstrandarvegur
429
Sandgerðisvegur
450
Sundabraut
453
Sundagarðar
454
Holtavegur
458
Brautarholtsvegur
Hringvegur–Hofsgrund
470
Fjarðarbraut
506
Grundartangavegur
509
Akranesvegur
511
Hvanneyrarvegur
518
Hálsasveitarvegur
573
Rifshafnarvegur
574
Útnesvegur
Hellissandur–Snæfellsnesvegur
606
Karlseyjarvegur
Reykhólasveitarvegur–Hellisbraut
607
Reykhólasveitarvegur
Vestfjarðavegur–Karlseyjarvegur
617
Tálknafjarðarvegur
Bíldudalsvegur–kauptún
619
Ketildalavegur
Bíldudalsvegur–Hafnarteigur
622
Svalvogavegur
Vestfjarðavegur–Flugvallarvegur
623
Flugvallarvegur Þingeyri
631
Flugvallarvegur Ísafirði
636
Hafnarvegur Ísafirði
731
Svínvetningabraut
Kjalvegur–Hringvegur
744
Þverárfjallsvegur
749
Flugvallarvegur Sauðárkróki
767
Hólavegur
Siglufjarðarvegur–Hólar
792
Hafnarvegur Siglufirði
801
Hafnarvegur Hrísey
808
Árskógssandsvegur
809
Hauganesvegur
810
Hafnarvegur Dalvík
819
Hafnarvegur Akureyri
820
Flugvallarvegur Akureyri
821
Eyjafjarðarbraut vestri
Hringvegur–Miðbraut
823
Miðbraut
829
Eyjafjarðarbraut eystri
Hringvegur–Miðbraut
830
Svalbarðseyrarvegur
842
Bárðardalsvegur vestri
845
Aðaldalsvegur
859
Hafnarvegur Húsavík
869
Langanesvegur
Norðausturvegur–Flugvallarvegur
870
Sléttuvegur
Norðausturvegur–Kópaskersvegur
870
Kópaskersvegur
871
Flugvallarvegur Þórshöfn
874
Raufarhafnarvegur
917
Hlíðarvegur
918
Hafnarvegur Vopnafirði
941
Flugvallarvegur Egilsstöðum
952
Hánefsstaðavegur
Seyðisfjarðarvegur á Fjarðaröldu –
Seyðisfjarðarvegur við Ferjubryggju
955
Vattarnesvegur
Ytri vegamót Skólavegar – Suðurfjarðarvegur Fáskrúðsfirði
982
Flugvallarvegur Hornafirði
5033
Hagamelsvegur
5240
Bifrastarvegur
9572
Mjóeyrarvegur
Stofnvegir um hálendi:
F26
Sprengisandsleið
35
Kjalvegur
F208
Fjallabaksleið nyrðri
550
Kaldadalsvegur
Ferjuleiðir og eftirtaldar hafnir eru hluti af grunnnetinu:
Vestmannaeyjar–Landeyjahöfn/Þorlákshöfn, Hrísey–Árskógsströnd, Grímsey–Dalvík,
Stykkishólmur–Brjánslækur.
Ferjubryggjur í Flatey, Vigur og Æðey teljast utan grunnnets.
3. ÁÆTLUN UM FJÁRÖFLUN, ÚTGJÖLD OG HELSTU FRAMKVÆMDIR
Í GRUNNNETI
3.1 Flugmál
3.1.1 Flugmálastjórn Íslands, fjármál
|
Verðlag fjárlaga 2012 (millj. kr.)
|
1. tímabil
2011–2014
|
2. tímabil
2015–2018
|
3. tímabil
2019–2022
|
|
Tekjur og framlög
|
|
Tekjur (án sértekna)
|
846
|
834
|
834
|
|
Ríkisframlag
|
958
|
978
|
978
|
|
Tekjur og framlög samtals
|
1.804
|
1.813
|
1.813
|
|
|
|
Gjöld
|
|
Rekstur og þjónusta
|
|
Rekstur
|
1.804
|
1.813
|
1.813
|
|
Rekstur alls
|
1.804
|
1.813
|
1.813
|
|
Gjöld alls
|
1.804
|
1.813
|
1.813
|
3.1.2 Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta, fjármál
Verðlag fjárlaga 2012, nema árið 2011
á verðlagi 2011 (millj.kr.)
|
1. tímabil
2011–2014
|
2. tímabil
2015–2018
|
3. tímabil
2019–2022
|
|
Tekjur og framlög
|
|
Markaðar tekjur
|
280
|
0
|
0
|
|
Beint framlag úr ríkissjóði
|
7.263
|
7.790
|
8.769
|
|
Tekjur og framlög samtals
|
7.543
|
7.790
|
8.769
|
|
Viðskiptahreyfingar
|
–148
|
|
|
|
Til ráðstöfunar
|
7.396
|
7.790
|
8.769
|
|
|
|
Gjöld
|
|
Rekstur og þjónusta
|
|
Isavia ohf.
|
5.716
|
5.563
|
6.261
|
|
Rekstur alls
|
5.716
|
5.563
|
6.261
|
|
|
|
Viðhald
|
561
|
1.190
|
786
|
|
|
|
Stofnkostnaður
|
|
Flugvellir í grunnneti
|
714
|
680
|
1.225
|
|
Aðrir flugvellir/lendingarstaðir
|
16
|
0
|
140
|
|
Sameiginleg verkefni
|
390
|
357
|
357
|
|
Samtals stofnkostnaður
|
1.119
|
1.037
|
1.722
|
|
Samtals viðhald og stofnkostnaður
|
1.680
|
2.228
|
2.507
|
|
|
|
Gjöld alls
|
7.396
|
7.790
|
8.769
|
|
|
|
|
|
|
Stofnkostnaður
|
|
Alþjóðaflugvellir í grunnneti
|
|
Reykjavík
|
161
|
|
|
|
Akureyri
|
47
|
|
|
|
Egilsstaðir
|
210
|
|
|
|
Samtals alþjóðaflugvellir í grunnneti
|
418
|
672
|
815
|
|
|
|
Aðrir flugvellir í grunnneti
|
|
Vestmannaeyjar
|
58
|
|
|
|
Ísafjörður
|
7
|
|
|
|
Bíldudalur
|
32
|
|
|
|
Gjögur
|
0
|
|
|
|
Sauðárkrókur
|
0
|
|
|
|
Grímsey
|
3
|
|
|
|
Þórshöfn
|
2
|
|
|
|
Vopnafjörður
|
95
|
|
|
|
Hornafjörður
|
99
|
|
|
|
Samtals aðrir flugvellir í grunnneti
|
296
|
8
|
410
|
|
Aðrir flugvellir og lendingarstaðir
|
16
|
0
|
140
|
|
|
|
Sameiginleg verkefni
|
|
Flugstjórnarmiðstöð
|
97
|
|
|
|
AIS/GPS/Flugprófanir/Upplýsingaþjónusta
|
80
|
|
|
|
Þróun og frumáætlanir
|
68
|
|
|
|
Til leiðréttinga og brýnna verkefna
|
145
|
|
|
|
Samtals sameiginleg verkefni
|
390
|
357
|
357
|
|
|
|
Samtals stofnkostnaður
|
1.119
|
1.037
|
1.722
|
|
|
|
|
|
|
Viðhald
|
|
Yfirborðsviðhald flugbrauta og hlaða (bundið slitlag)
|
390
|
|
|
|
Byggingar og búnaður
|
59
|
|
|
|
Ýmis leiðsögu- og ljósabúnaður og leiðréttingar frávika
|
112
|
|
|
|
Samtals viðhald
|
561
|
1.191
|
785
|
Í samræmi við minnisblað innanríkisráðherra til ríkisstjórnar verði stefnt að hækkun lendingargjalda og farþegagjalda á Reykjavíkurflugvelli til jafns við gjöld á Keflavíkurflugvelli.
Þetta gæti leitt til allt að 250 millj. kr. árlegrar tekjuaukningar í innanlandskerfinu sem nýttar
yrðu í nauðsynlegar framkvæmdir og viðhald kerfisins. Miðað er við að hækkunin verði
framkvæmd í tveimur jafnstórum áföngum á árunum 2012 og 2013. Gert er ráð fyrir að
þessar gjaldskrárhækkanir nái fram að ganga og hefur skipting fjármuna miðast við það.
3.2 Siglingamál
Verðlag fjárlaga 2012, nema árið 2011
á verðlagi 2011 (millj. kr.)
|
1. tímabil
2011–2014
|
2. tímabil
2015–2018
|
3. tímabil
2019–2022
|
|
Tekjur og framlög
|
|
Markaðar tekjur
|
|
Vitagjald
|
1.062
|
1.166
|
1.312
|
|
Framlag úr ríkissjóði
|
4.734
|
4.330
|
4.878
|
|
Aðrar ríkistekjur
|
|
|
|
|
Prófgjöld
|
4
|
4
|
4
|
|
Skoðunargjöld skipa
|
5
|
5
|
5
|
|
Aðgangur að skrám
|
27
|
22
|
22
|
|
Vottorð
|
5
|
5
|
5
|
|
Sértekjur
|
|
|
|
|
Almennar sértekjur
|
905
|
916
|
1.031
|
|
Tekjur af Landeyjahöfn
|
38
|
38
|
38
|
|
Tilraunaverkefni með strandsiglingar*
|
|
|
|
|
Tekjur og framlög alls
|
6.780
|
6.486
|
7.295
|
|
Til ráðstöfunar alls
|
6.780
|
6.486
|
7.295
|
|
Gjöld
|
|
|
|
|
Rekstrargjöld
|
|
|
|
|
Hafnamál
|
56
|
65
|
73
|
|
Hafnir, líkantilraunir og grunnkort
|
103
|
99
|
111
|
|
Rekstur Hafnabótasjóðs
|
49
|
53
|
60
|
|
Siglingavernd
|
63
|
69
|
78
|
|
Skipamál
|
276
|
305
|
343
|
|
Vitar og leiðsögukerfi
|
593
|
645
|
726
|
|
Vaktstöð siglinga
|
1.136
|
1.216
|
1.369
|
|
Skipaeftirlit
|
439
|
478
|
538
|
|
Hafnarríkiseftirlit
|
115
|
125
|
141
|
|
Rannsóknir og þróun
|
194
|
211
|
237
|
|
Áætlun um öryggi sjófarenda
|
67
|
73
|
82
|
|
Þjónustuverkefni
|
947
|
952
|
1.067
|
|
Rekstur Landeyjahafnar
|
38
|
38
|
38
|
|
Tilraunaverkefni með strandsiglingar*
|
|
|
|
|
Rekstrargjöld alls
|
4.075
|
4.329
|
4.863
|
|
|
|
|
|
|
Stofnkostnaður
|
|
|
|
|
Vitar og leiðsögukerfi
|
93
|
117
|
132
|
|
Hafnamannvirki
|
1.102
|
1.060
|
1.250
|
|
Ferjubryggjur
|
20
|
40
|
50
|
|
Sjóvarnargarðar
|
418
|
500
|
560
|
|
Hafnabótasjóður B-deild
|
22
|
|
|
|
Landeyjahöfn
|
1.050
|
440
|
440
|
|
Stofnkostnaður alls
|
2.705
|
2.157
|
2.432
|
|
Gjöld alls
|
6.780
|
6.486
|
7.295
|
|
* Unnið er að útboðsgögnun fyrir tilraunaverkefni með strandsiglingar en fjármagna þarf verkefnið sérstaklega.
|
3.3 Vegamál
3.3.1 Umferðarstofa, fjármál
|
Verðlag fjárlaga 2012, nema árið 2011 á
verðlagi 2011 (millj. kr.)
|
1. tímabil
2011–2014
|
2. tímabil
2015–2018
|
3. tímabil
2019–2022
|
Samtals
2011–2022
|
|
Tekjur
|
|
Markaðar tekjur
|
931
|
973
|
973
|
2.877
|
|
Sértekjur
|
1.047
|
1.083
|
1.083
|
3.213
|
|
Ráðstöfun höfuðstóls skv. sérstakri
ákvörðun
|
388
|
606
|
606
|
1.600
|
|
Tekjur samtals
|
2.365
|
2.662
|
2.662
|
7.690
|
|
|
|
Gjöld
|
|
Rekstur og þjónusta
|
2.365
|
2.662
|
2.662
|
7.690
|
|
Rekstur samtals
|
2.365
|
2.662
|
2.662
|
7.690
|
3.3.2 Vegagerðin
Tekjur og framlög
Verðlag fjárlaga 2012. (v.v.15100)
Fjárhæðir eru í millj. kr.
|
1. tímabil
2011–2014
|
2. tímabil
2015–2018
|
3. tímabil
2019–2022
|
Samtals
2011–2022
|
|
Markaðar tekjur
|
|
Bensíngjald
|
30.804
|
32.729
|
34.515
|
98.048
|
|
Þungaskattur km-gjald
|
2.975
|
3.261
|
3.461
|
9.697
|
|
Olíugjald
|
27.557
|
30.452
|
32.789
|
90.798
|
|
Leyfisgjöld flutninga
|
16
|
16
|
16
|
48
|
|
Leyfisgjöld leigubifreiða
|
24
|
24
|
24
|
72
|
|
Viðskiptahreyfingar
|
–404
|
–220
|
–220
|
–844
|
|
Markaðar tekjur samtals
|
60.972
|
66.262
|
70.585
|
197.819
|
|
Framlag til innanlandsflugs
|
754
|
760
|
760
|
2.274
|
|
Ríkisframlag Vestfirðir
|
350
|
|
|
350
|
|
Annað ríkisframlag
|
523
|
|
4.089
|
4.612
|
|
Framlag til almenningssamgangna á
höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess
|
2.200
|
4.000
|
4.000
|
10.200
|
|
Framlag til jarðganga
|
125
|
10.500
|
12.500
|
23.125
|
|
Framlag vegna Vestmannaeyjaferju*
|
|
|
|
|
|
Framlag úr ríkissjóði
|
3.952
|
15.260
|
21.349
|
40.561
|
|
Greitt úr ríkissjóði samtals
|
64.924
|
81.522
|
91.934
|
238.380
|
|
|
|
|
|
|
|
Til ráðstöfunar alls
|
64.924
|
81.522
|
91.934
|
238.380
|
|
* Áætlaður kostnaður við smíði nýrrar Vestmannaeyjaferju er yfir 4 milljarðar kr. Kannaður verði sá kostur að bjóða
rekstur ferjunnar út og að rekstraraðili útvegi skip. Að öðrum kosti þarf að gera ráð fyrir sérstöku ríkisframlagi til
ferjusmíði á árunum 2012–2015.
|
Gjöld
Verðlag fjárlaga 2012. (v.v.15100)
Fjárhæðir eru í millj. kr.
|
1. tímabil
2011–2014
|
2. tímabil
2015–2018
|
3. tímabil
2019–2022
|
|
06-651 Rekstur Vegagerðarinnar
|
|
Rekstur Vegagerðarinnar
|
|
1.01 Almennur rekstur
|
|
1.
Yfirstjórn
|
|
2.
Upplýsingaþjónusta
|
|
3.
Umferðareftirlit
|
|
1.02 Innheimtukostnaður vegna markaðra tekna
|
|
Rekstur samtals:
|
2.451
|
2.600
|
2.600
|
|
|
|
06-651 Samgönguverkefni
|
|
Þjónusta, styrkir, rannsóknir og viðhald
|
|
1.07 Þjónusta
|
13.017
|
14.000
|
14.000
|
|
1.
Viðhald vegmerkinga
|
|
2.
Samningar við sveitarfélög
|
|
3.
Viðhaldssvæði
|
|
4.
Vetrarviðhald
|
|
1.11 Almenningssamgöngur
|
4.586
|
5.240
|
5.240
|
|
1.12 Styrkur til almenningssamgangna á
höfuðborgarsvæði
|
2.200
|
4.000
|
4.000
|
|
1.13 Styrkir til innanlandsflugs
|
754
|
760
|
760
|
|
1.21 Rannsóknir
|
570
|
680
|
680
|
|
Þjónusta og styrkir samtals
|
21.127
|
24.680
|
24.680
|
|
|
|
5.10 Viðhald
|
|
1.
Veggöng
|
|
2.
Viðhald bundinna slitlaga
|
|
3.
Viðhald malarvega
|
|
4.
Styrkingar og endurbætur
|
|
5.
Brýr og varnargarðar
|
|
6.
Umferðaröryggi
|
|
7.
Vatnaskemmdir
|
|
8.
Viðhald girðinga
|
|
9.
Frágangur gamalla efnisnáma
|
|
10.
Minjar og saga
|
|
Viðhald samtals:
|
19.558
|
20.800
|
20.800
|
|
|
|
Stofnkostnaður
|
|
6.10 Stofnkostnaður/Framkvæmdir
|
|
Stofn- og tengivegakerfi
|
|
1.
Almenn verkefni
|
17.379
|
18.655
|
26.873
|
|
2.
Tengivegir malbik
|
1.880
|
2.000
|
2.000
|
|
3.
Jarðgangaáætlun
|
95
|
10.700
|
12.700
|
|
4.
Öryggisaðgerðir í jarðgöngum
|
380
|
|
|
|
Stofn- og tengivegir samtals
|
19.734
|
31.355
|
41.573
|
|
|
|
Annað en stofn- og tengivegir
|
|
1.
Héraðsvegir
|
320
|
350
|
400
|
|
2.
Landsvegir utan stofnvegakerfis
|
400
|
400
|
400
|
|
4.
Styrkvegir
|
210
|
220
|
320
|
|
5.
Reiðvegir
|
230
|
235
|
260
|
|
6.
Smábrýr
|
143
|
162
|
181
|
|
7.
Girðingar
|
240
|
300
|
300
|
|
8.
Ferjur og ferjuhafnir
|
101
|
|
|
|
9.
Vestmannaeyjaferja*
|
|
|
|
|
10.
Samgöngurannsóknir
|
80
|
80
|
80
|
|
11.
Sameiginlegur jarðgangakostnaður
|
30
|
40
|
40
|
|
Annað en stofn- og tengivegir samtals
|
1.754
|
1.787
|
1.981
|
|
|
|
Stofnkostnaður samtals:
|
21.488
|
33.142
|
43.554
|
|
|
|
Samgönguverkefni og rekstur samtals
|
64.624
|
81.222
|
91.634
|
|
Afskrift markaðra tekna
|
300
|
300
|
300
|
|
Gjöld alls
|
64.924
|
81.522
|
91.934
|
|
* Áætlaður kostnaður við smíði nýrrar Vestmannaeyjaferju er yfir 4 milljarðar kr. Kannaður verði sá kostur að
bjóða rekstur ferjunnar út og að rekstraraðili útvegi skip. Að öðrum kosti þarf að gera ráð fyrir sérstöku ríkisframlagi til ferjusmíði á árunum 2012–2015.
|
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.
INNGANGUR
Samgönguáætlun 2003–2014, fyrsta áætlunin sem unnin var samkvæmt lögum um samgönguáætlun frá 2002, var samþykkt á Alþingi vorið 2003. Fyrsta endurskoðun hennar, tillaga til þingsályktunar um samgönguáætlun 2007–2018, var lögð fram á vorþingi 2007 en
var ekki afgreidd. Samgönguáætlun 2003–2014 er því enn í gildi og gildandi fjögurra ára
áætlun 2009–2012, sem samþykkt var á vorþingi 2010, fellur innan hennar. Með framlagningu tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun 2011–2022 fer fram önnur endurskoðun
tólf ára samgönguáætlunar.
Lög um samgönguáætlun
Í lögum nr. 33/2008, um samgönguáætlun, segir að innanríkisráðherra leggi á fjögurra ára
fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun þar sem mörkuð skuli
stefna og markmið fyrir allar greinar samgangna næstu tólf árin. Fjögurra ára áætlun skal
vera hluti af og innan ramma tólf ára samgönguáætlunar, hana skal endurskoða á tveggja ára
fresti.
Samgönguáætlun tekur til fjáröflunar og útgjalda til allra greina samgangna, þ.e. flugmála,
vegamála og siglingamála, þ.m.t. almenningssamgangna, hafnamála, sjóvarna, öryggismála
og umhverfismála samgöngugreina. Þar skal skilgreina það grunnkerfi sem ætlað er að bera
meginþunga samgangna og gera skal grein fyrir ástandi og horfum í samgöngum í landinu.
Við gerð samgönguáætlunar skal m.a. byggja á þeim meginmarkmiðum að samgöngur séu
greiðar, hagkvæmar, öruggar og umhverfislega sjálfbærar auk þess sem þær stuðli að jákvæðri byggðaþróun.
Við gerð samgönguáætlunar skal jafnframt taka mið af eftirfarandi markmiðum:
a.
að ná fram samræmdri forgangsröð og stefnumótun,
b.
að ná fram hagkvæmri notkun fjármagns og mannafla,
c.
að ná fram samræmdu skipulagi samgöngugreina og samstarfi stofnana ráðuneytisins
og fyrirtækja á þess vegum.
Einnig skal taka mið af því að fjármunir ríkissjóðs nýtist sem best og skal forgangsröðun
byggjast á mati á þörf fyrir samgönguframkvæmdir í landinu í heild og í einstökum landshlutum.
Áður en áætlun er unnin leggur ráðherra fram stefnu sína í helstu málaflokkum, auk fjárhags- og tímaramma, fyrir samgönguráð. Tillögur byggðar á þeirri stefnu skulu unnar í stofnunum og fyrirtækjum samgöngumála fyrir ráðið. Samgönguráð undirbýr og semur tillögu að
samgönguáætlun og leggur fyrir ráðherra til endanlegrar afgreiðslu og ákvörðunar.
Samgönguráð og starfshópar
Samkvæmt lögum skipar ráðherra samgönguráð sem hefur yfirumsjón með gerð tillagna
að samgönguáætlun. Í samgönguráði sitja forstöðumenn þeirra samgöngustofnana sem heyra
undir ráðuneytið. Auk þess situr þar fulltrúi ráðherra sem jafnframt er formaður.
Við gerð tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 sátu eftirfarandi aðilar í samgönguráði:
*
Dagur B. Eggertsson, borgarfulltrúi, fulltrúi ráðherra og formaður.
*
Hreinn Haraldsson, vegamálastjóri.
*
Hermann Guðjónsson, siglingamálastjóri.
*
Karl Ragnars, forstjóri Umferðarstofu og síðar Gunnar Geir Gunnarsson, framkvæmdastjóri á Umferðarstofu, fulltrúi forstjóra.
*
Pétur K. Maack, flugmálastjóri.
Með samgönguráði unnu að tillögunni:
*
Friðfinnur Skaftason, verkfræðingur, innanríkisráðuneyti.
*
Hermann Sæmundsson, skrifstofustjóri, innanríkisráðuneyti.
*
Karl Alvarsson, fyrrverandi skrifstofustjóri í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti.
*
Sigurbergur Björnsson, skrifstofustjóri, innanríkisráðuneyti.
*
Þorsteinn R. Hermannsson, verkfræðingur, innanríkisráðuneyti.
Auk framangreindra aðila hafa starfsmenn samgöngustofnana og ráðgjafar auk fulltrúa
sveitarfélaga, atvinnulífs, háskólasamfélagsins og fleiri samráðsaðila komið að gerð tillögunnar. Gerð er grein fyrir samráðsferli á vinnslutíma áætlunarinnar í viðauka.
Sem hluta af vinnu sinni stofnaði samgönguráð sérhæfða starfshópa sem skiluðu greinargerðum um afmörkuð og stefnumótandi málefni til ráðsins. Starfshópar samgönguráðs fjölluðu um eftirfarandi málefni:
*
Almenningssamgöngur.
*
Áhrif ESB-umsóknar á samgöngumál.
*
Endurskoðun öryggisáætlana.
*
Forgangsröðun framkvæmda.
*
Grunnnet almenningssamgangna og hjólreiðastíga.
*
Heimasíðu samgönguáætlunar.
*
Höfuðborgarsvæðið.
*
Samþættingu áætlana.
*
Umhverfismál.
Erindisbréf og niðurstöður starfshópanna ásamt fleiri bakgrunnsgögnum er að finna á vefsvæði samgönguáætlunar á vef innanríkisráðuneytisins.
Vefsvæði samgönguáætlunar – útgefin gögn
Vefsvæði samgönguáætlunar er vistað á heimasíðu innanríkisráðuneytisins. Þar er að finna
lög um samgönguáætlun, fyrri samgönguáætlanir og margvísleg gögn, kynningar og skýrslur
sem orðið hafa til í samráðsferli, vinnu starfshópa og við undirbúning tillögu að samgönguáætlun 2011–2022. Vefslóðin er eftirfarandi:
http://www.innanrikisraduneyti.is/verkefni/malaflokkar/samgonguaaetlun/
Tillöguferlið og stefnumótandi bakgrunnsgögn
Undirbúningur vinnu við tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 hófst árið 2008 og samráð við atvinnulíf og sveitarfélög um langtímastefnumótun hófst í upphafi árs 2009. Samráð
á stefnumótunarstigi var umfangsmikið, mun umfangsmeira en áður hefur tíðkast við mótun
samgönguáætlunar. Nánari grein er gerð fyrir samráðsferlinu m.a. samráðs- og hugarflugsfundum, samstarfsvettvangi um samgöngumál, málþingi um almenningssamgöngur og samgönguþingi 2011 í viðauka.
Í kjölfar kosninga í maí 2009 birti ríkisstjórn Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs samstarfsyfirlýsingu sína. Í henni kom m.a. fram að vinna ætti áætlun
um sjálfbærar samgöngur í samvinnu við sveitarfélögin með það að markmiði að draga úr
þörf fyrir einkabílinn. Í slíkri stefnu yrðu almenningssamgöngur um allt land stórefldar og
fólki auðveldað að komast leiðar sinnar gangandi eða á reiðhjóli. Almenningssamgöngur yrðu sjálfsagður hluti samgönguáætlunar. Einnig kom þar fram að ljúka ætti aðgerðaáætlun
um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda með sérstakri áherslu á samdrátt í losun frá samgöngum og fiskiskipum.
Í samræmi við lög um samgönguáætlun lagði þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, Kristján L. Möller, fram stefnu sína í helstu málaflokkum, auk fjárhags- og tímaramma
í bréfi til samgönguráðs í ágúst 2009. Þar var sérstaklega fjallað um sóknaráætlun, kerfisbundna forgangsröðun framkvæmda, almenningssamgöngur og markvissar aðgerðir til að
draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Í öðru bréfi ráðherra til samgönguráðs í ágúst 2010
var vísað í fyrra bréf en ítarlegri grein gerð fyrir einstökum stefnumiðum ráðuneytisins.
Ráðherraskipti urðu 2. september 2010 þegar Ögmundur Jónasson tók við embætti dómsmála- og mannréttindaráðherra og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra. Þessi ráðuneyti
sameinuðust í innanríkisráðuneyti 1. janúar 2011. Ráðherra setti fram stefnu og áherslur sínar
á fundum með fulltrúum samgönguráðs í ræðu og riti og staðfesti þær með bréfi til samgönguráðs í maí 2011. Fjárhagsrammi samgönguáætlunar lá fyrir í september 2011.
Aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum var kynnt í október 2010. Í henni
er lagt til að tíu svokallaðar lykilaðgerðir verði settar í forgang. Saman eiga þessar tíu aðgerðir að geta leitt til þess að Ísland geti staðið við líklegar alþjóðlegar skuldbindingar sínar
til 2020. Þrjár eru á sviði samgangna en með þeim og almennri þróun er talið raunhæft að
draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum um 23% frá 2008 til 2020. Ein samgönguaðgerðanna, efling göngu, hjólreiða og almenningssamgangna sem valkosts í samgöngum, er samkvæmt aðgerðaáætluninni á ábyrgð sveitarfélaga og innanríkisráðuneytisins.
Ísland 2020 – sókn fyrir atvinnulíf og samfélag, tillögur stýrihóps sóknaráætlunar voru
samþykktar í ríkisstjórn í janúar 2011. Ísland 2020 er stefnumarkandi skjal um öflugra atvinnulíf og samfélag. Það felur í sér áform um fjárfestingar í mannauði og nauðsynlegum
innviðum efnahagslífsins og stefnu um hvernig megi styrkja menntun og menningu, nýsköpun og þróun, umhverfi og samfélagslega innviði. Þar kemur fram að sóknaráætlanir verði
unnar fyrir hvern landshluta sem feli m.a. í sér eftirfarandi forgangsröðun og tillögugerð:
*
Gerðar verði svæðisskipulagsáætlanir sem skilgreini stefnu um landnotkun á hverju
svæði.
*
Áætlun um uppbyggingu grunnnets samgangna sem verði lokið fyrir árið 2020.
*
Áætlun um samgöngumiðstöðvar í hverjum landshluta og eflingu almenningssamgangna
innan svæða og á milli svæða.
Auk ofangreindra stefnumótandi bakgrunnsgagna hafa niðurstöður ýmissa rannsóknar-
og þróunarverkefna sem samgönguyfirvöld hafa látið vinna á undanförnum árum verið til
hliðsjónar í stefnumótuninni. Til að gera grein fyrir stefnumótun samgönguráðs er í þessari
greinargerð víða tekið efni úr skýrslum sem unnar hafa verið fyrir samgöngustofnanir,
sveitarfélög og stjórnarráðið. Lista yfir helstu heimildir er að finna í heimildaskrá en hún er
ekki tæmandi.
Megináherslur stefnumótunar
Samgönguráð vann í hendur ráðherra tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 í samræmi
við stefnu ríkisstjórnar, áherslur ráðherra, aðrar áætlanir hins opinbera, niðurstöður starfshópa sinna, niðurstöður fyrirliggjandi rannsókna, niðurstöður faghópa samstarfsvettvangs
um samgöngumál og niðurstöður samráðs með fulltrúum sveitarfélaga og atvinnulífs. Umhverfismat áætlunarinnar, sem unnið var samhliða tillögunni, hafði einnig áhrif á stefnumótunina.
Ef mannfjöldaspá Hagstofu Íslands gengur eftir mun landsmönnum fjölga um 27–35 þúsund á tímabilinu 2011–2022. Samgöngukerfið þarf því að vera í stakk búið til að uppfylla
ferðaþörf 340–350 þúsund íbúa landsins auk ferðamanna árið 2022. Við mótun samgönguáætlunar með takmarkaða fjármuni til reiðu þarf fyrst að huga að þeim þörfum sem samgöngukerfið á að uppfylla. Tryggja þarf gáttir til útlanda, skilvirkar tengingar við umheiminn
fyrir vöru- og fólksflutninga. Innan lands vegur þungt við forgangsröðun framkvæmda, viðhalds og þjónustu sú þörf einstaklinga að sækja vinnu og skóla og dagleg þörf fyrirtækja.
Sama gildir um aðföng og framleiðslu einstaklinga og atvinnulífs. Ef greiðar samgöngur eru
ekki tryggðar er efnahagsleg afkoma ótrygg. Þörf fyrir t.d. sérfræðiþjónustu, varahluti og
menningartengda viðburði vegur minna. Óreglulegar og árstíðabundnar þarfir, t.d. vegna frístunda vega minnst enda eru minni hagsmunir í húfi fyrir samfélagið í heild.
Þegar samgönguþarfir samfélagsins liggja ljósar fyrir þarf að meta hvaða samgöngulausnir
geta uppfyllt þær á áreiðanlegan, hagkvæman, umhverfislega sjálfbæran og öruggan hátt.
Ferðaþörf einstaklinga og atvinnulífs er hægt að uppfylla í lofti, á láði og legi. Á landi er úrval ferðamáta mest, almenningssamgöngur, einkabílar, ganga, reiðhjól o.fl. Til að ná markmiðum samgönguáætlunar þurfa lausnirnar m.a. að taka mið af tilgangi ferðar, lengd og
ferðatíma. Áreiðanleiki og viðunandi ferðatími velta á tilgangi ferðar. Markmiðið með uppbyggingu og rekstri samgöngukerfisins er að unnt sé að flytja fólk og vörur á milli staða og
ferðast um landið til að njóta þess sem það hefur upp á að bjóða.
Umhverfismat
Umhverfismati áætlana er ætlað að auka gæði þeirra, breyta þeim og samþætta þær fyrirliggjandi stefnu í umhverfismálum og sjálfbærri þróun. Umhverfismat áætlana er ferli sem
ber að fylgja við gerð áætlana svo leggja megi mat á hvort og þá hvaða áhrif tiltekin áætlun
hefur á umhverfið. Grundvallarhugmyndin með slíku mati er að sá sem mótar stefnuna geri
sér grein fyrir orsakasambandi milli áætlana og umhverfisáhrifa þeirra.
Samhliða mótun tillögu samgönguráðs að samgönguáætlun 2011–2022 var unnið að mati
á umhverfisáhrifum tillögunnar í samræmi við lög nr. 105/2006. Í umhverfisskýrslu er gerð
grein fyrir heildarmati á afleiðingum áætlunarinnar á umhverfi og samfélag. Í skýrslunni eru
einnig svör við umsögnum og athugasemdum sem bárust á kynningartíma frá 23. september
til 4. nóvember 2011.
Umhverfiskýrsluna er hægt að nálgast á vefsvæði samgönguáætlunar á vef innanríkisráðuneytisins. Vefslóðin er eftirfarandi:
http://www.innanrikisraduneyti.is/verkefni/malaflokkar/samgonguaaetlun/
1. STEFNUMÓTUN SAMGÖNGUÁÆTLUNAR
Góðar samgöngur eru ein af grundvallarforsendum fyrir öflugu atvinnulífi, framförum og
kraftmiklu þjóðlífi. Að auki eru þær mikilvæg atvinnugrein sem veitir fjölda manns vinnu
og aflar mikilla gjaldeyristekna. Stórstígum framförum í samgöngumálum þjóðarinnar á
undanförnum áratugum hafa þó einnig fylgt neikvæð áhrif á lífsgæði og umhverfi. Þannig
hafa t.d. umferðarslys tekið allt of stóran toll og áhrif umferðar á umhverfið eru mikil og
oftast neikvæð.
Eitt af brýnustu verkefnum næstu ára er að draga svo úr neikvæðum áhrifum samgangna
að þau falli innan marka sjálfbærrar þróunar án þess þó að kostir góðra samgangna skerðist.
Þá verður uppbygging samgöngukerfisins að stuðla að jákvæðri byggðaþróun, tryggja greiða flutninga til og frá landinu og jafnframt að við hvers kyns úrbætur sé sem hagkvæmustu leiða
leitað.
Þessum stefnumótunarkafla er skipt í undirkafla í samræmi við fimm meginmarkmið samgönguáætlunar sem eru: Greiðar, hagkvæmar, öruggar og umhverfislega sjálfbærar samgöngur sem eiga að stuðla að jákvæðri byggðaþróun.
|
Hugtakið stefnumið er í þessari greinargerð notað um ítarlegri lýsingu á hverju
meginmarkmiði sem sett er fram í tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun.
Hugtakið áhersla er notað um afmarkaðar aðgerðir eða áherslur sem horft skal til
við framkvæmd áætlunar. Í tillögu að samgönguáætlun eru helstu áherslur settar
upp í lista á eftir stefnumiðum.
|
|
Í þessum kafla er gerð grein fyrir stefnumiðum og áherslum sem lögð eru fram í
þingsályktunartillögunni og er innrammaður texti í upphafi undirkafla bein tilvitnun í hana.
|
Aðgerðir í samgöngumálum geta haft margþættan tilgang og koma sumar hverjar fyrir í
stefnumiði og áherslum undir fleiru en einu meginmarkmiði. Sem dæmi má nefna tiltölulega
einfalda framkvæmd þegar malarvegi er breytt í uppbyggðan veg með bundnu slitlagi. Hún
gerir allt í senn; eykur umferðaröryggi, dregur úr umhverfisáhrifum, eykur greiðfærni og
hagkvæmni og stuðlar að jákvæðri byggðaþróun.
Auk fimm kafla um meginmarkmið er svo sérstakur undirkafli um rannsóknarstefnu.
1.1 Markmið um greiðar samgöngur
1.1.1 Inngangur – nýjar áherslur og niðurstöður samráðs
Í samanburði við tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun 2007–2018 eru í þessari
tillögu talsverðar breytingar á stefnumiðum og áherslum um greiðar samgöngur. Meginbreytingin felst í því að markmið um hámark ferðatíma til höfuðborgarsvæðisins er lagt til hliðar.
Áhersla er nú lögð á styttri ferðatíma innan hvers landsvæðis til næsta atvinnu- og þjónustukjarna. Þá er lögð áhersla á mikilvægi þess að skilgreina gáttir sem tryggja greiðar samgöngur til og frá landinu. Aukinn þungi er lagður á greiðari samgöngur með öðrum ferðamátum
en einkabíl með áherslu á eflingu almenningssamgangna og að hjólandi og gangandi vegfarendum verði auðveldað að komast leiðar sinnar, einkum í þéttbýli. Einnig er ný áhersla á
aukin samskipti og samvinnu skipulags- og samgönguyfirvalda. Þrátt fyrir þessu breyttu viðmið er mikilvægi greiðra samgangna milli höfuðborgar og landsbyggðar að sjálfsögðu í fullu
gildi sem fyrr.
Áherslubreytingarnar eru í samræmi við niðurstöður samráðs- og „hugarflugsfunda“ með
sveitarfélögum og Samtökum atvinnulífsins árið 2009. Þar kom fram greinilegur vilji fundarmanna til að leggja áherslu á að bæta samgöngur innan landsvæða. Ferðatími íbúa til þjónustukjarna og áreiðanleiki tíðari ferða ætti að hafa forgang.
Í umræðum á fundi vorið 2009 um höfuðborgarsvæðið og áhrifasvæði þess (hið hefðbundna höfuðborgarsvæði auk Reykjaness, Árborgarsvæðis og Akraness/Borgarfjarðar) var
töluvert fjallað um helstu vegtengingar við Reykjavík. M.a. var rætt um að skoða þyrfti
hvaða vegir ættu að vera á forræði ríkisins og hvaða vegir á forræði sveitarfélaga. Einnig var
rætt um endurbætur á vegtengingum á höfuðborgarsvæðinu, t.d. betri vegi umhverfis
byggðina milli borgarhluta. Áhersla var lögð á að skipting vegaframkvæmda milli landsbyggðar og höfuðborgarsvæðisins skyldi vera réttlát og að arðsemi framkvæmda yrði höfð
að leiðarljósi. Fram komu þau sjónarmið að í samgönguáætlun ætti að gæta jafnræðis á milli
ferðamáta á höfuðborgarsvæðinu. Skipulag byggðar þyrfti að styðja við almenningssamgöngur og að þær þyrfti að fjármagna, auk fargjalda, af ríki og sveitarfélögum.
Á samráðsfundi með Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu í janúar 2010 var
rædd sú staðreynd að hingað til hafa einkabílar haft algeran forgang í samgöngumálum. Almennur áhugi er nú á því að breyta áherslum í þeim efnum. Þá kom fram í umræðum um
ferðahraða einkabíla og almenningssamgangna að skilgreina þyrfti betur en áður hvað felist
í orðalaginu „greiðum samgöngum“. Þannig geti samgöngur verið greiðar í þéttbýli þótt
dregið sé úr hraða.
Á umræðufundi með fulltrúum úr háskólasamfélaginu kom fram að rannsóknir hefðu sýnt
að atvinnusókn væri bundin við 45–60 mínútna hámark í ferðatíma frá heimili að vinnustað.
Eðlilegt væri að leggja áherslu á að bæta samgöngur innan landsvæða til að styrkja og stækka
hvert atvinnusvæði þar sem ferðir eru tíðar. Þá var það undirstrikað að greiðar samgöngur
snúast oft fremur um áreiðanleika en ferðatíma, m.ö.o. að greiðar samgöngur geti haft mismunandi merkingu eftir tilgangi ferðar. Þannig hefur það ekkert endilega sömu merkingu
innan höfuðborgarsvæðisins og utan. Einnig veltu menn því fyrir sér hvaða áhrif það gæti
haft á umræður um staðsetningu Reykjavíkurflugvallar ef lagt yrði til hliðar markmiðið um
ferðatíma til höfuðborgarsvæðisins. Fram kom að við greiningu á skipulagi innanlandsflugsins yrði að hafa í huga þarfir vaxandi ferðaþjónustu.
Á samráðsfundum, bæði á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni, kom berlega í ljós
að efla þarf samvinnu sveitarfélaga og samgönguyfirvalda með samþættingu skipulags- og
samgönguáætlana í huga. Í þessu sambandi var rætt um nauðsyn á stefnufestu í svæðisskipulagsáætlunum hvers landsvæðis og aukna aðkomu samgönguyfirvalda á fyrri stigum skipulagsgerðar.
1.1.2 Greiðar samgöngur innan landshluta. Atvinnu- og þjónustusvæði
|
Úr stefnumiði:
|
|
Aðgengi og hreyfanleiki í samgöngukerfinu fyrir flutninga á fólki og vörum innan og á milli
svæða verði bættur. Sköpuð verði skilyrði fyrir flesta landsmenn til að komast til atvinnu- og
þjónustukjarna á innan við einni klukkustund.
|
|
Skilgreindir verði atvinnu- og þjónustukjarnar landsins í sóknaráætlunum landshluta og landsskipulagsstefnu.
|
Með greiðum samgöngum er fyrst og fremst átt við áreiðanlegar samgöngur – að einstaklingar og vörur komist leiðar sinnar. Brýnt er að stuðla að styttri ferðatíma en áreiðanleiki
skiptir höfuðmáli. Hreyfanleiki og aðgengi eru lykilhugtök í samgöngum. Hreyfanleiki (e.
mobility) hefur gjarnan verið mældur í ferðatíma, hraða eða vegalengd. Með hreyfanleika
sem mælikvarða er markmiðið að koma fólki og vörum á sem stystum tíma á milli staða A
og B.
Aðgengi (e. accessibility) er almennt notað til að lýsa að hvaða marki vara, tækni, þjónusta eða umhverfi er í boði fyrir sem flesta. Aðgengi er gjarnan mælt í vegalengd, þ.e. hversu
langt er á milli staða A og B en ferðatími er þó einnig notaður til að lýsa aðgengi.
Hreyfanleiki og aðgengi eru nátengd hugtök. Það er hægt að draga úr þörf fyrir hreyfanleika með auknu aðgengi, t.d. með staðsetningu á þjónustu nær notendum. Að sama skapi er hægt að draga úr þörf fyrir aðgengi með auknum hreyfanleika, t.d. með vegstyttingum eða
auknum almenningssamgöngum á milli staða.
Atvinnu- og þjónustusvæði
Í tillögu að samgönguáætlun er lögð áhersla á að skapa skilyrði fyrir sem flesta til að
komast til atvinnu- og þjónustukjarna á innan við einni klukkustund. Þetta kallar á opinbera
stefnumörkun, skilgreina þarf atvinnu- og þjónustusvæði og kjarna þeirra svo hægt verði að
vinna skipulega að þessu markmiði á áætlunartímabilinu. Í samræmi við stefnumörkun sem
ríkisstjórnin samþykkti í ársbyrjun 2011, „Ísland 2020 – sókn fyrir atvinnulíf og samfélag“,
er hafin vinna við sóknaráætlanir fyrir hvern landshluta sem miðast við ákveðna svæðaskiptingu. Hluti af sóknaráætlun hvers landshluta er gerð svæðisskipulagsáætlunar og áætlunar
um samgöngumiðstöðvar í hverjum landshluta, sem og um eflingu almenningssamgangna
innan svæða og til og frá þeim. Samgönguyfirvöld munu taka virkan þátt í að móta sóknaráætlanir og að því loknu eiga formlegar skilgreiningar á atvinnu- og þjónustukjörnum að
liggja fyrir. Þá munu samgönguyfirvöld taka þátt í að móta landsskipulagsstefnu, samræmda
stefnu ríkisins til tólf ára. Í landsskipulagsstefnu eru samþættar áætlanir opinberra aðila um
samgöngur, byggðamál, náttúruvernd, orkunýtingu og aðra málaflokka sem varða landnotkun.
Mynd 1. Svæði sóknaráætlunar 2011.
(Forsætisráðuneytið, 2011.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Atvinnu- og þjónustusvæði hafa talsvert verið rannsökuð á undanförnum árum, m.a. við
Háskólann á Akureyri (HA). Í kafla 1.5, um meginmarkmið jákvæðrar byggðaþróunar, er
einnig fjallað um greiningu á vinnusóknarsvæðum sem Byggðastofnun hefur unnið að ásamt
atvinnuþróunarfélögum.
Í greinargerð faghóps HA, sem unnin var í tengslum við samgönguáætlun, er atvinnusóknarsvæði skilgreint sem það landsvæði kringum tiltekinn vinnustað sem búast má við að
fólk sæki vinnu af daglega. Á seinni árum hefur verið miðað við u.þ.b. 45 mínútna akstur og
er þar stuðst við evrópskar byggðarannsóknir. Ýmislegt annað en ferðatími hefur áhrif á
hversu langt fólk er reiðubúið að aka til vinnu. Má þar m.a. nefna eldsneytiskostnað, laun,
vinnutíma og vaktafyrirkomulag, ástand vega og atvinnumöguleika í heimabyggð. Hér á
landi sækja fæstir vinnu lengra en sem nemur 30 mínútna akstri.
Jafnframt kemur fram að hámarksvegalengd sem reikna má með að fólk sæki þjónustu er
nokkuð lengri. Hún er þó breytileg eftir því um hvaða þjónustu er að ræða og hversu oft
hennar er þörf. Stærð þjónustusvæða fer eftir því hversu sérhæfð og fjölbreytt þjónustan er
en framboðið ræðst að töluverðu leyti af íbúafjölda á viðkomandi stað.
Einstök landsvæði
Hugmyndir um þjónustukjarna og kjarnasvæði hafa verið lagðar til grundvallar þróun
byggðar og samfélags hérlendis um langt skeið. Á undanförnum áratugum hefur talsverður
árangur náðst við að byggja upp slíka kjarna – að sjálfsögðu nær undantekningarlaust út frá
helstu þéttbýlissvæðum landsins. Ríflega níu af hverjum tíu landsmönnum búa á þremur
landsvæðum sem hvert um sig er um tvö hundruð kílómetrar í þvermál. Á þessum svæðum
er fjölbreytt þjónusta og atvinnulíf og sóknarmöguleikar eru umtalsverðir. Því má með
nokkrum sanni segja að nú þegar séu aðstæður með þeim hætti að flestir landsmenn komist
til þjónustukjarna á innan við einni klukkustund. Aftur á móti er mikilvægt að efla þessi
svæði með því að bæta samgöngur og styrkja útjaðra þeirra. Með frekari samgöngubótum
ættu íbúarnir að geta komist til næsta þjónustukjarna á innan við einni klukkustund allan ársins hring (Faghópur HA, 2011).
Í greinargerð faghóps HA er fyrrnefndum svæðum lýst á þessa lund:
*
Á suðvesturhorni landsins búa 253 þúsund manns á svæði sem er um tvö hundruð kílómetrar í þvermál og fjölgaði fólki þar um 17% frá 2001 til 2010. Segja má að atvinnusvæði Reykjavíkur nái allt til Borgarbyggðar, Sandgerðis og Selfoss en þjónustusvæði
hennar til Bifrastar og Hvolsvallar. Innan atvinnusvæðisins búa því um 247 þúsund
manns en um sex þúsund til viðbótar innan þjónustusvæðisins. Á þessu svæði fjölgaði
fólki í nánast öllum byggðakjörnum á tímabilinu en fækkaði í strjálbýli.
*
Á Mið-Norðurlandi eru ríflega tvö hundruð kílómetrar frá Sauðárkróki í vestri til Húsavíkur í austri. Á því svæði búa 31 þúsund manns. Tröllaskagi og Vaðlaheiði skipta Mið-
Norðurlandi í þrennt en með samgöngubótum síðustu áratuga hafa þau mörk orðið sífellt
óskýrari. Þjónustusvæði Akureyrar nær frá Skagafirði að Skjálfanda og skarast þar við
minni þjónustusvæði Sauðárkróks og Húsavíkur. Þannig verður til nokkuð þétt þjónustusvæði sem nær til Skagafjarðar, Eyjafjarðar og Suður-Þingeyjarsýslu. Tíðar flugsamgöngur milli Reykjavíkur og Akureyrar og reglubundið flug til Sauðárkróks styrkja jafnframt þjónustu á þessu svæði. Aftur á móti eru Skagafjörður, Eyjafjörður og Suður-Þingeyjarsýsla austan Vaðlaheiðar þrjú aðskilin atvinnusvæði.
*
Á Austurlandi búa um tíu þúsund manns á svæði sem nær frá Vopnafirði í norðri að
Djúpavogi í suðri og er það vel innan við tvö hundruð kílómetrar í þvermál. Líta má á allt Austurland sem eitt þjónustusvæði hluta ársins en erfiðir fjallvegir margskipta því
að vetri til. Líkt og á Mið-Norðurlandi styrkir innanlandsflug milli Egilsstaða og
Reykjavíkur þjónustu á Mið-Austurlandi til mikilla muna. Um níu þúsund af rúmlega
tíu þúsund íbúum búa innan við 70 kílómetra frá flugvellinum á Egilsstöðum.
Utan þessara þriggja svæða búa um 24 þúsund manns eða tæp 8% landsmanna. Íbúum þar
fækkaði að meðaltali um 10–14% á tímabilinu 2001–2010. Fráleitt er að alhæfa um þessi
svæði enda víðfeðm og aðstæður mismunandi. Unnið er að því að efla Vestfirði sem gróskumikið atvinnu- og þjónustusvæði og er í samræmi við það stefnt að því, á því tímabili sem
samgönguáætlun nær til, að gera stórátak í samgöngumálum með það að markmiði að Vestfirðir verði betur tengdir innbyrðis. Þar er horft til Dýrafjarðarganga og nýs vegar um Dynjandisheiði. Þá er jafnframt reynt að hraða sem kostur er samgöngubótum á sunnanverðum
Vestfjörðum og tengja það svæði þannig betur við aðra landshluta.
Á öðrum svæðum eru víða allöflugir þjónustukjarnar og verður áfram unnið að því að hafa
þá sem best tengda aðliggjandi svæðum og öðrum þéttbýlissvæðum. Þetta á við um vestanvert landið, norðvestur- og norðausturhluta þess, svo og suðursvæðið.
Samgöngumál fámennra svæða, þar sem langt er til næsta þjónustukjarna, eru erfið viðfangs. Sum byggðarlög eru einfaldlega of langt frá miðstöðvum til að geta talist innan þjónustusvæðis. Vandséð er að samgöngubætur á landi geti einar og sér bætt úr því. Framfylgja
verður samgöngustefnu á landi, í lofti og á sjó með tilliti til þess. Önnur byggðarlög, stutt frá
næsta þjónustukjarna, búa við fámenni og mikla farartálma og er mikilvægt að tengja þau
stærri þjónustusvæðum með sem hagkvæmustum hætti í hverju tilfelli.
1.1.3 Uppbygging grunnnetsins
|
Áhersla:
|
|
Grunnnet samgangna á landi, í lofti og á sjó verði byggt upp með hliðsjón af sóknaráætlunum
landshluta og tillögum um forgangsröðun framkvæmda, byggðum á félagshagfræðilegri greiningu.
|
|
Tímarammi:
|
|
Unnið verður markvisst að þróun og innleiðingu aðferðafræði við forgangsröðun framkvæmda í
samgöngukerfinu og ákveðið hvernig arðsemisútreikningar og félagshagfræðilegt mat koma þar
inn. Þeirri vinnu verður lokið á fyrsta tímabili áætlunarinnar.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Isavia, Siglingastofnun og Vegagerðin.
|
Samkvæmt lögum um samgönguáætlun skal við gerð hennar skilgreina það grunnkerfi
sem á að bera meginþunga samgangna. Uppbygging grunnnetsins, viðhald þess og rekstur,
er forgangsatriði við ráðstöfun fjármuna á samgönguáætlun. Til að nýta fjármuni á sem skilvirkastan hátt þarf að beita viðurkenndum greiningar- og matsaðferðum í þeim tilgangi að
bæta ákvarðanatöku. Gerð er grein fyrir aðferðum samgöngustofnana við forgangsröðun út
frá félagshagfræðilegri greiningu í kafla 1.2.5.
1.1.4 Þjónustusvæði, samgöngumiðstöðvar og flutningaleiðir
|
Úr stefnumiði:
|
|
Samgöngur styrki uppbyggingu og þróun þjónustusvæða í öllum landshlutum.
|
|
Skilgreindar verði hafnir og flugvellir sem tryggja eiga greiðar samgöngur til og frá landinu.
|
|
Tengdar áherslur:
|
|
Þjónusta í grunnnetinu innan og á milli svæða verði bætt.
|
|
Grunnnet samgangna verði endurskilgreint. Jafnframt verði litið til þróunar í flutningaþjónustu
með tilliti til þjónustusvæða og flutningaleiðir formlega skilgreindar.
|
|
Á flutningaleiðum verði lögð áhersla á að vegir verði með nægjanlegt burðarþol allt árið, breidd
þeirra verði nóg og þeir lagðir bundnu slitlagi. Fyrir þennan hluta grunnkerfisins verði sett markmið um hraða uppbyggingu vega til að þjóna atvinnulífinu með viðunandi hætti, auk þess að
stuðla að auknu umferðaröryggi.
|
|
Tímarammi:
|
|
Formlegri skilgreiningu þjónustusvæða, miðstöðva og flutningaleiða og endurskilgreiningu
grunnnets ljúki á fyrsta tímabili áætlunarinnar.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn, Siglingastofnun og Vegagerðin bera ábyrgð á endurskilgreiningu grunnnets samgangna. Vegagerðin ber ábyrgð á skilgreiningu flutningaleiða.
|
Írsk stjórnvöld hafa í áætlunum sínum lagt áherslu á þróun skilgreindra vaxtarsvæða. Í
landsskipulagi frá 2002 eru skilgreind níu slík svæði og dregin upp framtíðarsýn af blómlegum kjörnum (e. gateway centers) sem eiga að vera drifkraftar í uppbyggingu stærri svæða.
Í þróunaráætlun 2007–2013 er áhersla lögð á að beina fjárfestingum í þetta kerfi sem skilgreint var í landsskipulagi. Fjárfestingum í samgöngum verður forgangsraðað með það í huga
að ljúka uppbyggingu innviða innan og á milli vaxtarsvæðanna níu.
Höfuðborgin Dublin er skilgreind sem megingátt Írlands á lands- og alþjóðavísu. Uppbygging vaxtarsvæðanna níu er kjarninn í þróunaráætlun Írlands en hún verður ekki bundin
við þau. Innan vaxtarsvæðanna voru í landsskipulagi skilgreindir níu bæir eða bæjaklasar
sem miðstöðvar fyrir minni jaðarsvæði sem eiga einnig að tryggja að möguleikar vaxtarsvæðanna verði útvíkkaðir og tengdir fjarlægara dreifbýli.
Hafnir og flugvellir
Meginhöfn fyrir almennan vöruflutning til og frá landinu verður eins og áður Reykjavíkurhöfn. Tollhafnir eru einnig á eftirtöldum stöðum: Akranesi, Akureyri, Eskifirði,
Grundarfirði, Grundartanga, Hafnarfirði, Höfn í Hornafirði, Húsavík, Ísafirði, Keflavík,
Kópavogi, Neskaupstað, Reyðarfirði, Sauðárkróki, Seyðisfirði, Siglufirði, Skagaströnd, Þorlákshöfn, Vestmannaeyjum og Vopnafirði. Þá skapa áætlunarsiglingar til og frá Reyðarfirði
möguleika á almennum vöruflutningum til og frá landinu. Aðföng og afurðir stóriðju fara um
stóriðjuhafnir. Aðföng fiskvinnslu og sjávarafurðir fara oftast til og frá þeim 28 fiskihöfnum
sem uppfylla kröfur siglingaverndar og þar sem vinnsla fer fram. Ferjusiglingar til Evrópu
fara um Seyðisfjarðarhöfn og þá taka átta hafnir á móti skemmtiferðaskipum með erlenda
farþega. Gera má ráð fyrir áframhaldandi vexti í komum skemmtiferðaskipa.
Megingátt flugs til vöru- og farþegaflutninga til og frá landinu er Keflavíkurflugvöllur.
Auk hans uppfylla Akureyrarflugvöllur, Egilsstaðaflugvöllur og Reykjavíkurflugvöllur kröfur um vottun fyrir flugvelli sem þjóna alþjóðlegu almenningsflugi og hafa fengið hana. Þá
eru þeir skilgreindir sem landamærastöðvar og aðaltollhafnir. Alþjóðaflug á Reykjavíkurflugvelli er þó vissum takmörkunum háð.
Árið 2010 voru komu- og brottfararfarþegar um Keflavíkurflugvöll um 1,46 milljón talsins og skiptifarþegar 330 þúsund eða samtals um 1,79 milljón farþegar. Á Reykjavíkurflugvelli voru 41.550 komu- og brottfararfarþegar í millilandaflugi, 15.600 á Akureyri og 930
á Egilsstöðum.
Á fyrsta tímabili samgönguáætlunar er nauðsynlegt að skoða hlutverk Reykjavíkurflugvallar. Verði ekki ráðist í endurbætur á Reykjavíkurflugvelli, þ.m.t. byggingu nýrrar flugstöðvar, er ekki víst að unnt verði að stunda millilandaflug vegna krafna um að framkvæmd
flugverndar verði með sams konar hætti og í Evrópu. Enn fremur er rétt að huga að hagkvæmni þess að þaðan verði stundað flutningaflug til Grænlands (norðurslóða) og annarra
staða, svo og millilandaflug í almannaflugi. Ákveða þarf framtíð flugbrautar 06/24, rekstur
hugsanlegs þyrlupalls í tengslum við Landspítala – háskólasjúkrahús og raunar starfsemina
alla.
Takmarkað millilandaflug hefur einnig verið stundað frá Ísafirði og Hornafirði. Þessir
flugvellir eru ekki vottaðir samkvæmt kröfum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar um flugvernd.
Ef stunda á millilandaflug frá þeim kallar það á umtalsverðar og kostnaðarsamar breytingar
og aukinn rekstrarkostnað. Á fyrsta tímabili áætlunarinnar er brýnt að skoða þau mál.
Þjónusta í grunnnetinu
Vetrarþjónusta (snjómokstur og hálkuvarnir) á mikilvægustu köflum vegakerfisins verður
aukin eftir því sem fjármagn leyfir, bæði til að auka umferðaröryggi og greiða fyrir samgöngum. Sumarþjónusta á mikilvægustu ferðamannavegum verður aukin og þjónustustig að öðru
leyti bætt eftir því sem fjármagn leyfir.
Þjónusta í grunnnetshöfnum og á grunnnetsflugvöllum verður með svipuðum hætti og
verið hefur.
Flutningaleiðir
Á undanförnum árum hefur verið unnið að því að styrkja flutningaleiðir til allra landshluta
með áherslu á Hringveginn.
Evrópusambandið hefur skilgreint svokallað samevrópskt samgöngunet (e. Trans-
European Transport Network, TEN-T) innan sambandsins ogEFTA-löndin Ísland, Noregur,
Liechtenstein og Sviss hafa komið að því að móta það. Þar hafa jafnframt verið skilgreindar
hafnir og flugvellir sem uppfylla ákveðin viðmið um magn vöru- og farþegaflutninga, og
mikilvægustu tengingar þeirra á milli.
Lengd vega á Íslandi sem skilgreindir eru sem TEN-T er um 1.800 km. Vegirnir eru af
öllum tegundum og gæðum. Þeir eru lagðir bundnu slitlagi en burðarþol margra er takmarkað. Burðarþol nokkurra mikilvægra brúa er einnig takmarkað og margar eru einbreiðar og
hættulegar. Sums staðar er yfir erfiða fjallvegi að fara þar sem gerð jarðganga myndi leysa
vandann. Á umferðarmestu vegunum næst Reykjavík er brýnt að auka öryggi vegfarenda
með því að aðgreina akstursstefnur. Á stöku stöðum er brýnt að leiða umferðina framhjá þéttbýlisstöðum.
Með flutningaleiðum er átt við þá vegi þar sem umferð er mest og sem stærstur hluti landflutninga fer um. Þótt ekki liggi fyrir formleg skilgreining á því hvaða vegir eru flutningaleiðir hefur Vegagerðin að nokkru leyti þegar skilgreint þessa vegi eftir mikilvægi, m.a. með
ákvörðunum um tíðni vetrarþjónustu. Á flutningaleiðum verður lögð áhersla á að vegir hafi
nægilegt burðarþol allt árið, breidd verði nóg og þeir lagðir bundnu slitlagi. Fyrir þennan
hluta grunnkerfisins verða sett markmið um uppbyggingu vega til að þjóna atvinnulífinu á
viðunandi hátt og stuðla að auknu umferðaröryggi.
Á fyrsta tímabili samgönguáætlunar 2011–2022 verður greint samspil þungatakmarkana
og hagkvæmni. Kannaður verður samfélagslegur kostnaður vegna þungatakmarkana og metinn ábatinn af því að draga úr tíðni þeirra og hraða endurbótum á burðarþoli tiltekinna vegarkafla. Nánar er fjallað um þungatakmarkanir í kafla 1.2.3.
1.1.5 Stofnleiðir
|
Áhersla:
|
|
Lokið verði við endurbyggingu allra helstu stofnleiða á landi og tengingu þeirra við þéttbýli, þar
sem eru hundrað íbúar og fleiri, með bundnu slitlagi og viðunandi burðarþoli. Gert verði sérstakt
átak við lagningu á bundnu slitlagi á umferðarlitla vegi sem hafa viðunandi burðarþol þrátt fyrir
að veghönnun sé að einhverju leyti ábótavant.
|
|
Tímarammi:
|
|
Stöðugt verður unnið að því að endurbyggja helstu stofnvegi og leggja á þá bundið slitlag á
áætlunartímabilinu.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Samkvæmt vegalögum, nr. 80/2007, eru stofnvegir hluti af grunnkerfi samgangna eins og
það er skilgreint í samgönguáætlun hverju sinni. Til stofnvega teljast þeir vegir sem tengja
saman byggðir landsins. Við það vegakerfi skal tengja þéttbýlisstaði með um það bil hundrað
íbúa eða fleiri.
Í drögum að samgönguáætlun 2007–2018 var lagt mat á kostnað við að ná markmiðum
áætlunarinnar um framkvæmdir. Kostnaðurinn var áætlaður 206 milljarðar kr. en fyrirhugað
var að veita til þeirra tæpa 126 milljarða kr. Talsvert hefur dregið í sundur með þessum tölum
á undanförnum árum. Í fyrsta lagi hefur verðlag hækkað yfir 60% frá árinu 2007. Í öðru lagi
hafa áform um margar framkvæmdir á fyrsta tímabili áætlunarinnar ekki gengið eftir. Í þriðja
lagi hafa svo verið innleiddar nýjar veghönnunarreglur sem leiða til aukins öryggis í umferðinni en hafa í för með sér aukinn kostnað.
Vegagerðin áætlar að stofnkostnaður við vegakerfið 2011–2022 nemi alls um 400 milljörðum kr. á verðlagi fjárlaga 2012 ef ná á settum framkvæmdamarkmiðum. Er þá miðað við
ódýrari útfærslur á ýmsum mannvirkjum, t.d. við aðskilnað á akstursstefnum út frá höfuðborginni. Hlutur jarðganga í þessari áætlun er um 108 milljarðar kr. Miðað við gefnar forsendur Vegagerðarinnar um markaðar tekjur og önnur ríkisframlög gerir hún ráð fyrir að alls
verði um 98 milljarðar kr. til ráðstöfunar í stofnframkvæmdir á tímabilinu ef ekki koma til
auknar tekjur eða ríkisframlög til að fjármagna sérstök verkefni.
Markmiðið um að tengja saman með bundnu slitlagi þéttbýlisstaði með hundrað íbúa og
fleiri er langt komið. Burðarþoli er aftur á móti víða ábótavant. Áhersla verður lögð á úrbætur á því sviði eftir því sem fjármagn leyfir. Þá þarf að ákveða á fyrsta tímabili samgönguáætlunar hvort sett skuli fram markmið um bundið slitlag á vegi til þéttbýlisstaða með færri en
hundrað íbúa.
Samkvæmt áætlunum Vegagerðarinnar er kostnaður við að leggja bundið slitlag á umferðarlitla vegi sem hafa viðunandi burðarþol að jafnaði um eða innan við helmingur kostnaðar við að endurbyggja sömu vegi að fullu. Gera á átak í lagningu bundins slitlags á slíka
vegi þrátt fyrir að veghönnun sé að einhverju leyti ábótavant miðað við núgildandi reglur.
Þar verður sérstaklega hugað að mótvægisaðgerðum til að tryggja umferðaröryggi. Í fæstum
tilvikum hafa þessi vegir viðunandi burðarþol og því þarf að styrkja þá.
1.1.6 Almenningssamgöngur milli þéttbýlisstaða
|
Áhersla:
|
|
Almenningssamgöngur milli þéttbýlisstaða og innan þéttbýlis verði efldar. Öflugar almenningssamgöngur eru greiðar og auka hreyfanleika og aðgengi. Við skipulag þeirra verði höfð hliðsjón
af þjóðhagslegri hagkvæmni og stuðlað að umhverfislega sjálfbærri þróun.
|
|
Landshlutasamtök sveitarfélaga taki yfir almenningssamgöngur á landi sem hingað til hafa verið
ríkisstyrktar. Öll fjárframlög verði sameinuð vegna sérleyfa, einkaleyfa og skólaaksturs í hverjum landshluta. Þannig verði þjónusta færð að þörfum samfélagsins og almenningssamgöngur
milli þéttbýlisstaða í hverjum landshluta efldar með grenndarstjórnsýslu og bættri nýtingu fjármagns.
|
|
Tímarammi:
|
|
Yfirfærslu almenningssamgangna á landi frá ríki til landshlutasamtaka sveitarfélaga verður að
fullu lokið fyrir árið 2013.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Í tillögu að samgönguáætlun er gerður greinarmunur á almenningssamgöngum innan þéttbýlis sem ríkið hefur ekki styrkt með beinum hætti á samgönguáætlun og almenningssamgöngum milli þéttbýlisstaða sem ríkið hefur styrkt. Efling almenningssamgangna hefur margþætt og mikilvægt hlutverk í tillögunni og er sett fram sem áhersla undir þremur meginmarkmiðum um greiðar, umhverfislega sjálfbærar og hagkvæmar samgöngur.
Almenningssamgöngur innan stærri þéttbýlisstaða snúast að mestu um fjöldaflutninga á
fólki. Meginmarkmiðin með eflingu þeirra eru fyrst og fremst tvö. Annars vegar ráða umhverfisþættir miklu og hins vegar hagrænir en aukinn hreyfanleiki skiptir einnig máli. Fjallað
er nánar um eflingu almenningssamgangna í þéttbýli í kafla 1.3.4 um umhverfislega sjálfbærar samgöngur.
Almenningssamgöngur milli þéttbýlisstaða snúast í flestum tilfellum um grunnþjónustu.
Meginmarkmið með eflingu almenningssamgangna milli þéttbýlisstaða utan höfuðborgarsvæðisins er að stuðla að greiðum samgöngum, auka hreyfanleika, bæta aðgengi að þjónustu
og draga úr þörfinni fyrir einkabíl. Þær geta einnig skilað umhverfislegum og hagrænum
ávinningi ef nýting er góð.
Frá árinu 2008 hefur verið unnið að því að endurskoða ríkisstyrktar almenningssamgöngur. Starfshópi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og Vegagerðarinnar var falið að
greina almenningssamgöngur sem hafa verið ríkisstyrktar og gera tillögur um endurbætur. Undir það fyrirkomulag falla sérleyfi á landi, styrktur ferjurekstur og styrkt áætlunarflug og
hefur Vegagerðin haft umsjón með þessum málaflokki.
Áætlunarflug og ferjurekstur hefur verið boðinn út og sérleyfisakstur að mestu. Samkvæmt fjárlögum ársins 2011 fara 1.049 millj. kr. til ferjureksturs og sérleyfa á landi og 190
millj. kr. til ríkisstyrkja í flugi. Greining leiddi í ljós að notkun almenningssamgangna er lítil.
Á 26 sérleiðum eru farþegar færri en þrír í hverri ferð að meðaltali og færri en einn á tíu leiðum. Þá er nýting á styrktum flug- og ferjuleiðum langt undir flutningsgetu. Verulegir fjármunir renna frá ríki og sveitarfélögum til annarra almenningssamgangna. Þar er til að taka
akstur með skólabörn, framhaldsskólanema, aldraða og fatlaða og gjarnan án þess að reynt
hafi verið að samræma þjónustuna í hagræðingarskyni.
Að mati starfshópsins er hluti vandans skipulagsleysi, lítil samhæfing og takmarkað upplýsingaflæði. Auk þess kostar þjónustan það mikið að einkabíllinn hefur verið vænlegri
kostur í mörgum tilfellum. Eftirfarandi tillögur eru meðal tillagna hópsins um úrbætur sem
birtust í skýrslunni Stefnumótun í almenningssamgöngum í september 2010:
*
Auka ber hlutdeild almenningssamgangna og stefnt að því að meirihluti vaxandi fólksflutninga beinist í þann farveg á næsta tímabili samgönguáætlunar. Fyrirkomulag og mat
á þörfum skal unnið í samstarfi við samtök sveitarfélaga.
*
Innanríkisráðuneytið hefji viðræður við landshlutasamtök sveitarfélaga um að þau taki
að sér rekstur og skipulag almenningssamgangna á sínu svæði.
*
Komið verði á fót skilgreindum samgöngumiðstöðvum sem verði tengipunktur almenningssamgangna á hverju svæði.
*
Ekki verði styrktir fleiri en einn ferðamáti á hvern stað enda leiði það til óhagkvæmni
og samkeppni milli styrktra aðila.
Um sérstaka þætti farþegaflutninga á landi segir m.a.:
*
Stefnt verði að því að fjárframlög stjórnvalda til þjónustu, t.d. vegna skólabarna, fatlaðra
og aldraðra, verði samræmd þannig að þau leiði til bættrar nýtingar.
*
Forðast ber að skattleggja almenningssamgöngur en þegar um slíkt er að ræða verði gætt
að jafnræði. Þá þarf ávallt að hafa í huga að mismuna ekki sveitarfélögum.
*
Framboð og eftirspurn eftir samgöngum verði samstillt eins og kostur er, t.d. með tilkomu þjónustuvers sem sér um skipulagningu. Þangað geti almenningur hringt eða
heimsótt vefsíðu, sent inn beiðni um þjónustu og fengið leiðbeiningar um bestu leiðir
og möguleika til að komast á milli staða. Þjónusta verði samkvæmt beiðnum á fáförnum
leiðum og reynt verði að nota önnur og hentugri farartæki en þau sem nú eru notuð.
Komið verði upp rafrænu upplýsingakerfi í tengslum við þjónustuver.
*
Gjaldtaka verði ekki hærri en svo að hún verði undir eldsneytiskostnaði einkabíls. Þá
verði stuðlað að samræmingu í farmiðasölu þannig að farmiðar gildi milli staða.
*
Á þéttbýlissvæðum verði lögð aukin áhersla á uppbyggingu á almenningssamgangnakerfi en hætt að leggja í kostnaðarsamar aðgerðir til að flýta för einkabifreiða.
*
Hætt verði að veita sérleyfi á einstökum leiðum. Þeirri breytingu verði mætt með endurskoðuðum reglum, m.a. tilkynningaskyldu um akstur á leiðum og fyrirvara um breytta
þjónustu.
Í hnotskurn eru helstu verkefnin varðandi samgöngur á landi, að mati starfshópsins, þessi:
*
Einkaleyfi sveitarfélaga á landsvæðum.
*
Færa þjónustu að þörfum.
*
Opnun þjónustuvers.
*
Endurskoðun á skatta- og styrkjafyrirkomulagi.
*
Breyta lögum og reglum eftir því sem við á.
Skýrslan er aðgengileg á vefsvæði samgönguáætlunar. Vefslóðin er eftirfarandi:
http://www.innanrikisraduneyti.is/verkefni/malaflokkar/samgonguaaetlun/
Samgönguráð fjallaði um tillögur starfshópsins haustið 2010 og tillaga að samgönguáætlun tekur mið af þeim. Frá síðari hluta árs 2010 hafa staðið yfir viðræður við landshlutasamtök sveitarfélaga um að þau taki að sér aukið hlutverk í skipulagi og rekstri almenningssamgangna sem ríkið hefur styrkt, einkum á landi. Stefnt er að því að gera langtímasamninga við
öll landshlutasamtök um yfirtöku þessara verkefna og liggja nú fyrir fyrstu samningarnir til
sjö ára. Með yfirfærslu á verkefnum er verið að tryggja landshlutasamtökum einkaleyfi á að
skipuleggja og eftir atvikum reka þjónustuna. Núverandi fjárframlög fylgja verkefnunum.
Hvað ríkisstyrktar almenningssamgöngur á sjó og í lofti varðar er stefnt að því að endurskoða
styrkveitingar reglulega í takt við þróun samgöngukerfisins og þeirra þarfa sem því er ætlað
að þjóna.
Í greiningu á almenningssamgöngum milli þéttbýlisstaða var einnig rætt um hvernig hægt
væri að auka samnýtingu bifreiða. Allt frá 2005 hefur vefsíðan samferda.is verið notuð af
fólki sem vill deila ferðakostnaði með því að ferðast saman milli staða á einum bíl. Fólk fer
inn á vefsíðuna og ýmist auglýsir eftir farþega eða bíl og bílstjóra. Farþegavefurinn
farthegi.is býður upp á sambærilega þjónustu. Þá hefur verið í gangi tilraun með skilti sem
sett voru upp í Súðavík og Bolungarvík þar sem umferð fer hjá í átt til Ísafjarðar. Með því
að standa við skilti gefur viðkomandi til kynna að hann óski eftir bílfari. Samnýting bifreiða
getur vel orðið viðbót við venjubundnar almenningssamgöngur. Í þessu samhengi er rétt að
benda á að farþegar í bifreiðum njóta vátryggingaverndar lögboðinnar ábyrgðartryggingar
skráningarskyldra ökutækja verði þeir fyrir meiðslum vegna notkunar ökutækisins, sbr. 88
grein umferðarlaga, nr. 50/1987, hvort sem þeir greiða fyrir farið eða ferðast frítt.
1.1.7 Innanlandsflug
|
Áhersla:
|
|
Gerð verði félagshagfræðileg úttekt á framtíð áætlunarflugs innanlands. Teknar verði upp viðræður milli ríkisins og Reykjavíkurborgar og tryggt að Reykjavíkurflugvöllur geti áfram þjónað
innanlandsflugi á fullnægjandi hátt.
|
|
Tímarammi:
|
|
Úttekt á framtíð innanlandsflugs og viðræður ríkis og Reykjavíkurborgar um framtíð flugvallarins í Vatnsmýrinni fari fram á fyrsta tímabili áætlunarinnar.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Isavia.
|
Innanlandsflug er hluti af almenningssamgöngukerfi landsins. Brottfarar- og komufarþegar árið 2007 voru samtals um ein milljón. Síðan þá hefur farþegum fækkað og árið 2010 var
farþegafjöldi sambærilegur og árið 2004 eða um 796 þúsund farþegar. Samkvæmt könnun
ráðgjafafyrirtækisins Land-ráðs árið 2010 hefur hlutur innanlandsflugs minnkað lítillega frá
fyrri könnunum. Svarendur fóru að meðaltali tvær ferðir á ári 2010 en 2,2 árið 2007. Svarendur í landsbyggðarkjörnum notuðu innanlandsflugið að meðaltali 4,2 sinnum á ári en íbúar
á höfuðborgarsvæðinu fóru að meðaltali 0,9 sinnum. Tölur um farþegafjölda fyrstu níu mánuði ársins 2011 sýna 5,2% aukningu frá fyrra ári og spár benda til áframhaldandi aukningar
í kringum 2% árlega.
Mynd 2. Fjöldi komu- og brottfararfarþega um innanlandsflugvelli 1994–2010.
(Isavia, 2011.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Isavia ohf. annast rekstur og uppbyggingu allra flugvalla og lendingarstaða sem tilheyra
grunnneti samgöngukerfisins. Þá annast fyrirtækið flugleiðsöguþjónustu sem Ísland veitir
fyrir alþjóðlegt flug og innanlandsflug. Fyrirtækið hefur unnið greiningu á rekstrarkostnaði,
tekjum og fjárfestingum sem Isavia þarf að ráðast í á næstu tólf árum til að viðhalda flugvöllum og flugleiðsögukerfum sem eru hluti af grunnnetinu. Greiningin bendir til þess að kerfið
sem Isavia rekur muni ekki verða fullnægjandi ef fé til fjárfestinga verður ekki aukið. Fjármagn þarf í nauðsynlegar framkvæmdir til að viðhalda ástandi mannvirkja og búnaðar svo
öryggiskröfur verði uppfylltar. Lágmarksfjárfesting mun leiða til þess að mannvirki ganga
úr sér sem hefur í för með sér lokun flugvalla og/eða skerðingu á þjónustu.
Isavia vinnur nú að greiningu á innanlandsflugi þar sem m.a. er kannað hvort fækkun farþega sé tímabundin eða líkleg framtíðarþróun. Isavia áætlar að greiningu félagsins á innanlandsflugi verði lokið fyrir árslok 2011. Bráðabirgðaniðurstöður sýna að botninum hafi verið
náð 2010 og viðsnúningur hafi orðið árið 2011. Tillaga að samgönguáætlun gerir ráð fyrir
að í framhaldinu verði unnin hagræn úttekt á framtíð innanlandsflugs í þeim tilgangi að öðlast yfirsýn yfir líklega þróun um farþegafjölda og heildarkostnað hins opinbera og einstaklinga. Í þeirri úttekt verði sérstaklega hugað að þörfum ferðaþjónustunnar. Þessari vinnu á
að ljúka á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
Mynd 3. Aðalskipulag Reykjavíkur 2001–2024.
Uppbygging í Vatnsmýri 2001–2016 og 2016–2024 samkvæmt aðalskipulagi.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Vinna við nýtt aðalskipulag Reykjavíkur 2010–2030, með framtíðarsýn til 2050, stendur
nú yfir. Í tillögu að samgönguáætlun er gert ráð fyrir að viðræður milli ríkis og Reykjavíkurborgar um framtíð flugvallarins í Vatnsmýrinni verði teknar upp og þeim lokið á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
Samkvæmt greinargerð með núgildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 2001–2024 fer uppbygging í Vatnsmýri fram í áföngum á skipulagstímabilinu. Skipulagið gerir ráð fyrir að
flugbrautum á Reykjavíkurflugvelli verði lokað í áföngum. Miðað er við að með lokun
NA-SV (06-24) flugbrautar opnist möguleiki á uppbyggingu á tveimur svæðum til 2016. Á
síðasta hluta skipulagstímabilsins, 2016–2024, verði svo hafist handa við að undirbúa svæðið
fyrir frekari uppbyggingu með lokun N-S (01/19) flugbrautar árið 2016. Þetta verði gert í
samráði við samgönguyfirvöld enda hafi þau þá mótað stefnu um framtíðarskipulag innanlandsflugs. Í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir að mögulegt verði að reka A-V- flugbrautina
frá 2016 til loka skipulagstímabilsins. Umhverfisráðherra setti fyrirvara við staðfestingu á
aðalskipulagi 2001–2024. Þar kemur fram að uppbygging í Vatnsmýri og tímasetning hennar
er háð flutningi á flugstarfsemi af svæðinu. Sams konar fyrirvari var settur varðandi svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins til sama tíma.
Framvindan verður að leiða í ljós hvers konar flugstarfsemi verður fýsilegt að reka í
Vatnsmýrinni á þessum hluta skipulagstímabilsins og er það á valdi samgönguyfirvalda. Á
hitt ber að líta að samkvæmt tilmælum frá Alþjóðaflugmálastofnuninni, ICAO, skal fjöldi
og lega flugbrauta vera þannig að flugvélar sem nota viðkomandi flugvöll geti nýtt hann í
95% tilvika, með hliðsjón af leyfilegum hliðarvindi. Nú er nýtingarhlutfall Reykjavíkurflugvallar 98,2%. Við lokun á flugbraut 06/24 fer hlutfallið niður í 93,8% og við lokun á flugbraut 01/19 fer það niður í 82,4% sem er langt undir viðmiðunarmörkum. Þessar niðurstöður
byggjast á langtímarannsóknum Veðurstofu Íslands.
Nú þegar er A-V-flugbrautin of stutt fyrir fullhlaðna F-50-flugvél í flugtaki til austurs við
ákveðnar vindaðstæður þar sem Öskjuhlíðin er hindrun. Verði N-S-flugbraut ekki fyrir hendi
þyrfti að takmarka farþegafjölda við þær aðstæður. Af þessum sökum mundi lokun N-S-flugbrautar tefla innanlandsflugi um Reykjavíkurflugvöll og rekstrargrundvelli flugrekenda í tvísýnu. Lokun brautarinnar mundi einnig leiða til þess að Reykjavíkurflugvöllur nýttist ekki
sem varaflugvöllur fyrir Keflavíkurflugvöll þar sem A-V-flugbrautin er of stutt.
Tillaga að samgönguáætlun miðast við að í samningaviðræðum við Reykjavíkurborg verði
tryggt að Reykjavíkurflugvöllur geti áfram þjónað innanlandsflugi á fullnægjandi hátt.
1.1.8 Greiðar samgöngur fyrir hjólandi og gangandi vegfarendur
|
Áhersla:
|
|
Hjólandi og gangandi vegfarendum verði auðveldað að komast leiðar sinnar. Skapaðar verði
aðstæður til að ganga og hjólreiðar í þéttbýli verði greiður og öruggur samgöngumáti.
|
|
Tímarammi:
|
|
Samvinna við sveitarfélögin hófst á árinu 2011 og áætlun um sjálfbærar samgöngur á að liggja
fyrir á fyrsta tímabili samgönguáætlunar. Áætlunin verður byggð á eftirtöldu:
|
|
Verkefnaáætlunartillögu starfshóps samgönguráðs um höfuðborgarsvæðið og umræðutillögum
starfshóps um grunnnet almenningssamgangna og hjólreiðastíga.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Á síðustu áratugum hefur íbúafjölgun fyrst og fremst verið í þéttbýli. Til að tryggja greiðar samgöngur og hreyfanleika fólks þar þarf oft aðrar lausnir en í hinum dreifðari byggðum.
Í þéttbýli eru hjólreiðar og ganga fullgildir samgöngumátar hjá hópi fólks sem ekki þarf að
ferðast um langan veg, býr t.d. í grennd við vinnustað og þjónustu. Mikil áhersla er lögð á
aukinn þéttleika og blandaða byggð íbúðabyggðar, atvinnu og þjónustu í skipulagsáætlunum
fjölmennari sveitarfélaga. Með þessu skapast á áætlunartímabilinu aðstæður fyrir stærri hóp
en áður til að gera göngu og hjólreiðar að fullgildum samgöngumáta.
Í kafla 1.3.4 er fjallað ítarlega um sameiginlega áætlun ríkis og sveitarfélaga um sjálfbærar samgöngur með áherslu á almenningssamgöngur, göngu og hjólreiðar sem vinna skal
að á fyrsta tímabili samgönguáætlunar. Þar er kynnt umræðutillaga starfshóps samgönguráðs
að grunnneti hjólreiðastíga á höfuðborgarsvæðinu og forsendur fyrir samvinnu ríkis og
sveitarfélaga um eflingu almenningssamgangna, göngu og hjólreiða. Hópurinn afmarkaði
vinnu sína við höfuðborgarsvæðið. Þar munu auknar hjólreiðar að sjálfsögðu skila mestum
hagrænum og umhverfislegum ávinningi. Við vinnslu sjálfbærra samgönguáætlana með
sveitarfélögum utan höfuðborgarsvæðisins þarf á komandi árum að beita sambærilegu verklagi.
1.1.9 Greiðar samgöngur fyrir fatlaða og hreyfihamlaða
|
Áhersla:
|
|
Tryggt verði aðgengi fyrir fatlaða og hreyfihamlaða einstaklinga að mannvirkjum og þjónustu
samgöngukerfisins. Fjölbreyttar þarfir ólíkra þjóðfélagshópa til lífsgæða, ferðamáta og hreyfanleika verði hafðar í huga við stefnumótun og áætlanagerð.
|
Samgöngumannvirki og samgöngutæki í eigu og rekstri ríkisins, eða sem háð eru samþykki ríkisins, verða að vera þannig úr garði gerð að þau þjóni því markmiði að allir geti notað þau. Þessu markmiði skal ná með markvissri hönnun samgöngumannvirkja og með viðeigandi kröfum við gerð útboðs- og verklýsinga við úthlutun leyfa og kaup á samgönguþjónustu.
Í skipulags- og byggingarlögum og byggingarreglugerð er mælt fyrir um kröfur vegna aðgengis fatlaðra að mannvirkjum. Fyrirmælin gilda um samgöngumannvirki jafnt sem önnur
mannvirki. Við hönnun gatnamannvirkja hjá sveitarfélögum hafa orðið til vinnureglur sem líta má á sem ígildi staðla. Má þar nefna frágang og niðurtektir á gangstéttum fyrir blinda og
sjónskerta og fyrir notendur hjólastóla þar sem farið er yfir götur.
Með hækkandi meðalaldri þjóðarinnar á komandi áratugum mun fólki með skerta hreyfigetu fjölga. Þar af leiðandi er brýnt að hafa í huga aðgengi fyrir alla við hönnun samgöngumannvirkja. Þegar vegir og tengd mannvirki í þéttbýli eru hönnuð verður litið til frágangs
á gangstéttum, skábrautum, göngustígum og fleiri atriða í þágu sjónskertra og notenda hjólastóla. Við gerð flugstöðvabygginga gildir byggingareglugerð. Þegar þjónusta er keypt vegna
almenningssamgangna, ferjusiglinga og áætlunarbíla, verður gerð krafa um fullt aðgengi fyrir
fatlaða og miðað við bestu lausnir sem völ er á.
Með reglugerð nr. 475/2008 um réttindi fatlaðra og hreyfihamlaðra einstaklinga sem ferðast með flugi er kveðið á um vernd og aðstoð við þessa hópa, bæði til að vernda þá gegn mismunun og tryggja að þeir fái aðstoð. Kostnaður við þessa viðbótarþjónustu fellur jafnt á alla
flugfarþega. Flugmálastjórn Íslands ber ábyrgð á eftirliti með framkvæmd reglugerðarinnar.
Undanfarið hafa skilgreiningar á fötlun og aðgengi verið að breytast. Áður fyrr var eingöngu horft til fólks með augljósa líkamlega fötlun. Nú er aftur á móti farið að gera ráð fyrir
að fólk með ofnæmi fái sambærilega þjónustu og fatlaðir. Á Norðurlöndunum hefur talsvert
verið rætt um að breyta mælikvörðum á aðgengi með það að markmiði að þeir nái til fleiri
hópa. Samgönguyfirvöld þurfa að fylgjast með þróun mála á þessu sviði. Þá er æskilegt að
innanríkisráðuneytið láti, í samvinnu við samtök fatlaðra, gera ítarlega skoðanakönnun um
aðgengismál almennt.
1.1.10 Hreyfanleiki og aðgengi – samgöngur og landnotkun
|
Áhersla:
|
|
Efld verði samskipti skipulagsyfirvalda sveitarfélaga og samgönguyfirvalda.
|
|
Tímarammi:
|
|
Að frumkvæði samgönguyfirvalda verður unnið að úrbótum á fyrirkomulagi samskipta og
samvinnu um skipulag landnotkunar og samgangna í samvinnu við sveitarfélög og viðkomandi
stofnanir á fyrsta hluta áætlunartímabilsins.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Hreyfanleiki var í tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun 2007–2018 skilgreindur
sem samanlögð farin vegalengd hvers einstaklings á dag, akandi, með flugi, hjólandi, gangandi o.s.frv. Þar var lögð áhersla á aukinn hreyfanleika fólks og vöru en hann var þá 43 km/
dag, nokkru minni en í Bandaríkjunum en aftur á móti meiri en í Vestur-Evrópu. Jafnframt
kom fram að gæta þyrfti að því að auka aðgengi þar sem þess er kostur. Það getur dregið úr
þörfinni fyrir hreyfanleika, t.d. með styttingu leiða eða flutningi á þjónustu nær notendum.
Hreyfanleiki hefur verið lykilhugtak í samgöngum. Með hreyfanleika sem meginmælikvarða hefur markmiðið verið að koma fólki og vörum á sem stystum tíma á milli staða A
og B og á milli sem flestra staða á degi hverjum. Vald til að auka hreyfanleika hefur að hluta
verið hjá samgönguyfirvöldum og að hluta hjá skipulagsvaldinu, þ.e. sveitarfélögunum sem
hafa tíðum skipulagt byggð og kallað eftir samgönguframkvæmdum til að auka hreyfanleika.
Aðgengi er hugtak sem skipar sífellt stærra hlutverk í samgöngumálum, sérstaklega í þéttbýli. Aðgengi er almennt notað til að lýsa því að hvaða marki vara, tækni, þjónusta eða umhverfi, er í boði fyrir sem flesta. Með aðgengi í samhengi við samþættingu samgangna og
landnotkunarskipulags er átt við vegalengdir, hversu langt fólk þarf að ferðast til að sækja
vinnu, menntun, þjónustu og menningu. Vald til að auka aðgengi, t.d. með þéttingu byggðar
eða blöndun atvinnustarfsemi og íbúðabyggðar er að stærstum hluta hjá sveitarfélögum sem
fara með skipulagsvaldið. Samgönguyfirvöld geta fremur lítið beitt sér á þeim vettvangi.
Mikilvægt er að tvinna saman skipulag landnotkunar og samgangna og kallar það á aukna
samvinnu ríkis og sveitarfélaga. Í stefnumótun skipulagsyfirvalda, sem fyrst og fremst fer
fram við aðalskipulagsgerð, og stefnumótun samgönguyfirvalda við gerð samgönguáætlana
þarf að leita hagkvæmustu lausna. Það getur t.d. verið mun ódýrara fyrir samfélagið að staðir
A og B séu nálægt hvor öðrum því þannig má auka aðgengi í stað þess að leggja áherslu á
hreyfanleika og byggja upp innviði til að koma fólki og vörum hratt á milli staða. Í samgönguáætlunum annarra Evrópuríkja er samþætting skipulags- og samgönguáætlana mjög
til umfjöllunar.
*
Í samgönguáætlun Noregs 2010–2019 kemur fram að á áætlunartímabilinu verði unnið
að því að skapa vettvang fyrir ríki, sýslur og sveitarfélög á hverju borgarsvæði til samskipta, samninga og framkvæmda í samgöngu- og skipulagsmálum. Samgöngustofnanir
ríkisins munu eiga frumkvæði að því að þessi vettvangur verði til.
*
Í samgöngustefnu Írlands 2009–2020 er markmið um fjölgun fólks og starfa á sjálfbærum og þéttum svæðum til að sporna gegn dreifðum byggðum og þörf á löngum ferðum.
*
Í kynningu á samgöngustefnu Evrópusambandsins til 2020 er fjallað um skipulag með
áherslum á að bæta aðgengi. Þar kemur fram sú hætta að skipulagsyfirvöld séu ekki
meðvituð um kostnað vegna samgangna, að framboð ódýrra samgangna sé talið sjálfsagt. Þróun í átt að frekari samsöfnun fyrirtækja og stofnana í sambærilegri starfsemi
hafi leitt af sér „þvingaðan“ hreyfanleika, tilkominn vegna verra aðgengis.Við ákvarðanatöku í skipulagsmálum eða val á staðsetningu eigi yfirvöld og fyrirtæki að taka til
greina afleiðingar ákvarðana á ferðaþörf viðskiptavina, starfsmanna og vöruflutninga.
Sveitarfélög hérlendis virðast mörg hver vera á þeirri skoðun að auka þurfi samvinnu í
skipulags- og samgöngumálum eins og fram kemur í viðauka. Niðurstöður samráðs- og
hugarflugsfundar, sem samgönguráð stóð fyrir í apríl 2009 með sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess leiða m.a. eftirfarandi í ljós:
*
Þörf er á breyttri stjórnsýslu, samræmdri og virkari stýringu í uppbyggingu, t.d. með
sameiginlegri samgöngustofnun sem næði til allra samgöngumáta og stýrði þróun samgangna.
*
Móta þarf skýra sýn fyrir höfuðborgarsvæðið og áhrifasvæði þess. Heildstæða stjórnsýslu og skipulag þarf til að styrkja svæðið allt en skerpa um leið á sérstöðu mismunandi
staða. Sjálfbærni bæjarhluta og hverfa er mjög mikilvæg – að til verði einingar sem
dragi úr ferðalengd og ferðaþörf.
*
Samgönguáætlun þarf að leggja áherslu á almenningssamgöngur og skipulag byggðar
þarf að styðja við þær.
Á fundi með Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu í janúar 2010 kom fram að
sveitarfélög geta skipulagt hverfi án þess að taka nægjanlegt tillit til samgönguþarfa og gert
síðan kröfur á ríkið um að það kosti greiðar samgöngur. Þar fari ekki saman ábyrgð á skipulagsmálum og afleiðingum í samgöngumálum.
Á samráðs- og hugarflugsfundum með sveitarfélögum utan höfuðborgarsvæðisins var almennt kallað eftir frekari aðkomu Vegagerðarinnar að skipulagsmálum og samþættingu samgönguáætlana ríkisins og skipulagsáætlana sveitarfélaga. Þá var rætt um að vinna þyrfti
svæðisskipulag fyrir alla landshluta.
Aukin samvinna sveitarfélaga og samgönguyfirvalda í stefnumótun og áætlanagerð er –
hér á landi rétt eins og í öðrum löndum – grundvallaratriði ef ná á markmiðum um greiðfærni, hagkvæmni og umhverfislega sjálfbærni. Faghópur samstarfsvettvangs um samgöngumál, sem fjallaði um samþættingu samgangna, skipulags og heilsu tekur undir þetta í greinargerð til samgönguráðs. Þar segir m.a. að uppbygging á stjórnsýslu samgöngu- og skipulagsmála þurfi að tryggja samvinnu ríkis og sveitarfélaga og þverfaglegar áherslur. Stefna og aðgerðir í samgöngumálum, byggðaþróun og skipulag í þéttbýli og dreifbýli þurfi að haldast
í hendur.
1.1.11 Vöruflutningar
|
Áhersla:
|
|
Samgönguyfirvöld fylgist áfram náið með þróun á þjóðhagslegri hagkvæmni land- og strandflutninga. Á áætlunartímabilinu verði áfram unnið að greiningum og samanburðarrannsóknum
með það að markmiði að aðkoma ríkisins í útgjöldum og skattlagningu stuðli að auknu jafnræði
milli flutningamáta.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Siglingastofnun og Vegagerðin.
|
Rekstri Ríkisskipa var hætt árið 1992. Síðan hefur ríkið ekki varið fjármunum til strandsiglinga. Skipafélögin Eimskip og Samskip héldu uppi áætlunarsiglingum til nokkurra hafna
en þær lögðust af í byrjun nýrrar aldar. Samskip hætti siglingum árið 2000 og Eimskip í lok
árs 2004. Síðan hafa þessi fyrirtæki eflt landflutningastarfsemi sína til að anna flutningaþörf.
Áður en skipafélögin ákváðu að hætta strandsiglingum höfðu þau smám saman verið að
byggja upp landflutningakerfi í samkeppni við aðra einkaaðila. Landflutningarnir tóku sífellt
stærri hluta af þeim flutningum sem áður fór með strandferðaskipum. Samstarfsaðilar Eimskips Flytjanda og Landflutninga–Samskipa eru nú 13 talsins og áætlað hefur verið að starfsfólk sé hátt á fimmta hundrað.
Afleiðingar þessara breytinga eru margvíslegar eins og eftirfarandi skýrslur, þar sem leitast er við að greina áhrifin, hafa leitt í ljós:
*
„Samkeppnisstaða land- og sjóflutninga.“ Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, apríl 2002.
*
„Greinargerð um breytingar á flutningum innanlands.“ Samgönguráðuneyti í samvinnu
við Vegagerðina og Siglingastofnun, október 2004.
*
„Samanburður á beinni gjaldtöku og samfélagslegum kostnaði við flutninga.“ Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, mars 2005.
*
„Nefndarálit um þróun flutninga innanlands.“ Samgönguráðuneyti, apríl 2005.
*
„Mat á hagkvæmni strandflutninga á Íslandi.“ Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti,
maí 2010.
Af skýrslunum má ráða að það hafi verið krafa markaðarins um örari flutninga og minna
birgðahald sem hratt þessum breytingum af stað. Aðrir helstu áhrifaþættir voru batnandi
vegakerfi með bundnu slitlagi, styttri vegalengdir, fólksfækkun í þéttbýli á landsbyggðinni, minni umsvif og meiri sveigjanleiki landflutninga gagnvart breytilegu flutningsmagni. Eins
kemur fram að fastur kostnaður við sjóflutninga sé mikill og til að þeir beri sig verði ákveðið
flutningsmagn að vera tryggt.
Allar ofantaldar skýrslur eru nokkuð samdóma um að óbeint séu styrkir til landflutninga
umtalsverðir því að þunglestuð ökutæki greiða lægra hlutfall í rekstrarkostnaði vegakerfisins
en þeim ber. Samkvæmt greinargerð frá 2004 var að mati Vegagerðarinnar gróft áætlað að
viðhaldskostnaður þjóðvega hefði aukist um 100 millj. kr. á ári vegna þeirrar aukningar á
þungaumferð sem varð þegar Eimskip hætti strandsiglingum. Ekki liggur fyrir hver heildaráhrif breyttra vöruflutninga hafa orðið á viðhaldskostnað vegakerfisins. Af skýrslum Vegagerðarinnar um framkvæmd samgönguáætlunar árin 2002–2009 má þó sjá að árlegur kostnaður við viðhald þjóðvega (viðhald bundins slitlags, viðhald malarslitlags, styrkingar og
endurbætur) hefur á þessu tímabili hækkað um 865 millj. kr. miðað við fast verðlag. Árið
2009 var kostnaðurinn 3.757 millj. kr. en var 2.892 millj. kr. árið 2002, framreiknað miðað
við byggingarvísitölu.
Siglingastofnun safnar ár hvert upplýsingum frá höfnum landsins um flutningsmagn. Við
mat á strandflutningum er gengið út frá þeim tölum og einnig gögnum Hagstofunnar um
magn inn- og útflutnings. Hagstofan áætlar að um 99% innflutnings og 98% útflutnings, í
tonnum talið, séu með skipum. Strandflutningur reiknast sem mismunur á heildarflutningum
um hafnir landsins og sjóflutningum til og frá landinu. Á tíunda áratug síðustu aldar voru
strandflutningar að jafnaði 696 þúsund tonn á ári en hafa síðan jafnt og þétt dregist saman
niður í um 149 þúsund tonn árið 2009.
Ekki liggja fyrir upplýsingar um magn sem nú er flutt um þjóðvegi landsins en í skýrslu
um mat á hagkvæmni strandflutninga var gerð allítarleg könnun á magni af „þolinmóðri
vöru“ til og frá Vestfjörðum og Norðurlandi sem færa mætti af þjóðvegum á sjó. Þar var
aðallega um að ræða ýmis aðföng til fiskvinnslu- og iðnfyrirtækja, drykkjarvörur, byggingavörur og frystar fiskafurðir. Niðurstaðan var að til og frá þessum svæðum færu árlega um 170
þúsund tonn af slíkri vöru eða um tíu þúsund tonn meira en Mánafoss, skip Eimskipafélagsins, flutti áður en útgerð þess var hætt. Umreiknað í fjörutíu feta gámaeiningar var talið að
til Vestfjarða og Norðurlands jafngilti þetta fjögur þúsund gámum og frá svæðinu öllu tæpum
fimm þúsund gámum. Við mat á hagkvæmni strandflutninga frá 2010 segir að miðað við
þessar forsendur ætti rekstur strandferðaskips sem sigldi vikulega milli Reykjavíkur, Vesturbyggðar, Ísafjarðar, Sauðárkróks og Akureyrar að standa undir sér.
Þróun í flutningamagni, orkunýtingu samgöngutækja, orkuverði og fjölmargra annarra
þátta hefur áhrif á þjóðhagslega hagkvæmni land- og strandflutninga. Hagkvæmnin getur
breyst á stuttum tíma. Þar af leiðandi er mikilvægt að fylgjast vel með þróuninni og stuðla
að gagnsærri verðlagningu hins opinbera til að aðkoma ríkisins í útgjöldum og skattlagningu
stuðli að auknu jafnræði milli flutningsmáta. Miðað er við að starfshópur sem innanríkisráðherra skipaði í maí 2011 skili tillögum fyrir árslok um hvernig standa megi að því að koma
á strandsiglingum að nýju.
1.1.12 Greiðar samgöngur fyrir ferðaþjónustu
|
Áhersla:
|
|
Hugað verði sérstaklega að þörfum ferðaþjónustu við uppbyggingu og rekstur samgöngukerfisins. Markaðssvæði ferðaþjónustu verði höfð til hliðsjónar við mótun samgönguáætlunar.
|
Samkvæmt 2. grein laga um samgönguáætlun skal meta og taka tillit til þarfa ferðaþjónustunnar fyrir bættar samgöngur. Þetta munu samgönguyfirvöld gera við forgangsröðun fjármagns til uppbyggingar og rekstrar samgöngukerfisins. Byggja þarf upp samgöngukerfið til
að þjóna þeirri ferðaþjónustu sem fyrir hendi er og styðja við þróun hennar. Við uppbyggingu
samgöngumannvirkja verður sem fyrr hugað að sjónrænum áhrifum á landslag.
Vegir, hafnir og flugvellir ásamt húsakosti og ýmiss konar aðstöðu eru forsenda allrar
ferðaþjónustu. Ferðaþjónusta er ein af þremur meginstoðum atvinnulífsins og er í þriðja sæti
við öflun útflutningstekna. Hún skapar um 17% af tekjum þjóðarinnar og telur Hagstofan að
árið 2008 hafi heildarkaup á ferðaþjónustu hér á landi numið tæplega 171 milljörðum kr., eða
sem svarar tæpum 12% af vergri landsframleiðslu.
Meginmarkmið ferðamálaáætlunar 2011–2020 eru eftirfarandi:
*
Að viðhalda sérstöðu Íslands með markvissri og öflugri uppbyggingu áfangastaða.
*
Að auka gæði, fagmennsku og umhverfisvitund í ferðaþjónustu.
*
Að stuðla að aukinni arðsemi og virðingu atvinnugreinarinnar.
*
Að lengja ferðamannatímabilið, draga úr árstíðasveiflum og stuðla að betri dreifingu
ferðamanna um landið.
Í skýrslu stýrihóps við stefnumótun í íslenskri ferðaþjónustu (Ólöf Ýrr Atladóttir o.fl.,
2010) segir að helsta auðlind atvinnugreinarinnar sé íslensk náttúra. Uppbygging á innviðum
ferðaþjónustunnar verður að miða að því að vernda náttúruna og atvinnugreinin þarf að mótast af hugarfari sjálfbærni og ábyrgðar gagnvart náttúru og menningu.
Mikilvægt er að skilgreind vaxtar- og markaðssvæði ferðaþjónustunnar séu samfléttuð
samgönguáætlun. Það á ekki síst við um uppbyggingu ferðamannastaða þar sem samgöngur
og aðgengi eru forsenda þess að byggja upp þjónustu, vernda áfangastaði og auka ánægju
ferðafólks.
Millilandaflug byggist að langmestu leyti á alþjóðaflugvellinum í Keflavík þaðan sem
flogið er beint til fjölmargra áfangastaða í Evrópu og N-Ameríku. Í greinargerð faghóps HA
kemur fram það sjónarmið að á mörgum svæðum á landsbyggðinni takmarki fjarlægð frá
Keflavíkurflugvelli möguleika ferðaþjónustunnar. Nokkrir möguleikar eru á því að bæta samgöngur við útlönd með tengiflugi til Keflavíkur en jafnframt eru talsverðar væntingar bundnar við beint millilandaflug til og frá Akureyri og Egilsstöðum. Það gæti skipt miklu máli fyrir
ferðaþjónustuna og er þar horft til reynslunnar af beinu flugi í norðanverðri Skandinavíu
(Faghópur HA, 2011).
Í greinargerð faghóps HA kemur fram að rannsóknir meðal erlendra ferðamanna sem
koma til Akureyrar með beinu flugi benda eindregið til þess að það ráði miklu um ferðamynstur. Ferðafólk virðist ekki alltaf fara langt frá flugvelli, einkum þegar dvalið er í mjög
stuttan tíma. Helsti markaður Akureyrar sem fyrsta áfangastaðar virðist vera ferðamenn sem
áður hafa komið til suðvesturhorns landsins. Um 60% erlendra ferðamanna sem fljúga beint
að utan til Akureyrar hafa áður komið til Íslands en 18% erlendra ferðamanna sem koma til
Keflavíkur eru endurkomufarþegar.
Aukið alþjóðaflug til Akureyrar og Egilsstaða kallar ekki á meiriháttar fjárfestingar í innviðum eða aðstöðu fyrr en eftirspurn og farþegafjöldi hefur náð a.m.k. 100 þúsund farþegum
á ári samkvæmt grófri áætlun.
Þá eru komur erlendra skemmtiferðaskipa til landsins sívaxandi hluti ferðaþjónustu víða
um land. Ferðalögum með skemmtiferðaskipum fjölgar ört um heim allan og sífellt stærri
farþegaskip eru smíðuð. Á sjötta og sjöunda áratugnum tóku slík skip yfirleitt um fimm til
átta hundruð farþega en nú er algengt að meira en fjögur þúsund farþegar séu um borð. Samkvæmt gögnum Ferðamálastofu komu 77 skemmtiferðaskip til landsins með um 70 þúsund
farþega árið 2010. Mikilvægt er að huga að innviðum og skilyrðum til að taka á móti ferðamönnum við hafnir.
1.1.13 Hagnýting upplýsingatækni
|
Áhersla:
|
|
Tækni verði nýtt til að afla og miðla upplýsingum um aðstæður til samgangna í lofti, láði og legi.
|
|
Tímarammi:
|
|
Samgönguyfirvöld fylgist stöðugt með þróun upplýsingatækni á áætlunartímabilinu og innleiði
skilvirkar nýjungar.
|
Upplýsingatækni hefur þróast mikið á undanförnum árum. Sífellt auðveldara verður að
afla og miðla upplýsingum. Afar líklegt er að ekkert lát verði á þeirri þróun og munu samgöngustofnanir stöðugt vinna að því að nýta tækni til að afla og miðla upplýsingum um aðstæður til samgangna í lofti, láði og legi. Öflun og miðlun upplýsinga eru ekki síst öryggisatriði. Nánar er fjallað um þessi efni í kafla 1.4 um öryggi í samgöngum.
1.1.14 Landshlutaáherslur
Tillögur um stefnu sem stuðlar að greiðum samgöngum eru landfræðilega bæði almennar
og sértækar. Almennar áherslur snúast m.a. um hámark ferðatíma til og frá atvinnu- og þjónustukjarna, efld samskipti skipulags- og samgönguyfirvalda og uppbyggingu stofnleiða.
Áhersla er lögð á að styðja við efnahagslegan vöxt á þremur svæðum og tryggja örugga
grunnþjónustu í öðrum landshlutum. Markmiðin verða að einhverju leyti mismunandi eftir
sóknaráætlunum landshluta og er heimafólki ætlað að koma með tillögur um staðbundnar
áherslur í framkvæmdum og þjónustu samgöngukerfisins.
1.2 Markmið um hagkvæmar samgöngur
1.2.1 Inngangur – nýjar áherslur og niðurstöður samráðs
Stefnumið um hagkvæmar samgöngur og tengdar áherslur eru ítarlegri nú en í fyrri samgönguáætlunum. Aukin áhersla er lögð á að meta samfélagslegan kostnað og ávinning af
framkvæmdum og loks breytta ferðahætti í þéttbýli til að draga úr nauðsyn á uppbyggingu
umferðarmannvirkja.
Stefnumið og áherslur eru í samræmi við niðurstöður samráðsfunda og „hugarflugsfunda“
með sveitarfélögum og Samtökum atvinnulífsins. Á fundunum kom fram stuðningur við faglega forgangsröðun fjárfestinga þar sem samfélagsleg áhrif yrðu metin og vegin samhliða
ávinningi, til að mynda af styttri ferðatíma og auknu umferðaröryggi. Tekin yrði upp samræmd, aðgengileg og skýr aðferðafræði við forgangsröðun til að auka gagnsæi í ákvarðanatöku.
Á umræðufundi með fulltrúum úr háskólasamfélaginu kom fram að við faglega forgangsröðun framkvæmda þyrfti að taka tillit þess að vegakerfið á ákveðnum svæðum er tiltölulega
vanþróað, svokallaðar „dreifbýlisbreytur“ þyrftu að vega þungt í samanburði á verkefnum.
Þá voru fundarmenn nokkuð sammála um að erfitt gæti reynst að áætla ytri kostnað samgangna á Íslandi miðað við reynslu af arðsemismati framkvæmda hingað til. Gjaldtaka sem
endurspeglar raunverulegan innri kostnað (t.d. stofn-, rekstrar- og viðhaldskostnað mannvirkja og ferðakostnað notenda) og ytri kostnað (t.d. kostnað vegna umferðarslysa, mengunar
og heilsufarsáhrifa) gæti því reynst flókin. Í þessu samhengi var gjaldtaka af þungaflutningum á þjóðvegum og sjóflutningum töluvert rædd á samráðsfundum með sveitarfélögum utan
höfuðborgarsvæðisins. Fram kom það viðhorf að gjaldtaka sem endurspeglar raunverulegan
innri og ytri kostnað myndi stuðla að „leiðréttingu“ og auka hlut sjóflutninga.
1.2.2 Hagkvæmni
Í lögum um samgönguáætlun, nr. 33/2008, segir að við gerð samgönguáætlunar skuli m.a.
byggja á því meginmarkmiði að samgöngur séu hagkvæmar. Við gerð áætlunarinnar skuli
jafnframt taka mið af markmiðum um að ná fram samræmdri forgangsröð og stefnumótun
og hagkvæmri notkun fjármagns og mannafla. Samgönguáætlun á því að stuðla að hagkvæmni í samgöngum bæði fyrir notendur samgöngukerfisins og rekstrar- og uppbyggingaraðila þess.
1.2.3 Hagkvæmni í uppbyggingu og rekstri innviða
|
Úr stefnumiði:
|
|
Hagkvæmni í uppbyggingu og rekstri samgöngukerfisins verði aukin. Áhersla verði lögð á að
leita hagkvæmustu lausna til að ná markmiðum samgönguyfirvalda.
|
|
Tengdar áherslur:
|
|
Unnið verði að því að þróa áfram og festa í sessi formlegt verklag við ákvarðanir um uppbyggingu vegakerfisins í dreifbýli og þéttbýli þar sem kostnaður og ábati mismunandi leiða að markmiðum samgönguyfirvalda er borinn saman.
|
|
Kannaður verði samfélagslegur kostnaður við þungatakmarkanir á vegum, ábati þess að draga úr
tíðni þungatakmarkana og hraða endurbótum á burðarþoli tiltekinna vegarkafla.
|
|
Tímarammi:
|
|
Verklag um mat á hagkvæmustu lausnum verður fest í sessi á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
Á sama tímabili verður könnuð skilvirkni þess að aflétta þungatakmörkunum.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Isavia, Siglingastofnun, Umferðarstofa og Vegagerðin.
|
Við uppbyggingu samgöngukerfisins þarf verklag að vera með þeim hætti að ávallt sé
leitað hagkvæmustu lausna til að ná settum markmiðum. Samgöngustofnanir ríkisins hafa
hagkvæmni að leiðarljósi í sínum verkum, leita hagkvæmustu lausna og vinna eftir ákveðnu
verklagi við mat á því hvort hægt sé að ná framkvæmdamarkmiðum með minni tilkostnaði.
Í gæðastefnu Vegagerðarinnar kemur fram að það er hlutverk hennar að þróa og sjá um
vegakerfið á sem hagkvæmastan hátt með þarfir samfélagsins, öryggi vegfarenda og umhverfissjónarmið að leiðarljósi. Þá segir að stjórnendur Vegagerðarinnar muni hafa forustu
um gæðamál og hvetja starfsmenn til að ná réttum gæðum með sem minnstum tilkostnaði.
Hagkvæmar lausnir við vegagerð í dreifbýli – verklag
Með uppbyggingu og rekstri vegakerfis í dreifbýli er m.a. leitast við að stytta ferðatíma,
auka greiðfærni, áreiðanleika og öryggi. Áríðandi er að valin sé lausn við hæfi miðað við þá
umferð sem gera má ráð fyrir samkvæmt umferðarspá á hönnunartímabilinu. Ákvarðanir sem
þessar þarf að taka á tæknilegum forsendum.
Á síðustu áratugum hafa útboð á nýframkvæmdum, viðhaldi og þjónustu verið meginregla
hjá Vegagerðinni. Þannig hefur verið leitað hagkvæmustu leiða til að ná fram sem lægstum
framkvæmdakostnaði. Eigin vinnuflokkum Vegagerðarinnar hefur stórfækkað og sinnir hún
nú einkum minni háttar viðhaldi og þjónustu sem erfitt er að skilgreina til útboðs. Vegagerðin
er enn fremur með tvo brúargerðarflokka sem litið er á sem eins konar viðlagaflokka þegar
til náttúruhamfara eða óvæntra atvika kemur.
Álitamál kann að vera hvort hagkvæmt sé að bjóða út framkvæmdir í stórum einingum eða
litlum. Vegagerðin telur að reynslan hafi sýnt að ekki hafi verið unnt að finna marktækt samband milli stærðar útboðsverka og hagkvæmni. Sú aðferð sem viðhöfð hefur verið við uppbyggingu vegakerfisins að bjóða út misstórar framkvæmdir hafi í öllum aðalatriðum stuðlað
að hámarkshagkvæmni.
Hagkvæmar lausnir í þéttbýli – verklag
Innan stærri þéttbýlisstaða gilda oft aðrar forsendur en í dreifbýli. Í þéttri byggð getur
verið erfitt og dýrt að stytta ferðatíma og draga úr umferðartöfum með uppbyggingu mannvirkja. Reynslan hefur sýnt að ólíklegt er að hefðbundnar lausnir í vegagerð geti uppfyllt
ferðaþörf íbúa á höfuðborgarsvæðinu til framtíðar á hagkvæman hátt (sjá t.d. í kafla 1.2.8).
Ljóst er að leita þarf víðtækari lausna. Þörf er á formlegu verklagi til að leita hagkvæmustu
leiða til að mæta ferðaþörf íbúa. Miðað er við að slíkt verklag verði mótað á fyrsta tímabili
samgönguáætlunar.
Erlendis hafa samgönguyfirvöld í borgum víða þróað verklag við val á aðgerðum til að
leysa umferðartafir á skilvirkari hátt en áður. Í skýrslu Efnahags- og framfarastofnunarinnar,
OECD, og alþjóðlega umferðarmálþingsins (International Transport Forum, ITF), Managing
Urban Traffic Congestion, frá árinu 2007 er fjallað um þessi mál. Þar er sett fram viðmið um
verklag sem gengur út á að greina ítarlega aðrar leiðir en uppbyggingu nýrra vega og gatna
áður en ákvörðun um úrbætur er tekin. Þá kemur fram að venjubundnum aðgerðum til að
draga úr umferðartöfum og umferðarþunga, stytta ferðatíma og auka áreiðanleika samgöngukerfa í borgum megi skipta í fjóra flokka:
*
Aðgerðir sem miða að því að bæta umferðarstýringar og umferðarflæði.
*
Aðgerðir sem miða að því að breyta ferðamátavali, flytja fleiri með almenningssamgöngum eða draga á annan hátt úr þörf fyrir uppbyggingu vega.
*
Aðgerðir sem miða að því að bæta núverandi innviði til að auka afkastagetu.
*
Aðgerðir sem miða að því að byggja upp nýja innviði.
Í skýrslu OCED og ITF er fjallað um hvern aðgerðaflokk fyrir sig eins og rakið er hér á
eftir. Fram kemur að á meðan allar framangreindar leiðir séu mikilvægar, og geti í ýmsum tilfellum bætt umferðarástand í þéttbýli verulega, þá sé ólíklegt að einn aðgerðaflokkur muni
duga til að ná langtímamarkmiðum samgönguyfirvalda.
Bættar umferðarstýringar.
Bættar umferðarstýringar geta skilað miklu. Upplýsingagjöf um umferð, ráðgjöf um
leiðarval, samstilling umferðarljósa og innleiðing breytilegs hámarkshraða hafa t.d. oft gefið
góða raun sem kostnaðarlega skilvirkar aðgerðir til að bæta umferðarástand. Þetta eru aðgerðir sem veghaldari notar til að fá meira út úr óbreyttu vegakerfi.
Bættar almenningssamgöngur.
Almenningssamgöngur geta flutt fleiri farþega en stakir einkabílar miðað við það rými
sem þær taka á veginum. Efling almenningssamgangna er mikilvæg grundvallaraðgerð til að
draga úr umferðartöfum og umferðarþunga.
Stjórnun umferðarálags (e. mobility management eða travel demand management).
Fjölmargar þekktar leiðir geta skilað árangri til að draga úr notkun bíla í þéttbýli. Þar má
m.a. nefna samnýtingu bifreiða, eflingu hjólreiða og göngu sem ferðamáta, gjaldtöku af bílaumferð og stuðning við samgöngustefnu stórra fyrirtækja sem valda að óbreyttu mikilli umferð.
Breytingar á innviðum.
Margar leiðir eru færar til að auka afkastagetu án grundvallarbreytinga á þeim innviðum
sem fyrir eru. Nefna má í því sambandi viðbótarakreinar, sérreinar í stað almennra akreina,
breytingar á gatnamótum, breyttan feril vega og breytingar úr tvístefnu í einstefnu. Þótt
þessar aðgerðir séu hentugar til að fækka „flöskuhálsum“ í gatnakerfinu þarf að gæta að
afleiðingum þess að losa um flöskuháls á aðliggjandi kerfi. Greina þarf vandlega hvaða áhrif
slíkar aðgerðir hafa á kerfið í heild.
Uppbygging nýrra innviða
Uppbyggingu á nýjum vegamannvirkjum eru oft og tíðum skorður settar vegna skorts á
rými í þéttri byggð. Í mörgum borgum er nú litið á viðbætur við innviði og nýbyggingar sem
síðasta úrræðið. Skilvirkni þess að bæta við aukinni afkastagetu, sem lausn til að draga úr
umferðartöfum, er gjarnan einungis skammtímalausn vegna „nýrrar viðbótarumferðar“ sem
fer um viðkomandi mannvirki. Samt sem áður eru þess dæmi að ný vegamannvirki séu skilvirk aðgerð, einkum þar sem notkun er stýrt t.d. með vegtollum.
OECD og ITF telja að ákvörðun um að fjárfesta í aukinni afkastagetu gatna (eða bílastæða) ætti að koma í kjölfar ítarlegrar kostnaðar- og ábatagreiningar sem tekur til víðtækra
áhrifa af umferðartöfum. Áhrif á umhverfiskostnað og þá sem ekki nota nýja innviði ætti að
meta. Þegar ávinningur við að byggja upp nýja innviði vegur þyngra en kostnaðurinn við að
byggja þá ekki eru rök fyrir uppbyggingu til staðar. Ef kostnaðar- og ábatagreining er takmörkuð (t.d. við hagsmuni veghaldara) er aftur á móti hætt við að aðrar lausnir sem kosta
minna, en geta skilað jafnmiklum eða meiri árangri, gleymist.
Þungatakmarkanir
Vegagerðin ver árlega umtalsverðu fé til viðhalds þjóðvega. Stór hluti þessa viðhalds er
til kominn vegna slits af völdum umferðar þungra ökutækja (flutningabíla) en hlutfall þungaumferðar er víða 8–12 % af heildarumferð og hefur farið vaxandi undanfarin ár. Með vísan
í reglugerð nr. 155/2007 um stærð og þyngd ökutækja, með síðari breytingum, takmarkar
Vegagerðin tímabundið mestu leyfða heildarþyngd og leyfðan ásþunga á vegum þegar nauðsyn krefur miðað við burðarþol brúar eða vegar. Slit og skemmdir á burðarlögum og slitlögum vegna þungaumferðar er mest á vorin þegar efstu lög veganna byrja að þiðna. Einnig er
algengt að „vorástand“ komi upp nokkrum sinnum á hverjum vetri í umhleypingum. Í því
ástandi er burðarþol vega mun minna en þegar vegur er frosinn eða þiðinn og þurr. Vísbendingar eru um að fjöldi þíðutímabila á miðjum vetri hafi aukist síðustu ár og hefur þörf fyrir
þungatakmarkanir þar af leiðandi farið vaxandi víðast hvar á landinu.
Mynd 4. Takmörkun á ásþunga – fjöldi daga árið 2009.
(Vegagerðin, 2010.)
Graphic file mynd04~1.png with height 520 p and width 750 p Left aligned
Þungatakmarkanir valda óvissu, kostnaði og óþægindum fyrir atvinnulífið. Afhending hráefnis eða vöru getur tafist, rekstraröryggi fyrirtækja minnkar og það getur m.a. haft þau áhrif
að vöruverð hækkar.
Á fyrsta tímabili samgönguáætlunar 2011–2022 verður unnin greining á samspili þungatakmarkana og hagkvæmni. Kannaður verður samfélagslegur kostnaður vegna þungatakmarkana og ábatinn af því að draga úr tíðni þeirra og hraða endurbótum á burðarþoli tiltekinna vegarkafla.
1.2.4 Hagkvæmni í þágu notenda og verðlagning á samgöngum
|
Úr stefnumiði:
|
|
Hagkvæmni í uppbyggingu og rekstri samgöngukerfisins verði aukin. Gagnsæ verðlagning á
samgöngum er liður í því og þarf hún að endurspegla kostnað sem þeim fylgir.
|
|
Tengd áhersla:
|
|
Upplýsingasöfnun og miðlun á haggögnum um samgöngur verði bætt. Gagnsæi í gjaldtöku og
samgöngukostnaði ríkisins verði aukið. Upplýsingar um tekjur og kostnað hins opinbera við
flutning á hverri einingu í fólks- og vöruflutningum verði birtar eftir því sem tök eru á og uppfærðar reglulega.
|
|
Tímarammi:
|
|
Á áætlunartímabilinu verður stöðugt unnið að því að greina kostnað notenda og samfélagsins af
mismunandi ferða- og flutningsmátum. Unnið verður að því að hámarka hagkvæmni og jafnframt að tryggja að ólíkum samgöngumátum verði ekki mismunað í styrkveitingum eða gjaldtöku nema á skýrum forsendum. Verkefni sem lúta að gagnsærri verðlagningu samgangna verða
unnin samhliða þróun og innleiðingu á aðferðafræði við forgangsröðun framkvæmda. Þessum
verkefnum ljúki á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Isavia, Siglingastofnun, Umferðarstofa og Vegagerðin.
|
Samkvæmt rannsókn Hagstofu Íslands voru útgjöld heimila á landinu vegna ferða og
flutninga 16,5% af heildarútgjöldum þeirra árin 2006–2008. Til ferða og flutninga teljast
kaup á ökutækjum (7%), rekstur (7,4%) og flutningar (2,1%). Á sama tíma, 2006–2008, voru
ferðir og flutningar annar stærsti útgjaldaliður heimilanna. Húsnæði, hiti og rafmagn voru
stærsti útgjaldaliðurinn, 25,9% af heildinni, en útgjöld í mat og drykkjarvörur voru sá þriðji
stærsti eða 12,9%. Sambærileg rannsókn fyrir árin 2007–2009 leiddi í ljós að útgjöld heimilanna vegna ferða og flutninga höfðu lækkað í 15,8% af heildarútgjöldum, aðallega vegna
þess að kaup á nýjum bílum höfðu dregist saman. Engu að síður var þessi útgjaldaliður áfram
annar stærsti útgjaldaliður heimilanna.
Útgjöld heimilanna við ferðir og flutninga eru því hærri en í útgjöld í mat og drykk sem
almennt eru talin vega einna þyngst í mati á lífsgæðum. Lækkun á samgöngukostnaði heimilanna skiptir því heimilin og þjóðarbúið miklu máli. Ef takast mætti að draga úr þörf heimila
fyrir einkabíla með því að verða við ferðaþörfum einstaklinga með öðrum hætti myndu felast
í þeirri breytingu umtalsverðar kjarabætur. Yfir 99% af bílaflota Íslendinga gengur fyrir jarðefnaeldsneyti í dag. Fyrirliggjandi athuganir á þróun olíuverðs til lengri tíma sýna að verð
á olíu og bensíni mun fara hækkandi (sjá nánar í kafla 5.7.1).
Í könnun á ferðavenjum sumarið 2010 kom fram að um 32% svarenda sögðust nota einkabílinn minna en tveimur árum áður. Áberandi var – og kemur ekki á óvart – að svarendur í
lægri tekjuflokkum kváðust nota bílinn minna. Þá hefur mikill viðsnúningur orðið í viðhorfum til æskilegra framkvæmda á höfuðborgarsvæðinu frá 2008 að telja. Nú vilja flestir
auka almenningssamgöngur, minnka umferð einkabíla og bæta göngu- og hjólreiðastíga.
Áður vildu flestir flýta Sundabraut og efla stofnbrautakerfið. Stefnumið og áherslur samgönguáætlunar 2011–2022 eru í samræmi við efnahag þjóðarinnar og greinilegar viðhorfsbreytingar þeirra sem nota samgöngukerfið.
Kostnaður notenda samgöngukerfisins birtist einnig í flutningskostnaði. Hann hefur m.a.
áhrif á vöruverð og samkeppnishæfni fyrirtækja. Rekstrargrundvöllur og val fyrirtækja á
staðsetningu innan lands og á alþjóðavísu ræðst mikið til af hagkvæmni flutninga á aðföngum og framleiðsluvörum. Það er því mikilvægt að lágmarka flutningskostnað og gæta jafnræðis við gjaldtöku. Til þess þarf m.a. að greina ítarlega raunkostnað samfélagsins við flutninga með mismunandi flutningsmátum og byggja gjaldtöku og forgangsröðun framkvæmda
á réttri verðlagningu.
Í skýrslu Hagfræðistofnunar frá árinu 2005 segir að kostnaði við samgöngur sé gjarnan
skipt í innri og ytri kostnað. Innri kostnaður felur í sér þætti eins og stofn-, rekstrar- og viðhaldskostnað mannvirkja, hrakvirði þeirra og ferðakostnað notenda. Ytri kostnaður nær yfir
öll þau áhrif á umhverfi sem hver og einn notandi samgangna hefur í för með sér. Ytri kostnaðurinn er borinn af öðrum aðila en notandanum, aðila sem yfirleitt hefur ekkert að segja um
notkunina og fær ekki greiddan ábata eða er ekki bætt tjón sem hann verður fyrir. Í þessu
samhengi má nefna slys, loft- og hávaðamengun og loftslagsáhrif.
Í kynningu á framtíðarsýn Evrópusambandsins í samgöngum segir um verðlagningu þeirra
að þær geti ekki orðið efnahagslega skilvirkar nema verðlagningin endurspegli allan kostnað,
innri og ytri, sem af þeim hlýst. Gagnsæ verðlagning geri notendum kleift að velja þá samgöngumáta sem séu bestir fyrir efnahagslífið og umhverfið. Þegar ákvarðanir séu teknar um
fjárfestingar í samgönguinnviðum til langs tíma sé meginatriði að þær séu reistar á grundvelli
gagnsærrar verðlagningar (European Commission, 2009).
Samfélagið ber ytri kostnað af samgöngum í sameiningu og ákvarðanir um uppbyggingu
þurfa að byggjast á áætlunum um bæði innri og ytri kostnað. Gagnsæ verðlagning er lykilatriði og grundvöllur faglegrar forgangsröðunar, ásamt félagshagfræðilegri greiningu sem
fjallað verður um hér á eftir.
Mikilvægt er að miðla þeim upplýsingum sem safnað verður um samgöngukostnað svo
notendur geti tekið upplýstar ákvarðanir. Stefnt er að því að gagnsæi í gjaldtöku og samgöngukostnaði ríkisins verði aukið. Upplýsingar um tekjur og kostnað hins opinbera við
flutning á hverri einingu í fólks- og vöruflutningum verða gerðar opinberar eftir því sem
hægt er og uppfærðar reglulega. M.a. verða birtar upplýsingar um meðalkostnað og tekjur
ríkisins af hverjum farþega í einkasamgöngum, innanlandsflugi og ríkisstyrktum almenningssamgöngum.
1.2.5 Forgangsröðun með félagshagfræðilegri greiningu
|
Úr stefnumiði:
|
|
Horft verði á samgöngukerfið sem eina heild. Nýir innviðir verði skipulagðir og forgangsraðað
með hliðsjón af félagshagfræðilegri greiningu.
|
|
Tengd áhersla:
|
|
Greindur verði ávinningur af áhrifum aukinnar notkunar eignastýringar (e. asset management),
þ.e. kerfisbundnu bókhaldslegu utanumhaldi samgöngumannvirkja.
|
|
Tímarammi:
|
|
Unnið verður markvisst að þróun og innleiðingu aðferðafræði við forgangsröðun framkvæmda í
samgöngukerfinu og ákveðið verður hvernig arðsemisútreikningar og félagshagfræðilegt mat
koma þar inn. Þeirri vinnu ásamt greiningu á ávinningi eignastýringar ljúki á fyrsta tímabili
áætlunarinnar.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Isavia, Siglingastofnun, og Vegagerðin.
|
Forgangsröðun flugvallaframkvæmda
Flugvöllum sem þjóna áætlunarflugi er samkvæmt reglugerð skipt í tvo flokka: Flokk 1
og lendingarstaði. Flugvellir í flokki 1 eru Keflavíkurflugvöllur, Reykjavíkurflugvöllur,
Akureyrarflugvöllur og Egilsstaðaflugvöllur. Þrír síðastnefndu flugvellirnir gegna hlutverki
varaflugvalla fyrir millilandaflug, hvort sem er til og frá Íslandi eða vegna yfirflugs.
Það sem einkum hefur ráðið forgangsröðun flugvallaframkvæmda undanfarin ár er mikilvægi þess að tryggja að flugvellir sem tengjast innanlandsflugi uppfylli sem best öryggiskröfur og staðla samkvæmt reglugerð um flugvelli nr. 464/2007 og sjá til þess að hægt sé að
vera með beint millilandaflug til og frá flugvöllum í flokki 1. Vegna óvissu um framtíð
Reykjavíkurflugvallar hefur framkvæmdum þar verið haldið í lágmarki. Stærri framkvæmdir
hafa heldur ekki átt sér stað á Keflavíkurflugvelli síðan herstöð Bandaríkjamanna var lögð
niður árið 2004. Ljóst er að brýn framkvæmdaþörf er að myndast þar. Það sem einkum þarf
að forgangsraða hvað varðar öryggiskröfur á flugvöllum er eftirfarandi:
1.
Gátt(ir) til útlanda.
2.
Aðrir áætlunarflugvellir í grunnneti vegna almenningssamgangna.
3.
Flugvellir og lendingarstaðir vegna sjúkraflugs.
4.
Lendingarstaðir vegna flugöryggis í almannaflugi og kennsluflugi.
Ef einka- og kennsluflug heldur áfram að aukast eins og gerst hefur undanfarin ár (aukningin er nú 30% á ári) eru líkur á að gera verði sérstakar æfingabrautir fyrir það á suðvestursvæðinu. Að öðrum kosti gæti núverandi æfingaflug haft áhrif á áætlunarflug á Reykjavíkurflugvelli og Keflavíkurflugvelli.
Forgangsröðun hafnarframkvæmda og sjóvarna
Fram að lokum síðustu aldar var útdeiling fjármagns til hafna og sjóvarna með huglægum
hætti. Á tíunda áratugnum fór Siglingastofnun að þróa reiknilíkön sem hafa verið notuð til
að forgangsraða hafnarframkvæmdum og sjóvörnum.
Hafnarframkvæmdum er nú forgangsraðað eftir ástandi og umsvifum hafna. Á grundvelli
úttekta er þörf fyrir framkvæmdir metin, hve miklum úrbótum þær skila fyrir viðkomandi
höfn og landið í heild.
Sjóvarnir hafa verið metnar með líkum hætti en stuðst við einfaldara reiknilíkan. Þar sem
óskir um sjóvarnir koma fram er lagt mat á ölduálag, verðmæti sem í húfi eru og líkur á því
að tjón verði. Hver framkvæmd fær svo stig sem reiknuð eru á grundvelli þessara þriggja
þátta.
Óhætt er að fullyrða að eftir að Siglingastofnun hóf að forgangsraða hafnarframkvæmdum
og sjóvörnum með framangreindum hætti hefur almennt ríkt góð sátt um val á ríkisstyrktum
verkefnum í hafnargerð og sjóvörnum. Siglingastofnun hyggst áfram nota þessi reiknilíkön
við forgangsröðun framkvæmda.
Forgangsröðun vegaframkvæmda
Forgangsröðun vegaframkvæmda hefur verið með ýmsum hætti í gegnum tíðina. Á árunum 1920–1960 var tenging byggðanna sett í forgang með gerð sumarvega og brúun vatnsfalla. Þegar þessu markmiði hafði í stórum dráttum verið náð tók við styrking veganna og
bygging þeirra upp úr snjó. Á sjöunda áratugnum hófst tímabil bundins slitlags og nokkru
síðar var hafist handa við gerð jarðganga og smíði á stórum brúm.
Um 1980 var ákveðið að gera úttekt á öllum helstu stofn- og tengivegum og gefa þeim
einkunn eftir ástandi og helstu vegtæknilegum eiginleikum. Í kjölfarið var búið til forgangsröðunarlíkan sem tók til ástandsmats, kostnaðar við endurbyggingu vegakerfisins og arðsemi
framkvæmdanna. Allir þessir þrír þættir fengu jafnt vægi í líkaninu. Áður en framkvæmdum
var raðað samkvæmt þessu mati var kostnaður við framkvæmdir á höfuðborgarsvæðinu, við
jarðgöng, stórbrýr og þveranir fjarða, sem og brýnar tengingar milli byggða, tekinn frá sérstaklega. Eftir þessu líkani var unnið í um hálfan annan áratug en þá tók við svokölluð markmiðsáætlun þar sem skilgreind voru eftirfarandi framkvæmdamarkmið:
*
Bundið slitlag á Hringveginn og til þéttbýlisstaða með 200 íbúa eða fleiri.
*
Tengja saman byggðakjarna með uppbyggðum vegum.
*
Bundið slitlag á ferðamannaleiðir með mikla umferð.
*
Endurbyggja brýr á helstu flutningaleiðum.
*
Breikka vegi, auka flutningsgetu og öryggi.
*
Endurbyggja vegi þar sem slitlag hefur verið lagt á án undangenginna endurbóta.
*
Breikka einbreiðar brýr á Hringveginum þar sem er mikil umferð.
Framangreind röðun eftir framkvæmdamarkmiðum reyndist í aðalatriðum vel. Til viðbótar
þessum markmiðum hafa síðan komið til sögunnar ný markmið, einkum á sviði öryggis á
vegum. Má þar nefna aðgreiningu akstursstefna, gerð öryggissvæða við hlið vega og breikkun einbreiðra brúa í ríkari mæli en áður.
Við forgangsröðun framkvæmda í vegagerð er félagshagfræðileg greining skýrð sem hefðbundin arðsemisgreining (e. cost-benefit analysis) þar sem annars vegar eru greindir kostnaðar- og tekjuþættir veghaldara og umferðarinnar sem unnt er að verðleggja og hins vegar
huglægir þættir sem ekki verður lagt kostnaðarmat á. Sem dæmi um huglæga þætti má nefna
fórnarkostnað umhverfisins. Þar er m.a. um að tefla gróður, dýralíf, landslag og útivistarsvæði. Í stað þess að leggja beint kostnaðarmat á þessa þætti eru þeim gefnar einkunnir og
þeir vegnir saman við hina beinhörðu útkomu í krónum talið. Það er því ljóst að aðferðin
leiðir ekki til hreinnar reikningslegrar niðurstöðu heldur er hún að verulegu leyti huglæg.
Tafla 1 sýnir þá þætti sem koma inn í félagshagfræðilega greiningu.
Tafla 1 Félagshagfræðileg greining í vegagerð – matsþættir.
|
Matsþáttur
|
Verðmat
|
Huglægt mat
|
|
Kostnaður við mannvirki
|
X
|
|
|
Hrakvirði mannvirkis
|
X
|
|
|
Rekstrar- og viðhaldskostnaður mannvirkis
|
X
|
|
|
Ábati og rekstrarkostnaður notenda
|
|
|
|
|
* Tímavirði
|
|
|
|
|
|
– Umferðartafir
|
X
|
|
|
|
|
– Stytting leiða
|
X
|
|
|
|
|
– Breyttur hraði
|
X
|
|
|
|
* Rekstrarkostnaður ökutækja
|
X
|
|
|
|
* Þægindi við akstur
|
|
X
|
|
Skattaáhrif og velferðarkostnaður skattlagningar
|
X
|
|
|
Umhverfi, slys og ytri áhrif
|
|
|
|
|
* Loftmengun, NOx, HC, SO2, CO
|
X
|
|
|
|
* Loftslagsáhrif CO2
|
X
|
|
|
|
* Slys
|
X
|
|
|
|
* Hávaði
|
X
|
|
|
Kostnaður vegna lands
|
X
|
|
|
Efnahagsleg svæðisáhrif
|
|
X
|
|
Lífsgæði borgarsamfélags
|
|
X
|
|
Fórnarkostnaður umhverfis í annarri notkun
|
|
|
|
|
* Gróður
|
|
X
|
|
|
* Dýralíf
|
|
X
|
|
|
* Landslag
|
|
X
|
|
|
* Útivistarsvæði
|
|
X
|
Í hagfræðinni er stefnt að því að leggja kostnaðarmat á þá þætti sem að framan eru flokkaðir undir huglægt mat.
Félagshagfræðileg arðsemisgreining er umfangsmikið verk og dýrt. Það getur því ekki
komið til álita að nota þá aðferðafræði nema fyrir umfangsmeiri og dýrari mannvirki. Unnt
er að fá vísbendingu um forgangsröðun umfangsmikilla framkvæmda með þessari aðferð.
Hún hentar á hinn bóginn enn betur við samanburð á valkostum við úrlausn tiltekinna verkefna. Má þar nefna sem dæmi nýjan veg sem val stendur um að fari fyrir fjörð, yfir fjörð eða
með jarðgöngum undir fjörð eins og í Hvalfirði. Félagshagfræðileg greining eykur á gagnsæi
við ákvarðanatöku en tekur ekki valdið af þeim sem sem það hafa. Hún hjálpar þeim aftur
á móti við að taka upplýstar ákvarðanir.
Til viðbótar má nefna að kostnaðarsöm verkefni þar sem umferð er lítil fá gjarnan lága
arðsemiseinkunn nema styttingar vegalengda séu þeim mun meiri. Þetta gerist oft á landsbyggðinni þótt verkefni séu brýn í augum þeirra sem þurfa að komast leiðar sinnar við erfiðar
aðstæður. Í ljósi þess að markmiðsröðun framkvæmda hefur reynst vel á undanförnum áratug
er eðlilegt að hún verði notuð áfram en þá í tengslum við félagshagfræðilega greiningu á
þann hátt sem að framan greinir. Í sóknaráætluninni „Ísland 2020“ er líka miðað við markmiðsáætlun þar sem tillögur eru um að áætlun um uppbyggingu grunnnets samgangna verði
lokið fyrir árið 2020. Vegagerðin mun vinna að því að aðlaga arðsemislíkan danska samgönguráðuneytisins að íslenskum aðstæðum til nota við þau verkefni þar sem félagshagfræðilegri greiningu verður beitt.
Félagshagfræðileg greining
Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur unnið tvær skýrslur fyrir samgönguráð sem fjalla
um forgangsröðun fjárfestinga í innviðum. Í inngangi fyrri skýrslunnar frá árinu 2005 segir:
Fjárfestingarákvarðanir í samgöngumálum hafa hingað til mótast af margs konar sjónarmiðum og arðsemi hefur m.a. ráðið ferðinni. Ekki hefur þó almennt verið ráðist í stefnumörkun sem lýtur að því að
arðsemi komi fyrst en síðan skuli önnur sjónarmið tekin til skoðunar. Þetta getur valdið vandkvæðum
og togstreitu þegar forgangsröðunin er ekki skýr og öllum ljós. Að undanförnu hefur það t.d. birst í
myndun hagsmunahópa um svæðisbundnar framkvæmdir í vegamálum. Vandi stjórnvalda er að ef almenn ákvarðanataka byggir ekki á arðsemismati getur reynst erfitt fyrir þau að spyrna fótum gegn slíkum pólitískum þrýstingi. Þrýstingurinn væri ekki jafnmikill ef ljóst væri hvernig arðsemi einstakra framkvæmda stæði í samanburði við önnur verk sem stjórnvöld standa frammi fyrir.
(Hagfræðistofnun, 2005.)
Í sömu skýrslu er tillaga um aðferðafræði, viðmið og líkön sem höfð verði að leiðarljósi
til að tryggja hagkvæmni í fjárfestingum og gagnsæi við ákvarðanatökur. Aðferðafræðin er
kennd við félagshagfræðilega greiningu (e. socio-economic analysis). Þar er leitast við að
greina áhrifa- og ábataliði fjárfestingarverkefna sem annars vegar má meta til verðs og hins
vegar þátta sem ekki verða verðlagðir. Skýrslunni er ætlað að varða veginn ef sjónarmið um
forgangsröðun á grunni félagshagfræðilegra niðurstaðna verður ofan á. Slík forgangsröðun
er til þess fallin að styðja ákvörðunarferla innan stjórnsýslunnar og auðvelda ákvarðanir á
vettvangi stjórnmálanna.
Mynd 5. Félagshagfræðileg greining – skýringarmynd.
(Hagfræðistofnun, 2005.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í skýrslunni segir að innan stjórnsýslunnar gefi félagshagfræðileg greining möguleika á
kerfisbundinni meðhöndlun verkefna og um leið veiti hún svör við því hver þeirra séu best
til þess fallin að leysa tiltekin úrlausnarefni. Á vettvangi stjórnmálanna er félagshagfræðileg
greining góður grunnur til að byggja ákvarðanir á. Niðurstöður greininga gefa til kynna
hvernig fjármagni sé best varið út frá hagrænum mælikvörðum. Þær lýsa einnig þeim áhrifum
sem ólíkir aðilar eða þættir verða fyrir, hvort sem um er að ræða notendur, ríkisvald eða umhverfi. Við forgangsröðun þar sem stjórnmálamenn þurfa að velja á milli mismunandi leiða
verður að taka tillit til margra þátta sem hafa pólitískt eða efnahagslegt vægi. Í því sambandi
má m.a. nefna umhverfismál, fjárhagsleg sjónarmið, svæðisbundin sjónarmið, einstaka þjóðfélagshópa og önnur atriði sem hafa félagslegt gildi.
Með félagshagfræðilegri greiningu er leitast við að taka tillit til allra þessara þátta. Flesta
þeirra er leitast við að verðleggja eftir því sem aðstæður leyfa, að öðrum kosti er notuð önnur
kerfisbundin nálgun. Yfirgripsmikil sýn á viðfangsefni stuðlar að því að hagsmunir liggja
ljóst fyrir og ákvarðanataka verður gagnsærri.
Nágrannalöndin eru mun lengra á veg komin en Ísland í notkun á kerfisbundnum aðferðum við forgangsröðun. Víða eru til að mynda hagrænar rannsóknastofnanir sem sérhæfa sig
í samgöngumálum. Rannsóknarverkefni stofnananna eru af ýmsum toga, m.a. kostnaðar- og
ábatagreining, þungaflutningar, fjármögnun framkvæmda, rannsóknir á svæðisbundnum
áhrifum, umferðaröryggi og ýmiss konar líkanagerð. Ljóst er að við eigum langt í land með
að ná því stigi sem tíðkast á sviði rannsókna og þróunar sem tíðkast á Vestur-Evrópu. Mikið
starf er því fram undan en um leið er verkefnið auðveldara fyrir þá sök að mikil uppsöfnuð
reynsla liggur fyrir annars staðar, m.a. reynsla við formlegar aðferðir í forgangsröðun.
Við kynningu á fyrri skýrslu Hagfræðistofnunar kom fram áhugi hjá samgönguyfirvöldum
á að skoða sérstaklega reynslu Dana og Norðmanna. Í síðari skýrslu Hagfræðistofnunar
(Hagfræðistofnun, 2007) var fjallað um úttekt á reynslu Dana og Norðmanna af arðsemismati, aðferðafræði, hugbúnaði og gerð samantekt á helstu þáttum sem kvarða stuðla í kostnaðar- og ábatagreiningu.
Í seinni skýrslunni kemur fram að félagshagfræðileg greining krefst áreiðanlegra og ítarlegra gagna og að kvarða þarf þær breytur sem nota á í greiningunni út frá íslenskum aðstæðum. Eitt af því sem ráðast verður í á næstu árum er að bæta haggögn yfir samgöngur. Þá kemur fram þegar farið er yfir heimildir í kvörðun arðsemislíkana erlendis að þjóðirnar í kringum
okkur eru komnar niður á tiltölulega sambærilega aðferðafræði. Þær hafa aukinheldur nánar
gætur hver á annarri hvaða niðurstöður liggja fyrir um mat einstakra stuðla.
Samgönguráð skipaði árið 2009 starfshóp í þeim tilgangi að gera tillögu að forgangsröðunaraðferð og tillögur um framkvæmdir og verkefni sem verði forgangsraðað. Helstu niðurstöður starfshópsins um samgönguáætlun 2011–2022 voru eftirfarandi:
*
Starfshópurinn telur rétt að unnir séu arðsemisútreikningar fyrir allar framkvæmdir yfir
500 millj. kr.
*
Starfshópurinn telur rétt að skoða hvort gefa eigi öllum verkefnum félagshagfræðilega
einkunn. Þó verður að hafa í huga að umfang félagshagfræðilegrar greiningar sé í samræmi við stærð verkefna. Í minni verkefnum er ekki raunhæft að gera ítarlega greiningu
heldur verður að vinna þau með einfaldari aðferðafræði en hin stærri.
*
Starfshópurinn telur rétt að við ákvörðun á forgangsröðunaraðferð verði bæði tekið tillit
til arðsemisútreikninga og félagshagfræðilegra þátta. Sumir telja rétt að stefnt verði að
einu líkani þar sem arðsemisútreikningar eru skalaðir niður eða upp með tilliti til félagshagfræðilegrar röðunar líkt og gert er við val á ráðgjöfum og stundum verktökum. Aðrir
telja rétt að horfa á niðurstöðurnar hvora í sínu lagi en tengja þær þó ávallt huglægu mati
að lokum.
Í skýrslum Hagfræðistofnunar (2005, 2007) segir að það sé mat stofnunarinnar að hlutverk
samgönguyfirvalda sé að láta í té staðlaða aðferðafræði, verðlagningu þeirra þátta sem í
matið fara og jafnvel að mæla með hugbúnaði. Verkefni samgönguyfirvalda sé því í grófum
dráttum þríþætt:
1.
Velja aðferðafræði við forgangsröðun.
2.
Velja hugbúnað eða smíða hugbúnað til forgangsröðunar.
3.
Kvarða gögn fyrir tiltekinn hugbúnað.
Fyrir liggur að mati starfshóps samgönguráðs að ekki er unnt að koma með tillögu að forgangsröðunaraðferð fyrr en að lokinni töluverðri vinnu.
1.2.6 Almenn gjaldtaka fyrir afnot af samgöngukerfinu
Flug – notendagjöld
Í flugi hefur þróun í gjaldtöku verið í átt til gagnsæis og samráðs milli framkvæmdaaðila,
þjónustuveitenda og notenda. Breytingar þessar eru í samræmi við leiðbeiningarefni Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) um gjaldtöku á sviði flugmála og lúta að því að samningsríki
skuli hætta að leggja skatt á alþjóðlega loftflutninga eins og kostur er. Stefnan er því m.a. sú
að hætta að leggja flugvallarskatt á farþega en taka þess í stað upp gjöld sem notandi greiðir
fyrir veitta þjónustu.
Nýlega tóku gildi reglur um tekjuöflun á flugvöllum sem styðja þessa þróun. Tilskipun
Evrópusambandsins nr. 2009/12/EB var innleidd í íslenskan rétt með breytingu á loftferðalögum nr. 60/1998, sbr. lög nr. 15/2009 og nr. 87/2010, og gildistöku reglugerðar um störf
notendanefndar flugvalla. Á Íslandi fellur eingöngu Keflavíkurflugvöllur undir tilskipunina
sem stærsti flugvöllur landsins.
Tilskipunin felur í sér miklar breytingar á gjaldtöku og tekjuöflun á flugvellinum með afnámi skatta og upptöku þjónustugjalda. Í raun má segja að ákveðin hugarfarsbreyting verði
að eiga sér stað hjá notendum og rekstraraðilum flugvallarins í þá átt að gagnsæi skuli ríkja
milli aðila varðandi gjöld og tekjur. Annað grundvallaratriði er að samráð skal vera milli eiganda og stjórnenda og notenda flugvallarins varðandi framkvæmdir og þjónustustig.
Komi upp ósamkomulag um gjaldskrárbreytingu geta notendur þjónustu kært ákvörðun
um breytingu til Flugmálastjórnar Íslands sem sinnir hlutverki óháðs aðila í þessum málum.
Ákvörðun Flugmálastjórnar er endanleg á stjórnsýslustigi.
Notendum Keflavíkurflugvallar ber þannig að greiða allan kostnað sem hlýst af þeirri
þjónustu sem þeir nýta sér á flugvellinum. Ríkisvaldið getur greitt fyrir verkefni sem eru á
ábyrgð þess og er það gert með þjónustusamningi við rekstraraðila Keflavíkurflugvallar.
Flugleiðsöguþjónusta á úthafinu er innheimt með gjöldum á kostnaðargrunni (cost
recovery). Innheimta fyrir flugleiðsöguþjónustu innan lands er hafin í samræmi við leiðbeiningar Alþjóðaflugmálastofnunarinnar. Leiðarflugsgjald í íslenska loftrýminu var tekið upp
árið 2010 en áður var kostnaðurinn greiddur að fullu af ríkinu. Samkvæmt kröfu Evrópureglugerðar 550/2004 skal þessi kostnaður nú að fullu greiddur af notendum.
Innanlandsflugið er rekið samkvæmt þjónustusamningi Isavia við innanríkisráðuneytið
sem ákveður þjónustustig og framkvæmdir á flugvöllum. Þess sem upp á vantar til rekstrarins
verður að afla með öðrum hætti, svo sem með greiðslu lendingargjalda, flugverndargjalda,
farþegagjalda, stæðisgjalda og opnunargjalda. Þrátt fyrir auknar álögur er ljóst að kerfið er
ekki fjárhagslega sjálfbært og þörf er á frekara fjármagni til framkvæmda. Unnið verður að
því að tryggja að flugvallarkerfið verði fjárhagslega sjálfbært, miðað við skilgreint þjónustustig. Skoðað verður hvort fýsilegt sé að Reykjavíkurflugvöllur og Akureyrarflugvöllur falli
ekki undir þjónustusamninginn við ríkið. Rekstur flugstöðva og flugvalla getur að auki fengið tekjur, svo sem leigutekjur og aðstöðugjald, af þjónustuveitendum er starfa á flugvöllum.
Þessar tekjur koma til lækkunar gjalda sem ella myndu lenda á farþegum.
Siglingar – notendagjöld
Sú meginregla gildir að hafnir landsins taka gjald af viðskiptavinum fyrir notkun. Sem
dæmi um gjöld má nefna komugjöld (festargjöld), legugjöld (skipagjöld), vörugjöld og gjöld fyrir sorphirðu, vatnsnotkun, rafmagn, löndunarkrana og vigtun sjávarafla. Gjöld þessi skulu
alfarið standa undir rekstri hafnanna. Ríkissjóður innheimtir vitagjald af öllum íslenskum og
erlendum skipum sem taka höfn hér á landi. Gjaldinu er ætlað að standa straum af rekstri
Siglingastofnunar Íslands og mun svo verða áfram.
Vegakerfið – skattlagning ökutækja og eldsneytis
Í skýrslu fjármálaráðuneytisins frá árinu 2008 eru tillögur um breytingar á skattlagningu
ökutækja og eldsneytis með eftirfarandi markmið að leiðarljósi:
*
Að hvetja til notkunar vistvænna ökutækja, orkusparnaðar, minni losunar gróðurhúsalofttegunda og aukinnar notkunar innlendra orkugjafa.
*
Að fjármagna uppbyggingu og viðhald vegakerfisins og þjóna áfram sem almenn tekjuöflun fyrir ríkissjóð.
Að mati starfshóps fjármálaráðuneytisins nást markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda frá vegasamgöngum best fram á samræmdan og einfaldan hátt með því að tengja
skattlagningu á stofngjaldi, árgjaldi, eldsneytisgjaldi og notkunargjaldi við losun á koltvísýringi (CO2).
*
Stofngjald: Vörugjald á ökutæki verði losunargjald miðað við skráða losun CO2 á km.
*
Árgjald: Bifreiðagjald verði grundvallað á skráðri losun á km í stað þyngdar.
*
Eldsneytisgjald: Kolefnisskattur verði lagður á allt jarðefnaeldsneyti að undanskildu
eldsneyti á flugvélar og skip.
*
Notkunargjald: Kílómetragjald á ökutæki yfir tíu tonn verði óbreytt en verði sem fyrst
innheimt með GPS-tækni um leið og sú tækni er orðinn áreiðanlegur grundvöllur skattheimtu.
Í tillögum starfshópsins er gert ráð fyrir að heildarskatttekjur ríkissjóðs verði því sem næst
óbreyttar eftir kerfisbreytinguna.
Með lögum nr. 156/2010 sem samþykkt voru á Alþingi í desember 2010, um breytingu
á lögum nr. 29/1993, lögum nr. 39/1988 og lögum nr. 87/2004, voru gerðar breytingar á
vörugjaldi á ökutækjum, eldsneyti o.fl., bifreiðagjaldi, olíugjaldi og kílómetragjaldi. Frumvarp til þessara laga kom í kjölfar frumvarps um umhverfis- og auðlindaskatta sem varð að
lögum nr. 129/2009. Lagabreytingarnar eru í samræmi við tillögur starfshóps fjármálaráðherra að því undanskildu að kolefnisgjald var einnig lagt á eldsneyti á flugvélar og skip.
Vegakerfið – notendagjöld
|
Áhersla og tímarammi:
|
|
Á áætlunartímabilinu verði breytt skipan á gjaldtöku fyrir umferð á vegum könnuð. Greindir
verði kostir og gallar þess að í framtíðinni greiði ökutæki í samræmi við ekna vegalengd þar sem
tillit yrði tekið til ytri kostnaðar jafnhliða því að núverandi kerfi sérstakra eldsneytisskatta yrði
lagt niður.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Í kjölfar breytinga á stofngjaldi, árgjaldi og eldsneytisgjaldi eru frekari breytingar á
notkunargjöldum (kílómetragjöldum) það sem út af stendur í breytingum á gjaldtöku af vegasamgöngum. Markaðar tekjur vegáætlunar koma að stærstum hluta af bensín- og olíugjaldi en það kerfi gjaldtöku mun renna sitt skeið á enda. Þegar áhrifa af breytingum á vörugjaldi,
bifreiðagjaldi og olíugjaldi fer að gæta, m.a. með ætlaðri fjölgun sparneytnari ökutækja og
ökutækja sem nota aðra orkugjafa en jarðefnaeldsneyti, er ljóst að markaðar tekjur vegáætlunar dragast saman. Vistvænni ökutæki koma að óbreyttu til með að greiða lítið eða ekkert
fyrir afnot af samgöngukerfinu. Tekjustofninn hraðminnkar en þörfin fyrir tekjurnar minnkar
ekki að sama skapi heldur eykst ef eitthvað er. Til að gæta jafnræðis, reka, viðhalda og
byggja upp vegakerfið þarf að mæta þessum tekjusamdrætti með breyttri skipan gjaldtöku
umferðar.
Grunnur var lagður að stefnumótun um gjaldtöku og einkafjármögnun umferðarmannvirkja með áliti nefndar á vegum þáverandi samgönguráðherra árið 2005. Nefndin fjallaði
um helstu aðferðir sem til greina þykja koma við framtíðarstefnumörkun í fjármögnun vegamála. Í skýrslu nefndarinnar var fjallað um tvö form á gjaldtöku, veggjöld og notendagjöld.
Í orðskýringum vegalaga frá 2007 eru þessi hugtök skýrð á eftirfarandi hátt:
*
Veggjald: Gjald sem greitt er fyrir rétt til að nota tiltekinn veg eða vegarkafla, á tilteknum tíma í tiltekin skipti.
*
Notkunargjald: Gjald sem greitt er fyrir notkun vega, t.d. mælt eftir eknum km, tíma
dagsins, stærð ökutækis eða umhverfisáhrifum.
Þá kemur fram að markaðir tekjustofnar til vegagerðar fara hlutfallslega lækkandi. Þrátt
fyrir mjög aukinn akstur á síðustu árum hafa tekjur ekki skilað sér að sama marki, fyrst og
fremst vegna nýrrar tækni og betri eldsneytisnýtingar. Kostnaður við rekstur og viðhald vega
ræðst einkum af því hversu akstur á þeim er mikill. Því verða tekjur að haldast sem næst í
hendur við kostnaðinn ef mannvirki eiga ekki að liggja undir skemmdum og þjónusta við
vegfarendur að minnka. Aukin umferð krefst einnig í mörgum tilfellum nýrra mannvirkja
sem fjármagna þarf með tekjum af umferðinni. Bifreiðum sem knúnar eru öðrum orkugjöfum
en bensíni og dísilolíu mun fara fjölgandi í náinni framtíð og er brýnt að finna aðferðir til
skattleggja þær til jafns við önnur farartæki.
Nefndin lagði til eftirfarandi kerfisbreytingu á mörkuðum tekjum til vegamála:
Í stað bensíngjalds og olíugjalds, sem nú er lagt á orkugjafa, verði á næstu árum tekin upp
notendagjöld sem lögð verði á ekna kílómetra og skal fjárhæð kílómetragjalds taka mið af
gerð og þyngd farartækis. Nýtt gjaldheimtukerfi þarf einnig að geta ráðið við gjaldtöku eftir
stund og stað aksturs. Tekjur af notendagjöldum þurfa að tryggja að lágmarki sama fjármagn
til vegagerðar og núverandi tekjustofnar gera. Mikilvægt er að gætt verði persónuverndar
vegna þeirra gagna sem aflað er við innheimtu gjalda. Lagt var til að nýtt innheimtukerfi
byggðist á GPS-staðsetningartækni til að skrá ekna kílómetra.
Nefndin vísaði til vinnu Evrópusambandsins um leiðir til að breyta fjármögnun og rekstri
samgangna og taka upp kostnaðartengda gjaldtöku. Helstu niðurstöður voru þær að stefna
ætti að verðlagningu eða gjaldtöku af umferð sem byggist á hugtakinu „notandi greiðir“ (e.
user charge). Notkun verði þannig verðlögð í samræmi við kostnað. Gjöldin eiga m.a. að
endurspegla kostnað vegna slysa, umferðartafa og mengunar, auk kostnaðar við slit og
rekstur á mannvirkjum. Af þeim möguleikum til réttlátrar gjaldtöku sem nefndir hafa verið
eru mælikvarðar tengdir fjarlægð taldir eiga best við.
Nefndin hafði til hliðsjónar þau viðhorf sem komu fram í stefnumótun Evrópusambandsins í samgöngumálum til ársins 2010 en þar segir m.a.:
Verðið fyrir notkun á mannvirkjum á að vera breytilegt eftir því hvaða mannvirki eru notuð, tíma dags,
fjarlægðum, stærð og þyngd farartækis, svo og sérhverjum öðrum þætti, sem hefur áhrif á umferðartafir,
slítur mannvirkjum eða skaðar umhverfið.
Gjaldtaka á afmörkuðum hlutum vegakerfis Evrópu fer nú þegar fram með þessum hætti.
Sem dæmi má nefna þýsku hraðbrautirnar en þar eru innheimt veggjöld af þungum flutningabílum. Gjaldtakan fer fram með tæki í viðkomandi bílum sem inniheldur GPS-staðsetningareiningu, tölvu til að reikna út veggjöldin og GSM-einingu til að senda upplýsingar um áfallin
veggjöld einstakra bifreiða til tollheimtustofu.
Í Hollandi var stefnt að því að byrja að innheimta gjöld af flutningabílum á árinu 2012.
Síðar sama ár áttu fólksbílar að byrja að koma inn í kerfið stig af stigi þar til notendagjöld
yrðu að fullu komin til framkvæmda árið 2017. Gert var ráð fyrir að upphæð gjalda tæki mið
af mengunarflokki bílsins og enn fremur var miðað við að gjaldið gæti verið breytilegt eftir
tíma og stað. Þessi áform hollenskra yfirvalda voru tekin til endurskoðunar og nú er óljóst
hver framvindan verður á næstu árum
Í skýrslu starfshóps um gjaldtöku á vegum þáverandi samgönguráðherra frá 2009 kemur
fram að þegar horft er til framtíðar megi reikna með að gjaldkerfi, í líkingu við það sem að
framan er lýst, ryðji sér til rúms með einum eða öðrum hætti víða í heiminum. Kostur þessara
kerfa er að þau eru að mestu sjálfvirk, tefja ekki umferðina, innheimta má mismunandi gjöld
eftir stað og stund og þau hafa þannig áhrif til að minnka umferðartoppa. Eftir því sem kerfin
verða algengari mun kostnaður við þau lækka og þá gefst væntanlega tækifæri til að innleiða
þau hér á landi með tímanum. Rétt er að geta þess að GPS-staðsetningarkerfið er bandarískt
hernaðarkerfi og þakning kerfisins er lakari á norðurslóðum en t.d. í Mið-Evrópu. Með tilkomu GALILEO-leiðsögukerfis Evrópusambandsins mun nákvæmni í leiðsögu á norðurslóðum stórbatna. Líklegt er að þetta gerist á næstu fimm árum.
1.2.7 Hagnýting tækni
|
Áhersla:
|
|
Upplýsingatækni, leiðsögukerfi og aðrir möguleikar sem tæknin býður upp á verði nýttir í þeim
tilgangi að auka hagkvæmni í rekstri og nýtingu samgöngukerfisins.
|
|
Tímarammi:
|
|
Samgönguyfirvöld fylgjast grannt með tækniþróun og innleiðingu tæknilausna í viðmiðunarlöndum okkar á áætlunartímabilinu og stuðla að því að þær verði teknar upp hérlendis þegar þær
verða hagkvæmar.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn, Isavia, Siglingastofnun, Umferðarstofa og Vegagerðin.
|
Tækni sem nýtist notendum samgöngukerfisins og stjórnvöldum er í örri þróun. Evrópusambandið telur að tæknilegar uppfinningar verði meiriháttar framlag til að leysa viðfangsefni í samgöngumálum og stefnir að því að verða áfram í forustu í samgönguþjónustu og
samgöngutækni. Tæknilausnir („mjúkir innviðir“) geta hámarkað nýtingu á samgöngukerfinu, aukið öryggi, dregið úr umhverfisáhrifum og aukið þægindi notenda (European Commission, 2009).
Tæknilegar lausnir í flugi
Alþjóða flugmálastofnunin (ICAO) er leiðandi í þróun staðla fyrir flugleiðsögu og hefur
þróað áætlun um hvernig þeim málum skuli háttað í framtíðinni (e. global air navigation
plan).
Á vegum Evrópusambandsins er unnið að SESAR-verkefninu svonefnda (Single European
Sky ATM Research) sem ætlað er að finna lausnir til að styðja við uppbyggingu og innleiðingu á hinu samevrópska loftrými (Single European Sky). Lögð hefur verið fram áætlun til
næstu sjö ára um innleiðingu ýmiss konar tækni til stuðnings flugleiðsöguþjónustu (svokallað
ATM master plan). Mikilvægt er að Íslendingar fylgist vel með með þessari vinnu og reyni
að hafa áhrif á gang mála. Þegar eru ýmis verkefni þessu tengd rekin hér á landi.
Íslensk lög og reglugerðir skilgreina kröfur sem gerðar eru til veitingar flugleiðsöguþjónustu hvað varðar búnað, verklag og mannauð. Þær reglugerðir byggjast nánast alfarið á reglugerðum ESB. Flugöryggisstofnun Evrópu (EASA) fylgir eftir þeim reglugerðum sem tengjast
flugöryggi, en ákveðnar reglugerðir er skilgreina kröfur um frammistöðu kerfanna eru unnar
af sérfræðingum Evrópsku flugstjórnarstofnunarinnar (EUROCONTROL). Enn fremur eru
lagðar til grundvallar kröfur og leiðbeiningarefni frá Alþjóðaflugmálastofnuninni. Þannig er
tryggt að hér á landi eru gerðar sömu kröfur um nákvæmni og áreiðanleika í flugleiðsögu og
gilda í Evrópu, Bandaríkjunum og víðar.
Búnaði til flugleiðsögu má skipta í þrjá grunnflokka: fjarskipti, leiðsögu og kögun (Communication/Navigation/Surveillance CNS). Fjarskipti við flugvélar hafa í gegnum tíðina
byggst á almennum talviðskiptum sem fara fram á stuttbylgju eða metrabylgju. Stuttbylgjuþjónusta er veitt frá fjarskiptastöðinni í Gufunesi og er notuð til langdrægra fjarskipta. Metrabylgjan er hins vegar notuð þegar fjarlægðin er innan sjónlínu. Öll fjarskipti í innanlandsflugi
eru á metrabylgju og hefur verið byggt upp net af sendum og móttökurum til að tryggja þjónustu á öllum flugleiðum. Á síðustu árum hefur orðið mikil aukning á gagnaviðskiptum við
flugvélar. Þessi breyting á þó aðeins við í millilandaflugi en gert er ráð fyrir að innan fárra
ára verði talviðskipti aðeins notuð sem vari fyrir gagnaviðskipti. Hérlendis hefur þessi þróun
áhrif á alþjóðaflug en gert er ráð fyrir að í innanlandsflugi verði áfram notuð almenn talsamskipti fram til ársins 2025.
Líkt og á öðrum sviðum samgangna er hlutur gervihnattaleiðsögu (GNSS) stöðugt að aukast og um leið minnkar hlutur hefðbundins leiðsögubúnaðar á jörðu niðri. Þannig er gert ráð
fyrir því að leiðsöguvitum (NDB) og fjölstefnuvitum (VOR) muni fækka samhliða aukinni
notkun á GNSS-tækni en fjarlægðarmælar (DME) verði áfram í notkun að hluta til sem varakerfi. Hér á landi eru reknar tvær stöðvar leiðréttingarkerfisins EGNOS sem auka notkunarmöguleika GNSS verulega. Nú er unnið að því að koma upp GNSS-aðflugum að flugvöllum
en ljóst er að það verkefni tekur langan tíma því slíkt aðflug krefst búnaðar í flugvélum og
sérstakrar þjálfunar fyrir áhafnir. Fram til ársins 2025 mun vægi GNSS-aðflugs aukast á
innanlandsflugvöllum og í lok tímabilsins verður ekki um aðra flugleiðsögu að ræða nema
millilandaflugvellirnir verða áfram búnir hefðbundnum aðflugsbúnaði auk GNSS-aðflugs.
Svarratsjár eru notaðar til að veita kögunarþjónustu í yfirflugi og sambyggðar svar- og
frumratsjár eru notaðar til að veita aðflugsþjónustu að ákveðnum flugvöllum. Nú er að ryðja
sér til rúms ný tækni „Automatic Dependent Surveillance Broadcast“ (ADS-B) sem mun taka
við af hefðbundinni ratsjártækni. ADS-B búnaður er fyrirferðarlítill og veitir meiri
upplýsingar en hefðbundin svarratsjá auk þess að vera mun ódýrari í innkaupum og rekstri.
Nú er í undirbúningi uppsetning á ADS-B búnaði til að veita kögunarþjónustu við yfirflug.
Eftir því sem fleiri flugvélar verða með slíkan búnað minnkar þörfin fyrir svarratsjár. Árið
2025 er gert ráð fyrir að ADS-B hafi komið að fullu í stað svarratsjáa til að stjórna og hafa
eftirlit með yfirflugi. Þá er einnig gert ráð fyrir að GNSS-tæknin geri hefðbundnar
aðflugsratsjár óþarfar.
Mikilvægt verkefni sem nú þegar þarf að hefjast handa við er að greina og kortleggja
nauðsynlegar breytingar á flugleiðsögubúnaði. Síðan verði framtíðarsýn í flugleiðsögu
mótuð. Þessi vinna þarf að uppfylla kröfur Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) um „performance based navigation“. Eðlilega er tekið tillit til nýjustu tækniþróunar og hagsmunaaðila og niðurstaðan verður í formi þróunar-, rannsóknar- og framkvæmdaverkefna.
Eldgos, aska og flug
Eftir eldgosið í Eyjafjallajökli vorið 2010 varð mikil umræða um áhrif ösku á þotuhreyfla.
Í eldgosinu þurfti að endurskoða áætlanir flugrekenda og voru áhrifin á flugiðnaðinn gríðarleg. Ýmis rannsóknarverkefni eru í gangi, t.d. á vegum Evrópusambandsins og flugiðnaðarins, og fylgist Flugmálastjórn grannt með þeim.
Áhrif öskunnar á þotuhreyfla geta orðið mjög mikil og snögg ef þéttleiki hennar fer yfir
ákveðin mörk. Þotur fljúga á um 800–900 km hraða á klukkustund. Ljóst er að fari gosaska
inn í þotuhreyfil við þær aðstæður virkar hún eins og öflugur sandblástur auk þess sem hún
bráðnar og festist við hreyfilhluta. Gríðarlega mikilvægt er fyrir flugiðnaðinn, bæði vegna
flugöryggis og fjárhagslegra hagsmuna, að draga úr þessum áhrifum eins og hægt er.
Huga þarf vel að hvers konar aðferðafræði og tækjabúnaði til að mæla ösku við eldstöðvar
og í nágrenni þeirra. Annars vegar er það nauðsynlegt til að geta veitt alþjóðasamfélaginu
traustar upplýsingar svo hægt verði að reikna út með nákvæmum hætti þéttleika öskunnar til
að geta sagt til um dreifingu hennar í háloftunum. Hins vegar þarf að gera mælingar á ösku
og þéttleika hennar í grennd við og á alþjóðaflugvöllum hérlendis til að unnt sé að ákveða,
með meiri nákvæmni en áður, hvort hægt sé að fljúga til og frá þeim.
Tæknilegar lausnir í siglingum. Vöktun, orkunotkun og mengun
Ísland tekur að fullu þátt í rafrænu gagnaskiptakerfi Evrópusambandsins (SafeSeaNet) þar
sem sjálfvirk staðsetningartækni (AIS og LRIT) er notuð til að fylgjast með skipaumferð og
farmi skipa. Hér á landi er AIS-tæknin notuð til að skrá með sjálfvirkum hætti inn í kerfið
komu til hafnar og brottför. Stefnt er að því að nýta ávallt fullkomnustu tækni við vöktun
skipaumferðar, skráningu farms, farþega og áhafna.
Á síðustu árum hafa komið fram margar merkilegar hugmyndir um orkusparnað í skipum
og reynt hefur verið að ná markmiðum um orkusparnað. Ef skoðaðir eru svokallaðir olíunotkunarstuðlar fiskiskipa eftir veiðarfærum, þar sem stuðlarnir eru skilgreindir sem eitt kg af
olíu á hvert eitt kg af veiddum fiski, kemur í ljós að eyðsla togskipa er mun meiri en skipa
sem stunda veiðar með öðrum veiðarfærum.
Mikill munur er t.d. á orkunotkun við línuveiðar eða togveiðar. Veiðigetan, sem mæld er
í kg af olíu á kg af fiski, er breytileg, einnig nýtingarprósenta fisktegundanna o.fl. Mismunandi veðurskilyrði og umhverfisaðstæður, eins og vindálag og sjólag, sem og veiðidýpi, eru
þættir sem geta einnig haft töluverð áhrif á orkunotkun.
Til að draga úr mengun frá skipum er vert að skoða aðferð sem Siglingastofnun Íslands
hefur þróað og lýtur að hreinsun á afgasi frá aðalvélum skipa, draga úr loftmengun á vinnusvæðum um borð og vistarverum skipverja. Afgas-hreinsunin er að meginhluta fólgin í að
hreinsa sótagnir úr afgasinu til að koma í veg fyrir mengun í andrúmslofti með sérstakri vothreinsun.
Siglingastofnun tekur þátt í og styrkir rannsóknarverkefni um öryggi sjófarenda og um
hreinsun á loftkenndri smurolíu í sveifarásum aðalvéla skipa. Um er að ræða búnað sem
hreinsar sveifarhús aðalvéla af smurolíugufu með því að soga gufuna inn í hreinsitæki sem skilur hana í vökva- og loftkennda smurolíu. Þessi búnaður hefur verið notaður um borð í
einum af stærri skuttogurum landsins með góðum árangri. Hann dregur m.a. úr hættulegri
mengun í vélarrúmi og hefur þar á ofan sparað allt að 50% af smurolíunotkun.
Lífdísill (bíódísill), vindorka og straumorka eru dæmi um endurnýjanlega og umhverfisvæna orkugjafa. Siglingastofnun hefur gert nákvæma grein fyrir framleiðslu á lífrænni dísilolíu fyrir íslenska skipaflotann í greinargerð sem stofnunin gaf út í lok árs 2010. Verkefni
eins og nýting vindorku til að framleiða rafmagn til rafgreiningar á vetni sem síðan er blandað í koltvísýring og vatnsskert til að úr verði DME-eldsneyti (dímetil eter) og samsvarar það
jarðdísil sem notaður er á aðalvélar skipa. Straumorku mætti nýta í sama tilgangi.
Rannsóknir og athuganir sem gerðar hafa verið á undanförnum árum sýna ótvírætt hve
mikla orku þarf að nota við hinar mismunandi veiðiaðferðir fiskiskipa. Krafan um að draga
úr mengun og ónauðsynlegri sóun á orku verður æ háværari. Nálgast má þetta úrlausnarefni
á þann hátt að draga úr notkun á orkugjafanum eða notast við umhverfisvæna orkugjafa. Í
framhaldinu er eitt af rannsóknaverkefnum Siglingastofnunar að skoða veiðar og orkunýtingu
skipa í því samhengi.
Verkefnum Siglingastofnunar um notkun á umhverfisvænum orkugjöfum mun verða fram
haldið, m.a. rannsóknum á notkun bíódísils í smábátum. Einnig er stofnunin að skoða möguleika á nýta kælivatn aðalvéla skipa til orkuframleiðslu þar sem svokallaður glatvarmi er notaður til að framleiða viðbótarrafmagn í skipum.
Tæknilegar lausnir í landsamgöngum
Ýmsar tæknilausnir hafa verið þróaðar til að bæta stjórnun samgöngukerfa (e. transportation system management) í þéttbýli. Stjórnun þeirra snýst um að hámarka nýtingu núverandi
mannvirkja. Markmiðið með aðgerðum er að auka flutningsgetu eins og mögulegt er með
tiltölulega ódýrum og arðbærum framkvæmdum. Í stað þess að eini mælikvarðinn á flutningsgetu sé ökutæki/klst. er mælikvarðinn vegfarendur/klst. einnig notaður. Með þeim mælikvarða fá einkabílar með ákveðinn fjölda farþega og almenningssamgöngur gjarnan forgang
fram yfir farþegalausa bíla.
Í skýrslu sem unnin var fyrir Reykjavíkurborg (Hönnun, 2006) eru nefnd dæmi um tæknilegar aðgerðir sem gripið hefur verið til bæði hérlendis og erlendis með góðum árangri:
*
Sérreinar fyrir strætisvagna og/eða bíla með farþega (e. high-occupancy-vehicles).
*
Bestun (e. optimization) og samstilling umferðarljósa sem byggist á rauntímaupplýsingum um umferðarþunga á aðliggjandi götum.
*
Forgangur fyrir strætisvagna á umferðarljósum.
*
Rauntímaupplýsingar um ferðatíma á mismunandi leiðum þegar komið er inn í borgir
eða miðkjarna. Upplýsingar veittar á breytilegum skiltum, á vefsíðum, með farsímum
og í sjónvarpi eða útvarpi. Ökumönnum gefnar upplýsingar til að velja hagkvæmustu
leið hverju sinni.
*
Upplýsingakerfi fyrir bílastæði og bílastæðahús með rauntímaupplýsingum um fjölda
og staðsetningu lausra stæða. Rannsóknir sýna að 10–30% umferðar í miðborgum stórborga eru vegfarendur í leit að bílastæði.
Sem dæmi um hagnýtingu tækni í þéttbýlissamgöngum hérlendis má nefna umferðarljósastýringar sem gegna mikilvægu hlutverki til að auka hagkvæmni. Árið 2007 var tekin í
notkun ný miðlæg stýring umferðarljósa á höfuðborgarsvæðinu. Miðlæg stýring umferðarljósa gerir kleift að hafa stillingu umferðarljósa í bestu („optimal“) stöðu hvenær sem er
sólarhringsins sem skilar sér í umtalsverðri styttingu aksturstíma. Miðað við gefnar forsendur má ætla að aksturstími styttist um 2–10% (við fyrsta áfanga miðlægrar ljósastýringar).
Ávinningur af slíkum samdrætti í aksturstíma hleypur á hundruðum milljóna króna.
Árið 2009 var 113 gatnamótum í Reykjavík stýrt með umferðarljósum og um helmingur
þeirra var tengdur miðlægri stýringu (47%). Til miðlægu stýringarinnar teljast einnig umferðarljós í Garðabæ og Hafnarfirði.
Samgönguáætlun gerir ráð fyrir að á áætlunartímabilinu verði áfram unnið að því að
tengja umferðarljós á höfuðborgarsvæðinu við miðlæga stjórntölvu og að möguleikar hennar
til umferðarstýringa verði fullnýttir svo að áætlaður fjárhagslegur ávinningur stjórntölvunnar
skili sér.
1.2.8 Breyttar ferðavenjur – uppbygging umferðarmannvirkja í þéttbýli
|
Úr stefnumiði:
|
|
Stutt verði við aðgerðir sem stuðla að breyttum ferðavenjum til að draga úr þörf á uppbyggingu
umferðarmannvirkja í þéttbýli.
|
|
Tengd áhersla:
|
|
Við vinnslu sjálfbærrar samgönguáætlunar með sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu leggi
samgönguyfirvöld áherslu á að skipulag landnotkunar stuðli að breyttum ferðavenjum. Unnin
verði greining og tillaga að hliðrun á opnunartíma og starfsemi stórra opinberra stofnana til að
minnka álagstoppa í morgunumferð einkabíla og almenningsvagna.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Aukin umferð, einkum í þéttbýli, skapar sífellda þörf fyrir ný umferðarmannvirki – ef
ekkert annað er að gert. Ný og greiðfærari umferðarmannvirki stuðla síðan að aukinni umferð
þannig að takmörk eru fyrir því hversu langt skuli ganga í uppbyggingu mannvirkja til að
draga úr álagi og leysa umferðarhnúta. Erlendis er þegar farið að nota nýjar gjaldheimtuaðferðir til þess að stýra umferðarálagi og draga úr umferð í þéttbýli, einkum á álagstímum, og
minnka þörfina á nýjum mannvirkjum. Full ástæða er til að hugleiða hvort ekki er rétt að leita
slíkra leiða hérlendis.
Í bandarískri úttekt (The Urban Mobility Report) á hreyfanleika og umferðartöfum í 85
borgum vestanhafs kom í ljós að frá 1982 til 2003 voru fjórar borgir nálægt því að auka
afkastagetu gatnakerfis nægilega hratt til að mæta aukinni umferð. Í öllum hinum borgunum
jukust umferðartafir á tímabilinu og í 53 borgum óx umferð meira en 30% hraðar en afkastageta gatnakerfisins. Að dómi bandarískra umferðarsérfræðinga sem unnu að þessari úttekt
verður erfitt fyrir flestar borgir að mæta aukinni umferð í framtíðinni með því að treysta einungis á uppbyggingu gatnakerfisins. Að hluta til er ástæðan sú að fjármagn er af skornum
skammti. Þá er einfaldlega erfitt fyrir yfirvöld að fá íbúa borga til að samþykkja stærri uppbyggingarverkefni í nágrenni við heimili þeirra. Umfangsmikil verk til að minnka umferðartafir komast því oft ekki á framkvæmdastig vegna andstöðu íbúa.
Stjórnun umferðarálags (e. travel demand management eða mobility management) lýtur
að breytingum á ferðaháttum. Stjórnunina má skilgreina sem aðgerðir eða blöndu aðgerða
þar sem meginmarkmiðið er að hafa áhrif á magn, tímasetningu og landfræðilega dreifingu
umferðar. Samkvæmt bandarísku vegagerðinni (Federal Highway Administration) eru leiðir
til að stjórna umferðarálagi m.a. þessar:
*
Sveigjanlegur vinnutími sem gerir starfsmönnum kleift að ferðast utan annatíma eða
vinna jafnvel heima hjá sér.
*
Endurbætur á aðstöðu og innviðum fyrir gangandi og hjólandi vegfarendur.
*
Aðstoð við samnýtingu einkabíla.
*
Niðurgreiðsla vinnuveitenda á almenningssamgöngum fyrir starfsmenn.
*
Hvatning frá opinberum aðilum til að fækka bílastæðum sem greidd eru af vinnuveitendum.
Ein af áherslum í stjórnun umferðarálags er að breyta tímadreifingu umferðar. Samgöngumannvirki eru byggð til að anna mesta umferðarálagi. Í greiningu á umferðarálagi í Ártúnsbrekku og á Kringlumýrarbraut í Reykjavík árið 2005 kom í ljós að hæstu álagstoppar standa
yfir í 10–20 mínútur þegar ökumenn sem mæta til vinnu kl. 8 eru á ferðinni. Álagið minnkar
svo aftur en lægri álagstoppur er stuttu fyrir kl. 9. Umferð síðdegis er mun dreifðari og álagstoppar mun lægri. Nýting á afkastagetu samgöngukerfisins er því ekki góð og gæti verið mun
betri með dreifingu umferðarálags á lengri tíma. Það að fletja álagstoppa og draga úr þörf á
aukinni afkastagetu er kallað fleytitíð.
Greining á álagstoppi morgunumferðar leiddi í ljós að ekki er verulegra breytinga þörf á
upphafstíma bílferða milli kl. 7:30 og 9:00 til að nálgast kjöraðstæður. Jafnari dreifing umferðar leiðir til þess að tímabundnar umferðartafir minnka sem leiðir til styttri biðtíma og
minni mengunar. Nýting núverandi umferðarmannvirkja verður betri og þörf á framkvæmdum minnkar umtalsvert.
Mynd 6. Ártúnsbrekka: Umferð 2004–2005 – dæmi um fleytitíð.
(Hönnun, 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í dæminu um fleytitíð (mynd 6) er heildarfjöldi ökutækja sá sami en tímadreifing og
meðalhraði kl. 7:30–9:00 breytist með fleytitíð. Álagið er mun jafnara, áætlaður meðalhraði
helst stöðugur og ferðatími styttist að jafnaði. Eins og sjá má þarf ekki miklar breytingar á upphafstíma ferða til að nálgast kjöraðstæður. Mestu frávik frá núverandi tíu mínútna umferð
eru um 25%, kl. 8:30–8:40.
Til að innleiða fleytitíð er fyrsta skrefið að kanna hvenær starfsmenn/nemendur á stórum
vinnustöðum mæta til vinnu og hvenær þeir yfirgefa vinnustað. Þegar þeirri kortlagningu er
lokið er næsta skref að meta hvernig hægt er að hámarka dreifingu umferðarinnar með sem
minnstum breytingum fyrir fyrirtæki og stofnanir. Niðurstaðan getur verið að færa vaktaskipti á stórum vinnustöðum, t.d. spítölum, til um 10–30 mínútur, hliðra fyrstu kennslustundum í háskólum og menntaskólum um 10–30 mínútur og aðlaga afgreiðslutíma þjónustufyrirtækja á sama hátt.
Þegar einstaklingur velur sér ferðamáta eru fjölmargir þættir sem hafa áhrif þar á. Má þar
m.a. nefna eftirfarandi:
*
Lengd ferðar – háð þéttleika byggðar og blöndun íbúðabyggðar, atvinnustarfsemi og
þjónustu.
*
Aðgengi að nauðsynlegri verslun og þjónustu (blöndun byggðar).
*
Ferðatími og ferðakostnaður.
*
Bílaeign, framboð bílastæða og bílastæðagjöld á áfangastað.
*
Tekjur, þjóðfélagsstaða, aldur og fjölskyldugerð.
*
Veður.
*
Þjónusta og aðgengi að almenningssamgöngum.
*
Aðgengi og aðstaða fyrir gangandi og hjólandi vegfarendur.
Þessir þættir vega misþungt og eins eru fleiri atriði sem hafa áhrif. Eins og sést á upptalningunni hefur skipulag byggðar mikil áhrif við val á ferðamáta. Til að lágmarka kostnað er
mikilvægt að skipulag byggðar í þéttbýli styðji við vistvænar ferðavenjur og dragi úr þörf
fyrir uppbyggingu umferðarmannvirkja. Að sama skapi er mikilvægt að samgönguáætlun
hvetji til vistvæns skipulags landnotkunar með fjármögnun innviða fyrir almenningssamgöngur, göngu og hjólreiðar. Þá verða samgöngustofnanir ríkisins að sjálfsögðu að taka mið
af vistvænu skipulagi í kröfum og stöðlum fyrir mannvirki í þéttbýli.
1.2.9 Landshlutaáherslur
Áherslur í tillögu samgönguráðs að samgönguáætlun sem stuðla að hagkvæmum samgöngum eru bæði almennar og sértækar landfræðilega. Áherslur á faglega forgangsröðun,
gagnsæja verðlagningu samgangna og gjaldtöku, tæknilausnir o.fl. eiga almennt við um
landið allt. Markmið um aukna samþættingu á skipulagi samgangna og landnotkunar og
breyttar ferðavenjur eiga fyrst og fremst við höfuðborgarsvæðið og áhrifasvæði þess.
1.3 Markmið um umhverfislega sjálfbærar samgöngur
1.3.1 Inngangur – nýjar áherslur og niðurstöður samráðs
Í samanburði við tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun 2007–2018 eru stefnumið
um umhverfislega sjálfbærar samgöngur og tengdar áherslur ítarlegri en áður. Mun meiri
áhersla er nú lögð á hlutverk umhverfisvænni ferðamáta en einkabíla. Stefnt er að breyttum
ferðavenjum og notkun umhverfisvænni orkugjafa fyrir samgöngutæki, ásamt öðrum tæknilausnum. Ekki er fjallað um tiltekna orkugjafa eins og í eldri samgönguáætlun en lýsing á
aðgerðum til að spara orku og hraða innleiðingu vistvænni orkugjafa er meiri að umfangi.
Efling almenningssamgangna og hjólreiða sem ferðamáta í þéttbýli var áberandi í umræðum um umhverfislega sjálfbærar samgöngur á samráðs- og hugarflugsfundum með sveitarfélögum og Samtökum atvinnulífsins vorið 2009. Auk þess voru strandsiglingar, samnýting bifreiða, stytting vegalengda með jarðgöngum og þverun fjarða mikið rædd sem umhverfismál. Þá kom fram það sjónarmið að ekki væri rétt að binda sig við ákveðna tæknilega lausn
í loftslagsmálum. Skynsamlegra væri að gera ráð fyrir að lausnir væri að finna í margs konar
tækni og orkugjöfum.
Á umræðufundi með fulltrúum úr háskólasamfélaginu kom m.a. fram að við breytingar
á ferðavenjum yrði að varast að draga úr fjölda ferða sem hver einstaklingur fer þar sem það
geti haft slæm áhrif á hagkerfið. Hagrænar aðgerðir til að breyta ferðavenjum verður að útfæra þannig að komið sé til móts við þarfir fólks.
1.3.2 Umhverfisáhrif samgangna
Sjálfbær þróun hefur verið skilgreind sem „þróun sem fullnægir þörfum samtíðarinnar
án þess að skerða möguleika komandi kynslóða til að fullnægja sínum þörfum“ (Ólafur Páll
Jónsson, 2001). Almennt er talað um að sjálfbær þróun byggi á þremur stoðum: samfélagi,
umhverfi og efnahag. Í lögum um samgönguáætlun, nr. 33/2008, segir að gerð hennar skuli
m.a. byggjast á því meginmarkmiði að samgöngur séu umhverfislega sjálfbærar. Lögin kveða
því sérstaklega á um mikilvægi áherslu á umhverfisstoð sjálfbærrar þróunar. Önnur tiltekin
meginmarkmið í lögum um samgönguáætlun kveða á um þætti sem tengjast samfélags- og
efnahagsstoðum sjálfbærrar þróunar.
Samgöngur hafa áhrif á náttúrulegt og manngert umhverfi og á heilsu fólks. Umhverfisáhrif frá samgöngum geta verið staðbundin, svæðisbundin eða hnattræn eftir því hvar áhrifanna gætir miðað við upptök þeirra. Þau eru margs konar, m.a. loftmengun, gróðurhúsaáhrif,
áhrif á heilsu, hávaði, sjónræn áhrif o.s.frv. Stjórnvöld hafa undirgengist alþjóðlegar skuldbindingar um hnattræn áhrif en reglugerðir eiga að takmarka staðbundin og svæðisbundin
áhrif, svo sem svifryks- og hávaðamengun.
Staðbundin og svæðisbundin umhverfisáhrif
Svifryksmengun og umferðarhávaði eru neikvæðir fylgifiskar bílaumferðar. Þessi mengun
skiptir flesta íbúa meira máli í daglegu lífi en hnattræn áhrif eins og losun gróðurhúsalofttegunda.
Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg fór svifryk (PM10) í andrúmslofti 29 sinnum yfirsólarhrings heilsuverndarmörk árið 2010 en mátti samkvæmt reglugerð fara sjö
sinnum yfir mörkin. Í níu skipti var ástæðan rakin til öskufjúks frá Eyjafjallasvæðinu. Rannsóknir í Stokkhólmi benda til þess að svifryk stytti meðalævi íbúa þar um 60 daga en til
samanburðar stytta umferðarslys meðalævi um 40 daga og reykingar um 400 daga.
Hávaðamengun frá samgöngum er vandamál sem snertir marga, sérstaklega í þéttbýli.
Rannsóknir sýna að á nútímamælikvarða telst viðvarandi hávaði upp á 55 desíbel (dB(A))
vera truflandi en sé hann orðinn 65 dB(A) telst hávaðinn óbærilegur og líklegur til að valda
svefntruflunum. Umferðardeild borgarverkfræðings gerði úttekt á hljóðvist við stærri
umferðargötur í Reykjavík árið 1996. Úttektin leiddi í ljós að við um 2.200 íbúðir var hljóðstig .65 dB(A) við húsvegg. Könnun sem gerð var í apríl 1999 leiddi í ljós að 19% borgarbúa töldu sig verða fyrir óþægindum vegna umferðarhávaða á heimili sínu.
Hnattræn umhverfisáhrif
Í aðgerðaáætlun í loftslagsmálum kemur fram að losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi
nam um 4880 Gg (Gg = eitt þúsund tonn) árið 2008 og hafði aukist um 43% frá 1990. Losun
frá samgöngum var 621 Gg árið 1990 en 974 Gg árið 2008 og hafði því aukist um 57% á því tímabili. Almennt reikna flest ríki með því að erfiðara sé að draga úr losun frá samgöngum
en á mörgum öðrum sviðum. Í þeim efnum standa Íslendingar aftur á móti vel að vígi, orkuframleiðsla er að langmestu leyti með endurnýjanlegum orkugjöfum bæði til rafvæðingar og
húshitunar. Hérlendis er á hinn bóginn hlutfallslega einn stærsti floti einkabíla í heimi og
hlutfall eyðslufrekra bíla hátt. Ísland er með hæstu skráða CO2 meðaltalslosun nýskráðra
fólksbíla af öllum löndum á Evrópska efnahagssvæðinu. Þrátt fyrir að meðaltalslosunin hafi
lækkað á síðustu árum hefur heildarlosunin aukist. Á meðfylgjandi skýringarmynd má sjá
snarpa aukningu í losun gróðurhúsalofttegunda frá 2005 vegna aukinnar stóriðju.
Mynd 7. Losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi 1990–2008.
(Umhverfisráðuneytið, 2010.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í loftslagssamningi Sameinuðu þjóðanna er lögð skylda á ríki heims að takmarka losun
gróðurhúsalofttegunda og gera áætlanir í því skyni. Í Kýótó-bókuninni, sem íslensk stjórnvöld fullgiltu í maí 2002, er að finna tölulegar skuldbindingar um takmarkanir á losun fyrir
Ísland og tæplega 40 önnur þróuð ríki á tímabilinu 2008–2012. Nú standa yfir samningaviðræður um skuldbindingar ríkja eftir árið 2012. Ísland hefur sett fram almenna stefnumörkun
um að draga úr losun á gróðurhúsalofttegundum um 50–75% til 2050 og hefur gefið vilyrði
á alþjóðlegum vettvangi um að taka þátt í sameiginlegu átaki með ríkjum Evrópusambandsins um 30% samdrátt til 2020. Ekki hefur verið gengið frá bindandi alþjóðasamkomulagi og
óvissa ríkir í samningaviðræðum um skuldbindingar ríkja eftir 2012. Víst er þó að áfram
verða gerðar kröfur á íslensk stjórnvöld um að taka virkan þátt í hnattrænu átaki í loftslagsmálum og framfylgja trúverðugri stefnu þar um.
Á tímum efnahagsþrenginga er ekki óeðlilegt að spurt sé hvort aðgerðir til að draga úr
losun gróðurhúsalofttegunda séu forgangsmál. Hagfræðiathuganir benda flestar til þess að
markvissar aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda borgi sig til lengri tíma litið.
Aðgerðaleysi verði dýrara en að takast á við vandann vegna þess að afleiðingar loftslagsbreytinga verða geigvænlegri eftir því sem lengur dregst að ráðast að rótum vandans. Í nýlegri athugun Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) segir m.a. að metnaðarfull og
markviss stefna til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda sé efnahagslega skynsamleg.
1.3.3 Samgönguáætlun 2011–2022 og aðgerðaáætlun í loftslagsmálum
|
Úr stefnumiði:
|
|
Dregið verði úr neikvæðum umhverfisáhrifum samgangna með það að markmiði að þær verði
umhverfislega sjálfbærar. Stefnt verði að því að losun gróðurhúsalofttegunda vegna samgangna
verði undir 750 Gg (750 þúsund tonnum) árið 2020, sem er 23% samdráttur frá 2008. Markmiðið
er í samræmi við aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum.
|
|
Tímarammi:
|
|
Þessu markmiði verður náð með sérstakri aðgerðaáætlun á öllum sviðum samgangna með tímasettum og tölulegum markmiðum. Áætlunin á að liggja fyrir á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
Þar verður lögð áhersla á að tryggja að framkvæmdar verði þær aðgerðir sem fjallað er um í
áætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum og tengjast samgöngum.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn, Siglingastofnun og Vegagerðin.
|
Til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum eru þrjár meginleiðir:
*
Tæknilegar lausnir – orkusparnaður og nýjar gerðir orkugjafa.
*
Minni ferðaþörf – fækkun ferða sem hver einstaklingur þarf að fara á venjulegum degi
(t.d. með eflingu rafrænna samskipta).
*
Breyttar ferðavenjur – val á ferðamáta, tímasetning ferða og lengd þeirra.
Væntingar um að tæknilegar lausnir, t.d. nýjar bifreiðar sem nota umhverfisvæna orku,
geti einar og sér stuðlað að umhverfislega sjálfbæru samgöngukerfi hafa verið áberandi síðustu áratugi. Í skýrslu Umhverfisstofnunar Evrópu (EEA) kemur fram að ef aukning í umferð
verður ekki takmörkuð munu aðrar aðgerðir ekki duga til að stuðla að umhverfislega sjálfbæru samgöngukerfi eða vera nægilegt framlag til að takmarka breytingar á loftslagi. (Umhverfisstofnun Evrópu, 2008.)
Tækniþróun í bílaiðnaði hefur ekki verið eins hröð og búist var við og nú bendir flest til
að tæknilegar lausnir dugi ekki einar og sér. Vestrænar þjóðir verða að draga úr aukningu
bílaumferðar til að ná markmiðum um samdrátt í losun frá samgöngum á landi. Ferðaþörf
verður að uppfylla með fjölbreyttari hætti en hingað til hefur verið gert hér á landi með almenningssamgöngum, göngu, einkabílum og hjólreiðum, ekki síst í þéttbýli. Eins þarf að
vinna að því að draga úr ferðaþörf, án þess þó að það komi niður á möguleikum fólks til að
ferðast, m.a. með auknum rafrænum samskiptum, rafrænni stjórnsýslu og viðskiptum.
Í samræmi við framangreint er í tillögu að samgönguáætlun bæði lögð áhersla á tæknilegar
lausnir og breyttar ferðavenjur.
Í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum, sem ríkisstjórnin samþykkti haustið 2010, eru tíu svokallaðar lykilaðgerðir til að draga úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda.
Saman eiga þær að leggja grunninn að því að Ísland geti staðið við líklegar alþjóðlegar skuldbindingar sínar til 2020.
*
Tvær lykilaðgerðir eru almenns eðlis: Uppsetning viðskiptakerfis með losunarheimildir
og skattur á losun kolefnis.
*
Þrjár eru á sviði samgangna.
*
Tvær eru á sviði sjávarútvegs.
*
Þrjár tengjast ekki samgöngumálum.
Þrjár lykilaðgerðir eru tilgreindar á sviði samgangna en ljóst er að fleiri tengjast samgönguáætlun eða munu hafa áhrif á samgöngur. Hér verður greint stuttlega frá þessum lykilaðgerðum sem eru eftirfarandi:
*
A. Innleiðing viðskiptakerfis með losunarheimildir.
Ísland er nú þegar þátttakandi í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, ásamt öðrum
ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu. Eins og nú háttar til fellur engin starfsemi á Íslandi
undir kerfið en það mun breytast á næstu árum. Flugstarfsemi verður hluti af viðskiptakerfinu árið 2012 og stóriðja, þ.m.t. ál- og járnblendiframleiðsla, árið 2013. Umhverfisráðuneytið ber ábyrgð á innleiðingu viðskiptakerfis með losunarheimildir. Sagt er frá
stefnu ESB um samdrátt í losun frá flugstarfsemi í kafla 1.3.6. Gera má ráð fyrir að þátttaka flugstarfsemi í viðskiptakerfinu muni hafa áhrif á samgöngur innan lands og til og
frá landinu á því tímabili sem samgönguáætlun nær til. Samgönguyfirvöld munu fylgjast
grannt með þróun mála.
*
B. Kolefnisgjald.
Árið 2009 var kolefnisgjald lagt á fljótandi jarðefnaeldsneyti. Þetta gjald er fyrsti liður
í áætlun stjórnvalda að samræma skattlagningu ökutækja og eldsneytis með það markmið í huga að hvetja til notkunar vistvænna ökutækja, orkusparnaðar, minni losunar
gróðurhúsalofttegunda og aukinnar notkunar á innlendum orkugjöfum. Fjármálaráðuneytið ber ábyrgð á innleiðingu og útfærslu kolefnisgjalds.
Hagrænn þáttur eins og kolefnisgjald hefur ekki einungis áhrif á notkun vistvænni ökutækja og vistvænna eldsneytis. Kolefnisgjald getur eins og aðrar álögur haft umtalsverð
áhrif á flutninga og ferðavenjur, þ.e. tíðni ferða og ferðamáta. Þar með getur það haft
veruleg áhrif á forsendur um uppbyggingu samgöngukerfisins á áætlunartímabilinu.
*
C. Breytt kerfi skatta og gjalda á bíla og eldsneyti.
Íslendingar eiga nú einn stærsta bílaflota heims miðað við fólksfjölda og líklega einn
þann eyðslufrekasta. Breyttir skattar og gjöld á bíla og eldsneyti sem hvetja eiga almenning til að kaupa vistvænni bíla og eldsneyti tóku gildi 1. janúar 2011. Þessar breytingar marka mikilvægt upphaf fyrstu aðgerða í áætluninni. Fjármálaráðuneytið ber
ábyrgð á fyrirkomulagi skatta og gjalda á bíla og eldsneyti.
Áherslur í tillögu samgönguáætlun 2011–2022 styðja við þessa aðgerð. Sjá nánar í
kafla 1.3.5.
*
D. Notkun ríkis og sveitarfélaga á sparneytnum og vistvænum ökutækjum.
Almennar aðgerðir til að hvetja til kaupa á sparneytnum og loftslagsvænum bílum eru
mikilvægar. Þá skiptir ekki síður máli að opinberir aðilar gangi á undan með góðu fordæmi í eigin rekstri og innkaupum. Með því að setja reglur og markmið um að kaupa
loftslagsvæna og sparneytna bíla í rekstri sínum munu ríki og sveitarfélög sýna vilja í
verki. Fjármálaráðuneytið, umhverfisráðuneytið og sveitarfélög bera ábyrgð á þessu
sviði.
Áherslur í tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 styðja við þessa aðgerð. Sjá nánar
í kafla 1.3.5.
*
E. Efling göngu, hjólreiða og almenningssamgangna.
Sérfræðinganefnd um möguleika til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda telur eflingu göngu og hjólreiða vera vænlegan kost sem muni borga sig, óháð augljósum ávinningi í loftslagsmálum. Líklega er þjóðhagslegur hagnaður enn meiri en þar kemur fram.
Ástæðan er sú að ekki er talinn með heilsufarslegur ábati en það er óumdeilt að aukin
hreyfing hefur góð áhrif á heilsu fólks. Öflugri almenningssamgöngur og aðrar aðgerðir sem auðvelda fólki að draga úr notkun einkabílsins og jafnvel að taka upp „bíllausan“
lífsstíl sem raunhæfan valkost geta dregið enn meira úr losun. Sveitarfélög og innanríkisráðuneytið bera höfuðábyrgð á aðgerðum sem eiga að efla göngur, hjólreiðar og almenningssamgöngur.
Þessi lykilaðgerð er mikilvægur þáttur í tillögu að samgönguáætlun. Sjá umfjöllun í
kafla 1.3.4.
*
F. Notkun lífeldsneytis á fiskiskipaflotann.
Í skýrslu sérfræðinganefndar kemur fram að miklir möguleikar felast í því að breyta
eldsneytisnotkun fiskiskipaflotans þannig að notuð verði jurtaolía eða annað lífrænt
eldsneyti í stað svartolíu eða gasolíu. Tæknilega væri unnt að minnka losun um allt að
70% á þennan hátt á tiltölulega einfaldan hátt. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið
og iðnaðarráðuneytið bera ábyrgð á framkvæmd þessarar aðgerðar.
Áherslur í tillögu að samgönguáætlun styðja við þessa aðgerð með stuðningi samgöngustofnana við rannsóknir og nýsköpun í loftslagsvænni tækni. Sjá nánar í kafla
1.3.5.
*
J. Efldar rannsóknir og nýsköpun í loftslagsmálum.
Mikilvægur þáttur í því að ná settum markmiðum í loftslagsmálum er aukin áhersla á
rannsóknir og þróun á umhverfisvænum lausnum. Íslendingar hafa nú þegar náð umtalsverðum árangri í þessum efnum og áhugaverðar verkefnahugmyndir hafa litið dagsins
ljós. Erlendir samkeppnissjóðir sem Íslendingar eiga aðild að hafa umhverfisvænar
þróunaráætlanir sem fram til þessa hafa verið lítið nýttar. Mikilvægt er að efla kynningu
á þessum tækifærum og hvetja til aukinna rannsókna og nýsköpunar. Iðnaðarráðuneytið
ber ábyrgð á þessum lið í aðgerðaáætlun.
Áherslur í tillögu að samgönguáætlun styðja við þessa aðgerð með stuðningi samgöngustofnana við rannsóknir og nýsköpun í loftslagsvænni tækni. Sjá nánar í kafla
1.3.5.
Lykilaðgerðir G (rafvæðing fiskimjölsverksmiðja) og I (endurheimt votlendis) tengjast
tillögu að samgönguáætlun ekki. Lykilaðgerð H (aukin skógrækt og landgræðsla) tengist tillögunni ekki beint en samgöngustofnanir munu sem fyrr leitast við að lágmarka landröskun
vegna framkvæmda og tryggja uppgræðslu á landi sem verður fyrir tjóni.
Til viðbótar framangreindum lykilaðgerðum er hægt að grípa til fjölmargra annarra ráða
til að draga úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda. Í aðgerðaáætluninni er að finna lista yfir
ýmsar mögulegar aðgerðir sem stjórnvöld geta gripið til og verkefnisstjórn telur áhugaverðar.
Þar eru eftirtaldar aðgerðir sem tengjast samgöngum beint og samgönguyfirvöld þurfa að
fylgja eftir á áætlunartímabilinu. Ábyrgðaraðili er tilgreindur innan sviga:
*
Rannsóknir og þróun á lífrænu eldsneyti (iðnaðarráðuneytið).
*
Upplýsinga- og fræðsluátak fyrir almenning um kaup á sparneytnari bílum (iðnaðarráðuneytið).
*
Samgöngustefna opinberra aðila (umhverfisráðuneytið).
*
Endurskoðun á sköttum og gjöldum á almenningssamgöngur (fjármálaráðuneytið).
*
Aukinn hlutur vistvænna samgöngumáta í samgönguáætlun (innanríkisráðuneytið).
*
Gerð og tenging hjólastíga, einkum á höfuðborgarsvæðinu (sveitarfélög).
*
Almenn hvatning til að efla hjólreiðar og göngu (félagasamtök styrkt af ráðuneytum og
sveitarfélögum).
*
Orkuskiptaáætlun (iðnaðarráðuneytið).
*
Samflotskerfi, þ.e. samnýting ökutækja (innanríkisráðuneytið).
*
Rafmagn til skipa í höfnum (innanríkisráðuneytið, iðnaðarráðuneytið, sjárvarútvegs- og
landbúnaðarráðuneytið, sveitarfélög).
*
Skrúfuskipti í skipum (sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, innanríkisráðuneytið).
*
Stuðningur við þróun loftslagsvænnar tækni í minni skip (sjóðir til rannsókna og tækniþróunar).
Raunhæf þróun í losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum til 2020
Loftslagsmál tengjast flestum atvinnugreinum og samfélaginu í heild. Af þeim sökum er
nauðsynlegt að samþætta markmið, stefnumörkun og aðgerðir á sem flestum sviðum. Í
aðgerðaáætluninni er reiknað með að lykilaðgerðir í samgöngum skili þeim árangri að losun
verði um 40–140 Gg minni en ella árið 2020. Með loftslagsvænni bílum, lykilaðgerðum
stjórnvalda og öðrum ráðstöfunum er talið raunhæft að losun vegna samgangna geti orðið
undir 750 Gg árið 2020 eða 23% minni en 2008.
Mynd 8. Losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum. – Raunhæf þróun til 2020.
(Umhverfisráðuneytið, 2010.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar frá 2010 segir að til lengri tíma litið sé æskilegt að setja
aukið fjármagn til verkefna í loftslagsmálum. Svokölluð mengunarbótaregla (e. polluter pays
principle) felur í sér að sá sem er valdur að mengun skuli jafnframt bera kostnað vegna þess
tjóns sem af hlýst. Eðlilegt sé að verja a.m.k. hluta þeirra tekna sem fást með kolefnisgjaldi
og uppboðum á heimildum til kolefnislosunar í verkefni í þágu loftslagsmála.
1.3.4 Almenningssamgöngur, ganga og hjólreiðar. Samvinna við sveitarfélög
|
Úr stefnumiði:
|
|
Áætlun um sjálfbærar samgöngur verði unnin í samvinnu við sveitarfélög með aukna áherslu á
almenningssamgöngur, göngu og hjólreiðar með þau markmið að leiðarljósi að draga úr umhverfisáhrifum, samgöngukostnaði og auka nærþjónustu við borgarana. Með áætluninni verði
dregið úr mikilvægi einkabíla, ásamt því að draga úr orkuþörf samgangna og breyta ferðavenjum. Til að ná umhverfis- og hagkvæmnimarkmiðum með eflingu almenningssamgangna, göngu
og hjólreiða þarf bæði fjármagn og þolinmæði. Í sjálfbærri samgönguáætlun verði settar fram
skuldbindingar ríkis og sveitarfélaga til langs tíma.
|
|
Dregið verði markvisst úr hávaða- og loftmengun frá samgöngum og þeim haldið innan
viðmiðunargilda í stöðlum Evrópusambandsins.
|
|
Tengdar áherslur:
|
|
Með sjálfbærri samgönguáætlun í samvinnu við sveitarfélögin verði lokið við skilgreiningu á
grunnneti hjólreiðastíga innan helstu þéttbýliskjarna. Fjármagni samgönguáætlunar til göngu- og
hjólreiðastíga verði forgangsraðað í uppbyggingu á því neti á áætlunartímabilinu. Einnig verði
lokið við skilgreiningu á grunnneti almenningssamgangna innan þéttbýlis. Áfram verði unnið að
auknum forgangi almenningssamgangna í umferðinni með uppbyggingu sérreina, forgangi á umferðarljósum og öðrum aðgerðum.
|
|
Unnin verði aðgerðaáætlun um aukin loftgæði í helstu þéttbýliskjörnum í samstarfi við sveitarfélögin. Kortlagningu umferðarhávaða verði lokið og tilheyrandi framkvæmdaáætlun unnin.
Þessum áætlunum verði hrint í framkvæmd á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
|
|
Auk tæknilegra lausna verði með fræðslu, hagrænum hvötum og skipulagsaðgerðum stuðlað að
breyttum ferðavenjum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.
|
|
Unnið verði tilraunaverkefni um eflingu almenningssamgangna í samræmi við viljayfirlýsingu
Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, fjármálaráðuneytis, innanríkisráðuneytis og Vegagerðarinnar. Aðilar eru sammála um að vinna að samningi sem byggist m.a. á þeim forsendum
að ríkið skuldbindi sig til að leggja fjármagn í rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess í tíu ára tilraunaverkefni ef á móti koma skuldbindingar sveitarfélaga um mótframlag, markvissar stuðningsaðgerðir og sátt um frestun stórra vegaframkvæmda á
höfuðborgarsvæðinu. Framlag ríkisins verði af stærðargráðunni 1.000 millj. kr. á ári. Meginmarkmiðið verði a.m.k. að tvöfalda hlutdeild almenningssamgangna í öllum ferðum sem farnar
eru á höfuðborgarsvæðinu. Árangur af þessu tilraunaverkefni verði metinn í framvindumati á
tveggja ára fresti og framlög verði þá endurskoðuð.
|
|
Tímarammi:
|
|
Samvinna við sveitarfélög er hafin. Ætlunin er að áætlun um sjálfbærar samgöngur liggi fyrir á
fyrsta tímabili samgönguáætlunar. Mótun áætlunar með sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu
og áhrifasvæði þess er byggð á verkefnaáætlunartillögu starfshóps samgönguráðs um höfuðborgarsvæðið og umræðutillögum starfshóps samgönguráðs um grunnnet almenningssamgangna
og hjólreiðastíga.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Stefnumið og tengdar áherslur tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 eru í samræmi við
lykilaðgerð E í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum sem sveitarfélög og
innanríkisráðuneytið bera ábyrgð á.
Almenningssamgöngur í þéttbýli
Eins og fram kemur í kafla 1.1.6 er í tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 gerður
greinarmunur á almenningssamgöngum í þéttbýli sem ríkið hefur hingað til ekki styrkt með
beinum hætti og almenningssamgöngum milli þéttbýlisstaða sem ríkið hefur styrkt. Efling
almenningssamgangna hefur margþætt hlutverk í tillögunni og birtist sem áhersla undir
þremur meginmarkmiðum – markmiði um umhverfislega sjálfbærar samgöngur, um hagkvæmar samgöngur og greiðar.
Almenningssamgöngur innan stærri þéttbýlisstaða snúast að mestu um fjöldaflutninga á
fólki. Meginmarkmið eru umhverfislegs og hagræns eðlis en einnig skiptir aukinn hreyfanleiki miklu máli. Eins og öllum er kunnugt um er höfuðborgarsvæðið og suðvestursvæðið í
heild þéttbýlt og þar búa um 77% þjóðarinnar. Vegalengdir eru tiltölulega stuttar og hindranir
eru helst af völdum umferðarinnar sjálfrar. Miklir möguleikar eru á að gera almenningssamgöngur á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess (hið hefðbundna höfuðborgarsvæði auk
Reykjaness, Árborgarsvæðis og Akraness/Borgarfjarðar) að öflugum ferðamáta í framtíðinni
sem mun gegna veigamiklu hlutverki í því að umhverfismarkmið stjórnvalda nái fram að
ganga. Þá mundi jafnframt takast að draga umtalsvert úr samgöngukostnaði almennings og
hins opinbera.
Ekki er heldur útilokað að almenningssamgöngur innan fleiri þéttbýliskjarna geti skilað
umhverfislegum og hagrænum ávinningi í framtíðinni en ljóst er að hann verður takmarkaður
vegna fámennis.
Almenningssamgöngur milli þéttbýlisstaða snúast í langflestum tilfellum um grunnþjónustu fremur en fjöldaflutninga. Meginmarkmiðið með eflingu almenningssamgangna milli
þéttbýlisstaða utan höfuðborgarsvæðisins er að stuðla að greiðum samgöngum með því að
auka hreyfanleika íbúanna, auka aðgengi þeirra að þjónustu og draga úr þörfinni fyrir notkun
einkabíla. Greinargerð um stöðu og tillögu að stefnu í almenningssamgöngum milli þéttbýlisstaða sem ríkið hefur styrkt má sjá í kafla 1.1 þar sem fjallað er um markmið um greiðar samgöngur.
Ganga og hjólreiðar
Samkvæmt 27. grein vegalaga, nr. 80/2007, er í samgönguáætlun heimilt að veita fé til almennra hjólreiða- og göngustíga meðfram umferðarmestu þjóðvegum samkvæmt sérstakri
áætlun sem gerð skal að höfðu samráði við sveitarfélög. Í greinargerð með gildandi samgönguáætlun 2009–2012 er vísað í umrædda lagaheimild og segir svo um áætlunargerð um
stíga fyrir hjólreiðar:
Miðað er við að stórefla möguleika á notkun reiðhjóla sem samgöngumáta á höfuðborgarsvæðinu með
gerð áætlunar og til framkvæmda í stígagerð. Reiknað er með að viðkomandi sveitarfélög taki þátt í
kostnaði að undangengnum samningum þar um.
Áætlað er að innan höfuðborgarsvæðisins eigi sér stað um helmingur af öllum akstri
bifreiða á landinu. Samkvæmt könnun á ferðavenjum frá 2002 er þriðjungur allra ferða sem
farnar eru innan höfuðborgarsvæðisins styttri en 1 km og yfir helmingur þeirra er styttri en
2 km. Ferðir til og frá vinnu eru flestar farnar þegar hvað mest álag er á gatnakerfinu og almenningssamgöngukerfinu með tilheyrandi þörf á aukinni umferðarrýmd (afkastagetu) gatna
og flutningsgetu almenningssamgangna. Samkvæmt könnun frá 2008 er meðalfjarlægð milli
heimilis og vinnustaðar 6,5 km á höfuðborgarsvæðinu, 28% íbúa þess búa í innan við 2 km
fjarlægð frá vinnustað og 44% í innan við 4 km fjarlægð. Meðalferðatími milli heimilis og
vinnustaðar var rúmar níu mínútur.
Meðalmaður hjólar 2 km á 6–8 mínútum og 4 km á 13–16 mínútum. Samkvæmt könnuninni frá 2008 ætti því a.m.k. þriðjungur íbúa höfuðborgarsvæðisins að geta hjólað til vinnu
á innan við 15 mínútum. Það eru því allar forsendur til að ætla að hlutdeild hjólreiða megi
auka verulega með tilheyrandi samdráttaráhrifum á bílaumferð, samfélagslegan kostnað og
umhverfisþætti. Á hinn bóginn ber að varast að stuðla að breytingum sem lengja ferðatíma.
Miðað við fyrirliggjandi gögn og framangreindar forsendur ætti aukin notkun hjólreiða ekki
að hafa nein umtalsverð áhrif þar á.
Efling almenningssamgangna, göngu og hjólreiða
á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess
Haustið 2010 skipaði samgönguráð tvo starfshópa sem lögðu grunn að samvinnu við
sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess um sjálfbæra samgönguáætlun.
Hóparnir luku störfum snemma árs 2011. Annar hópurinn fjallaði um höfuðborgarsvæðið og
áhrifasvæði þess en hinn fjallaði um grunnnet almenningssamgangna og hjólreiðastíga.
Fyrrnefndi hópurinn vann tillögu að verkefnaáætlun við mótun sameiginlegrar áætlunar
sveitarfélaga og ríkis um uppbyggingu og rekstur samgangna á höfuðborgarsvæðinu og
áhrifasvæði þess.
Síðarnefnda starfshópnum var falið að gera fyrstu umræðutillögur að skilgreiningu á
grunnneti almenningssamgangna og hjólreiðastíga – neti sem ætlað er að bera meginþunga
umferðar þessara samgöngumáta og skilgreint er í samgönguáætlun. Hópurinn afmarkaði
störf sín í bili við höfuðborgarsvæðið og áhrifasvæði þess (suðvestursvæði). Í skýrslu hópsins
kemur m.a. fram að aukin notkun reiðhjóla sem samgöngutækja skilar mestum hagrænum
og umhverfislegum ávinningi á því svæði. Því er líklegast að fjármagni ríkisins til hjólreiðainnviða verði varið á höfuðborgarsvæðinu, a.m.k. til að byrja með.
Stjórn Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu voru kynntar tillögur þessara starfshópa í aðdraganda samgönguþings vorið 2011. Um sumarið óskaði stjórnin eftir umboði
aðildarsveitarfélaganna til undirritunar viljayfirlýsingar milli ríkis og samtakanna og heimildar til samningaviðræðna við ríkið á grundvelli hennar.
Samtökin fengu umrætt umboð og nú liggur fyrir viljayfirlýsing samtakanna, fjármálaráðuneytis, innanríkisráðuneytis og Vegagerðarinnar um tilraunaverkefni um eflingu almenningssamgangna (sjá fylgiskjal). Aðilar eru sammála um að vinna að samningi sem mun m.a.
byggja á þeim forsendum að ríkið skuldbindi sig til að leggja fjármagn í rekstur almenningssamgangna í tíu ára tilraunaverkefni ef á móti koma skuldbindingar sveitarfélaga um mótframlag, markvissar stuðningsaðgerðir og sátt um frestun stórra vegaframkvæmda, eins og
sagt er nánar frá í stefnumiði að framan.
Hér á eftir er stutt samantekt á tillögum ofangreindra starfshópa samgönguráðs en skýrslur
með niðurstöðum þeirra er að finna á vefsvæði samgönguáætlunar. Vefslóðin er:
http://www.innanrikisraduneyti.is/verkefni/malaflokkar/samgonguaaetlun/
Samgöngur á höfuðborgarsvæðinu. Rannsóknar- og þróunarverkefni
Tillaga að verkefnaáætlun
Samantekt úr skýrslu starfshóps samgönguráðs
Starfshópurinn gerir það að tillögu sinni að verkefni sem talin eru upp í erindisbréfi hans
verði tekin saman í fimm verkefnapakka sem saman mynda tillögu að verkefnaáætlun við
mótun sameiginlegrar áætlunar sveitarfélaga og ríkis um uppbyggingu og rekstur samgangna
á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess.
Samkvæmt erindisbréfinu á að vinna umrædd verkefni árin 2011–2012. Starfshópurinn
metur það svo að hægt sé að hefja vinnslu á verkefnapakka I, II, IV og V samtímis en verkefnapakki III byggist að einhverju leyti á niðurstöðum hinna og er lokaáfangi áætlunarinnar.
Eftirfarandi er stutt lýsing á hverjum verkefnapakka:
|
I
|
Umferðarlíkan höfuðborgarsvæðisins – endurbætur
Umferðarlíkan höfuðborgarsvæðisins verði að loknum endurbótum reiknilíkan sem
endurspeglar (hermir) og spáir fyrir um ferðir fólks, með öllum helstu ferðamátum, á
háannatíma á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess. Reiknilíkanið á að vera lykilverkfæri við mat á valkostum í skipulagi og forgangsröðun fjárfestinga í umferðarmannvirkjum og almenningssamgöngum. Líkanið geti spáð fyrir um umferð á þjóðvegum út
frá Reykjavík miðað við gefnar forsendur.
Endurbætur á umferðarlíkani eins og hér er lýst verða ekki gerlegar án ítarlegrar könnunar á ferðavenjum þar sem flæði fólks með öllum helstu ferðamátum verður kortlagt.
|
|
II
|
Samgönguskipulag suðvestursvæðis til 2022+
Sviðsmyndir um íbúafjölgun, byggðaþróun og þróun samgangna allra ferðamáta til 2022
(og jafnvel til lengri tíma) settar fram. Um verður að ræða samvinnuverkefni sérfræðinga
ríkis og sveitarfélaga á suðvestursvæði í samgöngu- og skipulagmálum, auk fulltrúa
Strætó bs. og fleiri aðila með sérfræðiþekkingu. Endurbætt umferðarlíkan höfuðborgarsvæðisins verður notað til að meta og bera saman líkleg áhrif sviðsmynda á umferð,
ferðatíma, ferðamátaval, orkunotkun, útblástur gróðurhúsalofttegunda og fleiri lykilþætti.
Fjárfestingaþörf í uppbyggingu og rekstri samgangna fyrir hverja sviðsmynd verður
metin og í því samhengi verða áhrif gjaldtöku skoðuð. Mat verður lagt á hvaða sviðsmyndir eru líklegastar til að falla að stefnu stjórnvalda og sveitarfélaga um markmið í
umhverfismálum, aukna hagkvæmni, öryggi og greiðfærni.
Tillögur starfshóps samgönguráðs um grunnnet almenningssamgangna og hjólreiðastíga
verða lagðar til grundvallar í umræðum hópsins um aðkomu ríkisins.
|
|
III
|
Samgönguáætlun suðvestursvæðis til 2022+
Samstarfsverkefni samgönguráðs, kjörinna fulltrúa sveitarfélaga á suðvestursvæði og
fleiri aðila. Niðurstöður verkefnapakka II verða teknar til umfjöllunar og umræðu og í
framhaldinu kynntar samhliða kynningu á endurskoðuðu svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins sem á að vinna á næstu missirum . Stefna og aðgerðaáætlun til 2022 í uppbyggingu vega, gatna og almenningssamgangna verði mótuð og sett fram í heildstæðri og
samþættri samgönguáætlun ríkis og sveitarfélaga.
|
|
IV
|
Hönnun stofnbrauta í borgarumhverfi
Í rannsóknar- og þróunarverkefni um stofnbrautir í borgarumhverfi verði teknar saman
þær upplýsingar úr leiðbeiningum erlendra borga um hönnun umferðarmeiri gatna sem
eiga erindi við aðstæður á höfuðborgarsvæðinu. Áhersla verði lögð á lausnir í aðlögun
stofnbrauta að borgarumhverfi og einnig lausnir sem reynst hafa vel erlendis fyrir almenningssamgöngur og gangandi og hjólandi vegfarendur í fyrirliggjandi göturými. Við
vinnslu verkefnisins verði hugað bæði að lausnum við endurgerð eldri gatna þar sem umferðarþungi er mikill í gegnum gróin hverfi og við hönnun nýrra stofnbrauta í borgarumhverfi þar sem skipuleggja á þéttari byggð.
|
|
V
|
Aukin loftgæði – aðgerðaáætlun
Teknar verða saman fyrirliggjandi upplýsingar um svifryk og aðra þætti sem hafa neikvæð áhrif á loftgæði á höfuðborgarsvæðinu. Aðgerðir til að bæta loftgæði verða
kostnaðargreindar og tillögum um framkvæmdir raðað í forgangsröð. Aðgerðaáætlun
verði unnin í samstarfi Vegagerðarinnar og sveitarfélaganna og hrint í framkvæmd á árunum 2012–2013.
Vegagerðin vinnur nú í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2002/49/EB frá
2002 um mat og stjórn á hávaða í umhverfinu og reglugerð umhverfisráðherra nr.
1000/2005 um kortlagningu hávaða og aðgerðaáætlanir. Þar segir að kortleggja skuli umferðarhávaða, gera áætlanir og ákveða hvernig verkaskiptingu veghaldara og sveitarfélaga skuli háttað.
|
Lagt er til að innanríkisráðuneytið sjái í samstarfi við Vegagerðina um að þessari áætlun
um rannsóknar- og þróunarverkefni verði framfylgt og beri ábyrgð á vinnslu hennar í samstarfi við sveitarfélög. Semja þarf við sveitarfélögin og aðra opinbera aðila um skiptingu
kostnaðar og vinnuframlag.
Grunnnet almenningssamgangna á suðvestursvæði
Grunnnet hjólreiðastíga á höfuðborgarsvæði
– Tillögur til umræðu
Samantekt úr skýrslu starfshóps samgönguráðs
Samkvæmt lögum um samgönguáætlun skal við mótun hennar skilgreina það grunnkerfi
sem ætlað er að bera meginþunga samgangna. Skilgreining á grunnneti almenningssamgangna, hjólreiða- og göngustíga, sem ætlað er að bera meginþunga umferðar þessarra samgöngumáta, liggur ekki fyrir.
Vinna starfshópsins miðar að því að tillögur að grunnneti almenningssamgangna og hjólreiðastíga verði til viðmiðunar þegar sett er fram áætlun um útgjöld og helstu framkvæmdir.
Meginmarkmiðið er að með tillögum starfshópsins hafi innanríkisráðuneytið og Vegagerðin
undir höndum:
*
Fyrstu tillögur til umræðu við mótun sjálfbærra samgönguáætlana með sveitarfélögum
á næstu missirum.
*
Raunhæf viðmið til að ákvarða hversu mikið fjármagn eigi að fara í rekstur og uppbyggingu á almenningssamgöngum og hjólreiðastígum næstu árin.
*
Tillögur að grunnkerfum sem byggja má á við ákvarðanir um hvaða framkvæmdir ríkið
muni leggja fjármagn til.
Starfshópurinn afmarkaði umræðutillögur sínar við höfuðborgarsvæðið og áhrifasvæði
þess af ástæðum sem tíundaðar voru að framan. Við vinnslu sjálfbærra samgönguáætlana
með sveitarfélögum, sem boðuð er í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, þarf á næstu
missirum að gera fyrstu tillögur að grunnneti almenningssamgangna og hjólreiðastíga utan
höfuðborgarsvæðisins. Almenningssamgöngur innan sveitarfélaga tíðkast víðar en á höfuðborgarsvæðinu. Akureyrarbær, Ísafjarðarbær og sveitarfélög á Suðurnesjum verja t.d. umtalsverðum fjármunum í þær. Setja þarf almennar reglur um framlag ríkisins í rekstur almenningssamgangna innan svæða og sveitarfélaga til að gæta jafnræðis. Sú reikniregla þarf að fela
í sér hvata til að auka notkun og byggja m.a. á íbúafjölda, farþegafjölda og lengd ferða.
Starfshópurinn leggur á það áherslu að tillögurnar sem greint er frá hér á eftir eru fyrstu
umræðutillögur að skilgreiningum á umræddum grunnkerfum á höfuðborgarsvæðinu og eru
birtar með eftirtöldum fyrirvörum:
*
Tillögur geta breyst í samvinnu ríkis og sveitarfélaga.
*
Tillögur eiga að auðvelda samgönguyfirvöldum að áætla umfang þessara grunnkerfa og
að veita fjármagni í almenningssamgöngur og hjólreiðar á skilvirkan og markvissan hátt.
*
Tillögur sem verða grundvöllur í samvinnuverkefni sérfræðinga ríkis og sveitarfélaga
um samgönguskipulag suðvestursvæðis (sjá nánar í umfjöllun um verkefnapakka II í
tillögum starfshóps samgönguráðs hér að framan).
Grunnnet almenningssamgangna á suðvestursvæði – umræðutillaga starfshóps
Skilgreiningu á umræðutillögu að grunnneti almenningssamgangna má nálgast á ýmsa
vegu. Hér er farin sú leið að greina núverandi kerfi og finna kostnað við rekstur leiða sem
starfshópurinn leggur til að verði skilgreindar sem grunnnet almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess (suðvestursvæði). Með þessari nálgun fæst áætlun um
kostnað við rekstur grunnnets og þar með raunhæft viðmið fyrir samgönguyfirvöld. Strætó
bs. vann að tillögunni með starfshópnum.
Helstu forsendur sem hópurinn gaf sér eru að eðlileg nálgun sé að grunnnet almenningssamgangna innan sveitarfélaganna sjö á höfuðborgarsvæðinu feli í sér eftirtaldar leiðir í kerfi
Strætó bs.:
*
leiðir sem tengja sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu og öll hverfi og borgarhluta með
um eða yfir tíu þúsund íbúa,
*
leiðir sem flytja flesta farþega, tengja meginbiðstöðvar í kerfinu og geta orðið grunnur
að hraðvagnaleiðum (e. bus rapid transit),
*
leiðir sem tengjast innanlandsflugi,
*
leiðir sem tengjast farþegahöfnum,
*
leiðir sem tengjast meginbiðstöðvum hópferðabifreiða utan af landi.
Mynd 9. Grunnnet almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu.
Umræðutillaga sem sýnir þær leiðir og hluta leiða í núverandi
kerfi Strætó bs. sem uppfylla gefnar forsendur.
(Starfshópur samgönguráðs, 2011.)
Graphic file mynd09~1.png with height 945 p and width 1261 p Left aligned
Auk leiða innan sveitarfélaganna sjö á höfuðborgarsvæðinu gerir starfshópurinn ráð fyrir
að í grunnneti almenningssamgangna séu megintengingar við stærstu kjarna á áhrifasvæði
þess, þ.e. Reykjanesbæ, Selfoss, Hveragerði, Akranes og Borgarnes, sem tilheyra suðvestursvæði í svæðaskiptingu sóknaráætlunar.
Á höfuðborgarsvæðinu var heildarkostnaður við rekstur Strætó bs. um 3,5 milljarðar kr.
árið 2010. Rekstrarframlög eigenda byggðasamlagsins voru um 2,75 milljarðar kr. og námu
því tæplega 13.700 kr. á hvern íbúa. Ætla má að almenningssamgöngur á höfuðborgarsvæðinu hafi alls fengið um 137 millj. kr. í endurgreiðslu á olíugjaldi frá ríkinu. Óbeint rekstrarframlag ríkisins nam samkvæmt því um 680 kr. á hvern íbúa. Rekstrarkostnaður sveitarfélaga
og ríkis við almenningssamgöngur árið 2010, sem flytja farþega milli höfuðborgarsvæðisins
og stærstu kjarna á áhrifasvæði þess (Reykjanesbæjar, Selfoss, Hveragerðis og Akraness),
var um 111 millj. kr.
Áætlaður kostnaður við rekstur grunnnets almenningssamgangna á þessu svæði, samkvæmt umræðutillögu starfshópsins, þjónustustigi, verðlagi og tíðni ferða í desember 2010,
er alls um 1.070 millj. kr. á ári. Gera má ráð fyrir að heildarframlag ríkisins til reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess (suðvestursvæði) með endurgreiðslu olíugjalds, styrkjum til einkaleyfa og sérleyfa hafi numið um 170–180 millj.
kr. árið 2010.
Til að ná umhverfis- og hagkvæmnimarkmiðum með eflingu almenningssamgangna,
göngu og hjólreiða þarf auk fjámagns bæði þolgæði og markvissar stuðningsaðgerðir. Starfshópurinn leggur til að eftirfarandi forsendur verði lagðar til grundvallar samvinnu ríkis og
sveitarfélaga um eflingu almenningssamgangna, göngu og hjólreiða á svæðinu:
*
Ríkið skuldbindi sig til að leggja fjármagn í rekstur almenningssamgangna í tíu ára tilraunaverkefni. Á móti verði stórum vegaframkvæmdum á höfuðborgarsvæðinu frestað.
*
Framlag til rekstrar almenningssamgangna verði greitt til landshlutasamtaka á svæðinu
(eða beint til Strætó bs.) sem á móti ábyrgjast ákveðna þjónustu á skilgreindum leiðum
í grunnneti og upplýsa samgönguyfirvöld árlega um fyrirkomulag þjónustunnar. Styrkveiting verði háð því að þjónusta verði bætt og að framlög sveitarfélaga í reksturinn
skerðist ekki á móti. Sambærilegt fyrirkomulag er þekkt, t.d. í Danmörku.
*
Framlag frá ríkinu verði einnig háð því að á móti komi skuldbindingar sveitarfélaganna
um að fresta stórum vegaframkvæmdum og markvissum stuðningsaðgerðum sem stuðla
að aukinni notkun almenningssamgangna, t.d. í skipulagi byggðar og samgöngustefnu
opinberra fyrirtækja.
*
Sveitarfélögin og ríkið komi sér saman um mælanleg markmið, t.d. í loftslagsmálum
loftgæðum og breytingum á ferðamátavali. Í samræmi við forsendur aðgerðaáætlunar
í loftslagsmálum verði markmiðið á tíu árum a.m.k. að tvöfalda hlutdeild almenningssamgangna í öllum ferðum sem farnar eru á höfuðborgarsvæðinu. Árangur af þessu tilraunaverkefni verði metinn, m.a. með ofangreindum mælikvörðum, í framvindumati á
tveggja ára fresti og framlög verði þá endurskoðuð.
*
Fjármögnun: Hluta af kolefnisgjaldi sem ríkið innheimtir af eldsneyti verði varið í
almenningssamgöngur. Á móti verði endurgreiðslu olíugjalds af olíu vegna rekstrar almenningsvagna í áætlunarferðum hætt, þar sem það fyrirkomulag getur unnið gegn vistvænni endurnýjun almenningsvagna og þar með umhverfismarkmiðum. Samkvæmt fjárlögum 2011 er gert ráð fyrir að kolefnisgjald af öllu jarðefnaeldsneyti sem notað er í
landinu skili í heild um 3,1 milljörðum kr. á árinu.
*
Mótun og framfylgd sameiginlegrar áætlunar ríkis og sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um uppbyggingu og rekstur hjólreiðastíga verði hluti af þessu tíu ára tilraunaverkefni (sjá umræðutillögur hér á eftir).
Grunnnet hjólreiðastíga á höfuðborgarsvæði – umræðutillögur starfshóps
Til grundvallar umræðutillögum að grunnneti hjólreiða á höfuborgarsvæðinu liggja kort
af göngu- og hjólastígum höfuðborgarsvæðisins sem sveitarfélögin hafa látið vinna og uppfært reglulega. Helstu forsendur sem hópurinn gaf sér við skilgreiningu grunnnetsins eru
eftirfarandi:
*
Grunnnetið samanstandi af skilgreindum hnútpunktum og leggjum sem eru, eins og
mögulegt er, stystu og greiðfærustu leiðir á milli punktanna. Samtímis verði grunnnetið
samansett, eins og kostur er, af núverandi hjólreiðainnviðum sem sveitarfélögin hafa
byggt upp.
*
Netið taki mið af eftirfarandi heimild í vegalögum: „Í samgönguáætlun er heimilt að
veita fé til almennra hjólreiða- og göngustíga meðfram umferðarmestu þjóðvegum“.
*
Grunnnetið tengi saman öll sveitarfélög á svæðinu og tengist einnig meginaðkomuleiðum að því í austri, suðri og norðri.
Ákveðið var að byrja vinnu við skilgreiningu grunnnets út frá hnútpunktum í hverju
sveitarfélagi og á mörkum sveitarfélaga sem tengja þarf saman með hjólreiðainnviðum.
Fyrstu drög að hnútpunktum og loftlínuleggjum, þ.e. stystu leið þeirra á milli, voru sett á
blað. Út frá því voru núverandi hjólreiðainnviðir sem tengja þessa hnútpunkta og gætu uppfyllt viðmið um greiðfærni merktir á kort. Með þessari einföldu nálgun sést hvar mögulega
er þörf á nýjum tengingum milli hnútpunkta og hvaða núverandi göngu- og hjólreiðastígar
falla að þessari hugmynd.
Mynd 10. Grunnnet hjólreiðastíga á höfuðborgarsvæðinu.
Umræðutillaga 04. (Starfshópur samgönguráðs, 2011.)
Graphic file mynd10~1.png with height 897 p and width 1275 p Left aligned
Með tillögum starfshópsins fást viðmið um helstu stærðir í grunnnetinu:
*
Hve mikið þarf að byggja af nýjum tengingum.
*
Hve mikið af núverandi göngu- og hjólreiðastígum er hægt að nýta en þarf mögulega að
bæta.
Núverandi stígar voru oftast lagðir sem útivistarstígar og uppfylla ekki viðmið um greiðar
og öruggar hjólreiðar fyrir samgöngur. Nýjar tengingar í grunnneti og úrbætur núverandi innviða þarf að hanna og byggja í samræmi við hönnunarleiðbeiningar fyrir hjólreiðastíga sem
er unnið að hjá Vegagerðinni og Reykjavíkurborg.
Sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu hafa að mestu leyti séð um að fjármagna stofnkostnað við hjólreiðastíga og alfarið séð um rekstur þeirra. Aðkomu ríkisins að þessum málum
þarf að útfæra í samvinnu sérfræðinga ríkis og sveitarfélaga um samgönguskipulag suðvestursvæðis (sjá nánar í umfjöllun um verkefnapakka II í tillögum starfshóps samgönguráðs
um höfuðborgarsvæðið).
1.3.5 Orkusparnaður og orkuskipti
|
Úr stefnumiði:
|
|
Markvissar aðgerðir miði að minni notkun jarðefnaeldsneytis og að samgöngutæki nýti orku sem
framleidd er með endurnýjanlegum orkugjöfum, auk orkusparandi aðgerða fyrir eldri farartæki.
|
|
Efldar verði rannsóknir sem miða að sjálfbærni í framleiðslu á vistvænum orkugjöfum og aukinni hagkvæmni samgöngukerfisins, m.a. með stuðningi við þróun og uppbyggingu innviða og
þróun og framleiðslu á innlendu vistvænu eldsneyti.
|
|
Tengdar áherslur:
|
|
Stuðlað verði að nýtingu umhverfislega skilvirkra orkugjafa (kr./tonn CO2-ígildi).
|
|
Breytt verði skattlagningu á ökutæki með það að markmiði að hvati sé til kaupa á sparneytnum
ökutækjum og eins þeim sem nota umhverfisvæna orkugjafa.
|
|
Sérleyfi og einkaleyfi til aksturs verði háð skilyrðum um umhverfisvæn samgöngutæki í þeim
tilgangi að akstur í atvinnuskyni, sem krefst leyfa, verði í auknum mæli visthæfur. Jafnframt
verði gerðar kröfur um að kaup ríkisins á akstursþjónustu séu háð skilyrðum um visthæf ökutæki.
Stofnunum ríkisins verði sett ákveðin skilyrði um að þær leitist við að nota ökutæki sem eru
sparneytin og hafa lágt CO2-gildi í útblæstri.
|
|
Samgöngustofnanir ríkisins taki upp vistvæna samgöngustefnu sem stuðli að orkusparnaði og
orkuskiptum og verði öðrum stofnunum til fyrirmyndar í þeim efnum. Stjórnvöld vinni með
fyrirtækjum og stofnunum að því að móta og útfæra markvissa samgöngustefnu fyrir vinnustaði.
|
|
Tímarammi:
|
|
Á áætlunartímabilinu verður stöðugt unnið að aðgerðum sem stuðla að minni notkun jarðefnaeldsneytis og auknum hlut endurnýjanlegra orkugjafa.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn, Siglingastofnun og Vegagerðin.
|
Ljóst er að vinna þarf markvisst að því að draga úr notkun jarðefnaeldsneytis til að ná settum markmiðum í loftslagsmálum. Í tillögu að samgönguáætlun 2011–2022 er lögð áhersla
á að verkefnum sem eru í aðgerðaáætluninni verði fylgt eftir. Hvati til að kaupa sparneytin
ökutæki, sem og þau sem nota umhverfisvæna orkugjafa, er þegar fyrir hendi með breyttu
fyrirkomulagi skatta og gjalda á bíla og eldsneyti. Mikilvægt er að fylgjast með þróun mála
í kjölfarið og nýta þennan hagræna hvata til að stuðla að vistvænni endurnýjun samgöngutækja.
Í tillögunni er lögð áhersla á að stuðlað verði að nýtingu umhverfislega skilvirkra orkugjafa. Með því er átt við að umhverfisleg hagkvæmni ráði för við orkuskipti. Notaðir verði
þeir orkugjafar sem skila mestum samdrætti í losun CO2 miðað við kostnað samfélagsins við
að nýta þá. Kostnaður hins opinbera við aðgerðir til að draga úr losun á gróðurhúsalofttegundum til 2020 er mjög mismunandi samkvæmt skýrslu sérfræðinganefndar umhverfisráðherra um möguleika til að draga úr útstreyminu. Aðgerðir á borð við sparneytnari bifreiðar
hafa í för með sér hreinan ábata að fjárhæð 215 þús. kr. á hvert tonn af CO2-ígildi en kostnaður við vetnisbíla er áætlaður um 258 þús. kr. á tonnið. Sumar aðgerðir, svo sem aukin áhersla á göngu og hjólreiðar eða aukin notkun sparneytnari bifreiða, hafa í för með sér
hreinan ávinning. Aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum byggir á skýrslu sérfræðinganefndarinnar og þær tíu lykilaðgerðir sem eru tilgreindar eru m.a. valdar út frá umhverfislegri
skilvirkni – með öðrum orðum þær sem skila mestum árangri miðað við kostnað.
Til að draga úr orkunotkun í samgöngum og efla hlut innlendra orkugjafa er mikilvægt
að opinberir aðilar sýni gott fordæmi. Áherslur í tillögu að samgönguáætlun taka mið af
þessu en gert er ráð fyrir að sett verði skilyrði um notkun umhverfisvænna samgöngutækja
við samninga um sérleyfi og einkaleyfi til aksturs. Jafnframt verði gerðar kröfur um að önnur
kaup ríkisins á akstursþjónustu verði háð skilyrðum um visthæf ökutæki. Samgöngustofnanir
ríkisins verði öðrum stofnunum til fyrirmyndar við visthæfa endurnýjun samgöngutækja.
Hagkvæmnisjónarmiða verði gætt við innleiðingu ofangreindra skilyrða í samninga um kaup
á akstursþjónustu.
Áhersla er lögð á að stjórnvöld vinni með fyrirtækjum og stofnunum að mótun og útfærslu
markvissrar samgöngustefnu fyrir vinnustaði. Samgöngustefna fyrirtækja hafi það meginmarkmið að uppfylla ferðaþörf starfsmanna á hagkvæman og vistvænan hátt. Auk visthæfrar
endurnýjunar á ökutækjum verði starfsmönnum umbunað og gert auðveldara að nota vistvæna ferðamáta til og frá vinnu.
Tillaga að samgönguáætlun gerir ráð fyrir að samgöngustofnanir muni áfram taka þátt í
rannsóknum og styrkja þær. Stuðningurinn lýtur m.a. að rannsóknum sem miða að sjálfbærni
í framleiðslu á vistvænum orkugjöfum og aukinni hagkvæmni samgöngukerfisins. Samgönguyfirvöld taki virkan þátt í „Grænu orkunni“, klasasamstarfi að frumkvæði iðnaðarráðuneytisins um orkuskipti, sem miðar að því að auka hlut visthæfra innlendra orkugjafa í samgöngum á kostnað innflutts kolefnaeldsneytis.
1.3.6 Flug
|
Áhersla:
|
|
Stefnt verði að 3% samdrætti í losun koldíoxíðs (CO2) frá flugi árið 2012 og 5% samdrætti á
tímabilinu 2013–2020. Eru þar höfð til viðmiðunar árin 2004–2006. Markmiðið er í samræmi við
stefnu ESB.
|
|
Innleitt verði umhverfisvænt verklag um grænt aðflug og brottflug og vottun á umhverfisstjórnunarkerfi flugvalla.
|
|
Tímarammi:
|
|
Umhverfisvænt verklag verður fest í sessi á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn.
|
Með tilskipun Evrópusambandsins frá 2008 (2008/101/EB) hefur flugstarfsemi verið sett
undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir í samræmi við stefnu bandalagsins að draga
úr losun gróðurhúsalofttegunda. Viðskiptakerfið tekur gildi 1. janúar 2012. Stefnt er að 3%
samdrætti í losun koldíoxíðs (CO2) árið 2012 og 5% á tímabilinu 2013–2020. Markmiðið
tekur jafnt til innanlandsflugs í ríkjum ESB, sem og millilandaflugs milli aðildarríkjanna og
annarra ríkja. Ekki er útlit fyrir að gripið verði til frekari aðgerða vegna flugstarfsemi.
Umhverfisvottun loftfara byggist á viðauka 16 frá Alþjóðaflugmálastofnuninni (ICAO)
um umhverfisvernd. Í nýjustu útgáfu viðaukans eru gerðar stífari kröfur til þotna sem eru
hannaðar eftir 2005. Þotur í íslenska flugflotanum eru allar vottaðar samkvæmt eldri kröfum
og er það í samræmi við reglur. Á hinn bóginn má búast við að á næstu tíu árum verði stór
hluti flotans endurnýjaður og hávaðastig minnki því umtalsvert. Nýrri þotur eru langt undir
þeim hávaðamörkum sem ICAO setur. Í viðaukanum eru jafnframt strangari ákvæði um
útblástur frá hreyflum.
Reglugerð um rekstrartakmarkanir á flugvöllum vegna hávaða tók gildi árið 2009. Hún
kemur frá Evrópusambandinu en áhrifa hennar gætir þó ekki enn hér á landi þar sem enginn
flugvöllur nær því lágmarki sem reglugerðin tiltekur um fjölda flughreyfinga þotna á ári.
Meginmarkmið með reglugerðinni eru að draga úr skaðlegum áhrifum hávaða og stuðla að
því að afkastageta flugvalla þróist á vistvænan hátt með sem mestri kostnaðarhagkvæmni.
Mögulegt er að reglugerðin muni taka til Keflavíkurflugvallar innan tíu ára.
Þegar er farið að huga að umhverfisáhrifum frá millilandaflugvöllum. Lagt hefur verið til
að á flugvöllunum í Keflavík, Reykjavík, á Akureyri og Egilsstöðum verði tekið upp vottað
umhverfisstjórnunarkerfi (ISO 14001) til að draga úr umhverfiáhrifum.
Bætt flugleiðsaga er talin geta minnkað eldsneytiseyðslu um allt að 12%. Íslendingar eru
þátttakendur í innleiðingu samevrópska loftrýmisins (e. Single European Sky) en þar er að
finna markmið um afkastagetu leiðsögukerfisins sem stuðla beint að minni eldsneytiseyðslu.
Tækniframfarir eru miklar á þessu sviði. Sem dæmi má nefna að á næstu árum ætti að vera
hægt að draga úr aðskilnaði flugvéla á úthafinu og margfalda þannig afkastagetuna. Ávallt
þarf að hafa í huga að hægt sé að beita verklagi sem minnkar umhverfisáhrif flugsins sem
mest og gildir það ekki síst um aðflug og brottflug frá flugvöllum. Svokallað „grænt aðflug“
tíðkast víða, t.d. í Keflavík. „Grænt brottflug“ er ekki síður mikilvægt en er mun flóknara í
framkvæmd því það kallar á flugferla sem hæfa afkastagetu viðkomandi flugvélar.
Nýir orkugjafar tengjast framleiðslu á hreinna eldsneyti og minni umhverfisáhrifum.
Framleiðsla á nýju flugvélaeldsneyti í stórum stíl er vel gerleg og eru þegar hafnar viðamiklar tilraunir í því skyni erlendis. Vottun á því er hafin og hagkvæmni þess eykst hlutfallslega eftir því sem verð á jarðefnaeldsneyti stefnir upp á við. Í sumum tilfellum krefst framleiðsla tilbúins eldsneytis mikillar orku og því eru tækifæri Íslendinga á þessu sviði talsverð.
1.3.7 Siglingar
|
Áherslur:
|
|
Auknar verði rannsóknir á umhverfisvænum orkugjöfum, orkusparnaði og aðgerðum til að draga
úr mengun vegna brennisteins, kolmónoxíðs (CO), koltvísýrings (CO2) og niturefna (NOx) frá
skipavélum.
|
|
Dregið verði úr útblæstri frá skipum í höfnum landsins með uppbyggingu fyrir landtengingu við
rafmagn og endurskoðun gjaldskrár.
|
|
Tímarammi:
|
|
Unnið verður að endurskoðun gjaldskrár og uppbyggingu fyrir landtengingu á fyrsta tímabili
áætlunarinnar.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Siglingastofnun.
|
Siglingar eru mjög háðar alþjóðlegu samkeppnisumhverfi og umhverfiskröfur til íslenskra
skipa og erlendra skipa sem hingað koma hljóta að taka mið af því sem er að gerast í nágrannalöndunum. Taka ber upp alþjóðlegar kröfur um áhrif siglinga á umhverfið og innleiða
stefnumarkandi ákvarðanir um beitingu þvingunarúrræða þar sem það á við. Sem dæmi má
nefna takmarkanir á siglingum um líffræðilega mikilvæg hafsvæði og strangar reglur um
förgun úreltra skipa og skipsflaka.
Auka þarf rannsóknir sem stuðla að orkusparnaði í skipum og umhverfisvænum og endurnýjanlegum orkugjöfum um borð í fiskiskipum. Ef ná á góðum árangri í framleiðslu á endurnýjanlegum orkugjöfum þarf að leggja áherslu á orkugjafa sem hafa hátt orkumagn, eru umhverfisvænir, samkeppnishæfir í verði og nýtanlegir með sem minnstum breytingum á núverandi vélum og búnaði.
Jarðeldsneyti er og verður takmörkuð auðlind. Mikilvægi þess að finna aðrar lausnir og
endurnýjanlegar verða því seint ofmetnar. Í þessu sambandi ber að skoða bíódísil (lífrænt
endurnýjanlegt eldsneyti, jafnan unnið úr jurtaolíum), einkum vegna þess að hann hefur svipaða eiginleika og jarðdísillinn. Framleiðsla á bíódísil úr olíufræjum repjujurtarinnar er jafnframt góður kostur fyrir vaxtarmöguleika í landbúnaði. Þessi orkujurt vex vel á ákveðnum
svæðum og fyrir hendi er þekking til þess að fylgja eftir ferlinu frá sáningu til framleiðslu
á eldsneyti. Þá ber að geta þess að ræktun á repju er tvöföld kolefnisjöfnun sem þýðir að jurtin tekur til sín tvöfalt meira magn af koltvísýringi (CO2) við ræktun en hún losar við
brennslu.
Bíódísillinn er svo til eini orkugjafinn sem er svipaður núverandi dísilorkugjöfum í orkumagni og sá eini sem nota má á óbreyttar dísilvélar. Fyrir bensínvélar er bútanól (smjörsýra)
vænlegast þeirra orkugjafa sem nota má í staðinn og hefur svipað orkumagn. Metan í fljótandi formi hefur viðunandi orkumagn en kostnaður við kælingu og sérstaka frystitanka mun
leiða til hærra verðs.
Líta verður sérstaklega til loftgæða í höfnum þar sem fjöll hindra loftskipti. Of algengt
er að skipsvélar séu keyrðar í höfnum með tilheyrandi mengun í stað þess að tengja skipin
rafmagni. Í langflestum höfnum er þó boðið upp á landtengingar. Lagt er til að skip sem
stoppa í landi lengur en t.d. tvær klukkustundir verði tengd við rafmagn (sbr. tilmæli 2006/
339/EB). Endurskoða þarf gjaldskrá fyrir landtengingu þannig að hagrænn hvati leiði til umskipta. Jafnframt er lagt til að átak verði gert í að koma upp slíkum tengingum í höfnum þar
sem því verður við komið og forgangsraða framkvæmdum með tilliti til stærðar skipa.
1.3.8 Vegir
|
Áhersla:
|
|
Almenn fræðsla um akstur og aksturslag (vistakstur) verði aukin í þeim tilgangi að draga úr
mengun og hávaða frá bílaumferð. Kennsla í vistakstri í ökunámi verði efld.
|
|
Tryggð verði góð tenging og flæði bifreiða milli umferðarljósa á álagstímum verði bætt til þess
að draga úr mengun á fjölförnum leiðum.
|
|
Tímarammi:
|
|
Á áætlunartímabilinu verður áfram unnið að því að tengja umferðarljós á höfuðborgarsvæðinu
við miðlæga stjórntölvu, möguleikar hennar til umferðarstýringa verða fullnýttir svo að fjárhagslegur og umhverfislegur ávinningur tölvustjórnunarinnar skili sér að fullu.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Vegagerðin.
|
Með vistakstri má draga úr orkunotkun, mengun og stuðla að auknu öryggi. Lagt er til að
þáttur vistaksturs verði efldur í ökunámi. Jafn og mjúkur akstur með góðu flæði gefur besta
raun enda fer allt að 50% orkunnar í innanbæjarakstri í hröðun. Forðast skal öfgar í aksturslagi. Með því að taka hratt af stað og snögghemla getur eyðslan aukist um allt að 40%. Rannsóknir sýna að slíkt aksturslag dregur úr ferðatíma um aðeins 4%. Hagkvæmast er að taka
rólega af stað og koma bílnum í háan gír sem fyrst.
Eins og áður hefur komið fram var tekin í notkun ný miðlæg stýring umferðarljósa á
höfuðborgarsvæðinu árið 2007. Hún byggist á umfangsmikilli söfnun umferðarupplýsinga
og samskiptaneti milli stjórnkassa við gatnamót og stjórntölvu. Út frá þessum upplýsingum
reiknar stjórntölva út flæði umferðarinnar á öllu svæðinu hverju sinni, ákvarðar hvaða stýriforrit er við hæfi og sendir boð í stjórnkassa umferðarljósa í gegnum samskiptanetið. Miðlæg
stýring umferðarljósa gerir kleift að hafa stillingu þeirra í bestu („optimal“) stöðu hvenær
sem er sólarhringsins og skilar það sér í umtalsvert styttri aksturstíma. Auk fjárhagslegs
ávinnings dregur þetta úr mengun vegna útblásturs. Miðað við reynsluna erlendis (t.d. í Prag
árið 2005, 8%) má gera ráð fyrir að innleiðing miðlægrar stýringar í Reykjavík skili sér í 2–
10% styttri aksturstíma.
Kerfið býður einnig upp á þann möguleika að veita strætisvögnum forgang á umferðarljósum og stýra hámarkshraða með breytilegum upplýsingaskiltum. Með breytilegum hámarkshraðaskiltum má hámarka flutningsgetu gatna á „grænni bylgju“ umferðarljósa, draga úr
umhverfisáhrifum og auka öryggi.
Árið 2009 voru 113 gatnamót í Reykjavík umferðarljósastýrð og um helmingur þeirra
tengdur miðlægri stýringu (47%). Til miðlægu stýringarinnar teljast einnig umferðarljós í
Garðabæ og Hafnarfirði.
1.3.9 Staðbundin loftgæði
|
Áhersla:
|
|
Staðbundin loftgæði verði aukin með því að gera sveitarfélögum kleift með lagasetningu að skilgreina sérstök umhverfissvæði og um leið að takmarka þar umferð. Dregið verði úr svifryki frá
framkvæmdasvæðum, t.d. með auknum kröfum um rykbindingu, dekkjaþvott og áfangaskipta
efnistöku.
|
|
Tímarammi:
|
|
Breytingar á lögum og reglugerðum verða gerðar á fyrsta tímabili áætlunarinnar. Mati á
ávinningi aðgerða til að draga úr svifryki frá framkvæmdasvæðum ljúki á fyrsta tímabili
áætlunarinnar.
|
Í þéttbýli erlendis hafa víða verið skilgreind svonefnd umhverfissvæði (d. miljøzone) þar
sem umferð ökutækja sem ekki uppfylla tiltekna mengunarstaðla, t.d. hvað sótmengun
varðar, er bönnuð. Tilgangurinn er að tryggja staðbundin loftgæði, m.a þar sem umhverfisálag vegna umferðar er mikið. Veita þarf sveitarfélögum heimild í lögum til að skilgreina
umhverfissvæði. Lagt er til að lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, verði
breytt og sveitarfélögum veitt heimild til að skilgreina umhverfissvæði þar sem ökutæki, sem
ekki fullnægja ákveðnum skilyrðum um mengun, mega ekki aka.
Við framkvæmdir, svo sem byggingar-, gatna-, hafna- og vegaframkvæmdir, getur þyrlast
upp mikið svifryk sem berst yfir þéttbýli. Það berst m.a. út í andrúmsloftið frá svæðum til
efnistöku, jarðefnafyrirtækjum, vörubílspöllum, með dekkjum vinnuvéla og malarflutningabíla. Þessi mengun er einn þeirra umhverfisþátta sem fjalla verður um þegar metin eru umhverfisáhrif frá framkvæmdum. Svifryk berst yfir byggðir frá efnistökusvæðum í nágrenni
þeirra og frá jarðefnafyrirtækjum í úthverfum Reykjavíkur. Erfitt er að hefta algjörlega fok
frá slíkri starfsemi en það má minnka það með ýmsum ráðum. Mikið svifryk getur borist frá
farmi vörubíla og frá dekkjum þeirra. Rykbinding farms með vatni, eins og nú eru gerðar
kröfur um í reglugerð, er aðeins virk í stuttan tíma, einkum á heitum og sólríkum sumardögum.
Í reglugerð nr. 671/2008 um hleðslu, frágang og merkingu farms er fjallað um mótvægisaðgerðir gegn svifryki frá vörubílum. Svifryk berst auðveldlega með grófum dekkjum vörubíla og vinnuvéla. Dekkjaþvottur er mjög mikilvægur við umfangsmiklar framkvæmdir í eða
nærri þéttbýli.
Kannaður verður ávinningur af því að opinberir aðilar geri kröfur til verktaka um rykbindingu á framkvæmdasvæðum. Jafnframt verður metinn kostnaður og ávinningur af eftirfarandi
aðgerðum:
*
Kröfum um dekkjaþvottabúnað við stórar framkvæmdir í eða við þéttbýli.
*
Auknum gatnaþvotti við smærri framkvæmdir og handvirkum þvotti grófra dekkja á
vinnuvélum áður en þær aka út í gatnakerfi í þéttbýli.
*
Áfangaskiptingu við stærri efnistöku þar sem gengið verður frá hverjum áfanga jafnóðum með uppgræðslu.
1.3.10 Landshlutaáherslur
Áherslur í tillögu samgönguráðs að samgönguáætlun í því skyni að stuðla að umhverfislega sjálfbærum samgöngum eru hvort tveggja í senn, almennar og sértækar landfræðilega.
Áherslur á orkuskipti, orkusparnað, samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda frá skipum og flugvélum og á fleiri þætti munu hafa áhrif um land allt. Til að ná loftslagsmarkmiðum og
staðbundnum markmiðum um loftgæði er sérstök áhersla lögð á mesta þéttbýlið, höfuðborgarsvæðið og suðvestursvæðið í heild, með eflingu almenningssamgangna, göngu og hjólreiða.
1.4 Markmið um öryggi í samgöngum
1.4.1 Inngangur – nýjar áherslur og niðurstöður samráðs
Stefnumið um öruggar samgöngur og tengdar áherslur taka óverulegum breytingum miðað
við tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun 2007–2018. Í öryggismálum í flugi,
siglingum og samgöngum á landi er sama braut mörkuð. Stefnt er að því að meta áhrif þess
að taka formlega upp svokallaða „núllsýn“, sem gengur út á að allar aðgerðir er lúta að samgöngum á landi miði að því að enginn láti lífið í umferðinni, og bera hana saman við aðrar
leiðir sem þær þjóðir hafa farið er fremst standa í öryggismálum.
Á samráðs- og hugarflugsfundum með sveitarfélögum og Samtökum atvinnulífsins vorið
2009 komu fjölmargar ábendingar um hvernig auka mætti umferðaröryggi. M.a. var nefnt
að daglegar ferðir í tengslum við aukna atvinnusókn út fyrir heimabyggð kölluðu á öfluga
vetrarþjónustu, góða upplýsingagjöf og tryggt farsímasamband. Færsla þungaflutninga af
vegum á sjó var mikið nefnd í umræðum um öryggi. Þá komu fram þau sjónarmið að þjóðvegir ættu að liggja fram hjá þéttbýli þar sem því verður við komið. Að öðrum kosti þyrfti
að auka öryggi með hraðatakmarkandi aðgerðum á þjóðvegum inni í þéttbýli.
Á fundi með fulltrúum Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu í janúar 2010 kom
skýrt fram að skilvirkasta leiðin til að auka umferðaröryggi í þéttbýli væri að minnka umferðarhraða. Slík aðgerð drægi um leið úr neikvæðum áhrifum á umhverfi og heilsu. Það viðhorf var ríkjandi að „núllsýn“ í umferðaröryggi væri göfugt markmið en gæti verið mjög dýrt
í framkvæmd. Í umræðum var bent á að þessu markmiði væri hægt að ná með ólíkum leiðum
– lausnin væri ekki eingöngu að ráðast í kostnaðarsama uppbyggingu mannvirkja. Á umræðufundi með aðilum úr háskólasamfélaginu var nokkuð rætt um „núllsýn“ og töldu sumir
hana mjög dýra ef uppfylla ætti allar kröfur um öryggi mannvirkja.
1.4.2 Aðgerðaáætlanir, öryggisstjórnunarkerfi og alþjóðlegar úttektir
|
Úr stefnumiði:
|
|
Stefnt verði markvisst að því að auka öryggi í samgöngum og unnið að því á gildistíma
áætlunarinnar að draga verulega úr líkum á alvarlegum slysum eða banaslysum. Gerðar verði
sérstakar aðgerðaáætlanir í því skyni á öllum sviðum samgangna með mælanlegum
undirmarkmiðum sem miði að því að ná yfirmarkmiðinu. Aðgerðaáætlanir verði hluti af hverri
fjögurra ára samgönguáætlun og því endurskoðaðar á tveggja ára fresti.
|
|
Markvisst verði unnið að því að innleiða öryggisstjórnunarkerfi fyrirtækja á öllum sviðum
samgangna þar sem þau eru ekki lögð til grundvallar í atvinnustarfsemi.
|
|
Tryggður verði áfram trúverðugleiki Íslands með því að standast úttektir alþjóðlegra stofnana um
fyrirkomulag á eftirliti með öryggi.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn, Siglingastofnun, Umferðarstofa og Vegagerðin.
|
Langtímaáætlanir með tilgreindum verkefnum og mælanlegum undirmarkmiðum um
öryggi í flugi, siglingum og umferð á landi eru settar fram í köflum 1.4.3–1.4.5 hér á eftir.
Ítarlegri aðgerðaáætlanir innan ramma þessara langtímaáætlana verða settar fram í fjögurra
ára samgönguáætlun sem endurskoðuð er á tveggja ára fresti.
Í flugi og siglingum eru gerðar ákveðnar kröfur um öryggisstjórnunarkerfi fyrirtækja eins
og sjá má í umfjöllun hér á eftir. Ekki eru í lögum kröfur um öryggisstjórnunarkerfi fyrirtækja í atvinnurekstri ökutækja. Vinna þarf að því að skilgreina hvaða kröfur nauðsynlegt er
að gera og finna þeim lagastoð svo að hægt sé að beita þeim áður en leyfi eru veitt til fólks-
og farmflutninga.
Alþjóðlegar stofnanir í flugi og siglingum gegna því hlutverki að tryggja að eftirlit með
öryggi sé viðunandi. Samgöngustofnanir hér á landi þurfa reglulega að standast ítarlegar úttektir alþjóðlegra stofnana eins og kemur fram hér á eftir.
1.4.3 Flugmál
|
Áhersla:
|
|
Flugöryggi markast af alþjóðlegum kröfum. Á gildistíma áætlunarinnar verði lögð áhersla á að
innleiða nýjar kröfur Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA), m.a. um flugleiðsögu, flugvelli,
flugrekstur, þjálfunar- og skírteinamál, auk breytinga á kröfum um lofthæfi.
|
|
Fest verði í sessi eftirlitskerfi sem skilgreint er í áætlun um flugöryggi samkvæmt kröfum
Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) og samsvarandi áherslum frá Evrópu. Mikilvægir þættir
eru að tryggja að fyrir hendi sé nauðsynleg sérfræðiþekking, markviss þjálfun, verklag um
gagnagreiningu til að stýra og aðlaga eftirlit að þeim verkefnum sem efst eru á baugi og krefjast
viðeigandi aðgerða. Hvað varðar flug sem ekki er fjallað um á alþjóðlegum vettvangi, t.d. fisflug
og lendingarstaði (minni flugvelli), þá verði tekið á þeim þáttum með setningu fyllri innlendra
reglna eftir því sem nauðsyn krefur.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Flugmálastjórn.
|
Fyrirkomulag á eftirliti
Eftirlit með flugstarfsemi og flugöryggi byggist einkum á því að rekstraraðilar og einstaklingar sýni fram á að kröfum Flugmálastjórnar Íslands sé framfylgt. Reglubundnar úttektir
og vottun til að sannreyna að skilyrði til heimildarveitinga séu fyrir hendi eru því einn af
meginþáttum starfseminnar.
Heimildarveitingar snerta ýmsa þætti flugstarfsemi, m.a. eftirfarandi:
*
Heimildir til flugleiðsögu.
*
Heimildir til að reka flugvelli og lendingarstaði ásamt flugvernd.
*
Lofthæfi loftfara og þar með stjórnun viðhalds og viðhaldsstöðva.
*
Flugrekstur í atvinnuskyni hjá flugrekendum og flugskólum.
*
Heimildarveiting og eftirlit með einstaklingum og skírteinum þeirra.
Stöðugar úttektir alþjóðlegra stofnana á Flugmálastjórn eru til þess gerðar að staðfesta að
fyrirkomulag eftirlits sé í réttum farvegi. Þetta er nauðsynlegt til að tryggja gagnkvæma
viðurkenningu íslenskra fyrirtækja í flugtengdri starfsemi og atvinnuréttindi skírteinishafa
í öðrum ríkjum. Af þessu leiðir að nánast er útilokað að stunda neina starfsemi í flugmálum
nema hafa til þess sérstaka heimild. Fyrirtæki sem stunda flugtengda starfsemi eru því fá og sérhæfð og snúast öryggismál að miklu leyti um að þau uppfylli settar kröfur, þ.m.t. þær sem
gerðar eru til loftfara.
Skilgreind markmið í flugöryggismálum eru:
*
Að flugöryggi sé eins og best gerist hjá öðrum þjóðum.
*
Að innleiða og framfylgja kröfum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar, Evrópusambandsins
og Flugöryggisstofnunar Evrópu á sviði flugöryggis.
*
Að Ísland standist ávallt öryggisúttektir alþjóðlegra stofnana.
Stefnan í öryggismálum mótast því fyrst og fremst af því að uppfylla og framfylgja
alþjóðlegum kröfum. Jafnframt þarf að sjá til þess að innleiðing á þeim sé eins og við á í
hverju tilviki og að tekið sé tillit til íslenskra aðstæðna eins og hægt er, t.d. varðandi flugvelli
og rekstur loftfara sem ekki lúta alþjóðlegum kröfum.
Áherslur og þróun í eftirliti með flugöryggi
Eftirlit með leyfisskyldum fyrirtækjum í flugstarfsemi hefur breyst á undanförnum árum.
Megináhersla er lögð á að fylgjast með því að innri eftirlitskerfi fyrirtækja séu fullnægjandi
(gæðakerfi, öryggisstjórnunarkerfi (SMS) og verklag).
Gerð er krafa um að eftirlitið byggist í auknum mæli á greiningu á gögnum. Þau gögn eru
einkum skýrslur um flugatvik og upplýsingar úr úttektum. Greiningin miðar að því að leggja
áherslu á úrbætur á sviðum þar sem veikleikar eða áhætta finnst. Í tengslum við þetta hefur
Flugmálastjórn unnið stöðugt að bættri skráningu á flugatvikum og hefur tekið þátt í þróun
á gagnagrunni á vegum ESB (ECCAIRS). Einnig hefur Alþjóðaflugmálastjórnin (ICAO) lagt
fram tillögur um að aðildarríkin skilgreini sérstaka áætlun um flugöryggi (e. state safety program) sem skilgreinir tengsl eftirlitskerfa með flugstarfsemi ásamt því sem settir eru skilgreindir mælikvarðar og markmið. Dæmi um slíkan mælikvarða er að fjöldi alvarlegra flugatvika og flugslysa í flutningaflugi sé innan tiltekinna marka, t.d. með viðmiðið 100 þúsund
flugstundir eða eina milljón flugferða.
Þróun í flugöryggi á Íslandi
Á síðastliðnum tíu árum fórst einn einstaklingur í flugslysi í loftförum skráðum hér á landi
en á tíu ára tímabili þar á undan fórust 17 í tíu flugslysum.
Í júní 2005 hófst formleg skráning flugatvika hérlendis í samræmi við reglugerð nr. 53/
2006 um tilkynningarskyldu flugslysa, alvarlegra flugatvika og atvika. Til þess er notaður
sérhæfður evrópskur gagnagrunnur (ECCAIRS-grunnurinn). Markmið Evrópusambandsins
með honum er að öll aðildarríki og ríki þeim tengd sendi inn gögn í miðlægan gagnagrunn
þar sem hægt verði að greina þau atriði sem helst ógna flugöryggi og grípa til viðeigandi ráðstafana til að koma í veg fyrir alvarlegri atvik og flugslys.
Möguleikarnir eru miklir en til að ná sem mestum ávinningi úr skráningarkerfinu þarf að
skilgreina svokallaða frammistöðuvísa öryggis (e. safety performance indicators) – mælanlega þætti í flugöryggi sem hægt er að fylgjast með frá degi til dags. Slíkir mælikvarðar geta
gefið heildaryfirsýn um hvernig íslensk flugstarfsemi stendur og þeir gefa vísbendingar um
vandamál sem þarf að leysa. Með þessum hætti getur gagnagrunnurinn mótað eftirlit og orðið
einn af hornsteinum flugöryggisáætlunar (e. state safety program).
Á mynd 11 er yfirlit um flokkun tilkynntra atvika árið 2010 samkvæmt flokkunarkerfi sem
ECCAIRS-gagnagrunnurinn styðst við. Auðvelt er að skoða nánar hvern flokk þegar unnið
er að því að greina rót vandans. Atvik sem skipa flokkinn „Ýmislegt“ eru m.a. frávik frá gefnum flugheimildum, atvik þar sem hætt er við aðflug, ýmis viðvörunarkerfi fóru af stað
eða samskiptum flugáhafna og flugumferðarstjóra var ábótavant. Meðalfjöldi tilkynntra flugatvika er um 700 á ári.
Mynd 11. Hlutfallsleg dreifing eftir flokkun flugatvika árið 2010.
(Flugmálastjórn, 2011.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Með bættri greiningu á gögnum er talið að unnt sé að ná enn meiri árangri í öryggismálum
og eru áherslur næstu ára einkum fólgnar í þróun á þessu sviði. Auk þess munu kröfur fara
vaxandi þegar Flugöryggisstofnun Evrópu fer að gegna veigameira hlutverki. Næsta skref
í því ferli er fyrirsjáanlegt árið 2012 og varðar flugrekstur og þjálfunarmál en einnig eru í
deiglunni nýjar kröfur um flugvelli og flugleiðsögu. Þessar breytingar munu hafa töluverð
áhrif á framþróun flugöryggismála hérlendis, rétt eins og í öðrum ríkjum Evrópu.
Skilgreind verkefni til eflingar á flugöryggi
Með verkefnastofni um flugöryggi, sem sjá má í skýrslu vinnuhóps samgönguráðuneytisins frá janúar 2009, eru lögð fram mörg hugsanleg umbótaverkefni með aðkomu hagsmunaaðila. Ýmis viðfangsefni, sem tilgreind eru í skýrslunni, eru hluti af núverandi starfsemi
Flugmálastjórnar og innanríkisráðuneytisins en önnur þurfa sérstakt fjárframlag. Dæmi um
sérstök verkefni sem unnið er að í þessu samhengi eru:
*
Áætlun um flugöryggi samkvæmt kröfum ICAO.
Festa í sessi áætlun um flugöryggi samkvæmt kröfum ICAO (e. state safety program)
og Flugöryggisstofnunar Evrópu, EASA (EASP, European Aviation Safety Programme), með tilheyrandi aðlögun á eftirliti. Þetta verkefni felur í sér að skilgreina
nánar samhengi krafna, fyrirkomulag eftirlits og greiningu á atvikum með áherslu á
áhættugreiningu. Þessi nálgun á við eftirlit Flugmálastjórnar á svo til öllum sviðum
nema hvað varðar flugvernd.
*
Innleiðing öryggisstjórnunarkerfa.
Uppfylla þarf kröfur um öryggisstjórnunarkerfi. Kynning á öryggisstjórnunarkerfum
og þróun á eftirliti með þeim. Von er á frekari kröfum í annarri flugstarfsemi á næstu
þremur árum, t.d. í flugrekstri, þjálfun og á viðhaldsstöðvum.
*
Greining á flugatvikum.
Sérstök verkefni tengd greiningu flugslysa og flugatvika hjá Flugmálastjórn (FMS) og
Rannsóknarnefnd flugslysa. Þetta tengist verkefni 1 (Áætlun um flugöryggi samkvæmt
kröfum ICAO) og styrkir það. Með samvinnu við háskólasamfélagið t.d. er hægt að
vinna sérhæfðar greiningar og jafnframt aðferðir sem stuðla að því að koma á framfæri
flugöryggislegum upplýsingum úr gagnagrunnum Flugmálastjórnar.
*
Breytingar á kröfum – undirbúningsvinna FMS og fyrirtækja.
Undirbúa þarf innleiðingu á nýjum reglugerðarpakka varðandi flugleiðsögu – Single
European Sky. Eftirfarandi reglugerðir eru í vinnslu hjá ESB:
– Kröfur um flugrekstur og þjálfunarmál.
– Kröfur um eftirlit Flugmálastjórnar og kröfur um stjórnkerfi fyrirtækja í flugstarfsemi.
– Kröfur um flugvelli og flugleiðsögu.
*
Tilkynningarkerfi án skyldu.
Kanna þarf möguleika á að koma þessu á með einföldum hætti. Móta úrvinnslu á slíkum gögnum.
1.4.4 Siglingamál
|
Áhersla:
|
|
Meginmarkmið áætlunar um öryggi sjófarenda verði eftirfarandi:
|
|
Stefnt að því að dauðaslysum á sjó fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 1,2 dauðaslys á hverja tíu þúsund starfandi sjómenn árin 2020–2022.
|
|
Stefnt að því að skipssköðum fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 0,5 skipskaða.
|
|
Stefnt að því að slysum tilkynntum til Tryggingastofnunar fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–
2022 eða í 162 tilkynnt slys á hverja tíu þúsund sjómenn árin 2020–2022.
|
|
Helstu áherslur næstu ára verði markmið um fækkun slysa um borð í skipum, aukin öryggisvitund með innleiðingu öryggisstjórnunarkerfa og eigin skoðun skipa til að auka vitund sjómanna um öryggisatriði. Lögð verði áhersla á slysaskráningu og gagnagrunn til að efla markvissar aðgerðir til að fækka slysum. Með miðlun upplýsinga um veður og sjólag verði óhöppum
á fiskiskipum haldið í lágmarki. Haldið verði áfram rannsóknum um öryggi skipa og þá sérstaklega atriðum er lúta að tillögum Rannsóknarnefndar sjóslysa í öryggisátt og áhættumati minni
farþegaskipa í sjólagi.
|
|
Nýjar reglur Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (IMO) verði fullgiltar og reglur Siglingaöryggisstofnunar Evrópu (EMSA) innleiddar svo fljótt sem verða má. Með markvissum
rannsóknum og þátttöku í starfi alþjóðastofnana á sviði öryggismála verði tryggt að alþjóðlegar
reglur taki mið af íslenskum aðstæðum. Enn fremur verði vinnu við reglur um farþegaskip haldið
áfram þannig að heildstætt regluverk sem nær yfir allar stærðir farþegaskipa líti dagsins ljós.
|
|
Ábyrgðaraðili ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Siglingastofnun.
|
Stefnt skal markvisst að því að auka öryggi í samgöngum á sjó og unnið að því á gildistíma áætlunarinnar að draga verulega úr líkum á alvarlegum slysum og banaslysum. Gerð
verður aðgerðaáætlun í þessu skyni. Unnið verður að því að innleiða öryggisstjórnunarkerfi
fyrirtækja á öllum sviðum sjósamgangna.
Rannsóknir og þróun
Undir þennan lið fellur öflun ýmissa grunnupplýsinga, mælingar, umhverfismál og rannsóknir sem stuðla að öryggi sjófarenda og íbúa á strandsvæðum. Unnið verður við grunnrannsóknir sem nýtast við hönnun hafnarmannvirkja, sjóvarnargarða og annarra mannvirkja við
strendur landsins. Helstu verkefnaflokkar eru:
Hafna- og strandrannsóknir. Þessar rannsóknir tengjast höfnum en eru óháðar einstökum
mannvirkjum og felast m.a. í öldufarsreikningum, rannsóknum á efnisflutningum og frumáætlunum. Unnið verður að staðbundnum öldu- og sjávarflóðaspám fyrir lágsvæði og fyrir
siglingar skipa um rastir á grunnsævi.
Umhverfisrannsóknir. Lögð verður áhersla á verkefni er tengjast siglingu stórra skipa í
íslenskri efnahagslögsögu. Helstu verkefni eru: Upplýsingakerfi um veður og sjólag, sjávarföll, rek stórra skipa, hafíss og mengandi efna ásamt könnun á sjávarflóðum og rannsóknir
á hækkun sjávarborðs af völdum veðurfarsbreytinga. Þessi verkefni tengjast höfnum, ströndum landsins, grunnslóðum, Íslandsmiðum og siglingum á norðurslóðum. Haldið verður áfram
að þróa ölduspár fyrir farþegaskip í útsýnis- og skoðunarferðum.
Rannsóknir sem tengjast öryggi skipa og áhafna. Áhersla verður lögð á að vinna úr niðurstöðum rannsókna á sjóslysum og kappkosta að sá lærdómur, sem af þeim má draga, skili sér
inn í lög og reglugerðir um öryggi skipa og áhafna. Helstu verkefni eru: hreyfimælingar á
skipum, rannsóknir á sjóveiki og þreytu um borð í skipum, hleðsla og ofhleðsla smábáta, loftflæði til aðalvéla skipa, loftræstikerfi og eigin skoðanir skipa.
Áætlun um öryggi sjófarenda
Siglingastofnun fer með framkvæmd áætlunarinnar. Verkefnisstjórn, sem í eiga sæti fulltrúar innanríkisráðuneytis, Landhelgisgæslu Íslands, Slysavarnafélagsins Landsbjargar og
hagsmunaaðila, annast eftirlit með framgangi áætlunarinnar og stuðlar að samstarfi þeirra
aðila sem málið varðar. Markmið áætlunar um öryggi sjófarenda er m.a. að treysta og auka
öryggi íslenskra skipa, áhafna og farþega, fækka slysum og draga úr tjóni vegna þeirra.
Í áætlun um öryggi sjófarenda er nú lögð megináhersla á öryggisstjórnun um borð í skipum. Tilgangurinn er að tryggja sem best að öryggisþættir séu undir traustri stjórn og að búnaður skipa og hæfni skipverja sé í eins góðu horfi og hægt er.
Helstu verkefnisflokkar áætlunar:
Menntun og þjálfun sjómanna. Áhersla verður lögð á námsgagnagerð til að nota á námskeiðum fyrir sjómenn, útgáfu fræðsluefnis um menntun og þjálfun sjómanna.
Fræðsluefni og miðlun upplýsinga. Helstu verkefnin eru átaksverkefni með málfundum
og ráðstefnum, fræðslubæklingar, myndefni og handbækur um öryggismál, veggspjöld með
leiðbeiningum og merkingum, upplýsingaefni á vefsíðu Siglingastofnunar og fleiri aðila um
öryggisreglur, breytingar á þeim og upplýsingar um öryggismál.
Öryggisstjórnun. Á áætlunartímabilinu verður öryggisstjórnun um borð í skipum fyrirferðarmeira verkefni en áður. Lögð verður áhersla á almenna öryggisstjórnun og skilgreiningar og leiðbeiningar þar um verða settar á vefsíðu Siglingastofnunar. Þá verður hugað að öryggisstjórnunarkerfum í fiskiskipum og farþegaskipum, ásamt hættumati og slysaskráningu.
Rannsóknar- og þróunarverkefni. Eitt af meginverkefnum áætlunarinnar eru styrkveitingar til að virkja hugvitsmenn til hugmyndavinnu og gera tillögur um nýjar lausnir í öryggismálum sjófarenda. Reynt verður að auka og festa í sessi samstarf við nágrannaþjóðirnar í
rannsóknar- og þróunarverkefnum á þessu sviði eins. Hafist verður handa við rannsóknir á
alvarlegum slysum, ásamt verkefni um tryggingafræðilegt mat á sjóslysum og kostnað samfélagsins af þeim.
Helsta öryggistækið í siglingum er skipið sjálft. Lagaumhverfið þar um er í öllum aðalatriðum gott. Um 80% slysa um borð í fiskiskipum má rekja til mannlegra mistaka og það
segir sína sögu hvar veikleikana er að finna.
Áherslur og markmið sem snúa að öryggi sjófarenda eru þessi:
*
Að treysta og auka öryggi íslenskra skipa, áhafna og farþega.
*
Að fækka slysum á sjó og draga úr tjóni vegna þeirra.
*
Að koma í veg fyrir mengunarslys frá skipum.
*
Að öryggi sjófarenda verði eins og best gerist hjá öðrum þjóðum.
*
Að innleiða öryggisstjórnunarkerfi um borð í stærri skipum.
*
Að Ísland standist öryggisúttektir alþjóðlegra stofnana, t.d. Siglingaöryggisstofnunar
Evrópu (EMSA) og Eftirlitsstofnunar EFTA.
*
Að heildstætt regluverk fyrir allar stærðir farþegaskipa í innanlandssiglingum líti dagsins ljós
Helstu mælanlegu markmið og áherslur um öryggi sjófarenda eru dauðaslys, skipskaðar
og slys.
Mynd 12. Dauðaslys á sjó 1964–2009. Meðaltal á þriggja ára tímabilum.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Dauðaslysum á sjó hefur fækkað mjög hin síðari ár eins og áður hefur komið fram. Á
þriggja ára tímabili, 2007–2009, urðu að meðaltali 2,33 dauðaslys á hverja tíu þúsund sjómenn. Stefnt er að því að dauðaslysum fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 1,2
dauðaslys á hverja tíu þúsund sjómenn.
Mynd 13. Fjöldi fiskiskipa sem fórust árin 1986–2009. Þriggja ára meðaltöl.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Markmið um fækkun skipskaða: Skipskaðar hafa að meðaltali verið fimm árlega á þriggja
ára tímabilum árin 1998–2006. Árin 2007–2009 fórst að meðaltali eitt skip á ári. Stefnt er
að því að skipsköðum fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 0,5 skipskaða að
meðaltali árin 2020–2022.
Mynd 14. Tilkynnt slys til Tryggingastofnunar. Þriggja ára meðaltöl.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Markmið um fækkun slysa á sjó: Stefnt verður að því að fækka alvarlegum slysum hjá sjómönnum og að þau verði færri með ári hverju þegar miðað er við skráningar Landspítala –
háskólasjúkrahúss (LSH) og Slysaskrá Íslands. Markmiðið er að slysum tilkynntum til
Tryggingastofnunar ríkisins (TR) fækki um 5% á ári á tímabilinu 2011–2022 eða í 162 á
hverja tíu þúsund sjómenn árin 2020–2022.
1.4.5 Umferðaröryggisáætlun 2011–2022
|
Áherslur:
|
|
Meginmarkmið umferðaröryggisáætlunar til ársins 2022 verði eftirfarandi:
|
|
Að fjöldi látinna í umferðinni á hverja 100 þúsund íbúa verði ekki meiri en það sem lægst gerist
hjá öðrum þjóðum árið 2022.
|
|
Að fjöldi látinna og alvarlega slasaðra minnki að jafnaði um 5% á ári til ársins 2022.
|
|
Stjórnvöld rannsaki kosti og galla þess að taka upp „núllsýn“ í öryggismálum, m.a. á forgangsröðun verkefna, kostnað og hönnunarreglur. Núllsýnin verði borin saman við aðrar leiðir sem
hafa reynst vel erlendis. Niðurstöður liggi fyrir á fyrsta tímabili samgönguáætlunar.
|
|
Haldið verði áfram að lagfæra staði þar sem mörg slys hafa orðið og bæta umhverfi vega til að
draga úr hættu á alvarlegum slysum við útafakstur. Jafnframt verði lögð áhersla á framkvæmdir
við aðgreiningu akstursstefna á umferðarmestu vegum. Hraðamyndavélum verði fjölgað. Könnuð verði sú leið að tekjur af sektargreiðslum standi undir kostnaði vegna myndavéla.
|
|
Rannsóknum á ýmsum þáttum er varða umferðaröryggi verði haldið áfram. Í kjölfar innleiðingar
á tilskipun ESB um öryggisstjórnun vegakerfa verði viðeigandi vinnureglur teknar upp.
|
|
Markvisst eftirlit og áróður verði fyrir notkun öryggisbúnaðar, svo sem bílbelta og búnaðar fyrir
börn. Eftirlit með hraðakstri, ölvunar- og vímuefnaakstri verði aukið. Áróðri verði haldið áfram
en einnig gegn öðrum þáttum er snerta umferðaröryggi, þar á meðal notkun farsíma undir stýri
og þreytu við akstur. Með fjölgun óvarinna vegfarenda verði öryggismálum bifhjólamanna,
hjólreiðamanna og gangandi vegfarenda gerð betri skil. Unnið verði að gerð fræðsluefnis fyrir
aldurshópa frá leikskólaaldri og að ökuréttindaaldri. Lögð verði áhersla á að gera umferðarfræðslu að veigameiri þætti í námskrám grunnskóla og framhaldsskóla. Unnið verði að því að fá
sveitarfélög til þess að gera áætlanir um umferðaröryggi.
|
|
Rannsóknarvinnu verði fram haldið en í þeim efnum er upplýsingasöfnun og vinnsla þeirra nauðsynleg undirstaða. Skráning á umferðarslysum verði bætt, enda er hún mikilvæg. Unnið verði að
því að þróa ökunám og ökupróf til samræmis við það sem best þekkist erlendis. Unnið verði að
upplýsingamiðlun um upplýsinga- og sjálfstýringakerfi ökutækja (e. intelligent transportation
system). Einnig verði unnið áfram að bættri miðlun upplýsinga um veður og færð á vegum á
netinu og með breytilegum upplýsingaskiltum.
|
|
Vegfarendum verði tryggt öruggt og heilnæmt umhverfi, óháð ferðamáta. Sérstaklega verði
hugað að öryggi samgöngumáta, t.d. hjólreiða, sem fara hratt vaxandi og slysatíðni er óljós.
|
|
Ábyrgðaraðilar ásamt innanríkisráðuneyti:
|
|
Umferðarstofa og Vegagerðin.
|
Frá ársbyrjun 2004 heyrðu umferðaröryggismál og framkvæmd þeirra undir samgönguráðuneyti, nú innanríkisráðuneyti. Skömmu eftir þá breytingu var komið á stýrihópi sem var
m.a. falið að móta heildarstefnu í öryggismálum og stilla saman krafta stofnana og annarra
aðila sem með þau mál fara. Mótuð var umferðaröryggisáætlun en í henni voru tvö meginmarkmið stjórnvalda: að fjöldi látinna á hverja 100 þúsund íbúa verði ekki meiri en það sem
lægst gerist hjá öðrum þjóðum árið 2016 og að fjöldi látinna og alvarlega slasaðra lækki að
jafnaði um 5% á hverju ári til ársins 2016.
Markmiði um fækkun banaslysa hefur þegar verið náð. Við útgáfu samgönguáætlunar þar
sem þessi markmið voru fyrst sett létust 26,2 að meðaltali árin 2000–2004. Sex árum síðar
var meðaltalið komið niður í 16,6. Á hinn bóginn hefur markmið um 5% heildarfækkun banaslysa og alvarlegra slysa á ári ekki náð fram að ganga. Sú tala var 176,4 á ári að jafnaði
fimm ár fyrir útgáfu samgönguáætlunar 2005 en hefur síðustu fimm ár (2006–2010) verið
201,2.
Markmið til ársins 2022 eru hin sömu og hafa verið en eru byggð á öðrum grunni:
*
Að fjöldi látinna í umferð á hverja 100 þúsund íbúa verði ekki meiri en það sem lægst
gerist hjá öðrum þjóðum árið 2022.
*
Að fjöldi látinna og alvarlega slasaðra lækki að jafnaði um 5% á ári til 2022.
Tafla 2. Markmið um hámarksfjölda látinna
og alvarlega slasaðra í umferð til 2022.
|
|
Hámarksfjöldi látinna og
alvarlega slasaðra
|
|
(2006–2010)
|
(201,2)
|
|
2011
|
191
|
|
2012
|
182
|
|
2013
|
173
|
|
2014
|
164
|
|
2015
|
156
|
|
2016
|
148
|
|
2017
|
141
|
|
2018
|
133
|
|
2019
|
127
|
|
2020
|
120
|
|
2021
|
114
|
|
2022
|
109
|
Til að ná þessum árangri hafa verið sett fram eftirfarandi mælanleg undirmarkmið til ársins 2022:
*
Banaslysum og alvarlegum slysum á börnum, 14 ára og yngri, skal útrýmt fyrir árið
2022.
*
Banaslysum sem rekja má til vanrækslu á notkun öryggisbelta verði útrýmt.
*
Slysum vegna ölvunar- og fíkniefnaaksturs fækki árlega um 5%.
*
Meðalökuhraði að sumarlagi á þjóðvegum þar sem leyfður hámarkshraði er 90 km/klst.
haldist innan við 95 km/klst.
*
Aðild ungra ökumanna, 17–20 ára, að umferðarslysum minnki árlega um 5%.
*
Alvarlega slösuðum og látnum í bifhjólaslysum fækki árlega um 5%.
*
Slysum á óvörðum vegfarendum (gangandi og hjólandi) fækki árlega um 5%.
*
Slösuðum útlendingum fækki árlega um 5%.
*
Slysum og óhöppum vegna útafaksturs fækki árlega um 5%.
*
Slysum og óhöppum vegna ónógs bils á milli bíla fækki árlega um 5%.
*
Slysum og óhöppum vegna hliðarárekstra fækki árlega um 5%.
Grunngildi þessara mælikvarða eru meðaltal áranna 2006–2010. Töluleg markmið um
hámarksfjölda einstakra ára eru í töflum 3 og 4.
Tafla 3. Töluleg umferðaröryggismarkmið um hámarksfjölda 2011–2022.
|
|
Látin og
alvarlega
slösuð börn
|
Dauðsföll
vegna
beltaleysis
|
Slys vegna
ölvunar- og
fíkniefnaaksturs
|
Meðalökuhraði
að sumarlagi
á þjóðvegum
|
Umferðarslys
með aðild
17–20 ára
|
|
(2006–2010)
|
17,2
|
4,6
|
64
|
94,2
|
308
|
|
2011
|
16
|
4
|
61
|
94,9
|
293
|
|
2012
|
14
|
4
|
58
|
94,9
|
278
|
|
2013
|
13
|
3
|
55
|
94,9
|
264
|
|
2014
|
11
|
3
|
52
|
94,9
|
251
|
|
2015
|
10
|
3
|
50
|
94,9
|
238
|
|
2016
|
9
|
2
|
47
|
94,9
|
226
|
|
2017
|
7
|
2
|
45
|
94,9
|
215
|
|
2018
|
6
|
2
|
42
|
94,9
|
204
|
|
2019
|
4
|
1
|
40
|
94,9
|
194
|
|
2020
|
3
|
1
|
38
|
94,9
|
184
|
|
2021
|
1
|
0
|
36
|
94,9
|
175
|
|
2022
|
0
|
0
|
35
|
94,9
|
166
|
Tafla 4. Töluleg umferðaröryggismarkmið um hámarksfjölda 2011–2022.
|
|
Alvarlega
slasaðir og
látnir bifhjólamenn
|
Slasaðir
óvarðir
vegfarendur
|
Slasaðir
útlendingar
|
Slys vegna
útafaksturs
|
Slys vegna
ónógs bils
á milli bíla
|
Slys vegna
hliðaráreksturs
|
|
(2006–2010)
|
32,6
|
155
|
172.4
|
255
|
44,8
|
195
|
|
2011
|
31
|
147
|
164
|
242
|
43
|
185
|
|
2012
|
29
|
140
|
156
|
230
|
40
|
176
|
|
2013
|
28
|
133
|
148
|
219
|
38
|
167
|
|
2014
|
27
|
126
|
140
|
208
|
36
|
159
|
|
2015
|
25
|
120
|
133
|
197
|
35
|
151
|
|
2016
|
24
|
114
|
127
|
187
|
33
|
143
|
|
2017
|
23
|
108
|
120
|
178
|
31
|
136
|
|
2018
|
22
|
103
|
114
|
169
|
30
|
129
|
|
2019
|
21
|
98
|
109
|
161
|
28
|
123
|
|
2020
|
20
|
93
|
103
|
153
|
27
|
117
|
|
2021
|
19
|
88
|
98
|
145
|
25
|
111
|
|
2022
|
18
|
84
|
93
|
138
|
24
|
105
|
Núllsýn
Stjórnvöld munu láta rannsaka áhrif, kosti og galla þess að taka upp „núllsýn“ í umferðaröryggismálum, m.a. á forgangsröðun verkefna, kostnað og hönnunarreglur. Niðurstöður
rannsókna skulu liggja fyrir á fyrsta tímabili samgönguáætlunar. Núllsýn gengur út á að allar
aðgerðir er lúta að samgöngum á landi miði að því að enginn láti lífið í umferðinni. Núllsýnin
byggist á fjórum grunngildum:
*
Siðferði. Mannslíf og heilsa eiga að vera í öndvegi og framar í forgangsröðun en ferðatími, þægindi eða önnur markmið framkvæmda og annarra aðgerða í samgöngumálum.
*
Ábyrgð. Stjórnvöld og samgöngustofnanir deila ábyrgð með notendum umferðarmannvirkja.
*
Öryggi. Við gerð umferðarmannvirkja skal taka mið af því að mannleg mistök eru óhjákvæmileg. Mannvirki og skipulag þarf því að hanna með það í huga.
*
Sveigjanleiki. Stjórnvöld og stofnanir skulu gera allt sem þau geta til að tryggja öryggi
borgaranna. Leggja þarf grunn að góðu samstarfi við vegfarendur – allir aðilar verða að
vera reiðubúnir til breytinga í þeim tilgangi að auka öryggi vegfarenda.
Aðgerðir
Umferðaröryggisáætlunin 2005–2008 byggðist m.a. á skýrslu og tillögum starfshóps um
umferðaröryggi til ársins 2012. Þar eru u.þ.b. 130 tillögur um aðgerðir sem mælt var með,
þær voru arðsemisgreindar, og valdar úr þær arðbærustu. Greiningin var byggð á skýrslu
Hagfræðistofnunar HÍ um kostnað vegna umferðarslysa sem gefin var út árið 1996. Ekki var
ráðist í nýja arðsemisgreiningu fyrir þá umferðaröryggisáætlun sem hér er lögð fram. Aðgerðir eru því að sumu leyti byggðar á áðurnefndri greiningu og í beinu framhaldi af samgönguáætlun 2005–2008. Einnig er lögð áhersla á ný verkefni sem byggð eru á reynslu
undanfarinna ára. Verkefnum er skipt í eftirfarandi flokka:
*
Vegfarendur.
*
Vegakerfið.
*
Ökutækið.
*
Stefnumótun, rannsóknir og löggjöf.
Gerð verður frekari grein fyrir aðgerðum í fjögurra ára áætlunum.
Vegfarendur
Lögð verður megináhersla á að breyta hegðun og viðhorfum fólks í umferðinni til betri
vegar og koma með þeim hætti í veg fyrir slys. Eftirlit, fræðsla og áróður skipta miklu máli.
Eftirlitið er í höndum lögreglu en einnig er um að ræða eftirlit með hraðamyndavélum.
Fræðslu verður beint að öllum vegfarendum og mun m.a. miða að því að samhæfa ólíka hópa
vegfarenda. Áróðurinn mun miða að því að vera fræðandi og upplýsandi og þannig verður
reynt að nota upplýsingar og staðreyndir til að breyta viðhorfum ökumanna og annarra vegfarenda.
Eftirlit lögreglu
Um er að ræða sérstakt hraða- og ölvunareftirlit, eftirlit með bílbeltanotkun, farsímanotkun og bili milli bíla. Ætla má að fjárfest verði í búnaði sem til þarf.
Sjálfvirkt eftirlit
Mælistöðum hraðamyndavéla verður fjölgað. Kostnaður við viðhald, rekstur og myndvinnslu er greiddur af Vegagerðinni en það fyrirkomulag þarf að endurskoða.
Fræðsla í leikskólum
Fræðslumál eru í góðum farvegi í leikskólum. Börnin fá sendar bækur heim til sín og
einnig hefur fræðsluefni verið sent í leikskólana. Standa þarf vörð um kennslu og námsefni
á þessu skólastigi.
Fræðsla í grunnskólum
Að tvennu þarf að huga: að gott námsefni sé til reiðu og að það sé kennt. Unnið hefur
verið að gerð námsefnis undanfarin ár og skiptir miklu að haldið verði áfram á þeirri braut.
Eins og staðan er nú er það á valdi hvers skóla og jafnvel kennara hvort umferðarfræðsla er
á dagskrá. Mikilvægt er að koma því til leiðar að fræðslan verði hluti af skyldunámi í grunnskóla. Þangað til skiptir miklu að sannfæra kennara og skólastjórnendur um mikilvægi
hennar.
Fræðsla í framhaldsskólum
Til þess að tengja saman umferðarfræðslu í grunnskólum annars vegar og ökunám hins
vegar er mikilvægt að halda uppi fræðslu í fyrstu bekkjum framhaldsskóla. Til eru mynddiskar með verkefnum sem fjalla um raunveruleg slys og hafa þeir gefist vel við kennslu. Auka
má við námsefni af þessu tagi og bæta við annars konar námsefni. Þá þarf að tryggja að
kennsla fari fram, annaðhvort með reglusetningu eða með því að sannfæra kennara og skólastjórnendur um mikilvægi fræðslunnar.
Fræðsla til erlendra ökumanna
Tvennt þarf að hafa í huga: annars vegar þarf að gera ferðamönnum grein fyrir sérstöðu
vegakerfisins hérlendis og hins vegar að fræða innflytjendur um gildandi lög og reglur.
Framleiðsla og birting fræðsluefnis.
Huga þarf að fræðslu fyrir almenning. Er þá annars vegar um að ræða efni fyrir fjölmiðla
og hins vegar bæklinga. Til er gott safn af fræðslumyndum og bæklingum en huga þarf að
útbreiðslu þeirra, framleiðslu efnis fyrir aðra miðla en venjubundna (sjónvarp, útvarp) og
eins efnis um ný málefni sem varða umferðarmál.
Áróðursverkefni.
Reka þarf markvissan áróður gegn hraðakstri, ölvunarakstri, akstri undir áhrifum fíkniefna
og fyrir aukinni notkun öryggisbelta. Þá verða tekin fyrir málefni sem aðkallandi eru, svo
sem mikilvægi svefns vegna hættu sem þreyttir ökumenn geta skapað. Einnig þarf að sporna
við farsímanotkun við akstur og annarri óæskilegri hegðun. Í sumum tilvikum þarf að beina
áróðri að afmörkuðum hópum, t.a.m. aldurshópum eða íbúum ákveðinna svæða. Samkvæmt
umfangsmikilli rannsókn á áhrifum áróðursherferða í 15 Evrópulöndum bera þær greinilegan
árangur. Má þar m.a. nefna 16% minnkun á hraðakstri, 25% aukningu á notkun öryggisbelta
og 9% fækkun umferðarslysa (CAST, 2009).
Beltanotkun.
Slysagögn frá árunum 2006–2010 og beltanotkun í dreifbýli, samkvæmt viðhorfskönnun
árið 2010, sýna að líkur á því að lenda í banaslysi í dreifbýli u.þ.b. tífaldast ef belti eru ekki
spennt. Það sýnir mikilvægi þess að venja fólk á þessa einföldu aðgerð.
Hraðakstur
Lögð verður áhersla á að menn aki eins og lög segja til um og í samræmi við aðstæður.
Áfram verður unnið að því að koma í veg fyrir hraðakstur í dreifbýli en einnig verður sérstök
aðgát á akstri þar sem viðbúið er að hjólandi og gangandi vegfarendur séu á ferli, svo sem
í hverfum með 30 km hámarkshraða, nálægt hjólreiðastígum og í grennd við skóla.
Ölvunarakstur og akstur undir áhrifum fíkniefna.
Slysagögn frá árunum 2006–2010 og sérstakt ölvunareftirlit lögreglunnar árið 2010 sýna
að einstaklingar undir áhrifum vímugjafa eru 97 sinnum líklegri til að valda banaslysi heldur
en þeir sem er allsgáðir. Með samstilltu átaki gegn akstri undir áhrifum er því hægt að koma
í veg fyrir mörg alvarlega slys.
Farsímanotkun.
Notkun farsíma undir stýri hefur farið vaxandi undanfarin ár. Benda þarf á hættuna sem
því fylgir. Sértækt vandamál eru svo SMS-sendingar undir stýri. Nokkuð algengt er að ungt
fólk sendi textaskilaboð við akstur en allt sem veldur því að ökumaður líti af veginum getur
haft hörmulegar afleiðingar. Útbúa þarf áróðurs- og fræðsluefni þessa efnis
Nýir miðlar
Fylgjast þarf vel með því hvar hægt er að ná athygli ungs fólks hverju sinni og nýta þau
tækifæri sem gefast.
Umferðaröryggisáætlanir sveitarfélaga
Haldið verður áfram að virkja stærstu sveitarfélögin til þess gera eigin umferðaröryggisáætlanir. Stefnt er að því að öll sveitarfélög með 1.000 íbúa eða fleiri muni taka þátt í verkefninu fyrir árslok 2012. Árið 2010 voru gefnar út leiðbeiningar um hvernig standa mætti að
gerð áætlana fyrir sveitarfélög. Verkefnið var unnið fyrir Vegagerðina og styrkt af rannsóknarsjóði hennar.
Vegakerfið
Megináhersla verður lögð á að vegir og umhverfi þeirra verði gerðir öruggari þannig að
mannleg mistök í umferðinni leiði síður til alvarlegra slysa.
Eyðing svartbletta
Vegagerðin mun halda áfram að greina hvar svokallaðir svartblettir (slæmir slysastaðir)
eru og laga vegi og umhverfi þeirra til þess að fækka alvarlegum slysum. Aðgerðir sem þessar taka tíma og kostnaður er mikill. Í millitíðinni má draga úr hættu með því að bæta merkingar, t.d. að merkja einbreiðar brýr með viðvörunarljósum og hættulegar beygjur með
beygjuörvum. Greining á svartblettum byggist á slysaskrá Umferðarstofu og verður skráin
einnig notuð til að meta árangurinn þegar frá líður.
Lagfæring á hættulegum stöðum
Vegagerðin mun halda áfram að lagfæra vegakerfið á stöðum sem metnir eru hættulegir,
jafnvel þótt slys á þeim séu ekki tíð. Greina þarf hvar fláar eru of brattir, hvar stórgrýti eða
skurðir eru of nálægt vegum o.s.frv. Þessir þættir hafa áhrif á afleiðingar útafaksturs og
mikilvægt er að fjarlægja hætturnar eða setja upp vegrið.
Aðgreining á akstursstefnum
Í þeim tilgangi að fækka slysum sem verða við árekstur ökutækja úr gagnstæðum akstursáttum þarf að aðgreina akstursstefnur á umferðarmestu vegum. Til þess að það sé mögulegt
þarf að breikka vegi og setja upp vegrið á milli akstursstefna. Stefna ætti að gerð svonefndra
2+1 vega í auknum mæli. Þeir eru þannig að akreinin í miðju er notuð til framúraksturs. Til
skiptis eru kaflar með tveimur akreinum í aðra áttina og tveimur akreinum í gagnstæða átt.
Megintilgangurinn með því að breyta tveggja akreina vegum í 2+1 vegi er að auka umferðaröryggi og afkastagetu.
Miklu skiptir að vegriði sé komið fyrir í miðdeili (rými sem aðskilur akstursstefnur) til
að umferðaröryggi verði sem mest. Hlutverk vegriðsins er að koma í veg fyrir að ökutæki fari
yfir á öfugan vegarhelming. Ekki er skynsamlegt að leggja svonefndan 2+2 veg, þ.e. veg með
tveimur akreinum í báðar áttir, ef þess er ekki þörf. Gerð slíkra vega er mun dýrari en gerð
2+1 vega og umferðaröryggi eykst ekki í neinu samræmi við tilkostnaðinn. Sá 2+1 vegur sem
þegar hefur verið lagður í Svínahrauni hefur reynst vel en hann er þó aðeins 14 m breiður
(var gerður samkvæmt sænskum veghönnunarreglum) en samkvæmt nýjum íslenskum veghönnunarreglum er gert ráð fyrir að 2+1 vegir verði 15,5 m breiðir.
Færsla þjóðvega út fyrir þéttbýli
Í leiðbeiningum Vegagerðarinnar um þjóðvegi í þéttbýli kemur fram að umferðaröryggi
skipti miklu þegar unnið er að breytingum á þeim. Bent er á að við skipulag og uppbyggingu
þjóðvega eru skiptar skoðanir um hvort beina eigi umferð fram hjá þéttbýli eða um það. Sé
þess kostur er mælt með að tekið sé frá rými fyrir veg fram hjá þéttbýli svo að lausn sé til
staðar þegar umferð er farin að íþyngja viðkomandi stað og vegfarendum. Í leiðbeiningunum
er velt upp aðferðafræði og lausnum sem eiga við þegar umferð er leidd í gegnum þéttbýli.
Aðgerðir við færslu þjóðvega út fyrir þéttbýli þarf í öllum tilfellum að vinna í nánu samstarfi
við þau sveitarfélög sem í hlut eiga.
Yfirborð vega og vegrifflur.
Hugað verður að gerð malbiks í ljósi þess að oft myndast hálka á yfirborði í bleytu þótt
ekki sé um vetraraðstæður að ræða. Í auknum mæli verður komið fyrir vegrifflum á vegum
þar sem hætta er á slysum, bæði á miðdeili sem og við vegbrún, en hávaðinn sem myndast
þegar ekið er á þær vara ökumenn við aðsteðjandi hættu og geta einnig vakið þá sem dotta
undir stýri.
Hvíldarsvæði við þjóðvegi
Komið verður upp áningarstöðum við þjóðvegi í þeim tilgangi að gera atvinnubílstjórum
kleift að fara út fyrir veg og stöðva bifreið sína til að hvílast án þess að hætta hljótist af.
Hugsanlegt er að koma upp þjónustu á þessum stöðum og eins þyrfti að vera á sumum þeirra
aðstaða til eftirlits og vigtunar. Greina þarf hvar slíkir staðir þurfa að vera í samræmi við lög
um aksturs- og hvíldartíma.
Öryggi við vegaframkvæmdir.
Lögð verður mikil áhersla á að framfylgja reglum sem tóku gildi árið 2009 um frágang
og merkingar á vinnusvæðum.
Umferðaröryggismat
Umferðaröryggismat er skipuleg samanburðargreining á áhrifum nýs vegar, eða verulegra
breytinga á núverandi vegakerfi, á öryggi. Mikilvægt er að umferðaröryggismat fari fram
eins og kveðið er á um í verklagsreglum Vegagerðarinnar. Um er að ræða einn þátt tilskipunar ESB (2008/96/EB) um umferðaröryggisstjórnun vegakerfa. Markmiðið með öryggismati
er að tryggja að áhrif nýrra eða breyttra vega á umferðaröryggi séu metin áður en lega þeirra
er ákveðin.
Umferðaröryggisrýni
Umferðaröryggisrýni er sjálfstæð, ítarleg, kerfisbundin og tæknileg öryggisskoðun í
tengslum við hönnunarþætti vegamannvirkja sem tekur til allra stiga, frá forhönnun þar til
þau hafa verið tekin í notkun. Lögð verður áhersla á að umferðaröryggisrýni fari fram eins
og kveðið er á um í verklagsreglum Vegagerðarinnar. Þessar reglur tengjast tilskipun ESB
(2008/96/EB) um umferðaröryggisstjórnun vegakerfa en tilgangurinn er að tryggja að ný umferðarmannvirki uppfylli umferðaröryggiskröfur.
Úttektir á umferðaröryggi
Gerðar verða öryggisúttektir eins og segir til um í verklagsreglum Vegagerðarinnar.
Þessar úttektir eiga einnig rætur að rekja til tilskipunar ESB (2008/96/EB) um umferðaröryggisstjórnun en markmiðið er að leita uppi staði í vegakerfinu þar sem hætta er á slysum
og gera áætlanir um lagfæringar.
Vetrarþjónusta og miðlun upplýsinga
Töluverður hluti slysa á þjóðvegum í dreifbýli verður við aðstæður þar sem ísing eða
hálka er á vegi. Auka þarf vetrarþjónustu á vegakerfinu eins og kostur er, einkum hálkuvarnir.
Tryggja þarf GSM-samband við vegi og þá fyrst við vegi í grunnneti og helstu leiðir
ferðamanna. Ef slys ber að höndum getur skipt sköpum að ná sambandi við viðbragðsaðila
sem allra fyrst. Nýta þarf upplýsingatæknina eins og framast er kostur við miðlun til vegfarenda um veður, færð og ástand á vegum.
Ökutækið
Umfjöllun um ökutæki markast fyrst og fremst af nýjum búnaði, svokallaðri umferðarsnjalltækni (e. Intelligent Transportation System, ITS), m.a. hvernig stjórnvöld geti greitt
honum leið hingað til lands til að auka öryggi vegfarenda. Fylgst verður náið með þessari
tækni (ITS) og hún tekin í gagnið eftir því sem við á. Snjalltæknin býður upp á margvíslegar
leiðir til að koma í veg fyrir slys (active safety), draga úr meiðslum ef slys verða (passive
safety) og flýtir fyrir komu viðbragðsaðila á slysstað (post-crash).
Þessi tækni felur m.a. í sér samskipti milli bíls og vegar, samskipti við aðra bíla og bíls
og ökumanns. Dæmi um þessa tækni eru alkólásar (alcolock system), aðlagandi framljós
(adaptive front light system), aðlagandi hraðastillir (adaptive cruise control), sjálfvirkar
neyðarbremsur (autonomous emergency breaking), árekstraviðvörun (collision warning), þreytuviðvörun (drowsiness warning), sjálfvirkur neyðarsími (eCall), rafræn stöðugleikastýring (electronic stability control) og fleira. Margt af þessu er innbyggt í ökutæki og verður
ekki bætt við eftir á. Hlutverk stjórnvalda og viðeigandi stofnana er fræðsla um þennan
öryggisbúnað – og einnig, eftir því sem við á, að greiða fyrir innflutningi á ökutækjum sem
búin eru þessari tækni.
Stefnumótun, rannsóknir og löggjöf
Stefnumótun og löggjöf miða að því að þróa lagaumhverfið því að mikilvægt er að lög og
reglur um umferðaröryggi séu í samræmi við stefnu stjórnvalda. Rannsóknir fela í sér öflun
tölfræðigagna og annarra upplýsinga sem nýtast við greiningu á núverandi ástandi og mat á
áhrifum breytinga.
Samræming og samstarf
Halda þarf áfram góðu samstarfi milli samgönguyfirvalda og annarra aðila, svo sem opinberra stofnana, sveitarfélaga og hagsmunaaðila á sviði samgöngumála. Stuðla þarf að samræmingu við hönnun umferðarmannvirkja hjá sveitarfélögum, samræmdum hámarkshraða,
samræmingu á hönnun og gerð gangbrauta, merkinga o.fl. atriða. Mikilvægt er að góð samvinna sé á milli allra þeirra aðila sem að umferðaröryggismálum koma svo að aðgerðir séu
samræmdar og framkvæmdar eins og best verður á kosið.
Akstursbann
Árið 2007 var komið á akstursbanni hjá ungu fólki með bráðabirgðaskírteini ef það brýtur
af sér í umferðinni. Bannið felur í sér sérstakt skyldunámskeið og endurtaka þarf ökupróf
með tilheyrandi fjárútlátum. Gögn sýna að brotum hefur fækkað um 60% milli ára hjá þeim
sem reglurnar hafa áhrif á og því fylgir að sjálfsögðu fækkun slysa á meðal ungra ökumanna.
Stefnt er að því að taka upp sambærilegt kerfi sem nær til allra ökumanna – ekki aðeins handhafa bráðabirgðaskírteina.
Ýmis viðurlög við brotum
Vert er að skoða ýmis viðurlög við umferðarlagabrotum, þar á meðal hækkun á sektum
og beitingu alkólása. Tryggja þarf að lög og reglur endurspegli markmið stjórnvalda og að
breytingar á þeim verði til þess að auka öryggi í umferðinni.
Könnun á aksturshegðun.
Könnun á aksturshegðun hefur verið gerð árlega síðan 2005. Mikilvægt er að því starfi
verði fram haldið til þess að greina megi þróun á viðhorfum og hegðun ökumanna og bregðast við breyttri umferðarmenningu með nýjum áherslum.
Umferðarkannanir
Ásamt símakönnunum um aksturshegðun er mikilvægt að fylgst sé með umferðinni og
gerðar talningakannanir. Þær gefa t.d. mun betri mynd af beltanotkun og farsímanotkun en
símakannanir.
Endurbætt slysatölfræði
Slysaskrá Umferðarstofu er ýmsum takmörkunum háð. Stærstu gallarnir eru tveir. Í fyrsta
lagi er vanskráning á slysum. Slys og óhöpp skila sér ekki í slysaskrána vegna þess að ekki eru gerðar lögregluskýrslur í öllum tilvikum. Í öðru lagi er skráning á alvarleika meiðsla
miðuð við skýrslur lögreglu á vettvangi. Þar af leiðandi liggur nauðsynlegt mat sjúkrastofnana ekki til grundvallar skráningu. Þetta er verulegur ágalli sem bæta verður úr. Auk þessa
verður leitað leiða til þess að greina á milli ferðamanna og innflytjenda þegar útlendir ökumenn lenda í slysum. Þar sem aðkoma þessara hópa að umferðinni er ólík er mikilvægt að
geta greint þarna á milli til þess að gera sér betur grein fyrir þróun slysa hjá hvorum hóp fyrir
sig.
Mjög takmarkaðar upplýsingar eru um slys á óvörðum vegfarendum þar sem lögregluskýrslur eru sjaldan gerðar eftir árekstra og óhöpp ef vélknúin ökutæki koma ekki við sögu.
Leitað verður leiða til að bæta skráningu þessara slysa. Hjólreiðar í þéttbýlisumferð hafa aukist töluvert á síðustu missirum og fleiri fara ferða sinna gangandi en áður. Mikilvægt er að
samgönguyfirvöld greini orsakir slysa á óvörðum vegfarendum og grípi til ráðstafana til að
auka öryggi þeirra.
1.4.6 Rannsóknarnefndir – RNF, RNS og RNU
Rannsóknarnefnd flugslysa (RNF) annast rannsókn flugslysa, alvarlegra flugatvika og
flugumferðaratvika. Rannsóknarnefnd sjóslysa (RNS) rannsakar sjóslys, köfunarslys og önnur atvik á vötnum, auk leitar- og björgunaraðgerða þegar við á. Rannsóknarnefnd umferðarslysa (RNU) annast rannsóknir á banaslysum og alvarlegum umferðarslysum.
Rannsóknarnefndirnar eru þýðingarmiklir hlekkir í öryggismálum. Markmiðin með rannsóknum þeirra eru að finna og skilgreina veikleika og galla sem skaðað geta öryggi, svo og
að finna orsakaþætti, líklegar orsakir, og einnig meðvirkandi ástæður sem leiddu til þess að
slys eða atvik varð. Tilgangurinn er ekki að úrskurða hvort lög eða reglur hafi verið brotnar
eða hvort einhver hafi gerst sekur um vítavert gáleysi eða afglöp í starfi. Mikilvægt er að
skýrslur rannsóknarnefndanna séu ávallt teknar til formlegrar meðferðar í viðkomandi stofnunum.
Nái frumvarp til laga um rannsókn samgönguslysa, sem lagt var fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi, 2010–2011, fram að ganga verða rannsóknarnefndirnar þrjár sameinaðar í eina
sjö manna rannsóknarnefnd samgönguslysa.
1.4.7 Landshlutaáherslur
Áherslur í tillögu samgönguráðs að samgönguáætlun sem stuðla að öruggum samgöngum
eru landfræðilega almennar. Með öðrum orðum er ekki um að ræða mismunandi áherslur
eftir landshlutum.
1.5 Markmið um jákvæða byggðaþróun
1.5.1 Inngangur – nýjar áherslur og niðurstöður samráðs
Í þessari samgönguáætlun eru stefnumið um jákvæða byggðaþróun og tengdar áherslur
svipaðar og í tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun 2007–2018. Helsta áherslubreytingin er sú að vísað er í markmið „Ísland 2020“ sem ríkisstjórnin samþykkti snemma árs
2011. Áhersla er lögð á samþættingu samgönguáætlunar við aðrar áætlanir í þeim tilgangi
að efla einstök atvinnu- og þjónustusvæði.
Á samráðs- og hugarflugsfundum með sveitarfélögum og Samtökum atvinnulífsins vorið
2009 kom fram að leggja ætti áherslu á samþættingu byggðaáætlana, samgönguáætlunar og
áætlana sveitarfélaga. Þá væri það forsenda fyrir öflugri atvinnu- og þjónustusvæðum og
sameiningum sveitarfélaga að áhersla yrði lögð á styttri vegalengdir innan einstakra landsvæða. Í því sambandi var jarðgangagerð rædd, auk áherslu á bætta þjónustu til að tryggja
áreiðanleika vegakerfisins. Á fundunum var einnig rætt um flutningskostnað atvinnulífsins,
áhrif hans á byggðaþróun og mikilvægi þess að Reykjavíkurflugvöllur yrði áfram í Vatnsmýrinni.
Á fundi með fulltrúum háskólasamfélagsins kom fram að mikilvægara væri að fólk kæmist leiðar sinnar flesta daga ársins fremur en að athyglin beindist einkum að styttri ferðatíma
en áður. Jákvæð byggðaþróun fælist m.a. í markmiðum um greiðar samgöngur, áreiðanlegar,
hagkvæmar og öruggar, með sérstakri áherslu á skilgreinda landshluta og byggðakjarna innan
þeirra.
1.5.2 Jákvæð byggðaþróun og samþætting áætlana
|
Úr stefnumiði:
|
|
Samgöngur tengja saman fólk og byggðir. Í samræmi við sóknaráætlun og svæðaskiptingu landsins verði við forgangsröðun framkvæmda tekið mið af þörfum einstakra svæða fyrir bættar samgöngur til að efla sveitarfélög, styrkja hvert svæði og landið allt.
|
|
Stytting ferðatíma, uppbygging vega með bundnu slitlagi og gerð jarðganga til að leysa af hólmi
erfiða fjallvegi skapa betri skilyrði fyrir jákvæða byggðaþróun og eflingu einstakra atvinnu- og
þjónustusvæða.
|
|
Markmiðið er að samþætta samgönguáætlun við aðra áætlanagerð og opinbera stefnumótun.
Þannig má öðlast sameiginlega framtíðarsýn fyrir alla landshluta til að efla atvinnulíf og lífsgæði, og hámarka hagkvæma nýtingu á samgöngumannvirkjum og þjónustu.
|
|
Áhersla:
|
|
Við forgangsröðun framkvæmda verður tekið tillit til sóknaráætlana landshluta.
|
Byggð ræðst að miklu leyti af framleiðslu- og samfélagsháttum. Þær miklu breytingar sem
orðið hafa á búsetudreifingu síðustu tvö hundruð árin eða svo hafa haft í för með sér óstöðugleika í flestum vestrænum löndum og leitt til aðgerða stjórnvalda til að jafna samfélagslega
stöðu byggða og landshluta. Samkvæmt Byggðastofnun hefur verið lögð mikil áhersla á áætlanir, byggðastefnu og aðgerðir í byggðamálum víðast hvar á Vesturlöndum og til þessa málaflokks hafa ríkisstjórnir varið miklum fjármunum. Í Evrópu hafa aðgerðir í byggðamálum
breyst á síðustu árum. Dregið hefur verið úr beinum styrkjum til atvinnugreina og fyrirtækja
en fjármagni þess í stað varið til að efla stærri byggðasvæði. Áhersla er lögð á samkeppnishæfni byggða utan við miðsvæði Evrópu – að styrkja þar þróun nokkurra kjarna (e. polycentric), bæta lífsgæði og aðstöðu til menntunar.
Mynd 15. Mannfjöldaþróun eftir landshlutum 2001–2010.
(Byggðastofnun, 2011.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Góðar samgöngur geta haft afgerandi áhrif á umfang atvinnu- og þjónustusvæða. Þannig
geta bættar samgöngur stuðlað að stækkun markaðssvæða og breytt um leið búsetuskilyrðum.
Bættar samgöngur eru mikilvæg forsenda fyrir styrkingu landshluta- og byggðakjarna og
leggja grunninn að farsælli sameiningu sveitarfélaga. Endurbætur á almenna vegakerfinu,
gerð jarðganga gegnum fjöll og undir firði og þverun fjarða hafa á undanförnum árum leitt
til mun styttri vegalengda og ferðatíma. Þar með hafa byggðirnar færst nær hver annarri í
samræmi við markmið um jákvæða byggðaþróun.
Í samgönguáætlun er leitast við að draga úr mismunandi aðgengi landsmanna að samgöngukerfinu og reynt að vega upp á móti ókostum þess að búa við langar vegalengdir frá
þjónustukjörnum. Undir þetta markmið falla einnig framkvæmdir og aðgerðir sem ekki geta
talist arðsamar á mælikvarða hagkvæmni en telja verður nauðsynlegar til að skapa sem jafnasta stöðu landsmanna óháð búsetu. Nýjar aðferðir í hagfræði, félagshagfræðilegar greiningaraðferðir, taka tillit til félagslegra þátta sem ekki verða beinlínis metnir til fjár. Þessar
aðferðir geta stutt ákvarðanir sem stuðla að markmiðum um jákvæða byggðaþróun. Mikilvægt er að í samgönguáætlun sé leitast við að ná jafnvægi á milli ólíkra sjónarmiða í þessum
efnum.
Samgönguáætlun er samstiga byggðaáætlun um eflingu einstakra atvinnu- og þjónustusvæða. Í drögum að byggðaáætlun 2010–2013 er markmið um að efla landshluta- og héraðskjarna og skilgreina skilvirkar vinnu- og þjónustusóknir. Í framhaldinu verður kannað hvort
efla megi helstu byggðakjarna einstakra landshluta, t.d. með því að stækka svæðin með
styttingu vega og almenningssamgöngum.
Byggðastofnun fékk atvinnuþróunarfélög landsins, átta talsins, til samstarfs við greiningu
á vinnusóknarsvæðum þéttbýlisstaða. Þetta viðfangsefni er ekki auðvelt þar sem mörk vinnusóknarsvæða eru sum flókin, sum skarast nokkuð, önnur mikið og loks eru svo svæði sem
liggja langt frá öðrum vinnusóknarsvæðum. Ætlunin er að atvinnuþróunarfélögin og Byggðastofnun ræði framhaldið, hvort þessi svæðaskipting sé skilvirk og hvort ástæða sé til að miða
upplýsingaöflun og aðgerðir við þau að einhverju leyti. Á mynd 16 eru upplýsingar um
vinnusóknarsvæði settar fram á einfaldaðan hátt. Í grófum dráttum er miðað við þéttbýlisstaði með 200 íbúa og fleiri og svæði sem skarast eru í sumum tilvikum sameinuð. Kortið er
enn í mótun.
Mynd 16. Vinnusóknarsvæði þéttbýlisstaða 2008.
(Byggðastofnun, 2009.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Samþætting áætlana
Til þess að opinber áætlanagerð verði samræmd og heildstæð þurfa mismunandi áætlanir
að stefna í sömu átt og að sama markmiði. Við gerð þessarar áætlunar hefur því verið tekið
tillit til annarrar stefnumörkunar eftir því sem hún hefur legið fyrir. Þessa sjást víða merki
í greinargerðinni.
Framundan er gerð landsskipulagsstefnu samkvæmt nýlegum lögum þar um og einnig
gerð fjárfestingaráætlunar og sóknaráætlana landshluta í samræmi við „Ísland 2020“. Stærsta
einstaka breytingin sem af þessu leiðir er, samkvæmt Íslandi 2020, að forgangsröðun einstakra verkefna á hverju svæði á að vera á hendi heimafólks. Þar til sóknaráætlanir landshluta liggja fyrir byggist samgönguáætlun talsvert á samráðs- og hugarflugsfundum sem haldnir
voru með sveitarfélögum.
Mynd 17 sýnir hvernig hinar ýmsu opinberu áætlanir geta skarast en hún er þó ekki tæmandi lýsing á skörun áætlana. T.d. getur fjárfesting í samgönguáætlun verið hluti af bæði
efnahagsáætlun og sóknaráætlun landshluta.
Mynd 17. Samþætting – skörun ýmissa opinberra áætlana.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Auk ofangreindra áætlana er samþætting fjarskiptaáætlunar og samgönguáætlunar mikilvæg. Nokkur skref hafa þegar verið stigin í þá átt. Fjarskiptaáætlun skiptist nú í fjögurra ára
og 12 ára áætlun á sama hátt og samgönguáætlun og mun ná yfir sömu tímabil. Þá eru viðfangsefnin í stórum dráttum hin sömu – markmiðin eru greiðari, öruggari, hagkvæmari og
umhverfisvænni fjarskipti. Miðað er við að samþætta samgöngu- og fjarskiptaáætlanir enn
frekar í framtíðinni. Efling fjarskipta styður jákvæða byggðaþróun og jafnar stöðu byggðanna, sérstaklega þar sem styttri ferðatíma og greiðari samgöngum verður ekki við komið.
Öflugri fjarskiptatengingar fela í sér greiðari „rafrænar samgöngur“ sem geta orðið, þegar
vel tekst til, undirstaða nýrra atvinnugreina. Þá er oft og tíðum hagkvæmt að vinna að fjarskipta- og samgönguúrbótum í sömu framkvæmd. Forgangsröðun fjarskipta- og samgönguáætlunar verður því að skoða samhliða.
1.5.3 Útflutningshafnir og samgöngumiðstöðvar
|
Áherslur:
|
|
Atvinnulífi verði skapað aðgengi að greiðum og hagkvæmum vöruflutningum að markaðssvæðum.
|
|
Unnið verði að styttingu flutningaleiða.
|
|
Reykjavíkurhöfn er aðal inn- og útflutningshöfn landsins og Keflavíkurflugvöllur aðal inn- og
útflutningsflugvöllurinn. Tryggðar verði eins greiðar tengingar fyrir landsbyggðina við þessar
alþjóðlegu megingáttir og kostur er. Til að stuðla að hagkvæmum flutningum innan einstakra
landsvæða verði jafnframt skilgreindar og skipulagðar samgöngumiðstöðvar í hverjum landshluta.
|
|
Tímarammi:
|
|
Á áætlunartímabilinu verður stöðugt unnið að því að skapa aðstæður fyrir greiða og hagkvæma
vöruflutninga. Skilgreiningu samgöngumiðstöðva verður lokið fyrir árið 2013 samhliða vinnu
við sóknaráætlanir og yfirfærslu ríkisstyrktra almenningssamgangna til landshlutasamtaka
sveitarfélaga.
|
Til að skapa atvinnulífi á landsbyggðinni aðgengi að inn- og útflutningshöfnum er skilgreining gátta og megingátta grundvallaratriði (sjá kafla 1.1.4). Með formlegri skilgreiningu
þeirra hafna og flugvalla sem meirihluti inn- og útflutningsvara mun fara um fær atvinnulífið
ákveðna framtíðarsýn á flæði vöru inn og út úr landinu. Forgangsröðun í uppbyggingu og
rekstri samgöngukerfisins mun taka mið af skilgreindum gáttum. Áhersla verður lögð á að
stytta flutningsleiðir og skapa aðstæður fyrir greiða og hagkvæma vöruflutninga.
Einn af þeim agnúum sem komið hafa í ljós við greiningu á framkvæmd almenningssamgangna er skortur á upplýsingum og erfitt aðgengi að þeim. Auk þess vantar allt samræmi
á milli þess hvar endastöð einstakra rekstraraðila er staðsett svo tryggja megi áframhaldandi
för á áfangastað ef um annan rekstraraðila er að ræða. Liður í því að efla samgöngur og
styrkja landshluta er skilgreining samgöngumiðstöðva. Með þeim er átt við tengipunkta fyrir
allar almenningssamgöngur. Almenningssamgöngur innan hvers svæðis og milli landshluta
verður að tengja saman á einn stað. Tilgangurinn er að tengja saman flug, ferjur, langferðabifreiðar og aðrar almenningssamgöngur þannig að til verði samfellt samgöngunet. Skilgreining samgöngumiðstöðva verður hluti af sóknaráætlun hvers landshluta samkvæmt „Íslandi
2020“.
1.5.4 Landshlutaáherslur
Áherslur í tillögu samgönguráðs að samgönguáætlun sem stuðla að jákvæðri byggðaþróun
vegna samgangna eru landfræðilega almennar.
1.6 Samgöngurannsóknir – rannsóknarstefna
1.6.1 Staða
Rannsóknir, þróun og tilraunir af ýmsu tagi verða stöðugt nauðsynlegri á öllum sviðum.
Samgöngustofnanir leitast við að sinna þessum verkefnum eins og unnt er. Þær standa sjálfar
að rannsóknum og hafa samvinnu við rannsóknarstofnanir innan lands og utan. Þá standa þær
sameiginlega að ýmsum rannsóknarverkefnum.
Rannsóknarverkefni eru einkum af eftirfarandi toga:
1.
Tæknileg verkefni til að finna nýjar lausnir á tilgreindum viðfangsefnum í gerð eða
rekstri einhvers hluta samgöngukerfisins.
2.
Hagrænar rannsóknir á eðli samgöngukerfisins og hvernig staðið skuli að uppbyggingu
þess, m.a. til að ákveða hvernig ráðstafa skuli opinberu fé.
3.
Rannsóknir á öryggismálum.
4.
Rannsóknir sem varða umhverfisáhrif samgangna og hvernig draga megi úr óæskilegum
áhrifum þeirra.
Stofnanir samgöngumála stunda nú þegar umfangsmiklar rannsóknir hver á sínu sérsviði
sem einkum falla undir 1. lið en einnig að hluta til undir hina flokkana. Þær hafa til að mynda
sameinast um hagrænar rannsóknir. Samgönguráð hefur í sinni stefnumótun þörf fyrir rannsóknar- og þróunarverkefni og falla þau í aðra verkefnaflokka en 1. lið.
1.6.2 Stefna
Gert er ráð fyrir að samvinna í rannsóknum verði styrkt og umfang þeirra aukið. Stjórnvöld setja fram rannsóknarstefnu sína í samgönguáætlun. Einkum verður lögð áhersla á verkefni sem eru til þess fallin að auka skilning á eiginleikum samgöngukerfisins í heild og
möguleikum þess til að nálgast markmið um flytjanleika, hagkvæmni, öryggi og umhverfisáhrif. Megináherslur rannsóknarstefnunnar eru eftirfarandi:
*
Greiðar samgöngur: Áhersla verður lögð á rannsóknir sem stuðla að greiðari samgöngum allra ferðamáta og rannsóknir á aukinni samþættingu samgöngu-, skipulags- og heilbrigðisáætlana.
Rannsóknir til að tryggja áreiðanleika samgöngukerfisins með hliðsjón af náttúruvá,
lömun eða skemmdum á samgöngumannvirkjum og kerfum.
*
Hagkvæmar samgöngur: Rannsóknir á sviði forgangsröðunar og félagshagfræðilegrar
greiningar.
*
Umhverfislega sjálfbærar samgöngur: Rannsóknir sem tengjast aðgerðaáætlun í
loftslagsmálum. Tilgangurinn er að stuðla að því að markmið um minni losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum náist.
*
Öruggar samgöngur: Rannsökuð verða áhrif, kostir þess og gallar, að taka upp „núllsýn“ í umferðaröryggismálum, m.a. á forgangsröðun verkefna, kostnað og hönnunarreglur. Í flugmálum verður rannsökuð aðferðafræði við greiningu flugatvika og við áhættumat til forgangsröðunar á eftirliti.
*
Jákvæð byggðaþróun: Rannsóknir á áhrifum og hlutverki samgangna í samþættum áætlunum um eflingu landshluta.
Gert er ráð fyrir að rannsóknar- og þróunaráætlun verði endurskoðuð á tveggja ára fresti
sem liður í endurskoðun fjögurra ára samgönguáætlana. Samgöngustofnanir munu vinna að
rannsóknum samkvæmt stefnu stjórnvalda en hafa sem fyrr yfirumsjón með mótun og framfylgd stefnu fyrir tæknileg verkefni. Vísast þar til rannsóknar- og þróunarverkefna í þeim
tilgangi að finna lausnir á viðfangsefnum í gerð eða rekstri samgöngukerfisins.
Eins og fram kom í inngangi hefur verið stofnaður samstarfsvettvangur um samgöngumál
í samstarfi við háskóla, rannsóknarstofnanir og hagsmunaðila. Vettvangur þessi leiðir saman
sérfræðinga, stjórnvöld og aðra hagsmunaaðila til þess að miðla upplýsingum um nýja þekkingu, nýja þekkingarþörf og stuðla að markvissara rannsóknarstarfi. Gert er ráð fyrir að samstarfið verði ráðgefandi við stefnumótun samgönguráðs um rannsóknar- og þróunarstefnu
samgönguáætlunar.
2. SKIPULAG SAMGÖNGUMÁLA
2.1 Núverandi skipulag – umsjónaraðilar
Tafla 5 sýnir yfirlit yfir helstu málaflokka samgöngumála og ábyrgðaraðila. Þar kemur
fram hver hefur viðkomandi rekstur með höndum, hvernig málaflokkurinn er fjármagnaður,
hver fer með stjórnsýslulega framkvæmd málaflokksins og hvaða ráðuneyti ber ábyrgð á
málaflokknum.
Tafla 5. Málaflokkar samgangna og ábyrgð þeirra.
|
Málaflokkar
|
Rekstur
|
Fjármögnun
|
Ábyrgðaraðili
|
Ráðuneyti
|
|
Flugvellir
|
Isavia
|
ngj+rsj.
|
Isavia
|
IRR
|
|
Hafnir
|
Hafnasjóðir
|
ngj.+ rsj.+ svfél.
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Vegir
|
Vg./sv.fél./eink.
|
mt.+rsj./svfél./eink.
|
Vg./svfél./eink.
|
IRR
|
|
Hjólreiðaleiðir
|
Sv.fél.
|
Sv.fél/Vg.
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Gönguleiðir
|
Sv.fél.
|
Sv.fél/Vg.
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Loftför
|
|
Skoðun
|
Flugmálastjórn
|
notendagjöld+rsj
|
Flugmálastjórn
|
IRR
|
|
Lofthæfniskírteini
|
Flugmálastjórn
|
notendagjöld+rsj
|
Flugmálastjórn
|
IRR
|
|
Atvinnuskírteini flugm.
|
Flugmálastjórn
|
notendagjöld+rsj
|
Flugmálastjórn
|
IRR
|
|
Umferðarreglur í lofti
|
Flugmálastjórn
|
notendagjöld+rsj.
|
Flugmálastjórn
|
IRR
|
|
Leiðsaga og ferðauppl.
|
Isavia
|
notendagjöld+rsj.
|
Isavia
|
IRR
|
|
Skip
|
|
Skoðun
|
SÍ/eink.
|
notendagjöld
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Haffæriskírteini
|
Siglingastofnun
|
notendagjöld+rsj.
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Atvinnuskírteini sjóm.
|
Siglingastofnun
|
notendagjöld+rsj.
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Umferðarreglur á sjó
|
Siglingastofnun
|
ríkissjóður
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Leiðsaga og ferðauppl.
|
SÍ/fleiri
|
mt.
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Siglingavernd
|
SÍ/fleiri
|
notendagjöld+rsj.
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Bifreiðar
|
|
Skoðun
|
einkarekstur
|
notendagjöld
|
Umferðarstofa
|
IRR
|
|
Skoðunarvottorð
|
einkarekstur
|
notendagjöld
|
Umferðarstofa
|
IRR
|
|
Ökuskírteini
|
Lögreglan
|
notendagjöld
|
Lögr.+US.
|
IRR
|
|
Umferðarreglur
|
Lögreglan
|
ríkissjóður
|
Lögreglan
|
IRR
|
|
Leiðsaga og ferðauppl.
|
Vegagerðin
|
markaðar tekjur
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Fólks- og vöruflutningar
|
|
Áætlunarflug
|
einkarekstur
|
notendagjöld+ríkisj.
|
FMS/Vegagerðin
|
IRR
|
|
Sjóflutningar
|
einkarekstur
|
notendagjöld
|
Siglingastofnun
|
IRR
|
|
Sérleyfisbifreiðar
|
einkarekstur
|
notendagjöld+rsj.
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Hópferðabifreiðar
|
einkarekstur
|
notendagjöld
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Vöruflutningar á landi
|
einkarekstur
|
notendagjöld
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Ferjur
|
einkarekstur
|
notendagjöld+rsj.
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Leigubifreiðar
|
einkarekstur
|
notendagjöld
|
Vegagerðin
|
IRR
|
|
Skammstafanir: eink. (einkaaðilar), FMS (Flugmálastjórn), IRR (innanríkisráðuneytið), Lögr. (lögreglan),
mt. (markaðar tekjur), ngj. (notendagjöld), rsj. (almennt skattfé), SÍ (Siglingastofnun Íslands), US
(Umferðarstofa), Vg. (Vegagerðin).
|
2.1.1 Flugmálastjórn Íslands
Flugmálastjórn sinnir stjórnsýslu á sviði flugmála og hefur eftirlit með flugtengdum aðilum sem þurfa á starfsleyfum og heimildum að halda til að stunda flugtengdan rekstur og
þjónustu. Stofnunin hefur starfað frá árinu 2007 með breyttu formi eftir samþykkt laga nr. 100/2006. Annars vegar var almennur rekstur flugvalla og flugleiðsögu skilin frá stofnuninni
en hins vegar fékk hún aukið stjórnsýslu- og eftirlitshlutverk á sömu sviðum sem m.a. felst
í tilnefningu, vottun og eftirliti með rekstraraðilum flugleiðsögu og flugvalla.
Starfsemi stofnunarinnar
Verkefni Flugmálastjórnar eru margvísleg, unnin bæði hérlendis og í útlöndum. Stofnunin
skiptist í þrjú svið: flugleiðsögu- og flugvallasvið, flugöryggissvið og stjórnsýslusvið. Stjórnsýsluverkefnin eru fjölmörg, m.a. samskipti við opinbera aðila og almenning, alþjóðleg samskipti vegna skuldbindinga og hagsmunagæslu á erlendum vettvangi. Að auki eru bein verkefni í almannaþágu eins og flugvernd, skoðanir á erlendum loftförum, undirbúningur og
kynning á reglugerðum og meðhöndlun á kvörtunum farþega. Eftirlitsverkefnin felast í tilnefningu, vottun og eftirliti með rekstraraðilum flugleiðsögu og flugvalla. Flugmálastjórn
hefur einnig ráðgefandi hlutverk fyrir stjórnvöld við stefnumótandi ákvarðanir, t.d. um hlutverk flugvalla og uppbyggingu eða lokun flugvalla vegna flugöryggis.
Flugmálastjórn er í miklum alþjóðlegum samskiptum, t.d. við Alþjóðaflugmálastofnunina
(ICAO), Samtök flugmálastjórna (ECAC) í Evrópu, Flugöryggissamtök Evrópu (JAA), Flugöryggisstofnun Evrópu (EASA) og aðrar stofnanir í Evrópusambandinu. Megintilgangurinn
er að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar og standast úttektir, gæta hagsmuna Íslendinga og
greiða götu einstaklinga og íslenskra lögaðila sem stunda atvinnurekstur tengdan flugi. Flugmálastjórn er bæði bakhjarl og efti