Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 81. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 81 — 81. mál.
Alþingi ályktar að fela atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra að undirbúa endurskoðun löggjafar á sviði raforku- og hitaveitumála með því að lagt verði á sérstakt jöfnunargjald sem notað verði til niðurgreiðslu húshitunarkostnaðar og flutningskostnaðar á raforku, með það að leiðarljósi að jafna húshitunarkostnað og raforkukostnað á landsvísu svo að notendur greiði sama verð fyrir þjónustuna óháð búsetu.
Tillaga þessi var áður lögð fram á 140. löggjafarþingi (745. mál).
Á Íslandi telst rafmagn til heimilisnota og heitt vatn og rafmagn til húshitunar til grundvallarþarfa landsmanna. Erfitt er að sjá fyrir sér byggð á Íslandi ef rafmagns nyti ekki við og ekki væri heitt vatn til húshitunar. Það skýtur hins vegar nokkuð skökku við að verð á rafmagni og heitu vatni er misjafnt eftir búsvæðum. Ástæður þessa er að rekja til margra samverkandi þátta. Má þar nefna að aðgengi landsmanna að hitaveitum og rafmagnsveitum er misjafnt eftir landshlutum. Sums staðar er aðgengi að hitaveitum en annars staðar er notað rafmagn eða jafnvel olía til húshitunar. Stærð hitaveitna og rafmagnsveitna hefur einnig áhrif á endanlegt verð til neytenda og virkar það að jafnaði þannig að rafmagnskostnaður og húshitunarkostnaður er lægri fyrir íbúa á þéttbýlissvæðum en íbúa á svæðum þar sem byggð er dreifð. Þá eru mismunandi gjaldskrár í gildi eftir því hvort viðskiptavinur býr í þéttbýli eða í dreifbýli. Af þessu leiðir óhjákvæmilega í núverandi kerfi að raforkukostnaður og húshitunarkostnaður er meiri í dreifbýli og á minni þéttbýlisstöðum á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Með tilliti til byggðasjónarmiða, og jafnræðis fólks til að velja sér búsetu hvar sem er á landinu, er ekki verjandi að verð á jafn mikilvægum nauðsynjum og rafmagni og heitu vatni til húshitunar skuli vera jafn misjafnt og það er. Því er nauðsynlegt að skipaður verði starfshópur sem hafi það hlutverk að endurskoða viðeigandi löggjöf með það að markmiði að jafna verð á raforku og kostnað við hitun húsa á landsvísu.
Niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar.
Í núgildandi kerfi er kostnaður við rafmagnshitun húsa niðurgreiddur af ríkinu á grundvelli laga nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar. Aðeins lítill hluti landsmanna nýtur þessara greiðslna þar sem lögin taka skv. 1. gr. þeirra aðeins til niðurgreiðslu kostnaðar við hitun íbúðarhúsnæðis hjá þeim sem ekki eiga kost á fullri hitun með jarðvarma. Um 90% landsmanna hafa aðgang að jarðhita í formi jarðvarmaveitna og því hafa aðeins um 10% landsmanna ekki aðgang að þessari auðlind og þurfa að notast við rafhitun eða olíu. Rafhitun er margfalt dýrari en hitun með jarðvarma og tilgangur laga nr. 78/2002 var að koma í veg fyrir að lítill hluti landsmanna þyrfti að greiða margfalt hærra verð fyrir hitun íbúðarhúsnæðis síns en aðrir.
Núgildandi kerfi virkar þannig að ráðherra ákveður upphæð niðurgreiðslna í kr./kWst í samræmi við heildarfjárhæð niðurgreiðslna sem samþykkt er í fjárlögum hvers árs. Slík ákvörðun er ekki einföld þar sem endurskoðunarákvæði niðurgreiðslu á hverja kílóvattstund er ekki bundin fyrir fram gefnum ramma og þarf því að byggjast á mati. Ekki er auðvelt að meta hækkunarþörf niðurgreiðslu í flóknu og síbreytilegu umhverfi. Rafhitunarverði er skipt í flutning, dreifingu og sölu og er verð mismunandi eftir dreifiveitum og söluaðilum en einnig eftir því hvort húsnæði er skilgreint í dreifbýli eða þéttbýli. Kerfið er því þungt í vöfum og eins og það er uppbyggt, þ.e. með því að ráðherra ákveði tiltekna fjárhæð fyrir ákveðið tímabil, nær kerfið ekki að mæta örum breytingum á verði nema með sífelldri endurskoðun. Slík vinna kallar á bæði tíma og fjármagn sem verja mætti betur í annað.
Á grundvelli laga nr. 78/2002 er þó aðeins niðurgreidd notkun vegna rafmagnshitunar og olíuhitunar. Hitun með jarðvarma er ekki niðurgreidd, þó svo að verð hennar sé æði misjafnt. Flutningsmenn telja mikilvægt að unnið verði að því að húshitunarkostnaður verði jafnaður að fullu burtséð frá því hvaða orkugjafi sé notaður til hitunar og hvar á landinu viðkomandi býr.
Jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku.
Á grundvelli laga nr. 98/2004, um jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku, er dreifing raforku niðurgreidd á nánar tilgreindum svæðum. Skv. 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku til almennra notenda. Skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er kostnaður almennra notenda við dreifingu raforku aðeins niðurgreiddur á þeim svæðum sem Orkustofnun hefur heimilað sérstakar dreifbýlisgjaldskrár á grundvelli 2. mgr. 17. gr. a raforkulaga, nr. 65/2003. Þá er það einnig skilyrði skv. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 98/2004 að meðaldreifingarkostnaður sé umfram viðmiðunarmörk sem ráðherra setur í reglugerð. Við ákvörðun þeirra marka skal taka mið af hæstu gjaldskrá dreifiveitu að dreifbýlisgjaldskrám undanskildum. Ráðherra ákveður því í reglugerð ákveðna krónutölu á hverja kílóvattstund sem niðurgreiðsla dreifingarkostnaðar á að vera og þarf í þeim efnum að reyna að sjá fyrir verðþróun komandi mánaða. Reynist mat ráðherra ekki rétt þarf að breyta reglugerðinni í samræmi við þróunina.
Af því sem rakið hefur verið hér að framan má sjá að kerfinu er í raun öllu handstýrt af ráðherra og ber það þess merki að verið er að elta óhjákvæmilegar verðlagsbreytingar. Það hefur það m.a. í för með sér að kostnaður notenda á þeim svæðum þar sem dreifing raforku er niðurgreidd hefur aukist mjög þar sem niðurgreiðslan hefur ekki náð að halda í við verðþróun.
Tillaga að nýju fyrirkomulagi.
Með þingsályktunartillögu þessari er gerð tillaga að breyttu skipulagi við niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar og dreifingu raforku. Þá er tilgangur tillögunnar einnig að jafna kostnað notenda af rafmagnsnotkun og hitun húsa burtséð frá búsetu þeirra. Tillagan miðar að því að sérstakt jöfnunargjald verði sett á hverja framleidda einingu af orku, raforku eða jarðvarmaorku, sem næmi þeim kostnaði sem nauðsynlegur er á hverjum tíma til að niðurgreiða að fullu húshitunarkostnað og kostnað við dreifingu raforku svo jöfnun á kostnaði á landsvísu verði náð.
Í desember 2011 skilaði starfshópur um breytingar á niðurgreiðslum til húshitunar, sem skipaður var af iðnaðarráðherra í apríl 2011, af sér skýrslu sinni. Eitt af hlutverkum starfshópsins var að yfirfara lög nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar, og koma með tillögur til úrbóta varðandi framkvæmd laganna. Þeirri framkvæmd og vanköntum á henni hefur verið lýst hér að framan. Niðurstöður starfshópsins urðu þær að gera þyrfti grundvallarbreytingar á niðurgreiðslukerfinu þannig að flutningur og dreifing á raforku til hitunar íbúðarhúsnæðis væri að fullu niðurgreidd. Breytingin fæli það í sér að sett yrði á jöfnunargjald á hverja framleidda kílóvattstund sem næmi þeim kostnaði sem nauðsynlegur væri á hverjum tíma til að niðurgreiða að fullu flutning og dreifingu raforku til upphitunar íbúðarhúsnæðis. Í þeirri vinnu horfði hópurinn m.a. til þess að svipaða aðferðafræði um fjármögnun jöfnunarkostnaðar má finna víða í stjórnsýslunni. Var m.a. horft til fjarskiptalaga, nr. 81/2003, og laga nr. 103/1994, um jöfnun á flutningskostnaði olíuvara.
Samkvæmt fjarskiptalögum, nr. 81/2003, eiga allir notendur rétt á alþjónustu óháð staðsetningu. Þar sem kostnaður af fjarskiptaþjónustu er meiri en tekjur standa undir getur viðkomandi þjónustufyrirtæki sótt um að því verði með fjárframlögum tryggt eðlilegt endurgjald. Er það gert með sérstöku jöfnunargjaldi. Póst- og fjarskiptastofnun ákvarðar hversu há fjárframlög eru nauðsynleg til að hægt sé að starfrækja þjónustuna. Um fjármögnun jöfnunargjaldsins er fjallað í 22. gr. fjarskiptalaga. Þar kemur fram að til að standa straum af greiðslu fjárframlaga skuli innheimta sérstakt jöfnunargjald sem renni í jöfnunarsjóð í vörslu Póst- og fjarskiptastofnunar. Fjárhæð jöfnunargjaldsins er ákveðið hlutfall af bókfærðri veltu þjónustufyrirtækja. Með þessu móti er viðskiptavinum fjarskiptafyrirtækja ekki mismunað eftir búsetu og jöfnun kostnaðar við veitingu þjónustunnar er náð.
Annað dæmi um þessa leið er að finna í lögum nr. 103/1994, um jöfnun á flutningskostnaði olíuvara. Á grundvelli laganna er jafnaður flutningskostnaður á helstu olíuvörum hvort sem um sjóflutninga eða landflutninga er að ræða. Um fjármögnun jöfnunargjaldsins er fjallað í 2. og 3. gr. laganna. Þar kemur m.a. fram að leggja skuli flutningsjöfnunargjald á allar olíuvörur sem fluttar eru til landsins og ætlaðar til nota innan lands og rennur gjaldið í sérstakan sjóð, flutningsjöfnunarsjóð olíuvara. Neytendastofa ákveður á þriggja mánaða fresti hversu hátt gjaldið er og skal við það miðað að gjaldið nægi til að greiða flutningskostnað á olíuvörum milli staða innan lands.
Flutningsmenn telja að horfa megi til þeirra kerfa sem til staðar eru á grundvelli fjarskiptalaga og laga um jöfnun á flutningskostnaði olíuvara. Niðurstaða fyrrgreinds starfshóps er einnig í þá áttina en flutningsmenn telja að ganga þurfi enn lengra en þar er mælt fyrir um og láta kerfið ná til alls húshitunarkostnaðar og kostnaðar dreifingar á raforku með það að leiðarljósi að landsmenn borgi sama verð fyrir rafmagnsnotkun sína og fyrir að hita húsin sín sama hvar á landinu þeir eru.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 81 — 81. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um jöfnun húshitunarkostnaðar og flutningskostnaðar á raforku á landsvísu.
Flm.: Ásmundur Einar Daðason, Eygló Harðardóttir, Gunnar Bragi Sveinsson,
Höskuldur Þórhallsson, Sigurður Ingi Jóhannsson.
Alþingi ályktar að fela atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra að undirbúa endurskoðun löggjafar á sviði raforku- og hitaveitumála með því að lagt verði á sérstakt jöfnunargjald sem notað verði til niðurgreiðslu húshitunarkostnaðar og flutningskostnaðar á raforku, með það að leiðarljósi að jafna húshitunarkostnað og raforkukostnað á landsvísu svo að notendur greiði sama verð fyrir þjónustuna óháð búsetu.
Greinargerð.
Tillaga þessi var áður lögð fram á 140. löggjafarþingi (745. mál).
Á Íslandi telst rafmagn til heimilisnota og heitt vatn og rafmagn til húshitunar til grundvallarþarfa landsmanna. Erfitt er að sjá fyrir sér byggð á Íslandi ef rafmagns nyti ekki við og ekki væri heitt vatn til húshitunar. Það skýtur hins vegar nokkuð skökku við að verð á rafmagni og heitu vatni er misjafnt eftir búsvæðum. Ástæður þessa er að rekja til margra samverkandi þátta. Má þar nefna að aðgengi landsmanna að hitaveitum og rafmagnsveitum er misjafnt eftir landshlutum. Sums staðar er aðgengi að hitaveitum en annars staðar er notað rafmagn eða jafnvel olía til húshitunar. Stærð hitaveitna og rafmagnsveitna hefur einnig áhrif á endanlegt verð til neytenda og virkar það að jafnaði þannig að rafmagnskostnaður og húshitunarkostnaður er lægri fyrir íbúa á þéttbýlissvæðum en íbúa á svæðum þar sem byggð er dreifð. Þá eru mismunandi gjaldskrár í gildi eftir því hvort viðskiptavinur býr í þéttbýli eða í dreifbýli. Af þessu leiðir óhjákvæmilega í núverandi kerfi að raforkukostnaður og húshitunarkostnaður er meiri í dreifbýli og á minni þéttbýlisstöðum á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Með tilliti til byggðasjónarmiða, og jafnræðis fólks til að velja sér búsetu hvar sem er á landinu, er ekki verjandi að verð á jafn mikilvægum nauðsynjum og rafmagni og heitu vatni til húshitunar skuli vera jafn misjafnt og það er. Því er nauðsynlegt að skipaður verði starfshópur sem hafi það hlutverk að endurskoða viðeigandi löggjöf með það að markmiði að jafna verð á raforku og kostnað við hitun húsa á landsvísu.
Niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar.
Í núgildandi kerfi er kostnaður við rafmagnshitun húsa niðurgreiddur af ríkinu á grundvelli laga nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar. Aðeins lítill hluti landsmanna nýtur þessara greiðslna þar sem lögin taka skv. 1. gr. þeirra aðeins til niðurgreiðslu kostnaðar við hitun íbúðarhúsnæðis hjá þeim sem ekki eiga kost á fullri hitun með jarðvarma. Um 90% landsmanna hafa aðgang að jarðhita í formi jarðvarmaveitna og því hafa aðeins um 10% landsmanna ekki aðgang að þessari auðlind og þurfa að notast við rafhitun eða olíu. Rafhitun er margfalt dýrari en hitun með jarðvarma og tilgangur laga nr. 78/2002 var að koma í veg fyrir að lítill hluti landsmanna þyrfti að greiða margfalt hærra verð fyrir hitun íbúðarhúsnæðis síns en aðrir.
Núgildandi kerfi virkar þannig að ráðherra ákveður upphæð niðurgreiðslna í kr./kWst í samræmi við heildarfjárhæð niðurgreiðslna sem samþykkt er í fjárlögum hvers árs. Slík ákvörðun er ekki einföld þar sem endurskoðunarákvæði niðurgreiðslu á hverja kílóvattstund er ekki bundin fyrir fram gefnum ramma og þarf því að byggjast á mati. Ekki er auðvelt að meta hækkunarþörf niðurgreiðslu í flóknu og síbreytilegu umhverfi. Rafhitunarverði er skipt í flutning, dreifingu og sölu og er verð mismunandi eftir dreifiveitum og söluaðilum en einnig eftir því hvort húsnæði er skilgreint í dreifbýli eða þéttbýli. Kerfið er því þungt í vöfum og eins og það er uppbyggt, þ.e. með því að ráðherra ákveði tiltekna fjárhæð fyrir ákveðið tímabil, nær kerfið ekki að mæta örum breytingum á verði nema með sífelldri endurskoðun. Slík vinna kallar á bæði tíma og fjármagn sem verja mætti betur í annað.
Á grundvelli laga nr. 78/2002 er þó aðeins niðurgreidd notkun vegna rafmagnshitunar og olíuhitunar. Hitun með jarðvarma er ekki niðurgreidd, þó svo að verð hennar sé æði misjafnt. Flutningsmenn telja mikilvægt að unnið verði að því að húshitunarkostnaður verði jafnaður að fullu burtséð frá því hvaða orkugjafi sé notaður til hitunar og hvar á landinu viðkomandi býr.
Jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku.
Á grundvelli laga nr. 98/2004, um jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku, er dreifing raforku niðurgreidd á nánar tilgreindum svæðum. Skv. 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku til almennra notenda. Skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er kostnaður almennra notenda við dreifingu raforku aðeins niðurgreiddur á þeim svæðum sem Orkustofnun hefur heimilað sérstakar dreifbýlisgjaldskrár á grundvelli 2. mgr. 17. gr. a raforkulaga, nr. 65/2003. Þá er það einnig skilyrði skv. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 98/2004 að meðaldreifingarkostnaður sé umfram viðmiðunarmörk sem ráðherra setur í reglugerð. Við ákvörðun þeirra marka skal taka mið af hæstu gjaldskrá dreifiveitu að dreifbýlisgjaldskrám undanskildum. Ráðherra ákveður því í reglugerð ákveðna krónutölu á hverja kílóvattstund sem niðurgreiðsla dreifingarkostnaðar á að vera og þarf í þeim efnum að reyna að sjá fyrir verðþróun komandi mánaða. Reynist mat ráðherra ekki rétt þarf að breyta reglugerðinni í samræmi við þróunina.
Af því sem rakið hefur verið hér að framan má sjá að kerfinu er í raun öllu handstýrt af ráðherra og ber það þess merki að verið er að elta óhjákvæmilegar verðlagsbreytingar. Það hefur það m.a. í för með sér að kostnaður notenda á þeim svæðum þar sem dreifing raforku er niðurgreidd hefur aukist mjög þar sem niðurgreiðslan hefur ekki náð að halda í við verðþróun.
Tillaga að nýju fyrirkomulagi.
Með þingsályktunartillögu þessari er gerð tillaga að breyttu skipulagi við niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar og dreifingu raforku. Þá er tilgangur tillögunnar einnig að jafna kostnað notenda af rafmagnsnotkun og hitun húsa burtséð frá búsetu þeirra. Tillagan miðar að því að sérstakt jöfnunargjald verði sett á hverja framleidda einingu af orku, raforku eða jarðvarmaorku, sem næmi þeim kostnaði sem nauðsynlegur er á hverjum tíma til að niðurgreiða að fullu húshitunarkostnað og kostnað við dreifingu raforku svo jöfnun á kostnaði á landsvísu verði náð.
Í desember 2011 skilaði starfshópur um breytingar á niðurgreiðslum til húshitunar, sem skipaður var af iðnaðarráðherra í apríl 2011, af sér skýrslu sinni. Eitt af hlutverkum starfshópsins var að yfirfara lög nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar, og koma með tillögur til úrbóta varðandi framkvæmd laganna. Þeirri framkvæmd og vanköntum á henni hefur verið lýst hér að framan. Niðurstöður starfshópsins urðu þær að gera þyrfti grundvallarbreytingar á niðurgreiðslukerfinu þannig að flutningur og dreifing á raforku til hitunar íbúðarhúsnæðis væri að fullu niðurgreidd. Breytingin fæli það í sér að sett yrði á jöfnunargjald á hverja framleidda kílóvattstund sem næmi þeim kostnaði sem nauðsynlegur væri á hverjum tíma til að niðurgreiða að fullu flutning og dreifingu raforku til upphitunar íbúðarhúsnæðis. Í þeirri vinnu horfði hópurinn m.a. til þess að svipaða aðferðafræði um fjármögnun jöfnunarkostnaðar má finna víða í stjórnsýslunni. Var m.a. horft til fjarskiptalaga, nr. 81/2003, og laga nr. 103/1994, um jöfnun á flutningskostnaði olíuvara.
Samkvæmt fjarskiptalögum, nr. 81/2003, eiga allir notendur rétt á alþjónustu óháð staðsetningu. Þar sem kostnaður af fjarskiptaþjónustu er meiri en tekjur standa undir getur viðkomandi þjónustufyrirtæki sótt um að því verði með fjárframlögum tryggt eðlilegt endurgjald. Er það gert með sérstöku jöfnunargjaldi. Póst- og fjarskiptastofnun ákvarðar hversu há fjárframlög eru nauðsynleg til að hægt sé að starfrækja þjónustuna. Um fjármögnun jöfnunargjaldsins er fjallað í 22. gr. fjarskiptalaga. Þar kemur fram að til að standa straum af greiðslu fjárframlaga skuli innheimta sérstakt jöfnunargjald sem renni í jöfnunarsjóð í vörslu Póst- og fjarskiptastofnunar. Fjárhæð jöfnunargjaldsins er ákveðið hlutfall af bókfærðri veltu þjónustufyrirtækja. Með þessu móti er viðskiptavinum fjarskiptafyrirtækja ekki mismunað eftir búsetu og jöfnun kostnaðar við veitingu þjónustunnar er náð.
Annað dæmi um þessa leið er að finna í lögum nr. 103/1994, um jöfnun á flutningskostnaði olíuvara. Á grundvelli laganna er jafnaður flutningskostnaður á helstu olíuvörum hvort sem um sjóflutninga eða landflutninga er að ræða. Um fjármögnun jöfnunargjaldsins er fjallað í 2. og 3. gr. laganna. Þar kemur m.a. fram að leggja skuli flutningsjöfnunargjald á allar olíuvörur sem fluttar eru til landsins og ætlaðar til nota innan lands og rennur gjaldið í sérstakan sjóð, flutningsjöfnunarsjóð olíuvara. Neytendastofa ákveður á þriggja mánaða fresti hversu hátt gjaldið er og skal við það miðað að gjaldið nægi til að greiða flutningskostnað á olíuvörum milli staða innan lands.
Flutningsmenn telja að horfa megi til þeirra kerfa sem til staðar eru á grundvelli fjarskiptalaga og laga um jöfnun á flutningskostnaði olíuvara. Niðurstaða fyrrgreinds starfshóps er einnig í þá áttina en flutningsmenn telja að ganga þurfi enn lengra en þar er mælt fyrir um og láta kerfið ná til alls húshitunarkostnaðar og kostnaðar dreifingar á raforku með það að leiðarljósi að landsmenn borgi sama verð fyrir rafmagnsnotkun sína og fyrir að hita húsin sín sama hvar á landinu þeir eru.
