Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 194. máls.
Þingskjal 197 — 194. mál.
Til að rækja hlutverk sitt samkvæmt lögum þessum er Ríkisútvarpinu heimilt að eiga, leigja og reka hvers konar búnað og eignir, þar á meðal dótturfélög, fasteignir og tæknibúnað.
Ríkisútvarpið fær leyfi samkvæmt lögum þessum til útvarps á þeim rásum og tíðnisviðum sem það fær til umráða eða því kann síðar að verða úthlutað.
Ráðherra gerir samning við Ríkisútvarpið um fjölmiðlun í almannaþágu til fjögurra ára í senn. Í samningi skal nánar kveðið á um markmið, hlutverk, skyldur og umfang starfseminnar skv. 1. og 3. gr. Í honum skal einnig kveðið á um fjármögnun fjölmiðlunar í almannaþágu á öllu samningstímabilinu.
1. Fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu hefur það markmið að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi með miðlun texta, hljóðs og mynda.
2. Ríkisútvarpið skal framleiða og miðla vönduðu og fjölbreyttu efni með mismunandi tæknilegum aðferðum til allra landsmanna óháð búsetu. Ríkisútvarpið skal gera ráðstafanir til að hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.
3. Fjölmiðlaefnið skal hið minnsta vera fréttir og fréttaskýringar, fræðsluþættir, íþróttaþættir, afþreying af ýmsum toga, lista- og menningarþættir og sérstakt efni fyrir börn og ungmenni.
4. Ríkisútvarpið skal dreifa efni til alls landsins og næstu miða með a.m.k. tveimur hljóðvarpsdagskrám og einni sjónvarpsdagskrá árið um kring. Enn fremur að birta valda hluta efnis síns, breytta eða óbreytta, ásamt öðru efni í breyttu eða óbreyttu formi með öðrum miðlunarleiðum, þ.m.t. að gera efni aðgengilegt almenningi með þeim hætti að hver og einn geti fengið aðgang að efninu og/eða þjónustunni á þeim stað og á þeirri stundu er hann sjálfur kýs.
5. Ríkisútvarpið skal í samvinnu við til þess bær stjórnvöld tryggja nauðsynlega öryggisþjónustu með upplýsingamiðlun um útvarp og þegar við á eftir öðrum boðleiðum.
6. Ríkisútvarpið skal varðveita hljóðritanir, filmur, myndefni og aðrar sögulegar minjar sem ætla má að hafi menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og heyrir ekki sérstaklega undir lög um skylduskil til safna. Heimilt er að fela viðurkenndum söfnum varðveislu framangreindra menningar- og söguminja en óheimilt er að selja þær, gefa eða farga, nema að fenginni umsögn safnaráðs samkvæmt safnalögum.
7. Ríkisútvarpið skal skapa vettvang fyrir aðkomu almennings að stefnumótun fjölmiðlunar í almannaþágu með fyrirkomulagi sem nánar er kveðið á um í samþykktum Ríkisútvarpsins.
Ríkisútvarpið skal sinna lýðræðislegu hlutverki sínu m.a. með því að:
1. Hafa í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, þ.m.t. um mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana.
2. Veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og fréttaskýringarþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar.
3. Vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru á baugi hverju sinni og almenning varða.
4. Kynna margbreytileika mannlífs, lífsviðhorfa og lífsskilyrða í landinu.
5. Miðla upplýsingum og veita landsmönnum innsýn í alþjóðamál, mismunandi menningarheima og ólík sjónarmið.
6. Hafa hlut karla og kvenna sem jafnastan í starfsemi Ríkisútvarpsins og í dagskrá þess.
7. Kynna framboð til almennra kosninga, helstu stefnumál framboða og frambjóðenda eftir atvikum og greina ítarlega frá niðurstöðum kosninga. Einnig skal það bjóða stjórnmálaflokkum, frambjóðendum til almennra kosninga og fylkingum í þjóðaratkvæðagreiðslum að kynna stefnumál sín á hefðbundnum dagskrártíma, án endurgjalds. Ríkisútvarpið skal birta opinberlega reglur þar að lútandi.
Ríkisútvarpið skal sinna menningarlegu hlutverki sínu m.a. með því að:
1. Leggja rækt við íslenska tungu.
2. Kynna sögu þjóðarinnar, menningararfleifð og náttúru.
3. Bjóða fjölbreytt og vandað menningarefni og fjalla um ólík svið menningar, lista og íþrótta á Íslandi og erlendis, auk þess að vera vettvangur umræðna og skoðanaskipta um íslenska menningu og samfélag.
4. Framleiða sjálft og í samstarfi við aðra lista- og menningarefni, með sérstakri áherslu á leikið efni, auk þess að endurspegla samtímamenningu þjóðarinnar. Ríkisútvarpið skal vera virkur þátttakandi í íslenskri kvikmyndagerð, meðal annars með kaupum frá sjálfstæðum framleiðendum.
5. Framleiða og miðla fjölbreyttu efni við hæfi barna og ungmenna.
6. Miðla afþreyingar- og menningarefni við hæfi fólks á öllum aldri. Erlent efni skal vera frá mismunandi menningarheimum og áhersla lögð á norrænt og annað evrópskt efni.
Í starfsháttum sínum skal Ríkisútvarpið:
1. Vera til fyrirmyndar um gæði og fagleg vinnubrögð.
2. Ábyrgjast að sanngirni og hlutlægni sé gætt í frásögn, túlkun og dagskrárgerð, leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast.
3. Sannreyna að heimildir séu réttar og að sanngirni sé gætt í framsetningu og efnistökum.
4. Virða friðhelgi einkalífsins í fréttum og dagskrárefni nema lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins og upplýsingaréttur almennings krefjist annars.
5. Vera óháð stjórnmálalegum, hugmyndafræðilegum og efnahagslegum hagsmunum í efnismeðferð og ritstjórnarákvörðunum.
6. Stunda vandaða og gagnrýna fréttamennsku og rýna m.a. störf yfirvalda, félaga og fyrirtækja sem hafa áhrif á hag almennings.
7. Dagskrárákvarðanir skulu teknar á faglegum forsendum.
Tilgangur dótturfélaga Ríkisútvarpsins er að styðja við starfsemi móðurfélagsins með því að nýta tæknibúnað, dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu Ríkisútvarpsins til annarrar starfsemi en þeirrar sem fellur undir 3. gr. Innan starfsemi dótturfélaga fellur m.a. að taka saman, gefa út og dreifa hvers konar áður framleiddu efni í eigu Ríkisútvarpsins. Einnig að selja birtingarrétt að efni Ríkisútvarpsins og að framleiða og selja vörur sem tengjast framleiðslu Ríkisútvarpsins á efni sem fellur undir 3. gr. Dótturfélagi er heimilt að semja við önnur fyrirtæki um framangreind verkefni. Ríkisútvarpið skal setja gjaldskrá fyrir þessa starfsemi og birta á vef sínum.
Ríkisútvarpið skal fela dótturfélagi að selja birtingar á viðskiptaboðum í miðlum Ríkisútvarpsins, sbr. 7. gr. Fjárreiðum vegna sölu á birtingu viðskiptaboða skv. 7. gr. skal halda aðgreindum frá starfsemi sem fellur undir 3. gr.
Starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins samkvæmt þessari grein lýtur sömu löggjöf og starfsemi félaga í samkeppnisrekstri. Viðskipti Ríkisútvarpsins og dótturfélaga þess skulu fara fram á markaðslegum forsendum.
Tryggja skal ritstjórnarlegan aðskilnað milli Ríkisútvarpsins og dótturfélaga þess.
Nánar skal kveða á um skipan stjórna í dótturfélögum Ríkisútvarpsins í samþykktum þess.
Ríkisútvarpið skal veita heyrnarskertum aðgang að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með textun á sjónvarpsefni, með textavarpi, útsendingum á táknmáli og/eða öðrum miðlunarleiðum er henta í þessu skyni og eru í samræmi við tæknilega möguleika á hverjum tíma.
Í samningi ráðherra við Ríkisútvarpið, sbr. 4. mgr. 2. gr., skal kveðið á um hvernig best verði tryggt aðgengi og þjónusta við þá sem vegna fötlunar eða af öðrum ástæðum eru ófærir um að nýta sér hefðbundna fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Ef rof verður á dagskrá eða fréttatímar sendir út við sérstakar aðstæður skal Ríkisútvarpið gera mikilvæg skilaboð og fréttir aðgengilegar heyrnarskertum með táknmálstúlkun og/eða textun.
Ríkisútvarpið skal leita leiða til að koma til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum.
Ekki er heimilt að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum í sjónvarpi en þó má víkja frá því við útsendingu íburðarmikilla dagskrárliða eða eigin framleiðslu sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd. Ríkisútvarpinu er óheimilt að afla tekna með kostun dagskrárefnis en þó má víkja frá því í sömu tilvikum og um ræðir í 1. málsl. Ríkisútvarpið setur reglur um þau undanþágutilvik sem getið er í 1. og 2. málsl.
Við myndmiðlun skal hlutfall auglýsinga og fjarkaupainnskota innan hverrar klukkustundar ekki fara yfir átta mínútur. Í merkingu þessa ákvæðis telst eftirfarandi ekki til auglýsinga:
a. Tilkynningar frá Ríkisútvarpinu um myndmiðlunarefni þess og stoðframleiðslu sem leiðir beint af því efni, kostunartilkynningar og tilkynningar um vöruinnsetningu og sýndarauglýsingar.
b. Tilkynningar um opinbera þjónustu og hjálparbeiðnir líknarstofnana sem birtar eru endurgjaldslaust.
Ríkisútvarpið skal setja og birta gjaldskrá fyrir viðskiptaboð. Við sölu viðskiptaboða skal gætt jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum Ríkisútvarpsins. Afsláttarkjör fyrir kostunaraðila og auglýsendur skulu vera gagnsæ og standa öllum viðskiptamönnum til boða fyrir sambærilegt umfang viðskipta.
Ríkisútvarpinu er óheimilt að selja viðskiptaboð til birtingar á veraldarvefnum. Heimilt er þó að láta þau viðskiptaboð og kostunartilkynningar sem eru hluti af útsendingu dagskrár Ríkisútvarpsins birtast á vef þess. Þá er Ríkisútvarpinu heimilt að birta á vef sínum viðskiptaboð og kostunartilkynningar sem tengjast vefútsendingum sérstaklega og kynna þar dagskrá Ríkisútvarpsins ásamt þjónustu og hlutum sem tengjast henni.
Vöruinnsetning er óheimil í efni sem Ríkisútvarpið framleiðir sjálft og/eða framleiðir í samstarfi við aðra innlenda aðila og er sérstaklega framleitt fyrir Ríkisútvarpið. Ríkisútvarpinu er þó heimilt að nota upptökustaði og leikmuni eða vísa til ákveðinnar þjónustu vegna notagildis og/eða í listrænum tilgangi og skal það gert með látlausum hætti.
Ríkisútvarpið setur reglur um viðskiptaboð í miðlum sínum og skulu þær birtar á vef þess.
Um réttindi og skyldur Ríkisútvarpsins skal mælt nánar fyrir í samþykktum þess.
Áður en stjórn er kosin á aðalfundi skal hún tilnefnd til tveggja ára í senn:
1. Ráðherra tilnefnir einn mann sem kjörinn skal formaður og einn til vara. Stjórn skiptir með sér öðrum verkum.
2. Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins tilnefna einn mann og annan til vara á löglega boðuðum fundi og hafa þeir málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt í stjórn Ríkisútvarpsins.
Ráðherra skipar fimm manns og jafnmarga til vara í valnefnd til tveggja ára í senn. Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis tilnefnir þrjá fulltrúa og jafnmarga til vara, Bandalag íslenskra listamanna tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara og Samstarfsnefnd háskólastigsins tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara.
Hlutverk valnefndar er að tilnefna fimm fulltrúa í stjórn og fimm til vara, sem skulu kosnir í stjórn Ríkisútvarpsins. Við tilnefningu á fulltrúum í stjórn skal valnefnd hafa hagsmuni Ríkisútvarpsins að leiðarljósi og að meðal stjórnarmanna sé m.a. þekking og reynsla af fjölmiðlun, menningarmálum, nýjum miðlum á hverjum tíma, rekstri og stjórnun fyrirtækja. Þá skal gæta að jafnrétti kynjanna í tilnefningum valnefndar.
Stjórnarmenn skulu uppfylla hæfi skv. 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum. Þeir mega ekki, hvorki beint né óbeint, inna af hendi nokkurt starf, taka við greiðslu eða hafa nokkurra hagsmuna að gæta í öðrum fjölmiðlafyrirtækjum eða fjölmiðlatengdum fyrirtækjum sem leitt geta til árekstra við hagsmuni Ríkisútvarpsins. Kjörnir fulltrúar til Alþingis og sveitarstjórna eru ekki kjörgengir í stjórn Ríkisútvarpsins.
1. Að móta í samvinnu við útvarpsstjóra dagskrárstefnu og megináherslur í starfi Ríkisútvarpsins til lengri tíma.
2. Að staðfesta skipurit fyrir Ríkisútvarpið. Að ráða útvarpsstjóra og leysa hann frá störfum. Er stjórn skylt að auglýsa stöðu útvarpsstjóra opinberlega.
3. Að taka ákvarðanir um lán og ábyrgðir vegna Ríkisútvarpsins.
4. Að taka meiri háttar ákvarðanir um rekstur Ríkisútvarpsins, þ.e. ákvarðanir sem ekki falla undir daglegan rekstur, ýmist að eigin frumkvæði eða að fengnum tillögum útvarpsstjóra eða annarra starfsmanna.
5. Að fylgjast með starfsemi og verkefnum Ríkisútvarpsins. Skal útvarpsstjóri gæta þess að stjórnin sé á hverjum tíma upplýst um helstu þætti í starfsemi Ríkisútvarpsins. Áætlanir sem gerðar eru fyrir hvert ár skulu kynntar í stjórn.
6. Að fylgjast með rekstri Ríkisútvarpsins og samþykkja fjárhagsáætlun fyrir hvert starfsár.
7. Að gera grein fyrir því í ársskýrslu til aðalfundar hvernig tekist hefur að uppfylla lögbundnar skyldur Ríkisútvarpsins um fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
8. Að öðru leyti en að framan greinir er starfssvið stjórnar ákveðið í samþykktum Ríkisútvarpsins, sbr. lög um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum.
Útvarpsstjóri skal ráðinn til fimm ára í senn og er heimilt að endurráða hann einu sinni. Hann hefur daglegan rekstur Ríkisútvarpsins með höndum og er jafnframt æðsti yfirmaður allrar dagskrárgerðar.
Við daglegan rekstur Ríkisútvarpsins skal útvarpsstjóri hafa að leiðarljósi hlutverk og skyldur þess eins og kveðið er á um í lögum þessum.
Útvarpsstjóri ræður aðra starfsmenn Ríkisútvarpsins. Stöður stjórnenda Ríkisútvarpsins skulu auglýstar opinberlega.
Telji starfsmaður ástæður brottrekstrar ekki málefnalegar á hann rétt á skriflegri skýringu.
Niðurstöðum Ríkisútvarpsins um óskir um andmælarétt er hægt að skjóta til fjölmiðlanefndar, sbr. lög um fjölmiðla, nr. 38/2011. Málskotsfrestur er fjórar vikur frá því að niðurstöður Ríkisútvarpsins liggja fyrir.
1. Samkvæmt sérstöku gjaldi sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða álagningu opinberra gjalda skv. 93. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Gjaldskylda hvílir á þeim einstaklingum sem skattskyldir eru skv. 1. gr. laga um tekjuskatt, og þeim lögaðilum sem skattskyldir eru og bera sjálfstæða skattaðild skv. 2. gr. sömu laga, öðrum en dánarbúum, þrotabúum og þeim lögaðilum sem undanþegnir eru skattskyldu skv. 4. gr. sömu laga. Undanþegnir gjaldinu eru þeir einstaklingar sem ekki skulu sæta álagningu sérstaks gjalds í Framkvæmdasjóð aldraðra eða skulu fá það gjald fellt niður skv. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra. Gjaldið skal nema 18.800 kr. ár hvert á hvern einstakling og lögaðila.
2. Rekstrarafgangur af starfsemi sem fellur undir 4. gr.
3. Tekjur af þjónustu sem fellur undir 3. gr., sbr. 3. mgr.
4. Aðrar tekjur sem Alþingi kann sérstaklega að ákveða.
Um álagningu, innheimtu, eftirlit og viðurlög fer samkvæmt ákvæðum VIII.–XIV. kafla laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum, eftir því sem við á. Í stað tíu gjalddaga skulu gjalddagar einstaklinga vera 1. ágúst, 1. september og 1. október. Gjalddagi lögaðila er 1. nóvember. Dragist framlagning álagningarskrár fram yfir 1. ágúst eða 1. nóvember færast gjalddagar til um einn mánuð. Fyrsta virkan dag hvers mánaðar skal ráðuneyti sem fer með fjárreiður ríkisins greiða Ríkisútvarpinu fyrir fram fjárhæð sem svarar til áætlaðs 1/ 12 heildartekna af gjaldi ársins samkvæmt þessari grein sem koma skal árlega til uppgjörs á móti innheimtu skv. 1. tölul. 1. mgr.
Ríkisútvarpið setur gjaldskrá fyrir þjónustu sem er veitt á sviðum er falla undir 3. gr. og skal hún taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna og höfundaréttar- og flutningsréttargjöldum. Við öflun eigin tekna skal Ríkisútvarpið gæta jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum þess og byggja ætíð á málefnalegum sjónarmiðum og starfa í samræmi við heilbrigða viðskiptahætti.
Ríkisútvarpið skal láta fjölmiðlanefnd í té upplýsingar til að hún geti sannreynt og metið gagnsæi og hlutlæga kostnaðargreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins, byggða á ársreikningi næstliðins árs, að teknu tilliti til tekna að frádregnum kostnaði við þann hluta starfseminnar sem fellur undir samkeppnisrekstur. Fjölmiðlanefnd skal njóta liðsinnis Ríkisendurskoðunar í þessu efni.
Ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu telst vera sú þjónusta sem er í grundvallaratriðum ólík þeirri þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir skv. 3. gr. Fjölmiðlanefnd skal meta fyrirhugaða þjónustu og hvort hún uppfyllir lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir í íslensku samfélagi og gera tillögu til ráðherra um hvort hún skal heimiluð.
Gefa skal hagsmunaaðilum og almenningi þriggja vikna frest til að koma athugasemdum sínum á framfæri við fjölmiðlanefnd. Ef hagsmunaaðili óskar eftir því sérstaklega skal fjölmiðlanefnd leita álits óháðs sérfræðings í samkeppnismálum sem metur þjónustuna með tilliti til samkeppnissjónarmiða. Við mat á hinni lýðræðislegu, menningarlegu og samfélagslegu þýðingu þjónustunnar getur fjölmiðlanefnd jafnframt leitað álits óháðs sérfræðings í þeim efnum. Skal Ríkisútvarpið bera kostnað af mati óháðra sérfræðinga, að fengnu samþykki þess.
Ríkisútvarpinu er heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu til reynslu í allt að 24 mánuði. Annars vegar er um að ræða tímabundna þjónustu til að þjóna ákveðnum lýðræðislegum, menningarlegum eða samfélagslegum þörfum og hins vegar þjónustu sem áætlað er að þróa frekar. Ef ákveðið er, að reynslutíma loknum, að halda þjónustunni áfram þarf hún að gangast undir mat fjölmiðlanefndar. Þó skal tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um áætlaða þjónustu samkvæmt þessari grein áður en hún hefst.
Við sérstakar aðstæður er varða almannaheill er Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu til þess að uppfylla sérstök lýðræðisleg, menningarleg og samfélagsleg markmið án þess að fram fari mat á henni. Miðlun efnis á nýjum dreifileiðum telst ekki til nýrrar þjónustu. Þó skal tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um þjónustu við sérstakar aðstæður samkvæmt þessari grein áður en hún hefst.
Skal ráðherra innan 12 vikna frá því að ósk Ríkisútvarpsins berst kynna ákvörðun sína sem byggð er á tillögu fjölmiðlanefndar.
Nánar skal kveðið á um mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu í reglugerð sem ráðherra setur að tillögu fjölmiðlanefndar.
Sektir skv. 1. mgr. geta numið allt að 10 millj. kr. Við ákvörðun sektar skal m.a. tekið tillit til alvarleika brots og tekna Ríkisútvarpsins af broti þegar það á við. Um rannsókn og meðferð mála samkvæmt þessari grein fer eftir viðeigandi ákvæðum laga um fjölmiðla, nr. 38/2011.
Falla má frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða af öðrum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu sekta. Í slíku tilviki er fjölmiðlanefnd heimilt að ljúka málsmeðferð með útgáfu álits sem birt er á heimasíðu hennar.
Upplýsingalög, nr. 50/1996, gilda um starfsemi Ríkisútvarpsins.
1. Ákvæði 3. mgr. 4. gr. tekur gildi 1. janúar 2014.
2. Ákvæði 2. og 3. mgr. 7. gr. og 1. og 2. mgr. 14. gr. taka gildi 1. janúar 2014.
Innan tveggja mánaða frá gildistöku laga þessara skal ráðherra skipa valnefnd skv. 3. mgr. 9. gr. og undirbúa kosningu nýrrar stjórnar Ríkisútvarpsins á aukaaðalfundi þess sem halda skal við fyrsta hentugleika. Fram til þess tíma skal starfandi stjórn Ríkisútvarpsins halda umboði sínu.
Um mitt ár 2009 skipaði mennta- og menningarmálaráðherra starfshóp um almannaútvarp á Íslandi. Verkefni starfshópsins var að leggja mat á áhrif þeirra breytinga sem gerðar voru á Ríkisútvarpinu með nýjum lögum nr. 6/2007 og gera tillögur að úrbótum. Starfshópurinn skilaði skýrslu með tillögum sínum til ráðherra í byrjun árs 2010. Í framhaldi kynnti ráðherra tillögurnar fyrir stjórn og stjórnendum Ríkisútvarpsins með ósk um að þær tillögur, sem ekki kölluðu á lagabreytingar, yrðu teknar til greina og var brugðist vel við því. Tillögurnar voru einnig hafðar til hliðsjónar við gerð nýs samnings mennta- og menningarmálaráðuneytisins við Ríkisútvarpið um útvarpsþjónustu í almannaþágu. Í ljós kom að margar af tillögum starfshópsins um úrbætur á Ríkisútvarpinu kalla á breytingar á gildandi lögum, auk þess sem athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um tilhögun ríkisaðstoðar til Ríkisútvarpsins kalla einnig á slíkar lagabreytingar. Af framangreindu leiddi að mennta- og menningarmálaráðherra skipaði nefnd um endurskoðun laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007. Nefndinni var falið það hlutverk að vinna frumvarp þar sem tekið yrði mið af tillögum starfshópsins og athugasemdum. Einnig var höfð hliðsjón af athugasemdum sem ráðuneytinu hafði borist bæði frá einstaklingum og stofnunum, m.a. ESA, formlega og óformlega auk þess sem litið var til löggjafar nágrannalanda Íslands, sérstaklega Norðurlandanna. Jafnframt var nefndinni ætlað meðal annars að taka afstöðu til eftirfarandi þátta:
– Hvort auka þurfi sjálfstæði Ríkisútvarpsins sem fjölmiðils í almannaþágu.
– Hvort stofna eigi sérstakt dótturfélag utan um starfsemi félagsins sem ekki fellur undir útvarpsþjónustu í almannaþágu.
– Aukins gagnsæis í rekstri Ríkisútvarpsins.
– Aukins lýðræðis í stjórnunarfyrirkomulagi Ríkisútvarpsins.
– Leiða til að auka og tryggja sjálfstæði og starfsöryggi starfsmanna Ríkisútvarpsins við fréttir og tengda dagskrárgerð.
– Ábyrgðar mennta- og menningarmálaráðherra á hlutafélaginu Ríkisútvarpið.
– Hlutverks stjórnar og skipunar hennar.
– Kosta og galla þess að breyta rekstrarformi Ríkisútvarpsins.
Við vinnu nefndarinnar var leitað álits stjórnar Ríkisútvarpsins og annarra aðila sem hún taldi málið varða. Nefndin var skipuð tveimur fulltrúum úr starfshóp um almannaútvarp á Íslandi ásamt þremur sérfræðingum mennta- og menningarmálaráðuneytis. Sigtryggur Magnason, leikskáld, var formaður nefndarinnar en hann var einnig formaður framangreinds starfshóps ráðherra. Elfa Ýr Gylfadóttir, deildarstjóri fjölmiðladeildar mennta- og menningarmálaráðuneytisins (nú framkvæmdastjóri fjölmiðlanefndar), var varaformaður. Aðrir nefndarmenn voru Jón Vilberg Guðjónsson, skrifstofustjóri lögfræðisviðs mennta- og menningarmálaráðuneytisins, Laufey Guðjónsdóttir, forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, og Þorgeir Ólafsson, sérfræðingur í mennta- og menningarmálaráðuneyti (nú upplýsingafulltrúi ráðuneytisins).
I. Tilgangur og nauðsyn lagasetningar.
Fjölmiðlar eru í stöðugri þróun og stjórnvöld verða að taka mið af því og búa þeim lagalega umgjörð við hæfi. Þetta á ekki síður við um fjölmiðla í almannaþágu sem njóta ríkisstyrkja með einum eða öðrum hætti. Á vettvangi Evrópusambandsins hafa aðildarríkin staðið vörð um slíka fjölmiðla innan þessa ramma sem samkeppnisreglur sambandsins leyfa en þær eru hluti af EES-samningnum.
Með lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, eru leidd í lög ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2010/13/EB um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjum um sjónvarpsrekstur. Lögin taka einnig til annarra fjölmiðla og er í frumvarpi þessu einnig tekið mið af ákvæðum þeirra laga, þar sem það á við.
Með hliðsjón af niðurstöðum starfshóps mennta- og menningarmálaráðherra um almannaútvarp á Íslandi í byrjun árs 2010 er með frumvarpi þessu mörkuð sú stefna að Ríkisútvarpið leggi megináherslu á hlutverk sitt sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu. Af þessari áherslu leiðir að samkeppnissjónarmið í starfseminni verða víkjandi, þ.e. að meginstarfsemin (þ.e. fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu) taki ekki mið af viðskiptalegum sjónarmiðum heldur verði sett í forgang lýðræðis-, menningar- og samfélagslegt hlutverk Ríkisútvarpsins, eins og nánar er rakið í frumvarpinu. Í frumvarpinu er lagt upp með að gerð verði skýr aðgreining milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi, m.a. til að varna því að viðskiptaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir um dagskrárefni. Þetta grundvallarsjónarmið hefur verið ríkjandi í starfsemi ríkisrekinna fjölmiðla annars staðar á Norðurlöndunum og víðar (t.d. í Bretlandi) og hefur skapað þeim sérstöðu meðal ljósvakamiðla. Sú sérstaða er m.a. talin helsta ástæða fyrir hinu almenna trausti sem ríkir meðal almennings til fréttaflutnings ríkisrekinna fjölmiðla. Að mati kunnugra er talið að tilveruréttur ríkisfjölmiðlanna muni í framtíðinni byggjast á að þeir verði færir um að veita hlutlæga fjölmiðlaþjónustu, sérstaklega á núverandi upplýsingaöld með ofgnótt misjafnlega áreiðanlegra upplýsinga og skilin milli hlutdrægra upplýsinga og frétta verða sífellt óljósari og þar sem upplýsingar eru beinlínis taldar vera verslunarvara. Í slíku umhverfi ætti markmið ríkisrekinnar fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu að vera að veita almenningi tryggingu fyrir hlutlægri umfjöllun, með áherslu á gæði og áreiðanleika upplýsinga.
Í skilgreiningum á hlutverki Ríkisútvarpsins eru tilgreindir fjórir meginþættir. Í fyrsta lagi er kveðið á um almenna skyldu um fjölbreytta dagskrá og að útsendingar nái til allra landsmanna. Í öðru lagi er fjallað um lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins, í þriðja lagi um menningarlegt hlutverk þess og í fjórða lagi um starfshætti.
Í almenna hlutanum er kveðið á um skyldu Ríkisútvarpsins til að sjá til þess að útsendingar þess nái til allra landsmanna en Ríkisútvarpið er eini miðillinn sem ætlað er að ná til allra landsmanna án tillits til búsetu og efnahags. Þá er kveðið á um að dagskrárefni þess skuli vera fjölbreytt og nánar tilgreint hvaða dagskrárflokkar skuli vera í boði. Stjórn Ríkisútvarpsins ákveður áherslur þeirra í dagskránni og er það hluti af dagskrárstefnu sem hún mótar til lengri tíma í samvinnu við útvarpsstjóra. Í henni felst einnig að taka afstöðu til hvernig koma eigi til móts við þarfir og óskir notenda hvað fjölbreytni varðar. Stjórn Ríkisútvarpsins hefur aðstöðu til þess að meta skyldur Ríkisútvarpsins í því efni miðað við þá stöðu sem ríkir á fjölmiðlamarkaði hverju sinni og möguleikum fólks til að fullnægja þörfum sínum fyrir fjölmiðlaefni með öðrum hætti.
Lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins felst í kröfunni um að það sé ein af helstu stoðum lýðræðissamfélagsins með því að veita landsmönnum upplýsingar, sem þeir geta treyst að dragi hvorki taum hagsmunahópa, stjórnmálasamtaka eða einstaklinga né sérstakra sjónarmiða. Með því móti gegnir Ríkisútvarpið lykilhlutverki við að gera fólki kleift að móta skoðanir sínar og draga ályktanir út frá réttum upplýsingum, að því marki sem það er mögulegt. Hér er miðað við þá grundvallarforsendu að hverju lýðræðissamfélagi sé nauðsynlegt að reka a.m.k. einn fjölmiðil sem á engan hátt þarf að gæta nokkurra hagsmuna heldur hafi það markmið að stuðla að upplýstri umræðu með hlutlægum hætti. Hér undir fellur jafnframt skylda Ríkisútvarpsins til að kynna með vönduðum og hlutlægum hætti framboð og stefnur stjórnmálaflokka í aðdraganda kosninga. Sama gildir einnig um forsetakjör, þjóðaratkvæðagreiðslur og fleira þess háttar. Ein af forsendum virks lýðræðis er að fólki gefist færi á að kynna sér sjónarmið framboða, frambjóðenda o.s.frv. með tilstuðlan óháðra aðila en ekki aðeins gegnum miðlun, t.d. auglýsingar eða þess háttar, sem framboð, frambjóðendur eða hagsmunaaðilar greiða fyrir. Með frumvarpi þessu er einnig mælt fyrir um innri starfsemi Ríkisútvarpsins til að efla lýðræðislega starfshætti þess enda gefin sú forsenda að opinbert félag, sem á að gegna veigamiklu hlutverki við að efla og viðhalda lýðræði í landinu, verði að starfa með lýðræðislegum hætti. Í því felst eðlileg dreifing ábyrgðar og víðtækt samráð um dagskrána með aðkomu starfsmanna og notenda.
Menningarhlutverk Ríkisútvarpsins snýr einkum að rækt við íslenska tungu, menningu þjóðarinnar, listir og íþróttir. Hér er megininntakið annars vegar að koma til móts við eðlilegar óskir almennings um íslenskt efni og hins vegar að styðja við framleiðslu á slíku efni, listsköpun og störf listamanna. Þá felst í menningarhlutverkinu að fræða landsmenn um náttúru, menningu og sögu þjóðarinnar auk þess að spegla íslenskan samtíma með fjölbreyttum hætti. Þessi krafa um menningarhlutverk Ríkisútvarpsins byggist m.a. á því að það þarf ekki að taka tillit til viðskiptalegra sjónarmiða við ákvörðun dagskrár og það getur því spannað fjölbreyttara svið en fjölmiðlar í samkeppnisrekstri. Ríkisútvarpið hefur því tök á að hlúa að ýmsum kimum lista, menningar og íþrótta, sem njóta e.t.v. ekki almannahylli en eru engu að síður mikilvægir fyrir þroska þjóðarinnar.
Með 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins um starfshætti Ríkisútvarpsins er staðfest að vönduð vinnubrögð, sem m.a. fela í sér að sanngirni og hlutlægni sé gætt í frásögn, túlkun og dagskrárgerð og að leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast, séu óaðskiljanlegur hluti af skilgreiningu á því hvað fjölmiðlun í almannaþágu feli í sér. Þetta þýðir m.a. að við mat á starfsemi Ríkisútvarpsins koma þessir þættir til athugunar jafnt á við aðra. Hjá nágrannaþjóðunum er þessi krafa mjög rík og virk í almennri umræðu um fjölmiðla. Í Svíþjóð er notað hugtakið sannleikskrafa (s. saklighetskrav) og felur það m.a. í sér að allar staðhæfingar og upplýsingar, sem fjölmiðillinn framreiðir, séu réttar og að allar nauðsynlegar upplýsingar komi fram. Þetta byggist á þeim grundvallarsjónarmiðum góðrar blaðamennsku að leitað sé margra heimilda og til margra heimildarmanna til að sannreyna staðreyndir áður en fréttir eru birtar.
Um rekstrarfyrirkomulag fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er jafnan horft til svokallaðar Amsterdam-bókunar um stöðu ríkisrekinnar útvarpsþjónustu (e. Protocol on Public Broadcasting Services) sem fylgir Amsterdam-samningi EB frá 2. október 1997. Í bókuninni felst einróma yfirlýsing aðildarríkjanna um að standa vörð um fjárhagslegan grundvöll útvarpsþjónustu sem kostuð er af almannafé en taka jafnframt tillit til sérstakra hagsmuna sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækja. Bókunin heimilar undanþágu frá grundvallarreglu samkeppnisreglna Evrópusambandsins (ESB) um bann við ríkisaðstoð í þá veru að ríkin geti fjármagnað fjölmiðla í almannaþágu, sem hafa almenna efnahagslega þýðingu, með álagningu sérstakra gjalda eða með skattfé. Undanþágan er engu að síður háð ýmsum takmörkunum, einkum þeim að skilgreina beri með nákvæmum hætti hvað felist í „fjölmiðlun í almannaþágu“ og að reynt sé að koma í veg fyrir að fjármögnun með almannafé (ríkisstyrkir) á tilteknum fjölmiðlum hafi mikil áhrif á starfsemi fjölmiðla sem eru í samkeppnisrekstri. Árið 2001 gaf framkvæmdastjórn ESB út leiðbeinandi reglur um ríkisaðstoð til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Reglurnar voru svo gefnar út í endurskoðaðri mynd árið 2009 þar sem tekið hafði verið tillit til breyttra aðstæðna og dómaþróunar hjá Evrópudómstólnum á þessu sviði.
Hinn 23. apríl 2004 samþykkti ESA viðmiðunarreglur um ríkisaðstoð á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu (e. public service broadcasting) og voru reglurnar byggðar á framangreindum reglum framkvæmdastjórnar ESB. Í stuttu máli mæla reglurnar fyrir um að rekstur útvarpsþjónustu í almannaþágu skuli hafa sem minnst áhrif á almenna samkeppni á fjölmiðlamarkaði. Í reglunum er fjallað um lýðræðislegt, menningarlegt og samfélagslegt mikilvægi slíkrar útvarpsþjónustu. Meðal skilyrða sem koma fram í viðmiðunarreglunum eru:
– að útvarpsþjónustan sé skilgreind (í lögum) sem þjónusta sem varði almenna efnahagslega þýðingu;
– að stjórnvöld hafi skýrlega falið fyrirtækinu að reka útvarpsþjónustu;
– að beiting samkeppnisreglna myndi hindra fyrirtækið í að sinna framangreindum skyldum sínum og að undantekning frá samkeppnisreglum standi ekki í vegi fyrir þróun viðskipta.
Í þessum reglum er mikil áhersla lögð á ítarlegar skilgreiningar á því hvað útvarpsþjónusta í almannaþágu, af hálfu ríkisrekinna fjölmiðla, feli í sér. Aðildarríki ESB og EFTA-ríkin hafa talsvert svigrúm í þessu efni en verða þó að taka tillit til samkeppnissjónarmiða og þá sérstaklega að ríkisstyrkir séu ekki notaðir á þeim sviðum sem falla utan útvarpsþjónustu í almannaþágu.
Íslensk stjórnvöld hafa frá árinu 2004 átt í samskiptum við ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA um tilhögun ríkisaðstoðar til Ríkisútvarpsins. Hinn 1. apríl 2007 tóku í gildi lög um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007. Í þeim fólust ýmis nýmæli frá því sem áður hafði gilt samkvæmt eldri lögum, nr. 122/2000. Í almennum athugasemdum sem fylgdu með frumvarpinu kom fram að veigamikill þáttur í lagasetningunni hafi verið að koma til móts við það álit ESA að lög nr. 122/2000 teldust andstæð ríkisstyrkja- og samkeppnisreglum EES-samningsins. Helstu nýmæli laganna voru að ríkisstofnunin Ríkisútvarpið var lögð niður og samtímis var rekstur hennar færður yfir í nýtt opinbert hlutafélag. Með hinu breytta rekstrarformi takmarkaðist ábyrgð ríkisins nú við hlutafé Ríkisútvarpsins ohf. Íslenska ríkið var eini eigandi félagsins eða alls hlutafjár í því og var sala þess, slit eða innkoma nýrra eigenda óheimil, sbr. 1. gr. laga nr. 6/2007. Afnotagjöld voru einnig afnumin með lögunum frá og með 1. janúar 2009. Í þess stað var rekstur Ríkisútvarpsins grundvallaður á sérstöku gjaldi (nefskatti), framlagi af fjárlögum, auglýsingatekjum og öðrum tekjum sem Alþingi kynni að ákveða því sérstaklega. Stjórnun Ríkisútvarpsins breyttist einnig með tvennum hætti. Annars vegar var afnumið ytra eftirlit útvarpsráðs og hins vegar að innra eftirlit framkvæmdastjórnar Ríkisútvarpsins var lagt niður. Með þessu var stjórnunarvald í Ríkisútvarpinu fært til stjórnar þess. Með lögunum voru enn fremur hlutverk og skyldur Ríkisútvarpsins skilgreindar og gerður skýr greinarmunur á útvarpsþjónustu í almannaþágu og annarri starfsemi. Í samræmi við það var mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað reksturs sem félli undir útvarp í almannaþágu, eins og það var skilgreint í 3. gr. laganna, og alls annars reksturs sem ekki féll undir þá skilgreiningu, þar á meðal reksturs í samkeppni við markaðsaðila. Samkvæmt lögunum skyldu mennta- og menningarmálaráðherra og Ríkisútvarpið gera sérstakan þjónustusamning um útvarpsþjónustu í almannaþágu og lögð var sú skylda á Ríkisútvarpið að gera grein fyrir því í ársskýrslu til aðalfundar hvernig tekist hefði að uppfylla lögbundnar skyldur þess um þá þjónustu. Þar sem hún er í eðli sínu opinber þjónusta, kváðu lögin á um að upplýsingalög, nr. 50/1996, giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins. Með því var tryggt að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.
Í byrjun árs 2010 samþykkti ESA nýjar viðmiðunarreglur um ríkisaðstoð til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Á þeim fimm árum sem eru liðin frá gildistöku laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, hafa komið í ljós allnokkrir annmarkar á framkvæmd þeirra. Má þar helst nefna ábendingar sem ESA hefur komið á framfæri við íslensk stjórnvöld og grundvallast þær á framangreindum reglum stofnunarinnar um tilhögun ríkisstyrkja til útvarpsþjónustu í almannaþágu. ESA hefur af því tilefni lagt formlega til að íslensk stjórnvöld breyti fyrirkomulagi á fjármögnun Ríkisútvarpsins með ákvörðun sinni dags. 9. febrúar 2011. Markmið þeirra breytinga munu að mati ESA stuðla að frekara gagnsæi hvað varðar opinber fjárframlög til Ríkisútvarpsins og þannig draga úr hættu á samkeppnisröskun á þeim markaði sem það starfar á. ESA hefur lagt ríka áherslu á, í samskiptum sínum við íslensk stjórnvöld um málefni Ríkisútvarpsins, að fjármögnun Ríkisútvarpsins verði breytt til samræmis við viðmiðunarreglur ESA um ríkisstyrki til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sem samþykktar voru árið 2010.
Meðal þeirra ráðstafana sem ESA hefur lagt til að gerðar verði, af hálfu íslenskra stjórnvalda, er að nánar verði skýrt hvernig ákvarðanir um nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu verði teknar. Þá leggur ESA til að sett verði leiðbeinandi viðmið fyrir gjaldskrár vegna þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir gegn gjaldi og telst vera hluti af fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, t.d. afritun efnis fyrir einstaklinga. Þá telur ESA að setja verði skýrar reglur um meðferð hugsanlegrar ofgreiðslu til Ríkisútvarpsins. Jafnframt hefur ESA lagt til að skilið verði á milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi. Því til samræmis er gerð krafa um fullkominn aðskilnað í bókhaldi vegna fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annars rekstrar. Af framangreindu leiðir m.a. að nauðsynlegt er að almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins verði afmarkað með mun nákvæmari hætti en gert er í gildandi lögum.
Nú þegar hafa verið gerðar ýmsar breytingar til að bregðast við athugasemdum ESA í endurskoðuðum þjónustusamningi mennta- og menningarmálaráðherra við Ríkisútvarpið um útvarpsþjónustu í almannaþágu, sem undirritaður var 24. maí 2011. Í samningnum er m.a. að finna reglur um meðferð hugsanlegrar ofgreiðslu til Ríkisútvarpsins, sbr. 4. mgr. 4. gr. samningsins.
Markmið frumvarpsins er að skapa Ríkisútvarpinu lagalega umgjörð með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur af lögum nr. 6/2007 og til að bregðast við athugasemdum ESA. Þá er með frumvarpinu ætlað að festa í sessi ákvörðun íslenskra stjórnvalda um hvað felist í fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og skapa þannig traustari starfsgrundvöll fyrir Ríkisútvarpið. Það er að auki m.a. markmið frumvarpsins að gera Ríkisútvarpinu kleift að styrkja enn frekar starfsemi sína á þeim sviðum þar sem það skarar fram úr og hefur skapað því traust á meðal þjóðarinnar. Markmiðið er einnig að efla lýðræðislega starfshætti, ábyrgðardreifingu og þátttöku starfsmanna auk notenda við mótun dagskrárstefnu og dagskrárval enda er það órjúfanlegur hluti af lýðræðishlutverkinu. Nýtt fyrirkomulag við skipan stjórnar endurspeglar einnig þá stefnu að efla lýðræðis- og menningarhlutverk Ríkisútvarpsins. Ákvæði um eftirlit með því hvernig Ríkisútvarpið stendur að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er annars vegar að koma til móts við kröfur ESA í því efni og hins vegar að leggja áherslu á að stjórnvöldum ber að fylgja því eftir að starfað sé í samræmi við lög og markmið með fjölmiðlun í almannaþágu. Í frumvarpinu hefur verið reynt að koma til móts við framangreind sjónarmið. Hér á eftir verður gerð grein fyrir efni frumvarpsins, einkum þeim breytingum sem lagt er til að gerðar verði frá gildandi lögum um Ríkisútvarpið.
II. Meginefni frumvarpsins.
Líkt og fram hefur komið liggja fjölþættar ástæður fyrir því að lagðar eru til veigamiklar úrbætur á lögum um Ríkisútvarpið. Frumvarpið skiptist í sex kafla og verður hér gerð grein fyrir meginefni hvers og eins. Enn fremur verður grein gerð fyrir helstu efnisatriðum og nýmælum sem frumvarpið felur í sér, verði það að lögum.
Helstu efnisatriði og nýmæli frumvarpsins eru:
Í fyrsta lagi ber að nefna að í sérstöku markmiðsákvæði frumvarpsins er aukin áhersla lögð á almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins.
Í öðru lagi er hlutverki og skyldum Ríkisútvarpsins sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu lýst á ítarlegri hátt en í gildandi lögum, einkum með tilliti til lýðræðislegs, menningarlegs og samfélagslegs hlutverks þess í 3. gr. frumvarpsins. Skilgreiningum á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er fjölgað verulega frá gildandi lögum og er leitast við að skilgreina og skýra með nákvæmum hætti almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins.
Í þriðja lagi er lagt til að skilið verði á milli svonefndrar fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi Ríkisútvarpsins, sem fara muni fram í dótturfélögum þess, sbr. 4. gr. frumvarpsins.
Í fjórða lagi er með frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um fjárhagslegan aðskilnað framangreindrar starfsemi og lögsögu samkeppnisyfirvalda yfir starfsemi Ríkisútvarpsins, annarri en fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Í fimmta lagi er mælt fyrir um aukið aðgengi sjón- og heyrnarskertra að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Með greininni er stefnt að því að sjón- og heyrnarskertir fái greiðan aðgang að upplýsingum sem Ríkisútvarpið miðlar til að auðvelda þeim, sem svo kjósa, að vera virkir þátttakendur í samfélaginu. Þá er gert ráð fyrir sérstökum aðgerðum til að gera heyrnarlausum fært að fylgjast með tilkynningum um og lýsingum á atburðum sem hugsanlega ógna öryggi almennings, t.d. náttúruhamförum.
Í sjötta lagi eru lagðar til takmarkanir á auglýsingum í dagskrárliðum og styttur hámarksauglýsingatími á klst., sbr. 7. gr. frumvarpsins. Jafnframt er lagt bann við að Ríkisútvarpið afli sér tekna með kostun dagskrárliða, nema í ákveðnum undantekningartilvikum. Fram hafa komið sjónarmið um nauðsyn þess að dregið verði úr umsvifum Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði og því lagt til að settar verði skýrar reglur þar að lútandi.
Í sjöunda lagi er lagt til að umsjón með eignarhlut ríkisins í Ríkisútvarpinu færist frá fjármála- og efnahagsráðherra til mennta- og menningarmálaráðherra, sbr. 8. gr. frumvarpsins, þar sem nú er vísað til ráðherra en ekki þess ráðherra sem fer með eignir ríkisins, eins og nú er í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 6/2007. Með því er lagt til að eignarhald Ríkisútvarpsins færist aftur til þess ráðherra sem að öllu jöfnu ber ábyrgð á fjölmiðlamálum, sbr. I-lið 5. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 100/2012.
Í áttunda lagi eru lagðar til breytingar á skipan og fyrirkomulagi við val á stjórn Ríkisútvarpsins líkt og nánar er kveðið á um í 9. gr. frumvarpsins. Annars vegar tilnefni ráðherra formann stjórnar og starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins einn áheyrnarfulltrúa í stjórn. Hins vegar verði fimm aðrir stjórnarmenn tilnefndir af svokallaðri valnefnd sem skipuð verði fulltrúum Alþingis, Bandalags íslenskra listamanna og samstarfsnefnd háskólastigsins.
Í níunda lagi er ráðgert að skýrar verði mælt fyrir um skil á milli verksviðs stjórnar og útvarpsstjóra en gert er í gildandi lögum.
Í tíunda lagi er mælt fyrir um sérstaka vernd í starfi fyrir starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn, sbr. 12. gr. frumvarpsins.
Í ellefta lagi er lagt til að Ríkisútvarpið taki upp innra gæðaeftirlit. Meðal annars er mælt fyrir um að það setji sér reglur með skilgreindum ferlum um meðferð athugasemda og kvartana, sem berst frá almenningi.
Í tólfta lagi er lögð til sú breyting að gjaldstofn Ríkisútvarpsins verði framvegis markaður tekjustofn. Við útfærslu á útvarpsgjaldi í frumvarpinu er lagt til að horft verði til þess hvernig það var upphaflega útfært í núgildandi lögum nr. 6/2007.
Í þrettánda lagi er ráðgert að mat á frammistöðu Ríkisútvarpsins á sviði fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu verði í höndum fjölmiðlanefndar, sbr. 15. gr. frumvarpsins. Nauðsynlegt er að óháður eftirlitsaðili leggi mat á það hvort Ríkisútvarpið veiti í raun þá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sem kveðið er á um 3. gr. frumvarpsins.
Í fjórtánda lagi er kveðið á um nýmæli, þ.e. hvernig skuli staðið að svonefndu fyrirframmati áður en ákvörðun er tekin um nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þegar umfang fjölmiðlaþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu er víkkað út, þ.e. þegar ráðgert er að efna til nýrrar þjónustu, sem er í grundvallaratriðum ólík þeirri sem Ríkisútvarpið sinnir þegar, er nauðsynlegt að fram fari mat á henni, sbr. 16. gr. frumvarpsins.
I. kafli, almenn ákvæði.
Kaflinn hefst með markmiðslýsingu, sem tekur í fyrsta lagi til þeirra áhrifa og hlutverks sem fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er ætlað í lýðræðissamfélagi. Í öðru lagi tekur umfjöllunin til siðferðislegra gilda sem ber að hafa í heiðri. Í þriðja lagi er fjallað um menningarlegt hlutverk Ríkisútvarpsins. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Ríkisútvarpið sé opinbert og sjálfstætt hlutafélag í eigu íslenska ríkisins og því er veitt heimild til að eiga og reka fasteignir og dótturfélög. Þá er Ríkisútvarpinu veitt leyfi til útsendinga og þarf því ekki að sækja um leyfi með sama hætti og önnur félög í fjölmiðlarekstri. Að lokum er kveðið á um að gerður sé samningur milli Ríkisútvarpsins og ráðherra um fjölmiðlun í almannaþágu.
Eins og fram kemur í I. kafla hér að framan er stefnt að því að efla lýðræðislegt hlutverk Ríkisútvarpsins og lýðræðisleg vinnubrögð í starfsemi þess og endurspeglast það í markmiðsákvæðum í 1. gr. frumvarpsins. Önnur ákvæði kaflans lúta í sömu átt, þ.e. þau er snerta eignarhald og að Ríkisútvarpið stofni dótturfélög um þann hluta rekstursins sem ekki fellur undir fjölmiðlun í almannaþágu. Aðrar greinar koma til fyllingar, sbr. 4. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um að það eigi að vera ritstjórnarlegur aðskilnaður milli móðurfélagsins og dótturfélaga, og það gefur Ríkisútvarpinu færi á að draga úr vægi viðskiptalegra sjónarmiða í starfsemi sinni.
II. kafli, hlutverk og skyldur.
Í II. kafla frumvarpsins er ítarleg skilgreining á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og önnur ákvæði sem mynda ramma um megininntak starfsemi Ríkisútvarpsins, þ.e. miðlun fjölmiðlaefnis. Af því leiðir að í kaflanum eru einnig ákvæði um fjárhagslegan aðskilnað, samkvæmt leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu, um viðskiptaboð og þjónustu við sjón- og heyrnarskerta.
Nýmæli þessa kafla felast einkum í nýrri og nákvæmari skilgreiningu á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og um dótturfélög, sem sjá um alla þá starfsemi Ríkisútvarpsins sem rekin er á samkeppnisgrunni. Þá eru í frumvarpinu ákvæði um þjónustu við sjón- og heyrnarskerta, sem að efni til eru einnig í lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, en ákvæði þeirra laga teljast þó ekki bindandi. Ákvæði um viðskiptaboð eru einnig breytt að því leyti að gert er ráð fyrir takmörkun á auglýsingamagni (hámark 8 mín. á klukkustund) og að óheimilt sé að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum nema í tilgreindum undantekningartilvikum. Jafnframt er Ríkisútvarpinu gert skylt að birta gjaldskrá sína. Þá er einnig ráðgert að dótturfélag Ríkisútvarpsins sjái um alla sölu á auglýsingarými og með því móti er sundur slitin hugsanleg áhrif af tekjuöflun með auglýsingum á inntak og skipulag dagskrár. Öll þessi atriði miða að því að gera starfsemi Ríkisútvarpsins óháða viðskiptalegum sjónarmiðum og búa í haginn fyrir stjórn þess og starfsmenn að efla og treysta enn frekar stöðu Ríkisútvarpsins sem óháðs fjölmiðils allra landsmanna, sem hægt er að treysta. Ákvæði laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, um kostun og skýra afmörkun viðskiptaboða frá öðru efni rennir stoðum undir þá stefnu stjórnvalda að efla sjálfstæði Ríkisútvarpsins og stöðu þess sem gagnrýnins og óháðs fjölmiðils.
III. kafli, stjórnskipulag Ríkisútvarpsins.
Þessi kafli fjallar um innra starf Ríkisútvarpsins, þ.e. stjórn og starfssvið hennar, útvarpsstjóra, starfsskilyrði starfsmanna fréttastofu og dagskrárgerðarmanna, innra eftirlit og gæðamál. Fyrst er kveðið á um að ráðherra fari með eignarhlut íslenska ríkisins í Ríkisútvarpinu og er þá átt við ráðherra menningarmála. Hér er horfið aftur til þess fyrirkomulags sem var fyrst eftir að Ríkisútvarpið var gert að opinberu hlutafélagi með lögum nr. 6/2007 og lagt til að ekki verði lengur vísað til þess ráðherra sem fer með eignir ríkisins, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 6/2007, eins og henni var breytt með 67. gr. laga nr. 98/2009, sbr. 446. gr. laga nr. 126/ 2011. Því var svo breytt m.a. vegna ábendinga ESA þar að lútandi að fjármálaráðherra færi með eignarhlutinn. Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu, um eftirlit með framkvæmd fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, þ.e. að fjölmiðlanefnd hafi það með höndum, er gert kleift að eignarhaldið færist aftur til þess ráðherra sem að öllu jöfnu ber ábyrgð á fjölmiðlamálum samkvæmt verkaskiptingu milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.
Af hálfu stjórnvalda var þess farið á leit við endurskoðunarnefnd laga um Ríkisútvarpið að athuga möguleika á því að breyta skipan stjórnar frá gildandi fyrirkomulagi. Kröfur hafa verið uppi um að Alþingi komi þar hvergi nærri. Það var þó niðurstaða nefndarinnar að mæla með að tengsl Alþingis og Ríkisútvarpsins verði ekki rofin að fullu enda er Alþingi eina stofnun landsins með kjörnum fulltrúum allra landsmanna. Frumvarpið gerir þó ráð fyrir að hvorki alþingismenn né sveitarstjórnarmenn sitji í stjórn Ríkisútvarpsins, sbr. lokamálsgrein 9. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að tveir stjórnarmenn séu valdir með beinum hætti, þ.e. formaður, sem ráðherra skipar, og stjórnarmaður, sem Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins kjósa úr sínum röðum, með málfrelsi og tillögurétt en án atkvæðisréttar. Aðrir stjórnarmenn skulu tilnefndir af valnefnd, sem Bandalag íslenskra listamanna, Samstarfsnefnd háskólastigsins og allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis skipa fulltrúa í. Víða á Norðurlöndum eru fulltrúar starfsmanna í stjórnum opinberu ríkisútvarpsstöðvanna, t.d. í Danmörku og Svíþjóð. Sú ráðstöfun er m.a. talin miða að því að auka lýðræði innan stofnananna og gera starfsmenn meira ábyrga fyrir starfseminni, þeir eigi meiri hlutdeild í henni. Áskilið er að fulltrúar starfsmanna taki ekki þátt í þeim störfum stjórna, sem snerta kjör þeirra eða annað sem hugsanlega stangast á við almennar reglur um hæfi eða hagsmunaárekstra. Almennt er talið heppilegt að hafa fulltrúa starfsmanna í stjórnum þegar um er að ræða mál er varða lýðræði innan félagsins.
Í kaflanum er mælt fyrir um starfssvið útvarpsstjóra. Þar er kveðið á um að útvarpsstjóri sé framkvæmdastjóri Ríkisútvarpsins og gilda um þann hluta almennar reglur um störf framkvæmdastjóra í hlutafélögum. Útvarpsstjóri skal m.a. setja starfsreglur fyrir starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn Ríkisútvarpsins og um skilyrði áminningar og brottreksturs. Í slíkum starfsreglum skal m.a. kveðið á um að málefnalegar ástæður þurfi ætíð að liggja að baki brottrekstri starfsmanns. Hér er rétt að geta þess að starfsbræður og -systur starfsmanna Ríkisútvarpsins á þessum sviðum á Norðurlöndunum búa við aukna vernd af þessu tagi í sínum kjarasamningum. Það er mikilvægt að mælt sé fyrir um aukna vernd slíkra starfsmanna til að stuðla frekar að ritstjórnarlegu sjálfstæði þeirra og með ákvæðum kaflans er komið til móts við þau sjónarmið.
Í lok kaflans er fjallað um innra eftirlit og gæðamál Ríkisútvarpsins, þ.m.t. meðferð athugasemda og kvartana sem því berast. Einnig skal Ríkisútvarpið móta reglur um móttöku erinda sem lúta að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, hvernig afgreiðslu slíkra erinda skuli háttað og tilgreina tímamörk fyrir úrlausn þeirra og um hugsanlegt málskot til annarra aðila ef málsaðili er ósáttur. Fyrirmynd þessa er m.a. fengin úr dönskum fjölmiðlalögum.
IV. kafli, tekjur Ríkisútvarpsins.
Við samningu frumvarpsins hefur tilhögun á fjárhagsumhverfi Ríkisútvarpsins verið endurmetin. Það er talið mikilvægt að Ríkisútvarpið hafi vel skilgreindan tekjustofn og að því verði tryggð fjárveiting samkvæmt áætlaðri innheimtu útvarpsgjalds. Því er einnig mikilvægt að tekjustofn Ríkisútvarpsins sé fyrirsjáanlegur og samsvari innheimtu útvarpsgjaldsins til að það geti gert raunhæfar fjárhagsáætlanir til lengri tíma. Fjárhagslegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins er mikilvæg forsenda fyrir sjálfstæði þess gagnvart hinu pólitíska og efnahagslegu valdi. Verði sjálfstæði Ríkisútvarpsins ekki tryggt er vegið að getu þess til að sinna hlutverki sínu sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu, sem uppspretta upplýsinga er veitir nauðsynlegt aðhald og sem vettvangur skoðanaskipta í lýðræðissamfélagi. Fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu á að geta verið í þeirri aðstöðu að geta sett mál á dagskrá, sem hugsanlega geta komið illa við stjórnvöld eða fyrirtæki. Miðað við þessar forsendur er það markmið frumvarpsins að styrkja stöðu Ríkisútvarpsins gagnvart hinu pólitíska valdi. Við útfærslu á útvarpsgjaldi í frumvarpinu er lagt til að horft verði til upphaflegs fyrirkomulags þess í lögum nr. 6/2007. Í samræmi við þessa breytingu er lagt til að frá og með janúar 2014 verði tekjustofnar Ríkisútvarpsins eftirfarandi:
1. Sérstakt gjald sem lagt verður á einstaklinga og lögaðila.
2. Rekstrarafgangur vegna starfsemi sem fellur undir 4. gr. frumvarpsins.
3. Tekjur af þjónustu sem fellur undir 3. gr. frumvarpsins, sbr. 14. gr.
4. Aðrar tekjur sem Alþingi kann sérstaklega að ákveða.
Í þeim tilgangi að tryggja stöðugleika í rekstri og sjálfstæði Ríkisútvarpsins er í kaflanum mælt fyrir um að tekjur þess, skv. 1. tölul. hér að framan, verði gerðar fyrirsjáanlegar og skulu þær ákvarðaðar með sérstöku gjaldi, sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða álagningu opinberra gjalda skv. 93. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Gjaldið lýtur sömu lögmálum og sérstakt gjald sem lagt er á samkvæmt lögum um málefni aldraðra til tekjuöflunar fyrir Framkvæmdasjóð aldraðra. Tekjutenging gjaldsins þýðir að tekjulausir eða tekjulágir einstaklingar greiða ekkert gjald, sbr. lög nr. 125/1999. Ríkisútvarpinu eru tryggðar mánaðarlegar tekjur af gjaldinu samkvæmt áætlaðri innheimtu þess. Með þessu fyrirkomulagi er fjárhagsumhverfi Ríkisútvarpsins fært aftur til sama horfs og gilti upphaflega skv. 1. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 6/2007, eins og ákvæðið hljóðaði fyrir breytingu þess með lögum nr. 174/2008.
V. kafli, eftirlit, mat og viðurlög.
Í þessum kafla er komið til móts við ákvæði í leiðbeinandi reglum ESA um útvarpsþjónustu í almannaþágu og þær kröfur sem ESA gerir um aðskilnað eftirlitsaðila og eigenda. Annars vegar er lagt til að fjölmiðlanefnd leggi mat á það hvort Ríkisútvarpið hafi uppfyllt hlutverk sitt sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu. Hins vegar er ákvæði sem lýtur að mati á nýrri þjónustu. Það er einnig til komið vegna framangreindra reglna ESA og hér er valin sú leið að miða umfang nýrrar þjónustu við hlutfall af innheimtu útvarpsgjaldi. Markmið þessa ákvæðis er að koma í veg fyrir að ríkisrekinn fjölmiðill geti í krafti ríkisstyrks boðið nýja þjónustu, sem talin er raska að ráði samkeppnisstöðu annarra fjölmiðla. Í lok kaflans er kveðið á um nýmæli en þar er að finna ákvæði um stjórnvaldssektir sem fjölmiðlanefnd er ætlað að leggja á vegna brota Ríkisútvarpsins á ákvæðum 7. gr. frumvarpsins um viðskiptaboð.
III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Þær breytingar sem frumvarpið felur í sér eru í samræmi við þær skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir með aðild að EES-samningnum og kröfum ESA um breytingar á lögum um Ríkisútvarpið, sem þegar hefur verið greint frá. Jafnframt er frumvarpið í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/13/EB frá 10. mars 2010, um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjunum um sjónvarpsrekstur, sem innleidd hefur verið í íslensk lög með lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011.
IV. Samráð.
Mennta- og menningarmálaráðherra skipaði starfshóp í júní 2009 um almannaútvarp á Íslandi. Í erindisbréfi hans segir m.a.: „Tilefnið er að nú eru tvö ár liðin síðan lögum um Ríkisútvarpið var breytt auk þess sem breyttar aðstæður í efnahagsmálum kalla á heildræna stefnu í málaflokknum. Starfshópnum er ætlað að ræða um hvaða skipan og starfshættir henta best almannaútvarpi til að sinna margþættum tilgangi sínum. Þá er honum ætlað að taka afstöðu til þeirrar reynslu sem nú er komin á stjórnarfyrirkomulag RÚV eftir að lögunum var breytt. Loks á hann að þróa tillögur fyrir ráðherra um almennt hlutverk og umgjörð almannaútvarps á Íslandi.“ Starfshópurinn afhenti ráðherra skýrslu með tillögum sínum í byrjun árs 2010. Í framhaldinu kynnti ráðherra tillögurnar fyrir stjórn og stjórnendum Ríkisútvarpsins með ósk um að þær tillögur sem kölluðu ekki á lagabreytingar yrðu teknar til greina og var brugðist vel við því.
Margar tillögur starfshópsins um úrbætur á Ríkisútvarpinu kölluðu á breytingar á lögum nr. 6/2007 og hið sama gilti um ýmsar athugasemdir ESA við gildandi lög. Í minnisblaði til ríkisstjórnar dags. 7. janúar 2011 kynnti mennta- og menningarmálaráðherra áform sín um að skipa nefnd um endurskoðun laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, og megináherslur sínar við endurskoðun þeirra. Ráðherra skipaði í kjölfarið nefnd um endurskoðun laganna í mars 2011 og var formaður fyrrgreinds starfshóps skipaður formaður nefndarinnar og einn fulltrúi hópsins að auki skipaður í hana. Ríkisstjórnin tók málefni Ríkisútvarpsins og endurskoðun á lögum nr. 6/2007 tvisvar til umfjöllunar og markaði stefnuna í störfum nefndarinnar. Á vettvangi ríkisstjórnarinnar var mörkuð sú stefna að ábyrgð mennta- og menningarmálaráðherra á starfsemi Ríkisútvarpsins yrði betur skilgreind og undirstrikuð. Í því fælist m.a. að eignarhlutur ríkisins í Ríkisútvarpinu yrði færður að nýju til mennta- og menningarmálaráðherra til samræmis við það fyrirkomulag sem er á öðrum Norðurlöndum, að ráðherra menningarmála fari með eignarhlut ríkisins í hinum ríkisreknu fjölmiðlum, þrátt fyrir þá almennu reglu að fjármálaráðherrar í þessum löndum færu með eignarhluti ríkisins í opinberum félögum. Var þetta sérstaklega áréttað í erindisbréfi fyrir nefnd um endurskoðun laga nr. 6/2007.
Endurskoðunarnefndin efndi til viðamikils samráðs við ýmsa fagaðila, hagsmunaaðila og almenning við gerð frumvarpsins. Haft var samráð við fjármálaráðuneyti um efni er varðar fjárframlög til Ríkisútvarpsins og við efnahags- og viðskiptaráðuneyti um atriði er varðar ákvæði laga um opinber hlutafélög. Þá hafði mennta- og menningarmálaráðherra sérstakt samráð við fjármálaráðherra um þær breytingar sem felast í 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Einnig var haft óformlegt samráð við formann menntamálanefndar og síðar formann allsherjar- og menntamálanefndar. Við undirbúning frumvarpsins fyrir 141. löggjafarþing hefur jafnframt eins og áður er rakið verið tekið tillit til nefndarálits og breytingartillagna meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar við frumvarpið á 140. löggjafarþingi. Auk þess, líkt og áður hefur komið fram, þá hefur ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA haft málefni er varða Ríkisútvarpið til umfjöllunar um nokkurra ára skeið. Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur því haft mikil samskipti við starfsmenn ESA af þeim sökum og um ýmislegt er snertir efni frumvarpsins, einkum um ríkisframlög, aðskilnað á samkeppnisrekstri, nákvæma skilgreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins, mat á nýrri þjónustu og fleira. Tekið var tillit til athugasemda og tillagna ESA við frumvarpsgerðina. Starfshópurinn um almannaútvarp ræddi m.a. við starfsfólk og stjórn Ríkisútvarpsins auk þess að kynna sér starfsemi fjölmiðla í almannaþágu í öðrum Evrópuríkjum. Niðurstöður og gögn starfshópsins voru höfð til hliðsjónar í endurskoðunarnefndinni og því var ekki talið nauðsynlegt að eiga samtöl við allan þann fjölda starfsmanna Ríkisútvarpsins, sem starfshópurinn ræddi við áður. Á fund endurskoðunarnefndarinnar var því einungis boðuð stjórn Ríkisútvarpsins, útvarpsstjóri, Páll Magnússon, og fyrrverandi útvarpsstjóri, Markús Örn Antonsson. Að auki kom fulltrúi starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins og þrír starfsmenn fréttastofu þess á fund nefndarinnar. Formaður Hollvinasamtaka Ríkisútvarpsins kom á fund nefndarinnar og hún átti auk þess óformlega fundi með nokkrum þingmönnum Samfylkingarinnar og Vinstri grænna. Að frumkvæði Ríkisútvarpsins komu Olav A. Nyhus, yfirmaður lögfræðisviðs Norska ríkisútvarpsins, NRK, í Noregi og Richard Burnley, lögfræðingur Evrópusamtaka útvarpsstöðva, EBU, til fundar við nefndina og mennta- og menningarmálaráðherra. Þeir gáfu margar góðar ábendingar um frumvarpsdrögin og þá sérstaklega um 16. gr. frumvarpsins um mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Enn fremur má nefna að formaður endurskoðunarnefndarinnar kynnti drögin á ýmsum stigum fyrir útvarpsstjóra.
Endurskoðunarnefndin afhenti ráðherra drög að frumvarpi í byrjun janúar 2012. Ákveðið var að drögin yrðu fyrst kynnt fyrir ríkisstjórn og stjórnarflokkum og síðan yrðu þau lögð fram til almennrar kynningar. Jafnframt var lagt til að drögin yrðu send stjórn Ríkisútvarpsins og útvarpsstjóra til kynningar. Frumvarpsdrögin voru kynnt í opnu samráðsferli á heimasíðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins í byrjun febrúar 2012. Hagsmunaaðilar og almenningur fengu tíu daga til að gera athugasemdir við þau. Alls bárust 13 umsagnir um frumvarpið frá ýmsum hagsmunaaðilum og einstaklingum. Að auki var haldinn fundur með Samkeppniseftirlitinu og fjölmiðlanefnd þar sem fulltrúar beggja eftirlitsstofnana gerðu grein fyrir athugasemdum sínum við efni frumvarpsins.
Að loknu kynningarferli fór ráðuneytið vandlega yfir allar athugasemdir sem því bárust. Meginathugasemdir um frumvarpsdrögin sneru að mestu leyti að skilgreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins skv. 3. gr. frumvarpsins og þá einna helst 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Hagsmunaaðilar kvikmyndaiðnaðarins gerðu talsverðar athugasemdir við 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins og gerðu tillögu um nýtt bráðabirgðaákvæði um gerð nýs þjónustusamnings milli mennta- og menningarmálaráðherra og Ríkisútvarpsins og með aðkomu þeirra að gerð hans. Enn fremur gerðu Samkeppniseftirlitið og Skjárinn athugasemdir við 4. gr. frumvarpsins og þá sérstaklega við reglur um starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins. Auk þess sem gerðar voru athugasemdir við 7. gr. frumvarpsins þar sem settar eru takmarkanir um birtingu viðskiptaboða. Athugasemdirnar leiddu almennt ekki til grundvallarbreytinga á frumvarpsdrögunum. Aftur á móti leiddu þær til þess að takmarkanir á viðskiptaboðum skv. 7. gr. frumvarpsins voru hertar og tiltekin ákvæði voru skýrð enn frekar. Ákveðið var að fjallað yrði um fram komnar athugasemdir við tilteknar greinar þar sem það ætti við.
V. Mat á áhrifum
Við mat á áhrifum frumvarpsins, verði það að lögum, er hægt að líta til nokkurra þátta. Í fyrsta lagi hver fjárhagsleg áhrif gætu orðið, þ.m.t. á stöðu fyrirtækja sem reka fjölmiðla. Í öðru lagi hvort breytingar á lögum muni hafa áhrif á innri starfsemi Ríkisútvarpsins og í þriðja lagi hvort þær hafi með sér breytingar á þjónustu við notendur.
Að mati Ríkisútvarpsins munu takmarkanir á birtingu auglýsinga og á þátttöku á auglýsingamarkaði draga úr tekjum þess. Hér er um að ræða bann við öflun tekna til dagskrárgerðar með kostun, takmörk á hámarksauglýsingatíma, bann við að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum, nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum, og að Ríkisútvarpið skuli birta gjaldskrá sína. Er þetta gert til þess að stuðla að gagnsæi og þar að auki að auðvelt verði fyrir Ríkisútvarpið sjálft og eftirlitsaðila að fylgja reglunum eftir. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem komu fram við vinnu frumvarpsins, má gera ráð fyrir að auglýsinga- og kostunartekjur Ríkisútvarpsins muni lækka um 21%, verði frumvarpið að lögum, eða sem nemur 7,3% af heildartekjum þess. Af þessu leiðir að meira svigrúm gefst á auglýsingamarkaði fyrir fjölmiðla í samkeppnisrekstri. Um aðrar tekjur Ríkisútvarpsins vísast til umfjöllunar um tekjur þess hér að framan og mats fjármála- og efnahagsráðuneytis.
Frumvarpinu er ætlað að stuðla að meiri dreifingu ábyrgðar og auknu samráði innan Ríkisútvarpsins. Í því felst einnig aukin þátttaka starfsmanna og notenda við mótun dagskrár. Þá er stjórn Ríkisútvarpsins ætlað aukið hlutverk við mótun dagskrárstefnu til langs tíma. Með því er átt við að stjórnin taki afstöðu til megináherslna mismunandi dagskrárflokka í dagskránni en hafi ekki afskipti af innihaldi eða mótun einstakra dagskrárliða. Almenningi og starfsmönnum er einnig ætlað hlutverk við mótun dagskrárstefnu til langs tíma. Hér er grundvallarforsendan sú að lýðræðislegir starfshættir innan Ríkisútvarpsins séu nauðsynlegir fyrir trúverðugleika þess, sem einnar af meginstoðum lýðræðis í landinu. Þá er einnig stefnt að því að starfsmenn Ríkisútvarpsins og almenningur fái aukna tiltrú á og hlutdeild í starfsemi þess og stuðla þannig að því að efla ímynd þess sem fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Stjórnvöldum er ekki ætlað að hafa afskipti af efni eða dagskrá fjölmiðla í almannaþágu en eiga hins vegar að skapa þeim þá umgjörð að þeir geti verið sjálfstæðir og óháðir. Frumvarpi þessu er ætlað að efla sjálfstæði Ríkisútvarpsins innan þess ramma sem reglur um ríkisstyrki til fjölmiðla í almannaþágu leyfa. Með nákvæmari skilgreiningu á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 3. gr. frumvarpsins, er leitast við að búa starfsfólki Ríkisútvarpsins traustari grunn til að starfa eftir og efla traust á miðlinum.
Niðurstaðan er að frumvarp þetta um Ríkisútvarpið muni ekki hafa íþyngjandi áhrif umfram gildandi lög. Þvert á móti er talið að takmarkanir á starfsemi Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði muni gefa fjölmiðlum í samkeppnisrekstri aukið svigrúm til tekjuöflunar. Komið er til móts við eðlilegar kröfur almennings um að Ríkisútvarpinu sé gert kleift að starfa sjálfstætt án íhlutunar stjórnmálaafla eða hagsmunaaðila og hægt sé að treysta því að hlutlægni og sanngirni sé leiðarstef í allri umfjöllun og efnisframsetningu.
Þá er tekið fram í 2. mgr. að til að rækja hlutverk sitt er Ríkisútvarpinu veitt heimild til að eiga, leigja og reka hvers konar búnað og eignir, þar á meðal dótturfélög, fasteignir og tæknibúnað. Nánari umfjöllun um dótturfélög Ríkisútvarpsins er í skýringum við 4. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 3. mgr. fær Ríkisútvarpið leyfi til útvarps á þeim rásum og tíðnisviðum, sem það fær til umráða eða því kann síðar að verða úthlutað. Ríkisútvarpið mun því ekki þurfa að sækja um leyfi með sama hætti og önnur félög í fjölmiðlarekstri. Í þessu felst að Ríkisútvarpinu verður veitt sérstakt skilyrt starfsleyfi og er þar af leiðandi ekki háð leyfisveitingum frá fjölmiðlanefnd skv. 16. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011.
Að lokum er kveðið á um í 4. mgr. að gerður verði samningur milli Ríkisútvarpsins og ráðherra um fjölmiðlun í almannaþágu. Í samningnum skal kveðið nánar um markmið, hlutverk, skyldur og umfang starfseminnar samkvæmt 1. gr. og 3. gr. frumvarpsins. Í honum skal einnig kveðið á um fjármögnun fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu á öllu samningstímabilinu. Með því er átt við öflun útvarpsgjalds skv. 1. tölul. 1. mgr. 14. gr. frumvarpsins og viðmið um fjárhæð þess á samningstímabilinu. Eins og að framan greinir hefur verið valin sú leið að nota opinbera hlutafélagsformið áfram fyrir starfsemi Ríkisútvarpsins. Með frumvarpinu er engu að síður reynt að girða fyrir að félagsformið vinni gegn hagsmunum og markmiðum Ríkisútvarpsins sem, ólíkt hefðbundnum hlutafélögum, er ekki starfrækt í ágóðaskyni. Þar af leiðandi er hlutverki og skyldum Ríkisútvarpsins lýst í 1. gr. og 3. gr. frumvarpsins og skal það einnig gert í samningi milli Ríkisútvarpsins og ráðherra, sbr. 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Samningurinn verður þó að taka mið af anda laganna um sjálfstæði Ríkisútvarpsins og má ekki takmarka það né heldur möguleika þess til að bregðast við breyttum aðstæðum, t.d. breytingum í fjölmiðlanotkun notenda, nýjum miðlunaraðferðum eða áherslubreytingum, sem af þeim leiðir.
Það er gerð sú krafa til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu að hún feli í sér fjölbreytni í efnisvali og efnismeðferð, tryggi að skoðanir og sjónarmið í þýðingarmiklum þjóðfélagsmálum, er almenning varða, komist á framfæri auk þess að fjallað sé um málefni á málefnalegan hátt og af hlutlægni. Í EES-rétti styðst rekstur fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu við undanþáguheimild í 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 og leiðbeinandi reglur ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Samkvæmt þeim reglum er heimilt að veita ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu þegar uppfylltar eru lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir samfélagsins, auk menningarlegs og tungumálalegs fjölræðis. Í hinum leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu til almannaþágu er auk EES-samningsins horft til sérstakrar bókunar um stöðu ríkisrekinna útvarpsstofnana (Protocol on Public Broadcasting Services) sem fylgir Amsterdam-samningi EB frá 2. október 1997. Í bókuninni felst einróma yfirlýsing ríkisstjórna aðildarlandanna um að standa vörð um fjárhagslegan grundvöll útvarpsþjónustu sem kostuð er af almannafé en taka jafnframt tillit til sérstakra hagsmuna sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækja. Efni bókunarinnar er svohljóðandi:
HINIR HÁU SAMNINGSAÐILAR,
SEM HAFA Í HUGA að útvarpsþjónusta í almannaþágu í aðildarríkjunum tengist með beinum hætti lýðræðislegum, félagslegum og menningarlegum þörfum hvers samfélags og þörfinni á að varðveita fjölhyggju fjölmiðla,
HAFA ORÐIÐ ÁSÁTTIR UM eftirfarandi túlkunarákvæði sem skulu fylgja með sáttmálanum um Evrópusambandið og sáttmálanum um starfshætti Evrópusambandsins:
Ákvæði sáttmálanna skulu vera með fyrirvara um valdheimildir aðildarríkjanna til að fjármagna útvarpsþjónustu í almannaþágu að svo miklu leyti sem slík fjármögnun er veitt útvarpsfélögum til að uppfylla þær kröfur um opinbera þjónustu sem til þeirra eru gerðar og hafa verið skilgreindar og skipulagðar af hverju aðildarríki, og að svo miklu leyti sem slík fjármögnun hefur ekki áhrif á viðskiptakjör og samkeppni í Sambandinu að því marki að stríði gegn sameiginlegum hagsmunum, þó þannig að tekið sé tillit til kvaða um að veita þessa opinberu þjónustu.
Á einfölduðu máli felst í bókuninni að fjármögnun með afnotagjöldum telst lögmæt og réttlætanleg á þeim grundvelli að almannaþjónustuútvarp sé nátengt lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum hvers samfélags og að það sé mikilvægur þáttur í að standa vörð um fjölræði. Á hinn bóginn segir í bókuninni að fjármögnun almannaþjónustuútvarps eigi ekki að raska viðskiptaumhverfi og samkeppni. Með öðrum orðum er átt við að réttlátt jafnvægi skuli ríkja á útvarpsmarkaði sem geri sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækjum kleift að keppa við réttlát skilyrði, eins og þau eru útfærð í löggjöf hvers aðildarríkis. Þegar kemur að slíkri lagasetningu hefur í EES-ríkjunum að jafnaði verið litið svo á að til þess að fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu geti rækt lýðræðislegt, menningarlegt og samfélagslegt hlutverki sitt verði almenningur að eiga aðgang að í það minnsta einni opinni sjónvarpsdagskrá, sem njóti að jafnaði ríkisstyrkja í formi afnotagjalda.
Í 1. tölul. 1. mgr. er fjallað um hlutverk Ríkisútvarpsins með skýrari hætti en gert er í gildandi lögum. Hlutverk Ríkisútvarpsins er að reka fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með það að markmiði að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi með miðlun texta, hljóðs og mynda. Ríkisútvarpið þjónar þannig sérstöku hlutverki í þágu almannahagsmuna og sem hefur grundvallarþýðingu við að tryggja lýðræði, menningarlega fjölbreytni og félagslega samheldni.
Í 2. tölul. 1. mgr. eru lagðar skyldur á Ríkisútvarpið um að framleiða og miðla vönduðu og fjölbreyttu efni með mismunandi tæknilegum aðferðum til allra landsmanna óháð búsetu. Fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu þarf að njóta góðs af tækniþróun og er mikilvægt að horft sé til framtíðar í þeim efnum til þess að veita almenningi hlutdeild í nýrri hljóð- og myndmiðlunarþjónustu. Með þessu er stuðlað að aukinni þróun og fjölbreytileika í starfsemi Ríkisútvarpsins. Fjölmiðlaefni þess skal því vera aðgengilegt öllum landsmönnum og nota skal að mismunandi miðlunarleiðir og miðlunarform til að ná til allra hópa samfélagsins. Ríkisútvarpið skal vera fært um að bjóða öllum landsmönnum fjölbreytta dagskrá með þeim kvöðum sem nánar er lýst í greininni. Það skal því leitast við að ná til fjöldans enda vandséð hvernig það ætti að geta uppfyllt lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir þjóðfélagsins ef dagskráin hefur ekki almenna skírskotun. Miðað við reynslu nágrannaþjóðanna virðist vandað og fjölbreytt dagskrárframboð ríkisfjölmiðilsins hvetja önnur fjölmiðlafyrirtæki til hins sama. Málsgreinin áskilur einnig að efnisval Ríkisútvarpsins skuli miðast við þarfir flesta þjóðfélagshópa. Samkvæmt seinni málslið ákvæðisins skal fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu einnig ná til alls landsins og uppfylla tilteknar þarfir, sem einkaaðilar hafa að jafnaði ekki bolmagn til að sinna. Ríkisútvarpið skal því gera ráðstafanir til að hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum en hér er mælt fyrir um breytingu á orðalagi og í stað orðalagsins að Ríkisútvarpið eigi „að koma upp aðstöðu“ segir hér að „Ríkisútvarpið skuli gera ráðstafanir til þess hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.“ Með ákvæðinu er það þó ekki gert að skilyrði að Ríkisútvarpið hafi starfsstöð eða starfseiningu utan höfuðborgarsvæðisins.
Í 3. tölul. 1. mgr. er kveðið á um lágmarkskröfur um efnisinnihald í fjölmiðlunarþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu og skal efnið fullnægja eðlilegum kröfum almennings um gæði og fjölbreytni. Ef það er ekki gert og efnið verður of einhæft er hætta á því að fjölmiðlaþjónustan nái ekki til fjöldans og missi af þeim sökum gildi sitt og sérstöðu. Því er mikilvægt að Ríkisútvarpið bjóði upp á efni við allra hæfi, m.a. mismunandi menningarhópa og aldurshópa samfélagsins. Einungis með fjölbreyttu efnisúrvali er hægt að ná því markmiði. Hér er rétt að hafa í huga að margir hafa hvorki efni á né aðgang að öðru afþreyingarefni í sjónvarpi en því sem er á dagskrá Ríkisútvarpsins. Fjölmiðlaefnið skal því endurspegla margbreytileika menningar á Íslandi, lífsviðhorf og lífsskilyrði fólks í öllum landshlutum. Ríkisútvarpið skal fjalla um fjölþjóðlegt samfélag á Íslandi og leitast við að sinna þörfum íbúa frá öðrum löndum m.a. með fréttum og upplýsingum á erlendu tungumáli. Af framangreindu leiðir að allt efni, sem Ríkisútvarpið miðlar í gegnum hljóðvarp, sjónvarp, netið eða með öðrum hætti, er fjölmiðlaefni í almannaþágu enda hefur í EES-ríkjum ekki verið farin sú leið að ákveða að einstakir efnisflokkar falli ekki undir fjölmiðlun í almannaþágu. Engin sjónvarpsstöð hefur jafn mikla dreifingu hér á landi og Ríkisútvarpið. Það er eini miðillinn sem á að ná til allra landsmanna án tillits búsetu og efnahags. Útsendingarsvæði annarra stöðva takmarkast í flestum tilvikum annaðhvort við ákveðna landshluta eða einstaka þéttbýliskjarna. En gera má ráð fyrir að um fimm af hverjum tíu heimilum séu með áskrift að áskriftarsjónvarpi, innlendum stöðvum og endurvarpi.
Í 4. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um skyldu Ríkisútvarpsins til að senda út til alls landsins og skal miða við a.m.k. tvær hljóðvarpsdagskrár og eina sjónvarpsdagskrá. Síðan er getið um skyldu Ríkisútvarpsins til þess að birta hluta efnis, breytta eða óbreytta, ásamt öðru þjónustuefni í breyttu eða óbreyttu formi með öðrum miðlunarleiðum, þ.m.t. að gera efni aðgengilegt almenningi með þeim hætti að hver og einn geti fengið aðgang að efninu og/eða þjónustunni á þeim stað og á þeirri stundu er hann sjálfur kýs. Þetta ákvæði á sér samsvörun í gildandi lögum og rennir stoðum undir möguleika Ríkisútvarpsins og þeirra sem nýta sér þjónustu þess, til að nýta sér alla þá tæknilegu möguleika sem fyrir hendi eru á hverjum tíma til að miðla og taka á móti fjölmiðlaefni þess.
Í 5. tölul. 1. mgr. er kveðið á um skyldu Ríkisútvarpsins til þess að halda uppi nauðsynlegri öryggisþjónustu þegar við á. Ráðgert er að Ríkisútvarpið skuli í samvinnu við til þess bær stjórnvöld tryggja nauðsynlega upplýsingamiðlun sem lið í öryggisþjónustu á sviði útvarps og eftir öðrum boðleiðum þegar svo ber undir. Ríkisútvarpinu er því skylt að koma á framfæri tilkynningum frá almannavörnum, löggæslu, slysavarnafélögum eða hjálparsveitum og gera hlé á auglýstri dagskrá ef brýna nauðsyn ber til og almannaheill krefst þess.
Í 6. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um að Ríkisútvarpið skuli varðveita hljóðritanir, filmur, myndefni og aðrar sögulegar minjar, sem ætla má að hafi menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og heyrir ekki sérstaklega undir lög um skylduskil safna, nr. 20/2002. Allt dagskrárefni Ríkisútvarpsins er varðveitt skv. 10. gr. laga um skylduskil safna, til frambúðar í heild sinni, enda sé tryggt aðgengi að efninu, sbr. 1. gr. þeirra laga. Samkvæmt seinni málslið 6. tölul. er Ríkisútvarpinu heimilt til að fela viðurkenndum söfnum varðveislu menningar- og söguminja samkvæmt ákvæðinu, t.d. Leikminjasafni Íslands. Tekið er fram að Ríkisútvarpinu er óheimilt að selja frá sér, gefa eða farga verðmætum, sem hafa menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og varðveitt eru hjá félaginu, nema að fenginni umsögn safnaráðs samkvæmt safnalögum, nr. 141/2011.
Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. skal Ríkisútvarpið skapa vettvang fyrir aðkomu almennings að stefnumótun fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með fyrirkomulagi sem nánar skal kveða á um í samþykktum þess. Af þessu leiðir að Ríkisútvarpið skal vera í gagnvirkum samskiptum við einstaklinga og stofnanir samfélagsins um mótun og framkvæmd þjónustunnar og leggja áherslu á gagnsæi við ákvörðunartöku. Ríkisútvarpið skal leitast við að kanna með reglubundnum hætti viðhorf almennings til dagskrár og dagskrárefnis og efnistaka með það fyrir augum að geta lagað dagskrá sína sem best að þörfum og óskum almennings í landinu. Þá er með ákvæðinu opnað fyrir aðra möguleika, svo sem dagskrárþing eða aðra viðburði, þar sem almenningur fær tækifæri til að ræða dagskrárstefnu Ríkisútvarpsins.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um að Ríkisútvarpið skuli sinna lýðræðishlutverki sínu og segir í 1. tölul. að Ríkisútvarpið skuli virða lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi. Efnistök Ríkisútvarpsins skulu þar af leiðandi einkennast af þeim grundvallarlýðræðisgildum, sem eru ríkjandi jafnt hér á landi sem í öðrum norrænum ríkjum, um jafnrétti, persónufrelsi og virðingu gagnvart einstaklingnum. Þá hefur Ríkisútvarpið því mikilvæga hlutverki að gegna að viðhalda sameiginlegum gildum og vera vettvangur skoðanaskipta mismunandi hópa samfélagsins.
Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. skal Ríkisútvarpið veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og fréttaskýringarþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar. Ríkisútvarpið skal því leitast við að fjalla um umdeild mál í þjóðfélagsumræðunni af nákvæmni og óhlutdrægni. Með því móti gegnir Ríkisútvarpið lykilhlutverki við að gera fólki kleift að móta skoðanir sínar og draga ályktanir út frá réttum upplýsingum, að því marki sem það er mögulegt. Því segir í 3. tölul. 2. mgr. að Ríkisútvarpið skuli vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Í 4. tölul. 2. mgr. er kveðið á um skyldu til að miðla fjölmiðlaefni sem endurspeglar fjölbreytni íslensks þjóðlífs, m.a. fjölþjóðlegs samfélags hér á landi. Jafnframt skal Ríkisútvarpið miðla upplýsingum og veita landsmönnum innsýn í alþjóðamál, mismunandi menningarheima og ólík sjónarmið, sbr. 5. tölul. 2. mgr.
Í 6. tölul. 2. mgr. er kveðið á um að hafa hlut karla og kvenna sem jafnastan í starfsemi Ríkisútvarpsins og í dagskrá þess. Ríkisútvarpið hefur samkvæmt þessu sérstöku hlutverki að gegna og er ætlað að stuðla að jafnrétti kynjanna í dagskrá og allri annarri starfsemi, þ.e. innra starfi. Ríkisútvarpið skal því m.a. hafa sem jafnast hlutfall kynja í fréttum, almennu dagskrárefni, umfjöllun um íþróttir og menningarviðburði o.fl. eftir því sem kostur er. Enn fremur gilda um Ríkisútvarpið lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008. Markmið þeirra laga er að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.
Þá er 7. tölul. 2. mgr. sérstaklega mikilvægur í tengslum við kosningar. Til að sinna lýðræðishlutverki sínu er lögð skylda á Ríkisútvarpið að kynna með vönduðum og hlutlægum hætti framboð og stefnur stjórnmálaflokka í aðdraganda kosninga. Sama gildir einnig um forsetakjör, þjóðaratkvæðagreiðslu og aðra sambærilega viðburði. Eins og fjallað var um í almennum athugasemdum frumvarpsins er ein af forsendum virks lýðræðis að fólki gefst tækifæri til að kynna sér sjónarmið framboða, frambjóðenda, o.s.frv. með tilstuðlan óháðra aðila en ekki aðeins fyrir tilstuðlan miðlunar sem hagsmunaaðilar greiða fyrir. Ríkisútvarpinu ber ótvírætt að gæta jafnræðis í umfjöllun sinni í aðdraganda kosninga og lýtur sú skylda ekki aðeins að framboðum og frambjóðendum heldur einnig að þeim sem fjölmiðlaþjónustunni er beint til. Gera má ráð fyrir því að kynning á framboðum í sjónvarpi geti haft veruleg áhrif á skoðanir kjósenda. Ekki er til að dreifa neinum skráðum réttarreglum um tilhögun kynningar á framboðum í tilefni af almennum kosningum í gildandi lögum. Þar sem mælt er fyrir um að Ríkisútvarpið skuli vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni má telja að mikilvægt sé að settar verði reglur um aðgang stjórnmálahreyfinga að kynningu og umfjöllun af hálfu Ríkisútvarpsins í tengslum við almennar kosningar. Hér er einnig brugðist við ábendingum til íslenskra yfirvalda sem koma fram í skýrslu Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (skammstafað ÖSE; Office for Democratic Institutions and Human Rights) um mat á framkvæmd kosninga til Alþingis hér á landi árið 2009. Í skýrslunni er m.a. spurt hvort ekki sé ástæða til að huga að setningu reglna í tengslum við fjölmiðlaumfjöllun í aðdraganda kosninga hér á landi. Með ákvæðinu er brugðist við þessum ábendingum ÖSE.
Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal Ríkisútvarpið sinna menningarlegu hlutverki sínu með fjölbreyttum hætti. Í 1. tölul. 3. mgr. er kveðið á um að Ríkisútvarpið leggi rækt við íslenska tungu og hafa sambærileg ákvæði verið í öllum lögum um Ríkisútvarpið frá stofnun þess. Á það eru lagðar þær skyldur að gera sitt ýtrasta til að miðla íslensku máli þannig að hlustendur, lesendur og áhorfendur geti treyst því að tal og texti sé ávallt á lýtalausri íslensku. Gert er ráð fyrir að málstefna Ríkisútvarpsins sé í stöðugri endurskoðun og í henni séu einnig sett fram viðmið um mismunandi málsnið eftir tegundum dagskrárefnis.
Þá segir að 2. tölul. 3. mgr. að Ríkisútvarpið hafi það hlutverk að kynna sögu þjóðarinnar, menningararfleifð og náttúru. Það skal hafa frumkvæði að því að miðla íslenskri menningu, listum og menningararfi og leitast við að virkja aðra til samstarfs til að efla slíka miðlun.
Samkvæmt 3. tölul. 3. mgr. skal Ríkisútvarpið bjóða fjölbreytt og vandað menningarefni. Það skal fylgjast með og fjalla um ólík svið menningar, lista og íþrótta á Íslandi og erlendis auk þess að vera vettvangur umræðna og skoðanaskipta um íslenska menningu og samfélag. Með þessu getur Ríkisútvarpið haft áhrif og verið sá miðpunktur menningar og upplýsinga, sem allir landsmenn sameinist um.
Í 4. tölul. 3. mgr. segir að Ríkisútvarpið skuli framleiða sjálft og í samstarfi við aðra lista- og menningarefni, með sérstakri áherslu á leikið efni, auk þess að endurspegla samtímamenningu þjóðarinnar. Ríkisútvarpið skal vera virkur þátttakandi í íslenskri kvikmyndagerð, m.a. með kaupum frá sjálfstæðum framleiðendum. Samkvæmt þessu skal Ríkisútvarpið vera vettvangur nýsköpunar í dagskrárgerð og styrkja og efla sjónvarpsþátta-, kvikmynda- og heimildamyndagerð með því að gerast kaupandi eða meðframleiðandi að slíku efni. Litið er svo á að Ríkisútvarpið sé veigamikill aðili að kvikmyndun og kvikmyndagerð hér á landi og af því leiðir að hlutverks þess er getið í sameiginlegri stefnu ríkisins og þeirra sem fást við kvikmyndir. Einnig er ráðgert að Ríkisútvarpið flytji fréttir af og sýni frá íþróttaviðburðum bæði innan lands og erlendis. Í umfjöllun er gert ráð fyrir að fjölbreytni sé höfð að leiðarljósi og jafnræðis sé gætt milli íþróttagreina eins og kostur er.
Samkvæmt 5. tölul. 3. mgr. skal Ríkisútvarpið sérstaklega gæta þess að hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna og ungmenna og sem miðlað er með mismunandi miðlunarleiðum. Ríkisútvarpið skal leggja áherslu á vandað skemmti- og fræðsluefni fyrir börn og ungmenni.
6. tölul. 3. mgr. kveður á um að miðla skuli afþreyingar- og menningarefni við hæfi fólks á öllum aldri. Erlent efni skal vera frá mismunandi menningarheimum og skal leggja áherslu á efni á Norðurlandamálum og annað evrópskt efni. Ríkisútvarpið skal hafa frumkvæði að því að kynna og sýna þætti og kvikmyndir frá öðrum ríkjum Evrópu auk kvikmynda frá öðrum heimshlutum, sem lítið hafa verið kynntar hér á landi.
Í 4. mgr. greinarinnar er kveðið á um grunngildi faglegrar fjölmiðlunar og skal Ríkisútvarpið samkvæmt greininni hafa í heiðri ákveðna starfshætti. Almenningur verður að geta verið viss um að upplýsingamiðlun þess sé traust og að faglega sé staðið dagskrárákvörðunum og úrvinnslu upplýsinga sem miðlað er til almennings. Engin fjölmiðlaþjónusta hér á landi býður almenningi jafn fjölbreytt úrval upplýsinga og dagskrárefnis og Ríkisútvarpið. Það hefur því grundvallarþýðingu um skoðanamyndun fólks og því er sérstaklega mikilvægt að upplýsingamiðlun þess sé hlutlæg, fagleg og sanngjörn. Enn fremur að leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og reynt eftir megni að kynna sjónarmið þeirra samtímis og sem jafnast. Vísar greinin til þeirra hugmynda að til að almenningi sé fært að taka upplýstar ákvarðanir og taka þátt í umræðum á jafnréttisgrundvelli sé brýnt að allir hafi aðgang að nauðsynlegum upplýsingum um þau málefni sem eru til umræðu hverju sinni. Hlutverk Ríkisútvarpsins samkvæmt greininni er að stuðla að því að veita fólki upplýsingar sem það getur treyst. Hér er miðað við þá grundvallarforsendu að hverju lýðræðissamfélagi sé nauðsynlegt að reka a.m.k. einn fjölmiðil sem á engan hátt þurfi að gæta nokkurra hagsmuna, t.d. stjórnmála-, hugmyndafræði- eða efnahagslegra, heldur hafi meðal meginmarkmiða að stuðla að upplýstri umræðu með hlutlægum hætti. Í greininni er jafnframt mælt fyrir um að Ríkisútvarpið skuli virða friðhelgi einkalífs í fréttum og dagskrárefni nema lýðræðishlutverk þess og upplýsingaréttur almennings krefjist annars, sbr. 4. tölul. málsgreinarinnar. Ákvæðið á sér að hluta samsvörun í 26. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011. Samkvæmt skýringum við það ákvæði kemur m.a. fram að ljóst sé að með tjáningarfrelsi fylgir ábyrgð og því beri fjölmiðlum að sýna aðgát og bera virðingu fyrir einstaklingnum, frelsi hans og réttindum í umfjöllun sinni.
Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. er Ríkisútvarpinu heimilað að eiga hlut í fyrirtækjum sem framleiða, vinna eða dreifa dagskrárefni. Í þess felst heimild fyrir Ríkisútvarpið að setja ákveðinn hluta starfseminnar inn í annað félag eða hafa samstarf með öðrum aðilum um ákveðna þætti útvarpsrekstrar, t.d. vegna hagræðingar eða fjárfestingar í dýrum búnaði.
Samkvæmt 2. mgr. er tilgangur dótturfélaga Ríkisútvarpsins m.a. að styðja við starfsemi móðurfélagsins með því að nýta tæknibúnað, dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu Ríkisútvarpsins til annarrar starfsemi en þeirrar sem fellur undir 3. gr. Hér er einnig gerð breyting frá gildandi lögum með því að mæla fyrir um að innan starfsemi dótturfélaganna falli m.a. að taka saman, gefa út og dreifa hvers konar áður framleiddu efni í eigu Ríkisútvarpsins. Einnig skulu dótturfélögin sjá um að selja sýningarrétt að efni Ríkisútvarpsins og framleiða og/eða selja vörur sem tengjast framleiðslu þess á efni sem fellur undir 3. gr. Ríkisútvarpið getur veitt dótturfélögum sínum heimild til að semja við önnur fyrirtæki um framangreind verkefni. Hér er m.a. fylgt eftir kröfu ESA um að tekjuöflun af útleigu búnaðar og aðstöðu Ríkisútvarpsins verði aðgreind frá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Meginmarkmið ákvæðisins er þar af leiðandi að gera skýr skil á milli almannaþjónustu Ríkisútvarpsins og samkeppnisreksturs þess. Hins vegar er mikilvægt að árétta að gæta þarf að efnisreglum félagaréttar um aðild stjórnar og aðalfundar að slíkri ákvörðunartöku og skal nánar kveðið á um slíkt í samþykktum Ríkisútvarpsins. Ríkisútvarpinu er gert að setja gjaldskrá fyrir framangreinda starfsemi og skal hún birt á vef þess.
Samkvæmt 3. mgr. skal Ríkisútvarpið fela dótturfélagi að selja birtingar á viðskiptaboðum í miðlum Ríkisútvarpsins. Sala birtinga viðskiptaboða fellur undir þessa grein og fjárreiðum vegna slíkrar starfsemi skal halda aðgreindum frá starfsemi sem fellur undir 3. gr. frumvarpsins. Í frumvarpi þessu er ekki kveðið á um fyrirkomulag viðskipta milli Ríkisútvarpsins og dótturfélags vegna sölu á birtingu viðskiptaboða. Í því efni koma nokkrar leiðir til greina. Ein leið er að arður af starfsemi dótturfélagsins gangi óskiptur eða eftir ákveðnum hlutfallsreglum til móðurfélagsins. Hugsanlegt er að samningur verði gerður milli Ríkisútvarpsins og dótturfélags um sölu viðskiptaboða gegn ákveðinni þóknun. Mögulegt er að dótturfélagið kaupi fyrirfram rými fyrir viðskiptaboð í dagskrá hjá miðlum Ríkisútvarpsins og selji síðan fyrir eigin reikning. Einnig má vera að farin verði leið sem felur í sér blöndu af fyrrnefndu, allt eftir því hvað kann að henta fyrir samstarf Ríkisútvarpsins og dótturfélags þess.
Kveðið er á um í 4. mgr. að starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins, þ.m.t. sala á birtingu viðskiptaboða skv. 7. gr. frumvarpsins, skuli falla undir samkeppnislög eins og starfsemi annarra aðila á markaði. Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er að auki lagt til að kveðið verði á um að viðskipti milli Ríkisútvarpsins og dótturfélaga fari fram á markaðslegum forsendum þannig að tryggt verði að innheimtu útvarpsgjaldi verði ekki varið til annarrar starfsemi en fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Þá er í 5. mgr. kveðið á um að tryggja skuli ritstjórnarlegan aðskilnað milli móðurfélagsins og dótturfélaga. Með því er einkum átt við að ákvarðanir um innkaup á dagskrárefni og skipulagningu dagskrár sé ekki á hendi þeirra sem annast öflunar kostunarsamninga og sölu á birtingu viðskiptaboða þannig að Ríkisútvarpinu gefist færi á að draga úr vægi viðskiptalegra sjónarmiða í starfsemi sinni eins og fyrr greinir.
Í 6. mgr. er kveðið á um að nánar skuli mælt fyrir um skipan stjórna í dótturfélögum Ríkisútvarpsins í samþykktum þess. Hér kæmi til greina að við gerð samþykkta Ríkisútvarpsins yrði fylgt norskri fyrirmynd (NRK Aktivum) þess efnis að í stjórnum dótturfélaganna verði fólk úr hópi stjórnenda Ríkisútvarpsins ásamt utanaðkomandi aðilum með þekkingu á rekstri fyrirtækja, markaðsmálum, nýmiðlun, fjölmiðlun og löggjöf á því sviði.
Efni greinarinnar á rætur að rekja til leiðbeinandi reglna ESA um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu. Samkvæmt reglunum skal vera skýr og viðeigandi aðskilnaður á útvarpsþjónustu í almannaþágu og þeirri þjónustu, sem ekki telst til opinberrar þjónustu og er þess krafist til að tryggja gagnsæi og ábyrga notkun á opinberu fé. Með fjárhagslegum aðskilnaði er ESA gert kleift að framkvæma meðalhófspróf og rannsaka meintar víxlniðurgreiðslur og að verja réttlætanlegar uppbótargreiðslur fyrir verk sem hafa almenna efnahagslega þýðingu. Þá segir í greininni að Ríkisútvarpinu sé óheimilt að nota fjármuni frá rekstri skv. 3. gr. til þess að greiða niður kostnað vegna annarrar starfsemi, sem ekki telst vera fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu Hér er m.a. verið að vísa til viðskiptalegrar hagnýtingar hennar og leigu á dreifikerfi, sem er að hluta eða heild í eigu Ríkisútvarpsins, til þriðja aðila.
Lokamálsliður greinarinnar kveður á um að rekstrarafgang af starfsemi dótturfélaga skuli nýta til starfsemi skv. 3. gr. og eftir atvikum til að auka eigið fé samkvæmt nánari ákvörðun aðalfundar. Ákvörðun um arðgreiðslur frá dótturfélögum til móðurfélagsins verður tekin á aðalfundi þeirra.
2. mgr. er nýmæli og kveður sérstaklega á um aðgengi heyrnarskertra að sjónvarpsdagskrá Ríkisútvarpsins. Gerður er sá áskilnaður að Ríkisútvarpið skuli veita heyrnarskertum aðgang að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með textun á sjónvarpsefni, með textavarpi, útsendingum á táknmáli og/eða öðrum miðlunarleiðum er henta í þessu skyni og eru í samræmi við tæknilega möguleika á hverjum tíma. Greinin á sér samsvörun við 30. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, sem byggist á ákvæði c-liðar 3. gr. í hljóð- og myndmiðlunartilskipuninni 2010/ 13/EB. Það ákvæði kom nýtt inn í tilskipunina en um grundvöll þess er fjallað í 64. formálsgrein tilskipunarinnar. Þar er fjallað um rétt fatlaðra og aldraðra til þátttöku í félags- og menningarlífi og órjúfanleg tengsl þess réttar við aðgengi að myndmiðlunarefni. Þá er íslensku táknmáli gert jafnhátt undir höfði og íslenskri tungu, sbr. 3. gr. laga um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, nr. 61/2011. Samkvæmt greininni er áréttað að þeir sem þurfi á táknmáli að halda skuli m.a. eiga þess kost að tileinka sér íslenskt táknmál án hindrunar og nota það eftir því sem aðstæður frekast leyfa í daglegu lífi þannig að þeir megi líta á það sem móðurmál sitt. Þar sem Ríkisútvarpið rekur fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er nauðsynlegt að það sinni því hlutverki sínu m.a. með því að veita hverjum og einum aðgang að sjónvarpsdagskrá sinni.
Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er í 3. mgr. mælt fyrir um að í samningi ráðherra við Ríkisútvarpið skv. 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins skuli kveða á um hvernig best verði tryggt að þeir sem hafa sérstakar þarfir eða þurfa á sérstakri þjónustu að halda hafi aðgang að fjölmiðlun í almannaþágu.
Í 4. mgr. er jafnframt mælt fyrir um skyldu Ríkisútvarpsins til að gera mikilvæg skilaboð og fréttir aðgengilegar heyrnarskertum með táknmálstúlkun og/eða textun ef rof verður á dagskrá eða fréttatímar sendir út við sérstakar aðstæður.
Ákvæði 5. mgr. er einnig nýmæli og kveður á um að Ríkisútvarpið skuli leita leiða til að koma til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum og er hér m.a. vísað til tilrauna ríkissjónvarpsstöðva annars staðar á Norðurlöndunum með sjónlýsingu. Í þessu sambandi er mikilvægt að Ríkisútvarpið geri m.a. ráðstafanir sem taka tillit til sjónskertra og blindra við gerð vefsíðu Ríkisútvarpsins.
Samkvæmt 1. mgr. er kveðið almennt á um auðkenningu viðskiptaorðsendinga og fjarkaupainnskota. Greinin er efnislega samhljóða 1. mgr. 37. gr. fjölmiðlalaga sem á sér samsvörun í 6. gr. laga nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, þar sem kveðið er á um að auglýsingar skuli þannig úr garði gerðar að ekki leiki vafi á að um auglýsingar sé að ræða auk þess sem þær skuli skýrt aðgreindar frá öðru efni fjölmiðla. Nánari umfjöllun um auðkenningarskylduna vísast í athugasemdir við 1. mgr. 37. gr. fjölmiðlalaga. Einnig er kveðið á um að Ríkisútvarpið skuli gæta hófsemi í birtingu auglýsinga.
Samkvæmt 2. mgr. er meginreglan sú að Ríkisútvarpinu er ekki heimilt að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum. Þegar um íburðarmikla dagskrárliði eða eigin framleiðslu er að ræða, sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd, er Ríkisútvarpinu þó heimilt að víkja frá banninu í samræmi við reglur þar um. Dæmi um íburðarmikla dagskrárliði sem fallið geta hér undir eru: útsending frá Ólympíuleikum, Evrópu- og heimsmeistarakeppni í handknattleik eða knattspyrnu og Söngvakeppni evrópskra sjónvarpsstöðva, sem eðlilegt er að slíta sundur með auglýsingahléum. Sama á við um eigin framleiðslu Ríkisútvarpsins sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd eins og áður segir. Á hinn bóginn er Ríkisútvarpinu með öllu óheimilt að slíta í sundur kvikmyndir með auglýsingahléum. Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er að auki lagt bann við svonefndri kostun dagskrárliða en með sambærilegum undantekningum og gilda um birtingu viðskiptaboða inni í dagskrárliðum. Með kostun er samkvæmt skilgreiningu fjölmiðlalaga átt við hljóð- og myndsetningu í viðskiptaskyni sem tekur til hvers konar framlaga opinbers fyrirtækis eða einkafyrirtækis eða einstaklings til fjármögnunar einstakra dagskrárliða með það fyrir augum að vekja athygli á heiti viðkomandi, vörumerki, ímynd, starfsemi eða vörum, enda fáist viðkomandi hvorki við hljóð- né myndmiðlun né framleiðslu hljóð- eða myndverka. Ríkisútvarpinu er ætlað að setja reglur þar sem nánar verður útfært hvenær heimilt verður að rjúfa dagskrárliði með viðskiptaboðum og kostun þar sem mælt verður fyrir um áskilda tímalengd og tegund dagskrárliðar svo að undanþágan eigi við, sem og viðmiðunarlista yfir dagskrárefni sem fellur undir skilgreininguna „íburðarmikill dagskrárliður“. Gert er ráð fyrir að takmarkanir á birtingu viðskiptaboða og bann við kostun dagskrárefnis skv. 2. mgr. hafi í för með sér 285 millj. kr. tekjuskerðingu fyrir Ríkisútvarpið á ársgrundvelli.
Í 3. mgr. eru lagðar til takmarkanir á tímalengd auglýsingainnskota á hverri klukkustund og mega slík innskot ekki vara lengur en alls 8 mínútur á hverri klukkustund. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu fjölmiðlalaga um 12 mínútna hámark á hverri klukkustund, sbr. 2. mgr. 41. gr. laga nr. 38/2011. Þá eru í ákvæðinu talin upp atriði sem teljast ekki til auglýsinga. Þessi takmörkun á auglýsingatíma er talin fela í sér tekjuskerðingu fyrir Ríkisútvarpið að fjárhæð 80 millj. kr. miðað við gildandi ákvæði fjölmiðlalaga.
Samkvæmt 4. mgr. skal Ríkisútvarpið setja og birta reglur um gjaldskrá fyrir viðskiptaboð. Í samskiptum íslenskra stjórnvalda við ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA kom fram að mikilvægt væri að Ríkisútvarpið gætti jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum. Því er gert ráð fyrir að afsláttarkjör fyrir kostunaraðila og auglýsendur skuli vera gagnsæ og standa öllum til boða fyrir sambærilegt umfang viðskipta. Gert er ráð fyrir að öll afsláttarkjör verði kynnt með þeim hætti að kostunaraðilar og auglýsendur njóti almennt jafnræðis. Með afsláttarkjörum er hér einnig á við svonefndar fríbirtingar, þ.e. þegar boðnar eru fleiri birtingar viðskiptaboða en greitt er fyrir. Það ber hins vegar að nefna að af takmörkun á auglýsingatíma í sjónvarpi skv. 3. mgr. leiðir að þrengt verður að möguleikum Ríkisútvarpsins til að bjóða auglýsendum og kostunaraðilum jöfn tækifæri til kaupa á auglýsingarými.
Í 5. mgr. er kveðið á um bann við sölu á viðskiptaboðum til birtingar á veraldarvefnum líkt og nú gildir skv. 2. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 6/2007. Á hinn bóginn er lagt til að undanþegin banninu verði þau viðskiptaboð sem teljast hluti af útsendingu dagskrár Ríkisútvarpsins sem miðlað er um vef þess eða eru þar aðgengileg eftir útsendingu. Þá er lagt til að Ríkisútvarpinu verði heimilt að birta viðskiptaboða- og kostunartilkynningar með vefútsendingum sem eru óháðar dagskrá þess, jafnframt því sem heimilt verði að kynna dagskrá Ríkisútvarpsins með auglýsingum um dagskrárefni, þjónustu og hluti tengda henni.
Í 6. mgr. segir að vöruinnsetning sé óheimil í efni sem Ríkisútvarpið framleiðir sjálft og/eða í samstarfi við aðra innlenda aðila og er sérstaklega framleitt fyrir Ríkisútvarpið. Í 41. tölul. 2. gr. fjölmiðlalaga er vöruinnsetning skilgreind sem viðskiptaboð, sem tekur til allra gerða hljóð- og myndsendinga í viðskiptaskyni og vísar til vöru, þjónustu eða vörumerkis hennar með þeim hætti að þær komi fram í dagskrárlið gegn greiðslu eða öðru endurgjaldi. Ríkisútvarpinu er þó heimilt að nota upptökustaði og leikmuni eða vísa til ákveðinnar þjónustu vegna notagildis og/eða í listrænum tilgangi og skal það gert með látlausum hætti, sbr. 2. málsl. málsgreinarinnar. Með þessu er átt við að Ríkisútvarpið þurfi ekki að greiða fyrir alla leikmuni, leigugjald fyrir upptökustaði o.fl. Hér er um að ræða frávik frá 2. mgr. 39. gr. fjölmiðlalaga, þar sem talið er nauðsynlegt til að veita „listræna“ undantekningu frá því ákvæði. Tjáningarfrelsi í fjölmiðlum veitir ákveðið svigrúm fyrir ýkjur og íróníu, t.d. þegar gert er grín að málefnum og/eða þekktum einstaklingum úr þjóðlífinu. Í því samhengi kann að vera eðlilegt að heimila vísun til tiltekinna vörumerkja eða þjónustu. Áréttað skal að hér er um undantekningu ræða og er mikilvægt að tilvísanir af þessu tagi séu gerðar með látlausum hætti.
Þá segir í 7. mgr. að Ríkisútvarpið skuli setja reglur um viðskiptaboð í miðlum sínum og skulu þær birtar á vefsíðu þess. Er þetta gert til þess að stuðla að gagnsæi og að auðvelt verði bæði fyrir Ríkisútvarpið sjálft og eftirlitsaðila þess að fylgja reglunum eftir. Mikilvægt er að Ríkisútvarpið gæti málefnalegra sjónarmiða og jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum og starfi í samræmi við heilbrigða viðskiptahætti. Um er að ræða að settar verði skilvirkar og gagnsæjar reglur um viðskiptaboð og gjaldskrá sem lúti samkeppnislögum. Sjá einnig athugasemdir við 4. gr. hér að framan. Reglunum er þannig að ætlað að styðja við eitt af markmiðum frumvarpsins um að draga úr viðskiptalegum sjónarmiðum í rekstri Ríkisútvarpsins.
Í 2. mgr. er lagt til að áður en kosið er til stjórnar á aðalfundi skuli ráðherra tilnefna einn mann, sem kjörinn skal formaður og einn til vara. Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins skulu tilnefna einn mann og annan til vara á löglega boðuðum fundi og skulu þeir kosnir í stjórn Ríkisútvarpsins. Líkt og kemur fram í almennum athugasemdum frumvarpsins er víða á Norðurlöndunum í gildi það fyrirkomulag að fulltrúar starfsmanna sitja í stjórnum ríkisútvarpsstöðvanna. Er það fyrirkomulag talið stuðla að auknu lýðræði innan stofnananna og gera starfsmenn meira ábyrga fyrir starfseminni. Þetta getur verið mikilvægt þegar kemur að málum er varða lýðræðislega starfshætti innan Ríkisútvarpsins. Hins vegar er áskilið að fulltrúar starfsmanna taki ekki þátt í þeim störfum stjórnar sem snerta kjör þeirra eða annað sem hugsanlega stangast á við almennar reglur um hæfi eða hagsmunaárekstra. Eins og rakið er í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins er fyrirhugað að gerðar verði breytingar á lögum um hlutafélög um rétt fulltrúa starfsmanna til setu á aðalfundi opinberra hlutafélaga. Í nefndaráliti meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar við meðferð frumvarpsins á 140. löggjafarþingi er tilgreint að með vísan til sjónarmiða um að ekki sé heppilegt að starfsmenn komi að ákvörðunum sem varðar rekstur sé lagt til að fulltrúi starfsmanna í stjórn Ríkisútvarpsins verði áheyrnarfulltrúi með tillögurétt og málfrelsi en hafi þar ekki atkvæðisrétt, sbr. nú 2. tölul. 2. mgr. 9. gr.
Lagt er til að ráðherra skipi fimm manns og jafn marga til vara í valnefnd til tveggja ára í senn. Allsherjar- og menntamálanefnd tilnefnir þrjá fulltrúa og jafnmarga til vara, Bandalag íslenskra listamanna tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara og Samstarfsnefnd háskólastigsins tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara. Samkvæmt þessu verða tengsl Alþingis og Ríkisútvarpsins ekki rofin að fullu enda má segja að á Alþingi sitji fulltrúar allra landsmanna. Ákvæðið gerir þó ráð fyrir því að kjörnir fulltrúar Alþingis og sveitarstjórna verði ekki kjörgengir í stjórn Ríkisútvarpsins, sbr. lokamálsgrein greinarinnar. Litið er svo á að með þátttöku fulltrúa Bandalags íslenskra listamanna í valnefnd verði tryggt að fulltrúi með þekkingu á menningarmálum verði valinn í stjórn. Á sama hátt er talið að fulltrúi samstarfsnefndar háskólanna sjái til þess að í stjórn veljist fulltrúi með þekkingu á fjölmiðlamálum. Með þessari aðferð við val á stjórnarmönnum er leitast við að sjá til þess að til stjórnarsetu veljist fólk sem hafi fullnægjandi þekkingu á þeim sviðum, sem varða rekstur og starfsemi Ríkisútvarpsins, ekki síst meginmarkmiðum þess, sbr. 1. og 3. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 4. mgr. skulu stjórnarmenn uppfylla hæfi skv. 66. gr. laga um hlutafélög nr. 2/1995, með síðari breytingum. Hvað varðar 2. málsl. ákvæðisins er hér í raun um hæfisreglu að ræða sem tengd er almennum neikvæðum hæfisreglum hvað varðar stjórnarsetu. Þannig verður almennt að telja að einstaklingar, sem beint eða óbeint inna af hendi störf, taka við greiðslum eða hafa hagsmuna að gæta í öðrum fjölmiðlafyrirtækjum eða fjölmiðlatengdum fyrirtækjum en Ríkisútvarpinu, geti ekki gætt hagsmuna félagsins hvað varðar skyldur þess til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að viðkomandi starfsmaður eigi rétt á skriflegum rökstuðningi fyrir uppsögn ef hann telur ástæður brottrekstrar ekki málefnalegar. Það ber hins vegar að árétta að slík skýring er valkvæð fyrir viðkomandi starfsmann þar sem það getur verið mjög íþyngjandi fyrir hann að hafa neikvæða skýringu í farteskinu þegar hann sækir um starf síðar meir. Einnig kann að vera að starfsmaður geri sér grein fyrir afglöpum sínum í starfi og þurfi því ekki á skýringu að halda.
Í 2. mgr. er aðeins átt við um athugasemdir og kvartanir er lúta að efnismeðferð og umfjöllun um einstök málefni og óskir um andmælarétt, sem hægt er að skjóta til fjölmiðlanefndar, sbr. lög um fjölmiðla, nr. 38/2011, þ.e. að málið heyri undir lögsögu fjölmiðlanefndar. Þegar horft er til eðlis þeirrar starfsemi sem hér er fjallað um og þeirra ákvarðana sem fjölmiðlanefnd er ætlað að taka, þykja rök standa til þess að málsmeðferð verði hraðað svo sem kostur er og því er gerð tillaga um sérstakan málshöfðunarfrest.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um gjalddaga útvarpsgjalds sem víkja frá almennum ákvæðum laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Mælt er fyrir um að gjalddagar útvarpsgjalds verði hinir sömu og nú, þ.e. 1. ágúst, 1. september og 1. október en gjalddagi lögaðila verði 1. nóvember. Þá er í lokamálslið 2. mgr. kveðið á um að fjármála- og efnahagsráðuneyti skuli fyrsta virkan dag hvers mánaðar greiða Ríkisútvarpinu fjárhæð sem svarar til áætlaðs 1/ 12 heildartekna af gjaldi ársins skv. 1. mgr., sem kom svo árlega til uppgjörs á móti innheimtu útvarpsgjaldi.
Í 3. mgr. eru fyrirmæli um að Ríkisútvarpið skuli setja gjaldskrár fyrir þjónustu sem veitt er á sviðum er falla undir 3. gr. og skal hún taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna og höfundaréttargjöldum. Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru gerðar tvær breytingar á frumvarpinu frá 140. löggjafarþingi, annars vegar að Ríkisútvarpið en ekki stjórn þess setji gjaldskrá vegna þjónustu sem fellur undir 3. gr. og hins vegar að skotið verði inn tilvísun til flutningsréttargjalda. Í niðurlagi málsgreinarinnar kemur fram að Ríkisútvarpið skuli gæta jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum og byggja ætíð á málefnalegum sjónarmiðum og starfa í samræmi við í heilbrigða viðskiptahætti og er gjaldskrá um þjónustu sem veitt er skv. 3. gr. frumvarpsins ætlað að taka mið af því.
Samkvæmt 1. mgr. skal Ríkisútvarpið hafa frumkvæði að því að óska eftir mati fjölmiðlanefndar á fyrirhugaðri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Við matið skal í fyrsta lagi leggja mat á hvort þjónustan falli undir undantekningu 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Í öðru lagi hvort þjónustan falli undir almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins skv. 3. gr. frumvarpsins. Í þriðja lagi að meta hina nýju þjónustu með tilliti til samkeppnissjónarmiða ef þess er óskað. Hér ber þess að geta að ekki var talið ráðlegt að mæla fyrir um sérfræðilegar úttektir nema eðli hinnar fyrirhuguðu þjónustu gefi tilefni til þess.
Hér er mælt fyrir um að miða umfang nýrrar fjölmiðlaþjónustu við tiltekið hlutfall af árlegri heildarveltu Ríkisútvarpsins. Með því er undirstrikað að fyrir fram mat eigi einkum við um nýja fjölmiðlaþjónustu, sem talin er skipta máli og hafi sannarlega áhrif á fjölmiðlaumhverfið, t.d. er talin geta raskað samkeppnisstöðu annarra fjölmiðla. Af því leiðir að gerð er krafa um að við matið liggi fyrir ítarlegur rökstuðningur og fjárhagsáætlun af hálfu Ríkisútvarpsins. Enn fremur að þar komi fram áætluð áhrif, nýbreytni og eftir atvikum tímalengd þjónustunnar.
Ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu telst vera sú þjónusta sem er í grundvallaratriðum frábrugðin þeirri þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir á þeim tíma þegar óskað er eftir leyfi til nýrrar þjónustu. Slík þjónusta getur t.d. verið ný rás, sem væri m.a. notuð til að sýna efni frá íþróttaviðburðum. Í matsferlinu er lagt mat á lýðræðislega, menningarlega og samfélagslega þörf fyrir hina nýju þjónustu eins og slíkar þarfir eru skilgreindar í 3. gr. frumvarpsins. Þá skal reynt að leggja mat á hversu margir notendur verði að umræddri þjónustu og kostnað við hana. Við mat á hinni lýðræðislegu, menningarlegu og samfélagslegu þýðingu fjölmiðlaþjónustunnar getur fjölmiðlanefnd jafnframt leitað óháðs sérfræðings í þeim efnum. Mælt er fyrir um í 3. mgr. að hagsmunaaðilum og almenningi verði gefinn kostur á því að koma athugasemdum sínum á framfæri við fjölmiðlanefnd innan tiltekins tíma. Ef hagsmunaaðili óskar sérstaklega eftir því skal fjölmiðlanefnd leita álits óháðs sérfræðings í samkeppnismálum. Í greininni er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið skuli bera kostnað af mati óháðra sérfræðinga, að fengnu samþykki þess.
Í 4. og 5. mgr. greinarinnar eru heimildir til undanþágu frá þeirri skyldu Ríkisútvarpsins að óska eftir heimild ráðherra. Þó er Ríkisútvarpinu skylt að tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um áætlaða þjónustu áður en hún hefst. Skv. 4. mgr. er Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu til reynslu í allt að 24 mánuði án sérstakrar heimildar. Í ákvæðinu er mælt fyrir um tvö tilvik sem eiga við í þessu efni. Annars vegar þegar um er að ræða tímabundna þjónustu til að þjóna ákveðnum lýðræðislegum, menningarlegum eða samfélagslegum þörfum og hins vegar eins konar reynsluþjónustu, þ.e. þjónustu sem Ríkisútvarpið áætlar að þróa enn frekar og á að vera til þess fallin að auka gæði fjölmiðlaþjónustunnar almennt. Hér getur verið um að ræða tiltekna þjónustu sem einkarekin fjölmiðlafyrirtæki vilja mögulega koma að síðar meir. Ef Ríkisútvarpið ákveður, að reynslutíma loknum, að halda fjölmiðlaþjónustunni áfram þarf hún að gangast undir mat fjölmiðlanefndar. Heimildin í 4. mgr. samsvarar heimild sem íslenskum stjórnvöldum er veitt í 90. mgr. í kafla 6.7 í leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu sem urðu hluti af EES-samningnum samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 3. febrúar 2010, sem er svohljóðandi:
Ofangreind sjónarmið mega ekki koma í veg fyrir að útvarpsrekendur í almannaþjónustu bjóði nýja og nýskapandi þjónustu til reynslu (t.d. sem tilraunaverkefni) innan vissra marka (t.d. að því er varðar tímabil eða áhorfendahóp) og í þeim tilgangi að safna upplýsingum um hvort raunhæft sé að veita hina fyrirhuguðu þjónustu og hvaða virðisauka hún hafi í för með sér, enda sé slíkt reynslutímabil ekki notað til að koma upp umfangsmikilli nýrri og fullmótaðri hljóð- og myndþjónustu.
Í 5. mgr. er lagt til að við sérstakar aðstæður er varða almannaheill verði Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Þessi tiltekna þjónusta getur t.d. verið til þess að uppfylla enn frekar þær kvaðir, sem á Ríkisútvarpinu hvíla, sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu, án þess að fram fari mat á henni. Þetta getur verið fjölmiðlaþjónusta í tengslum við ýmiss konar náttúruhamfarir eða önnur samfélagsleg áföll. Við mat á því hvort slík fjölmiðlaþjónusta falli undir undanþáguheimildina skal sérstaklega litið til þess hvort hún hafi það markmið að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi. Í þessu sambandi má einnig nefna t.d. þjónustu í aðdraganda kosninga og sem ætlað er að stuðla að auknu lýðræði. Þá getur þetta verið einhvers konar fjölmiðlaþjónusta í kjölfar náttúruhamfara eða annarra samfélagslegra áfalla og er ætlað að auka félagslega samheldni þjóðarinnar. Ef litið er til nágrannaríkjanna má t.d. nefna að í Bretlandi hóf BBC sérstaka fjölmiðlaþjónustu í tengslum við jarðskjálftann sem varð undan ströndum Indónesíu 26. desember 2004 og flóðbylgjurnar sem skullu í kjölfarið á löndum við Indlandshaf og víðar. Hamfarirnar snertu á margan hátt breskan almenning.
Í framhaldi af framangreindu mati og fram komnum athugasemdum hagsmunaaðila og keppinauta Ríkisútvarpsins skal ráðherra, innan 12 vikna frá því að ósk Ríkisútvarpsins hefur borist, kynna ákvörðun sína byggða á tillögu/mati fjölmiðlanefndar hvort hin nýja fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu geti hafist eður eigi. Nánar skal kveðið á um málsmeðferð við mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu í reglugerð sem ráðherra setur að tillögu fjölmiðlanefndar.
Í 2. mgr. er lagt til að sektir geti numið allt að 10 millj. kr. og er talið nauðsynlegt að sett verði í lögin þak á fjárhæð þeirra sekta sem fjölmiðlanefnd er heimilt að leggja á Ríkisútvarpið. Hins vegar er ætlað umtalsvert svigrúm til sektarákvarðana innan þeirra marka. Þá skal við ákvörðun sektar m.a. tekið tillit til alvarleika brots og tekna Ríkisútvarpsins af broti þegar það á við. Um rannsókn og meðferð mála samkvæmt þessari grein fer eftir viðeigandi ákvæðum fjölmiðlalaga.
Þá er í 3. mgr. lagt til að fjölmiðlanefnd verði heimilt að falla frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða ef af öðrum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu sekta. Gert er ráð fyrir að þessari heimild verði einkum beitt þegar um afar smávægileg brot er að ræða eða af öðrum sambærilegum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu stjórnvaldssekta. Á hinn bóginn geta slík tilvik komið upp að fjölmiðlanefnd telji engu að síður ástæðu til ljúka málsmeðferð Ríkisútvarpsins með útgáfu álits án þess að til viðurlaga komi. Í slíku áliti geta falist leiðbeinandi tilmæli um þætti sem betur mættu fara í starfsemi Ríkisútvarpsins.
Einnig er kveðið á um að um Ríkisútvarpið gildi lög um fjölmiðla, nr. 38/2011, með síðari breytingum, að undanskildum 16. gr. og 52. gr., enda þarf Ríkisútvarpið ekki leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, sbr. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Fjölmiðlanefnd, sem starfar samkvæmt fjölmiðlalögum, er jafnframt hér veitt lögsaga um að hafa eftirlit með almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins.
Þá segir í 2. mgr. að upplýsingalög, nr. 50/1996, gildi um starfsemi Ríkisútvarpsins. Ákvæðið er samhljóða 2. mgr. 12. gr. gildandi laga en eins og nánar er rakið í athugasemdum við 12. gr. frumvarpsins sem varð að lögum um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, var þung áhersla lögð á að ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996, giltu um Ríkisútvarpið. Skv. 1. gr. upplýsingalaga gilda lögin einvörðungu um stjórnvöld ríkis og sveitarfélaga en ekki um hlutafélög og skiptir þar engu þótt hlutafélagið sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags. Í ljósi þess að Ríkisútvarpinu væri ætlað að veita útvarpsþjónustu í almannaþágu sem væri í eðli sínu opinber þjónusta var engu að síður talið rétt að upplýsingalög giltu um starfsemi þess þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.
Þá er lagt til að breytingum skv. 9. gr. frumvarpsins verði hrundið í framkvæmd með því að ráðherra skipi í valnefnd til undirbúnings stjórnarkjörs á aðalfundi Ríkisútvarpsins innan tveggja mánaða frá gildistöku laganna.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Í fyrsta lagi er lögð aukin áhersla á almannaþjónustuhlutverk RÚV og er hlutverki og skyldum félagsins við fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu lýst á ítarlegri hátt en í gildandi lögum. Í öðru lagi er skilið milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi Ríkisútvarpsins, einkum á sviði samkeppnisreksturs, þannig að önnur starfsemi RÚV verði í fjárhagslega sjálfstæðum dótturfélögum, svo sem sala á auglýsingarými. Starfsemi þeirra skal lúta sömu löggjöf og félög í samkeppnisrekstri. Tilgangurinn er að styðja við starfsemi RÚV með nýtingu á tæknibúnaði, dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu RÚV til annarrar starfsemi en hinnar hefðbundnu. Í þriðja lagi er mælt fyrir um aukið aðgengi sjón- og heyrnarskertra að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Í fjórða lagi eru lagðar til takmarkanir á auglýsingum í dagskrárliðum og styttur hámarksauglýsingatími á klst. Fram hafa komið sjónarmið um nauðsyn þess að dregið verði úr umsvifum RÚV á auglýsingamarkaði og því er lagt til að settar verði skýrar reglur þar að lútandi. Þá verði stofnuninni gert skylt að birta gjaldskrá sína. Í fimmta lagi er lagt til að umsjón með eignarhlut ríkisins í RÚV færist frá fjármála- og efnahagsráðherra til mennta- og menningarmálaráðherra. Í sjötta lagi er gert ráð fyrir að breytingar verði á skipan og fyrirkomulagi við val á stjórn RÚV. Í sjöunda lagi er ráðgert að skýrar verði mælt fyrir um skil á milli verksviðs stjórnar og útvarpsstjóra en gert er í gildandi lögum og sérstaka vernd í starfi fyrir starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn. Í áttunda lagi að RÚV taki upp innra gæðaeftirlit. Í níunda lagi að fjölmiðlanefnd verði falið, sem óháðum eftirlitsaðila, að leggja mat á hvort RÚV veiti í raun þá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sem kveðið er á um og geti lagt á stjórnvaldssekt sé brotið gegn ákvæðum 7. gr. um viðskiptaboð. Að endingu og í tíunda lagi er lagt til að skatttekjur af útvarpsgjaldi RÚV, sem ríkissjóður hefur innheimt frá árinu 2009, verði framvegis markaðar til félagsins.
Af einstökum atriðum frumvarpsins eru þær breytingar veigamestar varðandi fjármál hlutafélagsins og ríkissjóðs sem lúta að takmörkunum félagsins á umsvifum á auglýsingamarkaði. Í fyrsta lagi er í frumvarpinu lagt bann við því að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum, svo sem við útsendingu íburðarmikilla dagskrárliða eða eigin framleiðslu sem er 60 mínútur að lengd að lágmarki. Í öðru lagi er lagt bann við öflun tekna til dagskrárgerðar með kostun, þó með sömu undantekningu og auglýsingar sbr. hér að framan. Í þriðja lagi er um að ræða takmörk á hámarksauglýsingatíma, sem mest má nema 8 mínútum á klukkustund í stað 12 mínútna hámarks í gildandi fjölmiðlalögum. Í fjórða lagi er RÚV gert skylt að birta gjaldskrá sína til að tryggja gagnsæi og jafnræði í afsláttarkjörum til viðskiptavina. Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis kunna þessar takmarkanir að hafa í för með sér allt að 365 m.kr. árlega tekjurýrnun eða sem svarar til 21% af samanlögðum auglýsinga- og kostunartekjum RÚV og 7,3% af heildartekjum félagsins. Þessi 365 m.kr. tekjuskerðing skiptist þannig að áætlað er að bann við að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum muni hafa í för með sér um 165 m.kr. tekjulækkun, settur hámarkstími í lengd auglýsingatíma muni leiða af sér um 80 m.kr. tekjuskerðingu og bann við kostun þýði lækkun á tekjum sem nemur um 120 m.kr. Þannig er gert ráð fyrir að tekjur af kostun muni samtals lækka um 2/3. Árleg afkoma félagsins mun því að öðru óbreyttu verða lakari sem þessu nemur við þessa breytingu.
Annað veigamikið fjárhagslegt atriði í frumvarpinu er að lagt er til að RÚV hafi framvegis markaðar skatttekjur með því móti að innheimtar tekjur af núverandi útvarpsgjaldi renni til félagsins í stað þess að félagið fái fjárveitingu sem byggist á beinu framlagi úr ríkissjóði með stoð í þjónustusamningi með núgildandi fyrirkomulagi. Er það m.a. rökstutt með því í greinargerð frumvarpsins að þannig verði tekjur félagsins betur skilgreindar, stöðugri og fyrirsjáanlegri. Í því sambandi er vert að rifja upp að þegar Ríkisútvarpið ohf. var stofnað með lögum nr. 6/2007 og sett var ákvæði um nýtt útvarpsgjald í stað fyrri afnotagjalda var gert ráð fyrir að útvarpsgjaldið yrði jafnframt markaður tekjustofn félagsins. Hins vegar var gert ráð fyrir að til ársloka 2008 mundi RÚV áfram afla sér tekna með því að innheimta afnotagjöld þar til í ársbyrjun 2009 þegar tekinn yrði upp hinn nýi skattur, útvarpsgjald, þess í stað. Þegar að því kom varð niðurstaðan hins vegar sú með lagabreytingu að hafa nýja skattinn ekki markaðan til RÚV eins og afnotagjaldið, enda annars eðlis. Við þá ákvörðun var, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi þar að lútandi, m.a. horft til þess að þessi nýi tekjustofn væri fremur óviss og sveiflukenndur.
Útvarpsgjaldið er árgjald sem greitt er af þeim einstaklingum og lögaðilum sem eru tekjuskattsskyldir en ekki af þeim sem eru undir skattleysismörkum og þeim sem eru innan 16 ára aldurs eða eru 70 ára og eldri. Gjaldið er því ekki nefskattur sem greiðist af öllum undantekningarlaust. Á árinu 2011 greiddu 176.853 einstaklingar útvarpsgjald af samtals 260.764 framteljendum á grunnskrá ríkisskattstjóra, eða tæp 68%. Hafði gjaldendum fækkað talsvert milli ára, en þeir voru 187.340 árið 2009 þegar gjaldið var fyrst lagt á. Lögaðilar sem greiddu gjaldið árið 2011 voru 34.890 af samtals 36.837 skattskyldum aðilum, eða tæp 95%. Sérstaklega þótti ástæða til að taka mið af þessum annmörkum við gjaldtökuna í ljósi aðstæðna eftir efnahagsáfallið haustið 2008 þar sem mikil óvissa var um hversu margir einstaklingar og lögaðilar yrðu tekjuskattsskyldir og mundu þar með greiða útvarpsgjaldið. Þannig var ætlunin að RÚV héldi því framlagi sem var ákveðið í fjárlögum þó að tekjurnar mundu ekki skila sér að fullu. Ríkissjóði var með þessu ætlað að bera áhættuna af óvissu um fjölda greiðenda sem félagið hefði ella borið. Ljóst er að gjaldtaka af þessum toga verður ávallt næm fyrir efnahagssveiflum. Ekki verður séð að breyting hafi orðið á þessum eiginleikum útvarpsgjaldsins og að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins eru það ekki haldbær rök fyrir því að marka gjaldið til RÚV að með því verði tekjur félagsins stöðugri og fyrirsjáanlegri, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu.
Með núverandi fyrirkomulagi fær félagið einmitt fast, fyrirsjáanlegt árlegt framlag í fjárlögum með stoð í samningi við mennta- og menningarmálaráðherra, sem hækkar miðað við almennar launa- og verðlagsforsendur, á sama hátt og á við um margar sjálfseignarstofnanir og einkafyrirtæki sem ríkið er með samninga við. Í þessu sambandi má minna á að önnur ástæða fyrir því að mörkun teknanna þótti ekki eiga við er sú að mennta- og menningarmálaráðherra ber að gera samning við RÚV þar sem m.a. umfang og kröfur til þjónustunnar eru tilgreindar. Sá samningur er til fimm ára og með honum eru settar skýrar fjárhagslegar forsendur fyrir framkvæmd þjónustuveitingarinnar og fjármögnun hennar. Með breytingu á RÚV í opinbert hlutafélag árið 2007 var með öðrum orðum tekið upp fyrirkomulag samningsstjórnunar. Þar með var gert ráð fyrir að stjórnvöld afmarki m.a. hvaða fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu eigi að veita fyrir árlega fjárveitingu í stað þess að stjórnendur stofnunarinnar hafi þá fjármuni til ráðstöfunar að eigin ákvörðun. Að hluta til er samningnum einnig ætlað að stuðla að gagnsæi í þessum samskiptum til að mæta athugasemdum ESA um ríkisstyrki til útvarpsreksturs. Í samningnum er í 5. gr. fjallað um fjármál stofnunarinnar. Þar er einnig skýrt kveðið á um að tekju- og kostnaðarliðum vegna starfsemi sem fellur undir útvarpsþjónustu í almannaþágu annars vegar og starfsemi sem flokka má sem samkeppnisrekstur hins vegar skuli haldið aðskildum. Þá segir í samningnum að RÚV skuli leggja fram rekstraráætlun um tekjuþörf til að standa undir kostnaði við útvarpsþjónustu í almannaþágu. Í bréfi sem mennta- og mennigarmálaráðherra sendi stjórn RÚV 4. febrúar 2011 sagði hins vegar að þetta ákvæði hefði ekki verið uppfyllt með viðunandi hætti af RÚV. Það hlýtur því að teljast vera mikið álitamál hvort heppilegt sé að leggja RÚV til markaðan skatt, sem ætlaður væri til fjármögnunar á afmörkuðum hluta starfseminnar, samhliða því að reynt er að beita fyrirkomulagi samningsstjórnunar á ákvarðanatöku um framvindu starfseminnar.
Þá verður ekki heldur séð að bein tenging ætti að vera milli fjárþarfar í rekstri fjölmiðlunar í almannaþjónustu og sveiflna sem orðið geta í tekjum af útvarpsgjaldinu eftir árferði í efnahagslífinu. Þannig má t.d. gera ráð fyrir að á uppgangstímum þegar laun fara hækkandi gætu tekjur af gjaldinu aukist nokkuð hratt við fjölgun í hópi þeirra sem eru tekjuskattsskyldir án þess að ástæða væri til að ætla að fjárþörf RÚV þyrfti sjálfkrafa að vaxa í sama mæli. Einnig gæti komið til þess að stjórnvöld ákveddu breytingar á tekjuskattskerfinu, t.d. skattþrepum eða persónuafslætti, sem gætu leitt til umtalsverðrar aukningar eða minnkunar á tekjum af gjaldinu án þess að það snúi á nokkurn hátt að rekstrarkostnaði RÚV.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur slíka mörkun ríkistekna sem lögð er til í frumvarpinu ekki vera heppilegt fyrirkomulag. Að mati ráðuneytisins ættu tekjur sem kveðið er á um í lögum og teljast til ríkistekna að renna í ríkissjóð á grundvelli sjónarmiða um tekjuöflun, hagkvæmni og skilvirkni og ákvarðanir um fjárheimildir einstakra verkefna almennt að vera teknar á Alþingi við afgreiðslu fjárlaga, óháð þeim tekjum, á grundvelli mats á fjárþörf verkefna og forgangsröð þeirra hverju sinni. Í tilviki RÚV gæti fjárveitingin verið reist á samningsbundnum forsendum til fimm ára í senn.
Verði útvarpsgjald markað til RÚV á þann veg sem lagt er til í frumvarpinu verður það eftir sem áður lögþvingaður skattur sem innheimtur er af ríkinu og færist á tekjuhlið ríkissjóðs í samræmi við lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Ráðstöfun skattsins til félagsins kæmi fram sem fjárveiting á fjárlagalið RÚV í fjárlögum og gjaldfærði þar sem útgjöld ríkissjóðs í ríkisreikningi. Í fjárlögum yrði því sem fyrr ákvörðuð fjárheimild vegna félagsins en munurinn væri sá að heimildin yrði fjármögnuð af þessum tiltekna skatti í stað þess að vera fjármögnuð með beinu framlagi ríkissjóðs sem byggist á almennri tekjuöflun ríkissjóðs af sköttum og öðrum rekstrartekjum. Væri þetta fyrirkomulag því í rauninni með keimlíkum hætti og áður þegar afnotagjöld voru lögð á og veitt til reksturs RÚV sem fyrirtækis í B-hluta ríkisins.
Í þessu ljósi verður að telja það misskilning á fjárstjórnarvaldi Alþingis og hlutverki fjárlaga sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins að með mörkun útvarpsskattsins til RÚV verði þetta félag í eigu ríkisins sjálfstætt eða óháð hinu pólitíska og efnahagslega valdi stjórnvalda. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á það í þessu sambandi að skýlaust er að íslenskum lögum að þótt útvarpsgjaldið verði markað til RÚV verður það áfram skattur sem telst til ríkistekna og að tekjurnar og fjárveiting til RÚV verða ákvörðuð í fjárlögum. Alþingi mun eftir sem áður ákveða fjárhæð gjaldsins og þar með t.d. hvort það taki hækkun með tilliti til verðlags fyrir næsta fjárlagaár hverju sinni. Alþingi mun einnig ákvarða ráðstöfun teknanna með fjárveitingu og þar með hvenær þær eru veittar til útgjalda og hvort fjárveitingin verði jafnmikil og tekjurnar, eins og fjölmörg dæmi eru um í fjárlögum undangenginna ára. Vandséð er að opinbert fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins sem fjármagnað væri að mestu með skattlagningu og væri bundið skilmálum í samningi um þjónustustarfsemi sína gæti talist vera fjárhagslega algerlega óháð opinberu stjórnvaldi og fjárstjórnarvaldi Alþingis. Hlýtur því að vera álitamál hvort tilefni er til að marka tekjur af útvarpsgjaldi til félagsins af þessum ástæðum og hvort aðrir þættir í starfsumhverfi vegi e.t.v. þyngra til að tryggja faglegt sjálfstæði stofnunarinnar. Þannig hefur ekki verið talin ástæða til að draga í efa sjálfstæði t.d. Hæstaréttar eða embættis forseta Íslands þótt þær stofnanir séu fjármagnaðar að fullu með beinum fjárveitingum úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum.
Þegar útvarpsgjaldið tók gildi var það hækkað um 18% frá því sem var í upphaflegu lögunum og hefur það síðan verið hækkað árlega með tillit til verðlags, þannig að hækkunin er nú orðin 29% samtals, einkum í því skyni að afla ríkissjóði aukinna tekna í ljósi hins fordæmislausa vanda í ríkisfjármálum sem við hefur verið að etja eftir efnahagsáfallið haustið 2008. Þessar hækkanir voru því ekki ákveðnar á nokkurn hátt út frá mati á fjárþörf vegna almannaþjónustu í starfsemi RÚV eins og ætla mætti af því að lagt er til í frumvarpinu að tekjur af útvarpsgjaldi verði nú allar veittar í þann rekstur. Auk þess hefur undanfarin þrjú ár verið gerð hagræðingarkrafa til reksturs RÚV í sama mæli og hjá almennum stjórnsýslu- og þjónustustofnunum. Verði allar tekjurnar markaðar til félagsins jafngilti það því að afturkalla þau aðhaldsmarkmið sem þessu félagi ríkisins hafa verið sett en það sama á vitaskuld ekki við um almennar ríkisstofnanir.
Rétt er að benda á í þessu sambandi að tilskipun ESB um útvarp í almannaþágu og ábendingar ESA um ríkisstuðning við RÚV lúta ekki að því hvernig ríkið aflar tekna vegna starfsemi RÚV, svo sem hvort það er í mynd núverandi útvarpsgjalds. Litið er á það sem stjórnsýslulegt fyrirkomulagsatriði og að það sem mestu máli skipti sé í hvaða mæli, með hvaða hætti og í hvaða tilgangi veittur er ríkisstyrkur til félagsins.
Árleg rekstrarvelta RÚV er nálægt 5 mia.kr. og ríkissjóður hefur því ríka hagsmuni af því að stjórn félagsins sé hagað með þeim hætti að fjárhagsstaða þess verði ávallt traust. Þótt rekstrinum hafi verið komið fyrir í mynd hlutafélags má telja litlar líkur á því að starfsemin verði látin taka endi með gjaldþroti ef slíkar aðstæður skapast. Það að ríkissjóður er fjárhagslegur bakhjarl félagsins felur því í sér vissa áhættu fyrir ríkissjóð sem lágmarka þarf með traustu stjórnskipulagi og forvirku fjárhagseftirliti ríkisins sem eiganda. Á síðustu árum hafa stjórnvöld tvisvar sinnum þurft að leggja til fjármuni til að forða RÚV frá þroti. Fyrst árið 2006, í aðdraganda þess að RÚV var breytt í hlutafélag, með 625 m.kr. afskrift á skuldum við ríkissjóð. Í fjáraukalögum 2007 og 2008 var fjárhagur RÚV einnig styrktur um nálægt 190 m.kr. til að metið eiginfjárhlutfall í stofnefnahagsreikningi næði 15%. Í ársbyrjun 2009 var hins vegar svo komið að eigið fé fyrirtækisins var upp urið þannig að reksturinn var aftur á leiðinni í þrot og fékk félagið 630 m.kr. aukafjárveitingu umfram framlag í fjárlögum þess árs. Til viðbótar við það var RÚV veitt 563 m.kr. eiginfjárframlag árið 2009 á móti niðurfærslu á jafnháum eignarhlut ríkisins en afskrift á honum þurfti að færa til gjalda í rekstrarreikningi ríkissjóðs.
Til að stuðla að virkara eigendahlutverki ríkisins og draga úr fjárhagsáhættu ríkissjóðs markaði ríkisstjórnin þá stefnu að færa forræði með ríkiseignum og eignarhlutum í félögum á hendi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sbr. einnig nýja skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta Stjórnarráðsins. Með því móti var einnig leitast við að greina betur á milli tveggja meginhlutverka sem ríkið hefur sem reglusetjandi á tilteknum markaði eða málasviði og sem eigandi fyrirtækis í rekstri á sama markaði þannig að sami aðili gegni ekki báðum hlutverkunum. Fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur að því að útfæra samræmda stefnu og reglur um eigendahlutverk ríkisins, forvirkt fjárhagseftirlit og góða stjórnarhætti þeirra fyrirtækja sem það fer með meiri hluta í og hefur umsjón með að þessu leyti. Frumvarpið gerir hins vegar ráð fyrir að mennta- og menningarmálaráðherra fari með eignarhlutinn í RÚV í stað fjármála- og efnahagsráðherra sem er ekki í samræmi við þessa stefnumörkun.
Hvað varðar aðra þætti frumvarpsins er ljóst að RÚV mun verða fyrir talsverðum viðbótarkostnaði við að hrinda í framkvæmd nokkrum nýjum starfsskyldum sem frumvarpið mælir fyrir um. Í frumvarpinu er kveðið á um að koma þurfi til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum en kostnaður við það hefur þó ekki verið skilgreindur á þessu stigi. Er áætlað að hér sé um að ræða kostnað sem geti hlaupið á tugum milljóna króna, háð útfærslu. Þá er félaginu gert að setja upp gjaldskrá í tengslum við aðgreiningu á starfsemi sinni og dótturfélaga sem mun einnig hafa óvissan kostnað í för með sér. Áætlar Ríkisútvarpið að þessar breytingar og önnur útgjöld sem tengjast aðgreiningu á rekstri með tilkomu dótturfélaga muni hafa í för með sér viðbótarkostnað sem einnig geti numið tugum milljóna króna árlega. Komið verður á fót valnefnd við kjör stjórnarmanna og þeim fjölgað um tvo og mun það hafa viðbótarkostnað í för með sér, einkum vegna þóknana, sem gætu orðið um 2,5 m.kr. á ári. Loks er gert ráð fyrir að tekið verði upp virkt innra gæðaeftirlit sem áætlað er að kosti fyrirtækið 20–25 m.kr. á ári. Áætlanir um þessa þætti í innri rekstrarkostnaði RÚV eru hins vegar það skammt á veg komnar að fjármála- og efnahagsráðuneytið telur ekki fært að setja fram marktækt mat á áhrifum þeirra. Eins og áður getur er auk þess áætlað að takmarkanir á auglýsingatímum í dagskránni kunni að draga úr tekjum félagsins sem nemur 365 m.kr. en þessar takmarkanir eiga að taka gildi árið 2014 samkvæmt frumvarpinu.
Starfsemi RÚV er rekin í mynd sjálfstæðs hlutafélags sem ætlað er að sinna fjölmiðlaþjónustu innan þess fjárhagsramma sem félaginu hefur verið settur. Fjármála- og efnahagsráðuneytið gengur því út frá því að tillögur í frumvarpinu sem þrengja möguleika RÚV til að afla tekna af auglýsingum eða auka á rekstrarkostnað þess feli jafnframt í sér að fyrirtækið dragi saman seglin í rekstrinum til að mæta því á þeim sviðum sem viðeigandi þykir og að slíkar breytingar í starfsemi hlutafélagsins hafi þar með í sjálfu sér engin áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
Hvað varðar áhrif á útgjöld A-hluta ríkissjóðs vegna starfsemi stofnana sem frumvarpið tekur til er einkum um það að ræða að gert er ráð fyrir að ákvæði í frumvarpinu sem kveður á um mat fjölmiðlanefndar á frammistöðu RÚV hafi í för með sér að stofnunin þurfi að ráða einn sérfræðing til að annast um það verkefni. Útgjöld nefndarinnar vegna þess eru áætluð um 10 m.kr.
Í forsendum fjárlaga 2012 var áætlað að útvarpsgjaldið skilaði 4.090 m.kr. álögðum tekjum en að þar af innheimtist 3.790 m.kr. Framlög til RÚV í fjárlögum 2012 voru 3.100 m.kr. Í frumvarpi til fjárlaga 2013 er áætlað að útvarpsgjaldið skili 4.380 m.kr. álögðum tekjum en þar af innheimtuðust 4.060 m.kr. Framlög til RÚV í frumvarpi til fjárlaga 2013 eru 3.195 m.kr. Verði allar innheimtar tekjur af útvarpsgjaldinu látnar renna til RÚV frá og með árinu 2014 eins og lagt er til í frumvarpinu munu útgjöld ríkissjóðs þar með hækka sem nemur um 865 m.kr. á ári miðað við þessar áætlanir. Svarar það til rúmlega 27% hækkunar á ríkisstyrknum til fyrirtækisins. Að meðtöldum kostnaði vegna frammistöðumats af hálfu fjölmiðlanefndar mun afkoma ríkissjóðs því versna um u.þ.b. 875 m.kr. á ári verði frumvarpið lögfest óbreytt. Hér er gengið út frá því að RÚV innleiði þær auknu rekstrarskyldur sem frumvarpið felur í sér á nokkrum árum samhliða því að draga úr þjónustu á þeim sviðum sem helst er talin ástæða til vegna minni tekna af sölu auglýsinga.
Loks er ástæða til að benda á að í frumvarpinu og núverandi þjónustusamningi er umfang almannaþjónustuhlutverks RÚV ekki afmarkað fjárhagslega eða tekin afstaða til þess hver kostnaður við það ætti að vera, sem hlýtur þó að vera forsenda fyrir því hversu hár ríkisstyrkurinn á að vera. Í frumvarpinu er því í reynd gengið út frá því að ríkisstyrkinn leiði af því hverjar mörkuðu tekjurnar eru hverju sinni, en á því geta orðið talsverðar breytingar milli ára, fremur en af mati eða ákvörðun stjórnvalda um stuðningshæfan kostnað við þá almannaþjónustu sem RÚV er falið að sinna.
Að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins liggja ekki fyrir viðhlítandi upplýsingar og áætlanir af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins um það í hvaða skyni þörf væri á að veita svo verulega hækkun á framlagi ríkisins til RÚV sem frumvarpið felur í sér með því að ráðstafa til fyrirtækisins öllum tekjum af útvarpsgjaldinu. Jafnvel þótt fyrirtækið þyrfti á engan hátt að laga starfsemi sína að breyttu hlutverki og rekstrarskilyrðum vegna ákvæða frumvarpsins, heldur ætti að mæta því að fullu með auknum ríkisframlögum, verður ekki annað séð en að hækkun framlagsins yrði gróflega áætluð helmingi meiri. Í ljósi þess að ríkisstjórnin hefur sett fram stefnumörkun í ríkisfjármálaáætlun sinni um að ríkissjóður verði orðinn hallalaus árið 2014 hlýtur að þurfa að bregðast við til að afstýra svo verulegu fráviki frá settum markmiðum.
Þingskjal 197 — 194. mál.
Frumvarp til laga
um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu.
(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Eignarhald og samningur um fjölmiðlun í almannaþágu.
Til að rækja hlutverk sitt samkvæmt lögum þessum er Ríkisútvarpinu heimilt að eiga, leigja og reka hvers konar búnað og eignir, þar á meðal dótturfélög, fasteignir og tæknibúnað.
Ríkisútvarpið fær leyfi samkvæmt lögum þessum til útvarps á þeim rásum og tíðnisviðum sem það fær til umráða eða því kann síðar að verða úthlutað.
Ráðherra gerir samning við Ríkisútvarpið um fjölmiðlun í almannaþágu til fjögurra ára í senn. Í samningi skal nánar kveðið á um markmið, hlutverk, skyldur og umfang starfseminnar skv. 1. og 3. gr. Í honum skal einnig kveðið á um fjármögnun fjölmiðlunar í almannaþágu á öllu samningstímabilinu.
II. KAFLI
Hlutverk og skyldur.
3. gr.
Fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu.
1. Fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu hefur það markmið að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi með miðlun texta, hljóðs og mynda.
2. Ríkisútvarpið skal framleiða og miðla vönduðu og fjölbreyttu efni með mismunandi tæknilegum aðferðum til allra landsmanna óháð búsetu. Ríkisútvarpið skal gera ráðstafanir til að hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.
3. Fjölmiðlaefnið skal hið minnsta vera fréttir og fréttaskýringar, fræðsluþættir, íþróttaþættir, afþreying af ýmsum toga, lista- og menningarþættir og sérstakt efni fyrir börn og ungmenni.
4. Ríkisútvarpið skal dreifa efni til alls landsins og næstu miða með a.m.k. tveimur hljóðvarpsdagskrám og einni sjónvarpsdagskrá árið um kring. Enn fremur að birta valda hluta efnis síns, breytta eða óbreytta, ásamt öðru efni í breyttu eða óbreyttu formi með öðrum miðlunarleiðum, þ.m.t. að gera efni aðgengilegt almenningi með þeim hætti að hver og einn geti fengið aðgang að efninu og/eða þjónustunni á þeim stað og á þeirri stundu er hann sjálfur kýs.
5. Ríkisútvarpið skal í samvinnu við til þess bær stjórnvöld tryggja nauðsynlega öryggisþjónustu með upplýsingamiðlun um útvarp og þegar við á eftir öðrum boðleiðum.
6. Ríkisútvarpið skal varðveita hljóðritanir, filmur, myndefni og aðrar sögulegar minjar sem ætla má að hafi menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og heyrir ekki sérstaklega undir lög um skylduskil til safna. Heimilt er að fela viðurkenndum söfnum varðveislu framangreindra menningar- og söguminja en óheimilt er að selja þær, gefa eða farga, nema að fenginni umsögn safnaráðs samkvæmt safnalögum.
7. Ríkisútvarpið skal skapa vettvang fyrir aðkomu almennings að stefnumótun fjölmiðlunar í almannaþágu með fyrirkomulagi sem nánar er kveðið á um í samþykktum Ríkisútvarpsins.
Ríkisútvarpið skal sinna lýðræðislegu hlutverki sínu m.a. með því að:
1. Hafa í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, þ.m.t. um mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana.
2. Veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og fréttaskýringarþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar.
3. Vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru á baugi hverju sinni og almenning varða.
4. Kynna margbreytileika mannlífs, lífsviðhorfa og lífsskilyrða í landinu.
5. Miðla upplýsingum og veita landsmönnum innsýn í alþjóðamál, mismunandi menningarheima og ólík sjónarmið.
6. Hafa hlut karla og kvenna sem jafnastan í starfsemi Ríkisútvarpsins og í dagskrá þess.
7. Kynna framboð til almennra kosninga, helstu stefnumál framboða og frambjóðenda eftir atvikum og greina ítarlega frá niðurstöðum kosninga. Einnig skal það bjóða stjórnmálaflokkum, frambjóðendum til almennra kosninga og fylkingum í þjóðaratkvæðagreiðslum að kynna stefnumál sín á hefðbundnum dagskrártíma, án endurgjalds. Ríkisútvarpið skal birta opinberlega reglur þar að lútandi.
Ríkisútvarpið skal sinna menningarlegu hlutverki sínu m.a. með því að:
1. Leggja rækt við íslenska tungu.
2. Kynna sögu þjóðarinnar, menningararfleifð og náttúru.
3. Bjóða fjölbreytt og vandað menningarefni og fjalla um ólík svið menningar, lista og íþrótta á Íslandi og erlendis, auk þess að vera vettvangur umræðna og skoðanaskipta um íslenska menningu og samfélag.
4. Framleiða sjálft og í samstarfi við aðra lista- og menningarefni, með sérstakri áherslu á leikið efni, auk þess að endurspegla samtímamenningu þjóðarinnar. Ríkisútvarpið skal vera virkur þátttakandi í íslenskri kvikmyndagerð, meðal annars með kaupum frá sjálfstæðum framleiðendum.
5. Framleiða og miðla fjölbreyttu efni við hæfi barna og ungmenna.
6. Miðla afþreyingar- og menningarefni við hæfi fólks á öllum aldri. Erlent efni skal vera frá mismunandi menningarheimum og áhersla lögð á norrænt og annað evrópskt efni.
Í starfsháttum sínum skal Ríkisútvarpið:
1. Vera til fyrirmyndar um gæði og fagleg vinnubrögð.
2. Ábyrgjast að sanngirni og hlutlægni sé gætt í frásögn, túlkun og dagskrárgerð, leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast.
3. Sannreyna að heimildir séu réttar og að sanngirni sé gætt í framsetningu og efnistökum.
4. Virða friðhelgi einkalífsins í fréttum og dagskrárefni nema lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins og upplýsingaréttur almennings krefjist annars.
5. Vera óháð stjórnmálalegum, hugmyndafræðilegum og efnahagslegum hagsmunum í efnismeðferð og ritstjórnarákvörðunum.
6. Stunda vandaða og gagnrýna fréttamennsku og rýna m.a. störf yfirvalda, félaga og fyrirtækja sem hafa áhrif á hag almennings.
7. Dagskrárákvarðanir skulu teknar á faglegum forsendum.
4. gr.
Önnur starfsemi.
Tilgangur dótturfélaga Ríkisútvarpsins er að styðja við starfsemi móðurfélagsins með því að nýta tæknibúnað, dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu Ríkisútvarpsins til annarrar starfsemi en þeirrar sem fellur undir 3. gr. Innan starfsemi dótturfélaga fellur m.a. að taka saman, gefa út og dreifa hvers konar áður framleiddu efni í eigu Ríkisútvarpsins. Einnig að selja birtingarrétt að efni Ríkisútvarpsins og að framleiða og selja vörur sem tengjast framleiðslu Ríkisútvarpsins á efni sem fellur undir 3. gr. Dótturfélagi er heimilt að semja við önnur fyrirtæki um framangreind verkefni. Ríkisútvarpið skal setja gjaldskrá fyrir þessa starfsemi og birta á vef sínum.
Ríkisútvarpið skal fela dótturfélagi að selja birtingar á viðskiptaboðum í miðlum Ríkisútvarpsins, sbr. 7. gr. Fjárreiðum vegna sölu á birtingu viðskiptaboða skv. 7. gr. skal halda aðgreindum frá starfsemi sem fellur undir 3. gr.
Starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins samkvæmt þessari grein lýtur sömu löggjöf og starfsemi félaga í samkeppnisrekstri. Viðskipti Ríkisútvarpsins og dótturfélaga þess skulu fara fram á markaðslegum forsendum.
Tryggja skal ritstjórnarlegan aðskilnað milli Ríkisútvarpsins og dótturfélaga þess.
Nánar skal kveða á um skipan stjórna í dótturfélögum Ríkisútvarpsins í samþykktum þess.
5. gr.
Fjárhagslegur aðskilnaður.
6. gr.
Textun og táknmálstúlkun.
Ríkisútvarpið skal veita heyrnarskertum aðgang að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með textun á sjónvarpsefni, með textavarpi, útsendingum á táknmáli og/eða öðrum miðlunarleiðum er henta í þessu skyni og eru í samræmi við tæknilega möguleika á hverjum tíma.
Í samningi ráðherra við Ríkisútvarpið, sbr. 4. mgr. 2. gr., skal kveðið á um hvernig best verði tryggt aðgengi og þjónusta við þá sem vegna fötlunar eða af öðrum ástæðum eru ófærir um að nýta sér hefðbundna fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Ef rof verður á dagskrá eða fréttatímar sendir út við sérstakar aðstæður skal Ríkisútvarpið gera mikilvæg skilaboð og fréttir aðgengilegar heyrnarskertum með táknmálstúlkun og/eða textun.
Ríkisútvarpið skal leita leiða til að koma til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum.
7. gr.
Viðskiptaboð.
Ekki er heimilt að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum í sjónvarpi en þó má víkja frá því við útsendingu íburðarmikilla dagskrárliða eða eigin framleiðslu sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd. Ríkisútvarpinu er óheimilt að afla tekna með kostun dagskrárefnis en þó má víkja frá því í sömu tilvikum og um ræðir í 1. málsl. Ríkisútvarpið setur reglur um þau undanþágutilvik sem getið er í 1. og 2. málsl.
Við myndmiðlun skal hlutfall auglýsinga og fjarkaupainnskota innan hverrar klukkustundar ekki fara yfir átta mínútur. Í merkingu þessa ákvæðis telst eftirfarandi ekki til auglýsinga:
a. Tilkynningar frá Ríkisútvarpinu um myndmiðlunarefni þess og stoðframleiðslu sem leiðir beint af því efni, kostunartilkynningar og tilkynningar um vöruinnsetningu og sýndarauglýsingar.
b. Tilkynningar um opinbera þjónustu og hjálparbeiðnir líknarstofnana sem birtar eru endurgjaldslaust.
Ríkisútvarpið skal setja og birta gjaldskrá fyrir viðskiptaboð. Við sölu viðskiptaboða skal gætt jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum Ríkisútvarpsins. Afsláttarkjör fyrir kostunaraðila og auglýsendur skulu vera gagnsæ og standa öllum viðskiptamönnum til boða fyrir sambærilegt umfang viðskipta.
Ríkisútvarpinu er óheimilt að selja viðskiptaboð til birtingar á veraldarvefnum. Heimilt er þó að láta þau viðskiptaboð og kostunartilkynningar sem eru hluti af útsendingu dagskrár Ríkisútvarpsins birtast á vef þess. Þá er Ríkisútvarpinu heimilt að birta á vef sínum viðskiptaboð og kostunartilkynningar sem tengjast vefútsendingum sérstaklega og kynna þar dagskrá Ríkisútvarpsins ásamt þjónustu og hlutum sem tengjast henni.
Vöruinnsetning er óheimil í efni sem Ríkisútvarpið framleiðir sjálft og/eða framleiðir í samstarfi við aðra innlenda aðila og er sérstaklega framleitt fyrir Ríkisútvarpið. Ríkisútvarpinu er þó heimilt að nota upptökustaði og leikmuni eða vísa til ákveðinnar þjónustu vegna notagildis og/eða í listrænum tilgangi og skal það gert með látlausum hætti.
Ríkisútvarpið setur reglur um viðskiptaboð í miðlum sínum og skulu þær birtar á vef þess.
III. KAFLI
Stjórnskipulag Ríkisútvarpsins.
8. gr.
Umboð ráðherra.
Um réttindi og skyldur Ríkisútvarpsins skal mælt nánar fyrir í samþykktum þess.
9. gr.
Stjórn Ríkisútvarpsins.
Áður en stjórn er kosin á aðalfundi skal hún tilnefnd til tveggja ára í senn:
1. Ráðherra tilnefnir einn mann sem kjörinn skal formaður og einn til vara. Stjórn skiptir með sér öðrum verkum.
2. Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins tilnefna einn mann og annan til vara á löglega boðuðum fundi og hafa þeir málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt í stjórn Ríkisútvarpsins.
Ráðherra skipar fimm manns og jafnmarga til vara í valnefnd til tveggja ára í senn. Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis tilnefnir þrjá fulltrúa og jafnmarga til vara, Bandalag íslenskra listamanna tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara og Samstarfsnefnd háskólastigsins tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara.
Hlutverk valnefndar er að tilnefna fimm fulltrúa í stjórn og fimm til vara, sem skulu kosnir í stjórn Ríkisútvarpsins. Við tilnefningu á fulltrúum í stjórn skal valnefnd hafa hagsmuni Ríkisútvarpsins að leiðarljósi og að meðal stjórnarmanna sé m.a. þekking og reynsla af fjölmiðlun, menningarmálum, nýjum miðlum á hverjum tíma, rekstri og stjórnun fyrirtækja. Þá skal gæta að jafnrétti kynjanna í tilnefningum valnefndar.
Stjórnarmenn skulu uppfylla hæfi skv. 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum. Þeir mega ekki, hvorki beint né óbeint, inna af hendi nokkurt starf, taka við greiðslu eða hafa nokkurra hagsmuna að gæta í öðrum fjölmiðlafyrirtækjum eða fjölmiðlatengdum fyrirtækjum sem leitt geta til árekstra við hagsmuni Ríkisútvarpsins. Kjörnir fulltrúar til Alþingis og sveitarstjórna eru ekki kjörgengir í stjórn Ríkisútvarpsins.
10. gr.
Starfssvið stjórnarinnar.
1. Að móta í samvinnu við útvarpsstjóra dagskrárstefnu og megináherslur í starfi Ríkisútvarpsins til lengri tíma.
2. Að staðfesta skipurit fyrir Ríkisútvarpið. Að ráða útvarpsstjóra og leysa hann frá störfum. Er stjórn skylt að auglýsa stöðu útvarpsstjóra opinberlega.
3. Að taka ákvarðanir um lán og ábyrgðir vegna Ríkisútvarpsins.
4. Að taka meiri háttar ákvarðanir um rekstur Ríkisútvarpsins, þ.e. ákvarðanir sem ekki falla undir daglegan rekstur, ýmist að eigin frumkvæði eða að fengnum tillögum útvarpsstjóra eða annarra starfsmanna.
5. Að fylgjast með starfsemi og verkefnum Ríkisútvarpsins. Skal útvarpsstjóri gæta þess að stjórnin sé á hverjum tíma upplýst um helstu þætti í starfsemi Ríkisútvarpsins. Áætlanir sem gerðar eru fyrir hvert ár skulu kynntar í stjórn.
6. Að fylgjast með rekstri Ríkisútvarpsins og samþykkja fjárhagsáætlun fyrir hvert starfsár.
7. Að gera grein fyrir því í ársskýrslu til aðalfundar hvernig tekist hefur að uppfylla lögbundnar skyldur Ríkisútvarpsins um fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
8. Að öðru leyti en að framan greinir er starfssvið stjórnar ákveðið í samþykktum Ríkisútvarpsins, sbr. lög um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum.
11. gr.
Útvarpsstjóri.
Útvarpsstjóri skal ráðinn til fimm ára í senn og er heimilt að endurráða hann einu sinni. Hann hefur daglegan rekstur Ríkisútvarpsins með höndum og er jafnframt æðsti yfirmaður allrar dagskrárgerðar.
Við daglegan rekstur Ríkisútvarpsins skal útvarpsstjóri hafa að leiðarljósi hlutverk og skyldur þess eins og kveðið er á um í lögum þessum.
Útvarpsstjóri ræður aðra starfsmenn Ríkisútvarpsins. Stöður stjórnenda Ríkisútvarpsins skulu auglýstar opinberlega.
12. gr.
Réttindi og skyldur starfsmanna fréttastofu og dagskrárgerðarmanna.
Telji starfsmaður ástæður brottrekstrar ekki málefnalegar á hann rétt á skriflegri skýringu.
13. gr.
Innra eftirlit og gæðamál.
Niðurstöðum Ríkisútvarpsins um óskir um andmælarétt er hægt að skjóta til fjölmiðlanefndar, sbr. lög um fjölmiðla, nr. 38/2011. Málskotsfrestur er fjórar vikur frá því að niðurstöður Ríkisútvarpsins liggja fyrir.
IV. KAFLI
Tekjur Ríkisútvarpsins.
14. gr.
Tekjustofnar.
1. Samkvæmt sérstöku gjaldi sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða álagningu opinberra gjalda skv. 93. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Gjaldskylda hvílir á þeim einstaklingum sem skattskyldir eru skv. 1. gr. laga um tekjuskatt, og þeim lögaðilum sem skattskyldir eru og bera sjálfstæða skattaðild skv. 2. gr. sömu laga, öðrum en dánarbúum, þrotabúum og þeim lögaðilum sem undanþegnir eru skattskyldu skv. 4. gr. sömu laga. Undanþegnir gjaldinu eru þeir einstaklingar sem ekki skulu sæta álagningu sérstaks gjalds í Framkvæmdasjóð aldraðra eða skulu fá það gjald fellt niður skv. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra. Gjaldið skal nema 18.800 kr. ár hvert á hvern einstakling og lögaðila.
2. Rekstrarafgangur af starfsemi sem fellur undir 4. gr.
3. Tekjur af þjónustu sem fellur undir 3. gr., sbr. 3. mgr.
4. Aðrar tekjur sem Alþingi kann sérstaklega að ákveða.
Um álagningu, innheimtu, eftirlit og viðurlög fer samkvæmt ákvæðum VIII.–XIV. kafla laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum, eftir því sem við á. Í stað tíu gjalddaga skulu gjalddagar einstaklinga vera 1. ágúst, 1. september og 1. október. Gjalddagi lögaðila er 1. nóvember. Dragist framlagning álagningarskrár fram yfir 1. ágúst eða 1. nóvember færast gjalddagar til um einn mánuð. Fyrsta virkan dag hvers mánaðar skal ráðuneyti sem fer með fjárreiður ríkisins greiða Ríkisútvarpinu fyrir fram fjárhæð sem svarar til áætlaðs 1/ 12 heildartekna af gjaldi ársins samkvæmt þessari grein sem koma skal árlega til uppgjörs á móti innheimtu skv. 1. tölul. 1. mgr.
Ríkisútvarpið setur gjaldskrá fyrir þjónustu sem er veitt á sviðum er falla undir 3. gr. og skal hún taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna og höfundaréttar- og flutningsréttargjöldum. Við öflun eigin tekna skal Ríkisútvarpið gæta jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum þess og byggja ætíð á málefnalegum sjónarmiðum og starfa í samræmi við heilbrigða viðskiptahætti.
V. KAFLI
Eftirlit, mat og viðurlög.
15. gr.
Eftirlit og mat.
Ríkisútvarpið skal láta fjölmiðlanefnd í té upplýsingar til að hún geti sannreynt og metið gagnsæi og hlutlæga kostnaðargreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins, byggða á ársreikningi næstliðins árs, að teknu tilliti til tekna að frádregnum kostnaði við þann hluta starfseminnar sem fellur undir samkeppnisrekstur. Fjölmiðlanefnd skal njóta liðsinnis Ríkisendurskoðunar í þessu efni.
16. gr.
Mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu telst vera sú þjónusta sem er í grundvallaratriðum ólík þeirri þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir skv. 3. gr. Fjölmiðlanefnd skal meta fyrirhugaða þjónustu og hvort hún uppfyllir lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir í íslensku samfélagi og gera tillögu til ráðherra um hvort hún skal heimiluð.
Gefa skal hagsmunaaðilum og almenningi þriggja vikna frest til að koma athugasemdum sínum á framfæri við fjölmiðlanefnd. Ef hagsmunaaðili óskar eftir því sérstaklega skal fjölmiðlanefnd leita álits óháðs sérfræðings í samkeppnismálum sem metur þjónustuna með tilliti til samkeppnissjónarmiða. Við mat á hinni lýðræðislegu, menningarlegu og samfélagslegu þýðingu þjónustunnar getur fjölmiðlanefnd jafnframt leitað álits óháðs sérfræðings í þeim efnum. Skal Ríkisútvarpið bera kostnað af mati óháðra sérfræðinga, að fengnu samþykki þess.
Ríkisútvarpinu er heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu til reynslu í allt að 24 mánuði. Annars vegar er um að ræða tímabundna þjónustu til að þjóna ákveðnum lýðræðislegum, menningarlegum eða samfélagslegum þörfum og hins vegar þjónustu sem áætlað er að þróa frekar. Ef ákveðið er, að reynslutíma loknum, að halda þjónustunni áfram þarf hún að gangast undir mat fjölmiðlanefndar. Þó skal tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um áætlaða þjónustu samkvæmt þessari grein áður en hún hefst.
Við sérstakar aðstæður er varða almannaheill er Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu til þess að uppfylla sérstök lýðræðisleg, menningarleg og samfélagsleg markmið án þess að fram fari mat á henni. Miðlun efnis á nýjum dreifileiðum telst ekki til nýrrar þjónustu. Þó skal tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um þjónustu við sérstakar aðstæður samkvæmt þessari grein áður en hún hefst.
Skal ráðherra innan 12 vikna frá því að ósk Ríkisútvarpsins berst kynna ákvörðun sína sem byggð er á tillögu fjölmiðlanefndar.
Nánar skal kveðið á um mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu í reglugerð sem ráðherra setur að tillögu fjölmiðlanefndar.
17. gr.
Stjórnvaldssektir.
Sektir skv. 1. mgr. geta numið allt að 10 millj. kr. Við ákvörðun sektar skal m.a. tekið tillit til alvarleika brots og tekna Ríkisútvarpsins af broti þegar það á við. Um rannsókn og meðferð mála samkvæmt þessari grein fer eftir viðeigandi ákvæðum laga um fjölmiðla, nr. 38/2011.
Falla má frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða af öðrum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu sekta. Í slíku tilviki er fjölmiðlanefnd heimilt að ljúka málsmeðferð með útgáfu álits sem birt er á heimasíðu hennar.
VI. KAFLI
Ýmis ákvæði.
18. gr.
Lög um hlutafélög o.fl.
Upplýsingalög, nr. 50/1996, gilda um starfsemi Ríkisútvarpsins.
19. gr.
Gildistaka.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
1. Ákvæði 3. mgr. 4. gr. tekur gildi 1. janúar 2014.
2. Ákvæði 2. og 3. mgr. 7. gr. og 1. og 2. mgr. 14. gr. taka gildi 1. janúar 2014.
Innan tveggja mánaða frá gildistöku laga þessara skal ráðherra skipa valnefnd skv. 3. mgr. 9. gr. og undirbúa kosningu nýrrar stjórnar Ríkisútvarpsins á aukaaðalfundi þess sem halda skal við fyrsta hentugleika. Fram til þess tíma skal starfandi stjórn Ríkisútvarpsins halda umboði sínu.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Um mitt ár 2009 skipaði mennta- og menningarmálaráðherra starfshóp um almannaútvarp á Íslandi. Verkefni starfshópsins var að leggja mat á áhrif þeirra breytinga sem gerðar voru á Ríkisútvarpinu með nýjum lögum nr. 6/2007 og gera tillögur að úrbótum. Starfshópurinn skilaði skýrslu með tillögum sínum til ráðherra í byrjun árs 2010. Í framhaldi kynnti ráðherra tillögurnar fyrir stjórn og stjórnendum Ríkisútvarpsins með ósk um að þær tillögur, sem ekki kölluðu á lagabreytingar, yrðu teknar til greina og var brugðist vel við því. Tillögurnar voru einnig hafðar til hliðsjónar við gerð nýs samnings mennta- og menningarmálaráðuneytisins við Ríkisútvarpið um útvarpsþjónustu í almannaþágu. Í ljós kom að margar af tillögum starfshópsins um úrbætur á Ríkisútvarpinu kalla á breytingar á gildandi lögum, auk þess sem athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um tilhögun ríkisaðstoðar til Ríkisútvarpsins kalla einnig á slíkar lagabreytingar. Af framangreindu leiddi að mennta- og menningarmálaráðherra skipaði nefnd um endurskoðun laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007. Nefndinni var falið það hlutverk að vinna frumvarp þar sem tekið yrði mið af tillögum starfshópsins og athugasemdum. Einnig var höfð hliðsjón af athugasemdum sem ráðuneytinu hafði borist bæði frá einstaklingum og stofnunum, m.a. ESA, formlega og óformlega auk þess sem litið var til löggjafar nágrannalanda Íslands, sérstaklega Norðurlandanna. Jafnframt var nefndinni ætlað meðal annars að taka afstöðu til eftirfarandi þátta:
– Hvort auka þurfi sjálfstæði Ríkisútvarpsins sem fjölmiðils í almannaþágu.
– Hvort stofna eigi sérstakt dótturfélag utan um starfsemi félagsins sem ekki fellur undir útvarpsþjónustu í almannaþágu.
– Aukins gagnsæis í rekstri Ríkisútvarpsins.
– Aukins lýðræðis í stjórnunarfyrirkomulagi Ríkisútvarpsins.
– Leiða til að auka og tryggja sjálfstæði og starfsöryggi starfsmanna Ríkisútvarpsins við fréttir og tengda dagskrárgerð.
– Ábyrgðar mennta- og menningarmálaráðherra á hlutafélaginu Ríkisútvarpið.
– Hlutverks stjórnar og skipunar hennar.
– Kosta og galla þess að breyta rekstrarformi Ríkisútvarpsins.
Við vinnu nefndarinnar var leitað álits stjórnar Ríkisútvarpsins og annarra aðila sem hún taldi málið varða. Nefndin var skipuð tveimur fulltrúum úr starfshóp um almannaútvarp á Íslandi ásamt þremur sérfræðingum mennta- og menningarmálaráðuneytis. Sigtryggur Magnason, leikskáld, var formaður nefndarinnar en hann var einnig formaður framangreinds starfshóps ráðherra. Elfa Ýr Gylfadóttir, deildarstjóri fjölmiðladeildar mennta- og menningarmálaráðuneytisins (nú framkvæmdastjóri fjölmiðlanefndar), var varaformaður. Aðrir nefndarmenn voru Jón Vilberg Guðjónsson, skrifstofustjóri lögfræðisviðs mennta- og menningarmálaráðuneytisins, Laufey Guðjónsdóttir, forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, og Þorgeir Ólafsson, sérfræðingur í mennta- og menningarmálaráðuneyti (nú upplýsingafulltrúi ráðuneytisins).
I. Tilgangur og nauðsyn lagasetningar.
Fjölmiðlar eru í stöðugri þróun og stjórnvöld verða að taka mið af því og búa þeim lagalega umgjörð við hæfi. Þetta á ekki síður við um fjölmiðla í almannaþágu sem njóta ríkisstyrkja með einum eða öðrum hætti. Á vettvangi Evrópusambandsins hafa aðildarríkin staðið vörð um slíka fjölmiðla innan þessa ramma sem samkeppnisreglur sambandsins leyfa en þær eru hluti af EES-samningnum.
Með lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, eru leidd í lög ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2010/13/EB um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjum um sjónvarpsrekstur. Lögin taka einnig til annarra fjölmiðla og er í frumvarpi þessu einnig tekið mið af ákvæðum þeirra laga, þar sem það á við.
Með hliðsjón af niðurstöðum starfshóps mennta- og menningarmálaráðherra um almannaútvarp á Íslandi í byrjun árs 2010 er með frumvarpi þessu mörkuð sú stefna að Ríkisútvarpið leggi megináherslu á hlutverk sitt sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu. Af þessari áherslu leiðir að samkeppnissjónarmið í starfseminni verða víkjandi, þ.e. að meginstarfsemin (þ.e. fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu) taki ekki mið af viðskiptalegum sjónarmiðum heldur verði sett í forgang lýðræðis-, menningar- og samfélagslegt hlutverk Ríkisútvarpsins, eins og nánar er rakið í frumvarpinu. Í frumvarpinu er lagt upp með að gerð verði skýr aðgreining milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi, m.a. til að varna því að viðskiptaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir um dagskrárefni. Þetta grundvallarsjónarmið hefur verið ríkjandi í starfsemi ríkisrekinna fjölmiðla annars staðar á Norðurlöndunum og víðar (t.d. í Bretlandi) og hefur skapað þeim sérstöðu meðal ljósvakamiðla. Sú sérstaða er m.a. talin helsta ástæða fyrir hinu almenna trausti sem ríkir meðal almennings til fréttaflutnings ríkisrekinna fjölmiðla. Að mati kunnugra er talið að tilveruréttur ríkisfjölmiðlanna muni í framtíðinni byggjast á að þeir verði færir um að veita hlutlæga fjölmiðlaþjónustu, sérstaklega á núverandi upplýsingaöld með ofgnótt misjafnlega áreiðanlegra upplýsinga og skilin milli hlutdrægra upplýsinga og frétta verða sífellt óljósari og þar sem upplýsingar eru beinlínis taldar vera verslunarvara. Í slíku umhverfi ætti markmið ríkisrekinnar fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu að vera að veita almenningi tryggingu fyrir hlutlægri umfjöllun, með áherslu á gæði og áreiðanleika upplýsinga.
Í skilgreiningum á hlutverki Ríkisútvarpsins eru tilgreindir fjórir meginþættir. Í fyrsta lagi er kveðið á um almenna skyldu um fjölbreytta dagskrá og að útsendingar nái til allra landsmanna. Í öðru lagi er fjallað um lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins, í þriðja lagi um menningarlegt hlutverk þess og í fjórða lagi um starfshætti.
Í almenna hlutanum er kveðið á um skyldu Ríkisútvarpsins til að sjá til þess að útsendingar þess nái til allra landsmanna en Ríkisútvarpið er eini miðillinn sem ætlað er að ná til allra landsmanna án tillits til búsetu og efnahags. Þá er kveðið á um að dagskrárefni þess skuli vera fjölbreytt og nánar tilgreint hvaða dagskrárflokkar skuli vera í boði. Stjórn Ríkisútvarpsins ákveður áherslur þeirra í dagskránni og er það hluti af dagskrárstefnu sem hún mótar til lengri tíma í samvinnu við útvarpsstjóra. Í henni felst einnig að taka afstöðu til hvernig koma eigi til móts við þarfir og óskir notenda hvað fjölbreytni varðar. Stjórn Ríkisútvarpsins hefur aðstöðu til þess að meta skyldur Ríkisútvarpsins í því efni miðað við þá stöðu sem ríkir á fjölmiðlamarkaði hverju sinni og möguleikum fólks til að fullnægja þörfum sínum fyrir fjölmiðlaefni með öðrum hætti.
Lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins felst í kröfunni um að það sé ein af helstu stoðum lýðræðissamfélagsins með því að veita landsmönnum upplýsingar, sem þeir geta treyst að dragi hvorki taum hagsmunahópa, stjórnmálasamtaka eða einstaklinga né sérstakra sjónarmiða. Með því móti gegnir Ríkisútvarpið lykilhlutverki við að gera fólki kleift að móta skoðanir sínar og draga ályktanir út frá réttum upplýsingum, að því marki sem það er mögulegt. Hér er miðað við þá grundvallarforsendu að hverju lýðræðissamfélagi sé nauðsynlegt að reka a.m.k. einn fjölmiðil sem á engan hátt þarf að gæta nokkurra hagsmuna heldur hafi það markmið að stuðla að upplýstri umræðu með hlutlægum hætti. Hér undir fellur jafnframt skylda Ríkisútvarpsins til að kynna með vönduðum og hlutlægum hætti framboð og stefnur stjórnmálaflokka í aðdraganda kosninga. Sama gildir einnig um forsetakjör, þjóðaratkvæðagreiðslur og fleira þess háttar. Ein af forsendum virks lýðræðis er að fólki gefist færi á að kynna sér sjónarmið framboða, frambjóðenda o.s.frv. með tilstuðlan óháðra aðila en ekki aðeins gegnum miðlun, t.d. auglýsingar eða þess háttar, sem framboð, frambjóðendur eða hagsmunaaðilar greiða fyrir. Með frumvarpi þessu er einnig mælt fyrir um innri starfsemi Ríkisútvarpsins til að efla lýðræðislega starfshætti þess enda gefin sú forsenda að opinbert félag, sem á að gegna veigamiklu hlutverki við að efla og viðhalda lýðræði í landinu, verði að starfa með lýðræðislegum hætti. Í því felst eðlileg dreifing ábyrgðar og víðtækt samráð um dagskrána með aðkomu starfsmanna og notenda.
Menningarhlutverk Ríkisútvarpsins snýr einkum að rækt við íslenska tungu, menningu þjóðarinnar, listir og íþróttir. Hér er megininntakið annars vegar að koma til móts við eðlilegar óskir almennings um íslenskt efni og hins vegar að styðja við framleiðslu á slíku efni, listsköpun og störf listamanna. Þá felst í menningarhlutverkinu að fræða landsmenn um náttúru, menningu og sögu þjóðarinnar auk þess að spegla íslenskan samtíma með fjölbreyttum hætti. Þessi krafa um menningarhlutverk Ríkisútvarpsins byggist m.a. á því að það þarf ekki að taka tillit til viðskiptalegra sjónarmiða við ákvörðun dagskrár og það getur því spannað fjölbreyttara svið en fjölmiðlar í samkeppnisrekstri. Ríkisútvarpið hefur því tök á að hlúa að ýmsum kimum lista, menningar og íþrótta, sem njóta e.t.v. ekki almannahylli en eru engu að síður mikilvægir fyrir þroska þjóðarinnar.
Með 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins um starfshætti Ríkisútvarpsins er staðfest að vönduð vinnubrögð, sem m.a. fela í sér að sanngirni og hlutlægni sé gætt í frásögn, túlkun og dagskrárgerð og að leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast, séu óaðskiljanlegur hluti af skilgreiningu á því hvað fjölmiðlun í almannaþágu feli í sér. Þetta þýðir m.a. að við mat á starfsemi Ríkisútvarpsins koma þessir þættir til athugunar jafnt á við aðra. Hjá nágrannaþjóðunum er þessi krafa mjög rík og virk í almennri umræðu um fjölmiðla. Í Svíþjóð er notað hugtakið sannleikskrafa (s. saklighetskrav) og felur það m.a. í sér að allar staðhæfingar og upplýsingar, sem fjölmiðillinn framreiðir, séu réttar og að allar nauðsynlegar upplýsingar komi fram. Þetta byggist á þeim grundvallarsjónarmiðum góðrar blaðamennsku að leitað sé margra heimilda og til margra heimildarmanna til að sannreyna staðreyndir áður en fréttir eru birtar.
Um rekstrarfyrirkomulag fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er jafnan horft til svokallaðar Amsterdam-bókunar um stöðu ríkisrekinnar útvarpsþjónustu (e. Protocol on Public Broadcasting Services) sem fylgir Amsterdam-samningi EB frá 2. október 1997. Í bókuninni felst einróma yfirlýsing aðildarríkjanna um að standa vörð um fjárhagslegan grundvöll útvarpsþjónustu sem kostuð er af almannafé en taka jafnframt tillit til sérstakra hagsmuna sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækja. Bókunin heimilar undanþágu frá grundvallarreglu samkeppnisreglna Evrópusambandsins (ESB) um bann við ríkisaðstoð í þá veru að ríkin geti fjármagnað fjölmiðla í almannaþágu, sem hafa almenna efnahagslega þýðingu, með álagningu sérstakra gjalda eða með skattfé. Undanþágan er engu að síður háð ýmsum takmörkunum, einkum þeim að skilgreina beri með nákvæmum hætti hvað felist í „fjölmiðlun í almannaþágu“ og að reynt sé að koma í veg fyrir að fjármögnun með almannafé (ríkisstyrkir) á tilteknum fjölmiðlum hafi mikil áhrif á starfsemi fjölmiðla sem eru í samkeppnisrekstri. Árið 2001 gaf framkvæmdastjórn ESB út leiðbeinandi reglur um ríkisaðstoð til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Reglurnar voru svo gefnar út í endurskoðaðri mynd árið 2009 þar sem tekið hafði verið tillit til breyttra aðstæðna og dómaþróunar hjá Evrópudómstólnum á þessu sviði.
Hinn 23. apríl 2004 samþykkti ESA viðmiðunarreglur um ríkisaðstoð á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu (e. public service broadcasting) og voru reglurnar byggðar á framangreindum reglum framkvæmdastjórnar ESB. Í stuttu máli mæla reglurnar fyrir um að rekstur útvarpsþjónustu í almannaþágu skuli hafa sem minnst áhrif á almenna samkeppni á fjölmiðlamarkaði. Í reglunum er fjallað um lýðræðislegt, menningarlegt og samfélagslegt mikilvægi slíkrar útvarpsþjónustu. Meðal skilyrða sem koma fram í viðmiðunarreglunum eru:
– að útvarpsþjónustan sé skilgreind (í lögum) sem þjónusta sem varði almenna efnahagslega þýðingu;
– að stjórnvöld hafi skýrlega falið fyrirtækinu að reka útvarpsþjónustu;
– að beiting samkeppnisreglna myndi hindra fyrirtækið í að sinna framangreindum skyldum sínum og að undantekning frá samkeppnisreglum standi ekki í vegi fyrir þróun viðskipta.
Í þessum reglum er mikil áhersla lögð á ítarlegar skilgreiningar á því hvað útvarpsþjónusta í almannaþágu, af hálfu ríkisrekinna fjölmiðla, feli í sér. Aðildarríki ESB og EFTA-ríkin hafa talsvert svigrúm í þessu efni en verða þó að taka tillit til samkeppnissjónarmiða og þá sérstaklega að ríkisstyrkir séu ekki notaðir á þeim sviðum sem falla utan útvarpsþjónustu í almannaþágu.
Íslensk stjórnvöld hafa frá árinu 2004 átt í samskiptum við ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA um tilhögun ríkisaðstoðar til Ríkisútvarpsins. Hinn 1. apríl 2007 tóku í gildi lög um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007. Í þeim fólust ýmis nýmæli frá því sem áður hafði gilt samkvæmt eldri lögum, nr. 122/2000. Í almennum athugasemdum sem fylgdu með frumvarpinu kom fram að veigamikill þáttur í lagasetningunni hafi verið að koma til móts við það álit ESA að lög nr. 122/2000 teldust andstæð ríkisstyrkja- og samkeppnisreglum EES-samningsins. Helstu nýmæli laganna voru að ríkisstofnunin Ríkisútvarpið var lögð niður og samtímis var rekstur hennar færður yfir í nýtt opinbert hlutafélag. Með hinu breytta rekstrarformi takmarkaðist ábyrgð ríkisins nú við hlutafé Ríkisútvarpsins ohf. Íslenska ríkið var eini eigandi félagsins eða alls hlutafjár í því og var sala þess, slit eða innkoma nýrra eigenda óheimil, sbr. 1. gr. laga nr. 6/2007. Afnotagjöld voru einnig afnumin með lögunum frá og með 1. janúar 2009. Í þess stað var rekstur Ríkisútvarpsins grundvallaður á sérstöku gjaldi (nefskatti), framlagi af fjárlögum, auglýsingatekjum og öðrum tekjum sem Alþingi kynni að ákveða því sérstaklega. Stjórnun Ríkisútvarpsins breyttist einnig með tvennum hætti. Annars vegar var afnumið ytra eftirlit útvarpsráðs og hins vegar að innra eftirlit framkvæmdastjórnar Ríkisútvarpsins var lagt niður. Með þessu var stjórnunarvald í Ríkisútvarpinu fært til stjórnar þess. Með lögunum voru enn fremur hlutverk og skyldur Ríkisútvarpsins skilgreindar og gerður skýr greinarmunur á útvarpsþjónustu í almannaþágu og annarri starfsemi. Í samræmi við það var mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað reksturs sem félli undir útvarp í almannaþágu, eins og það var skilgreint í 3. gr. laganna, og alls annars reksturs sem ekki féll undir þá skilgreiningu, þar á meðal reksturs í samkeppni við markaðsaðila. Samkvæmt lögunum skyldu mennta- og menningarmálaráðherra og Ríkisútvarpið gera sérstakan þjónustusamning um útvarpsþjónustu í almannaþágu og lögð var sú skylda á Ríkisútvarpið að gera grein fyrir því í ársskýrslu til aðalfundar hvernig tekist hefði að uppfylla lögbundnar skyldur þess um þá þjónustu. Þar sem hún er í eðli sínu opinber þjónusta, kváðu lögin á um að upplýsingalög, nr. 50/1996, giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins. Með því var tryggt að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.
Í byrjun árs 2010 samþykkti ESA nýjar viðmiðunarreglur um ríkisaðstoð til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Á þeim fimm árum sem eru liðin frá gildistöku laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, hafa komið í ljós allnokkrir annmarkar á framkvæmd þeirra. Má þar helst nefna ábendingar sem ESA hefur komið á framfæri við íslensk stjórnvöld og grundvallast þær á framangreindum reglum stofnunarinnar um tilhögun ríkisstyrkja til útvarpsþjónustu í almannaþágu. ESA hefur af því tilefni lagt formlega til að íslensk stjórnvöld breyti fyrirkomulagi á fjármögnun Ríkisútvarpsins með ákvörðun sinni dags. 9. febrúar 2011. Markmið þeirra breytinga munu að mati ESA stuðla að frekara gagnsæi hvað varðar opinber fjárframlög til Ríkisútvarpsins og þannig draga úr hættu á samkeppnisröskun á þeim markaði sem það starfar á. ESA hefur lagt ríka áherslu á, í samskiptum sínum við íslensk stjórnvöld um málefni Ríkisútvarpsins, að fjármögnun Ríkisútvarpsins verði breytt til samræmis við viðmiðunarreglur ESA um ríkisstyrki til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sem samþykktar voru árið 2010.
Meðal þeirra ráðstafana sem ESA hefur lagt til að gerðar verði, af hálfu íslenskra stjórnvalda, er að nánar verði skýrt hvernig ákvarðanir um nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu verði teknar. Þá leggur ESA til að sett verði leiðbeinandi viðmið fyrir gjaldskrár vegna þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir gegn gjaldi og telst vera hluti af fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, t.d. afritun efnis fyrir einstaklinga. Þá telur ESA að setja verði skýrar reglur um meðferð hugsanlegrar ofgreiðslu til Ríkisútvarpsins. Jafnframt hefur ESA lagt til að skilið verði á milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi. Því til samræmis er gerð krafa um fullkominn aðskilnað í bókhaldi vegna fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annars rekstrar. Af framangreindu leiðir m.a. að nauðsynlegt er að almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins verði afmarkað með mun nákvæmari hætti en gert er í gildandi lögum.
Nú þegar hafa verið gerðar ýmsar breytingar til að bregðast við athugasemdum ESA í endurskoðuðum þjónustusamningi mennta- og menningarmálaráðherra við Ríkisútvarpið um útvarpsþjónustu í almannaþágu, sem undirritaður var 24. maí 2011. Í samningnum er m.a. að finna reglur um meðferð hugsanlegrar ofgreiðslu til Ríkisútvarpsins, sbr. 4. mgr. 4. gr. samningsins.
Markmið frumvarpsins er að skapa Ríkisútvarpinu lagalega umgjörð með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur af lögum nr. 6/2007 og til að bregðast við athugasemdum ESA. Þá er með frumvarpinu ætlað að festa í sessi ákvörðun íslenskra stjórnvalda um hvað felist í fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og skapa þannig traustari starfsgrundvöll fyrir Ríkisútvarpið. Það er að auki m.a. markmið frumvarpsins að gera Ríkisútvarpinu kleift að styrkja enn frekar starfsemi sína á þeim sviðum þar sem það skarar fram úr og hefur skapað því traust á meðal þjóðarinnar. Markmiðið er einnig að efla lýðræðislega starfshætti, ábyrgðardreifingu og þátttöku starfsmanna auk notenda við mótun dagskrárstefnu og dagskrárval enda er það órjúfanlegur hluti af lýðræðishlutverkinu. Nýtt fyrirkomulag við skipan stjórnar endurspeglar einnig þá stefnu að efla lýðræðis- og menningarhlutverk Ríkisútvarpsins. Ákvæði um eftirlit með því hvernig Ríkisútvarpið stendur að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er annars vegar að koma til móts við kröfur ESA í því efni og hins vegar að leggja áherslu á að stjórnvöldum ber að fylgja því eftir að starfað sé í samræmi við lög og markmið með fjölmiðlun í almannaþágu. Í frumvarpinu hefur verið reynt að koma til móts við framangreind sjónarmið. Hér á eftir verður gerð grein fyrir efni frumvarpsins, einkum þeim breytingum sem lagt er til að gerðar verði frá gildandi lögum um Ríkisútvarpið.
II. Meginefni frumvarpsins.
Líkt og fram hefur komið liggja fjölþættar ástæður fyrir því að lagðar eru til veigamiklar úrbætur á lögum um Ríkisútvarpið. Frumvarpið skiptist í sex kafla og verður hér gerð grein fyrir meginefni hvers og eins. Enn fremur verður grein gerð fyrir helstu efnisatriðum og nýmælum sem frumvarpið felur í sér, verði það að lögum.
Helstu efnisatriði og nýmæli frumvarpsins eru:
Í fyrsta lagi ber að nefna að í sérstöku markmiðsákvæði frumvarpsins er aukin áhersla lögð á almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins.
Í öðru lagi er hlutverki og skyldum Ríkisútvarpsins sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu lýst á ítarlegri hátt en í gildandi lögum, einkum með tilliti til lýðræðislegs, menningarlegs og samfélagslegs hlutverks þess í 3. gr. frumvarpsins. Skilgreiningum á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er fjölgað verulega frá gildandi lögum og er leitast við að skilgreina og skýra með nákvæmum hætti almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins.
Í þriðja lagi er lagt til að skilið verði á milli svonefndrar fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi Ríkisútvarpsins, sem fara muni fram í dótturfélögum þess, sbr. 4. gr. frumvarpsins.
Í fjórða lagi er með frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um fjárhagslegan aðskilnað framangreindrar starfsemi og lögsögu samkeppnisyfirvalda yfir starfsemi Ríkisútvarpsins, annarri en fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Í fimmta lagi er mælt fyrir um aukið aðgengi sjón- og heyrnarskertra að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Með greininni er stefnt að því að sjón- og heyrnarskertir fái greiðan aðgang að upplýsingum sem Ríkisútvarpið miðlar til að auðvelda þeim, sem svo kjósa, að vera virkir þátttakendur í samfélaginu. Þá er gert ráð fyrir sérstökum aðgerðum til að gera heyrnarlausum fært að fylgjast með tilkynningum um og lýsingum á atburðum sem hugsanlega ógna öryggi almennings, t.d. náttúruhamförum.
Í sjötta lagi eru lagðar til takmarkanir á auglýsingum í dagskrárliðum og styttur hámarksauglýsingatími á klst., sbr. 7. gr. frumvarpsins. Jafnframt er lagt bann við að Ríkisútvarpið afli sér tekna með kostun dagskrárliða, nema í ákveðnum undantekningartilvikum. Fram hafa komið sjónarmið um nauðsyn þess að dregið verði úr umsvifum Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði og því lagt til að settar verði skýrar reglur þar að lútandi.
Í sjöunda lagi er lagt til að umsjón með eignarhlut ríkisins í Ríkisútvarpinu færist frá fjármála- og efnahagsráðherra til mennta- og menningarmálaráðherra, sbr. 8. gr. frumvarpsins, þar sem nú er vísað til ráðherra en ekki þess ráðherra sem fer með eignir ríkisins, eins og nú er í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 6/2007. Með því er lagt til að eignarhald Ríkisútvarpsins færist aftur til þess ráðherra sem að öllu jöfnu ber ábyrgð á fjölmiðlamálum, sbr. I-lið 5. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 100/2012.
Í áttunda lagi eru lagðar til breytingar á skipan og fyrirkomulagi við val á stjórn Ríkisútvarpsins líkt og nánar er kveðið á um í 9. gr. frumvarpsins. Annars vegar tilnefni ráðherra formann stjórnar og starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins einn áheyrnarfulltrúa í stjórn. Hins vegar verði fimm aðrir stjórnarmenn tilnefndir af svokallaðri valnefnd sem skipuð verði fulltrúum Alþingis, Bandalags íslenskra listamanna og samstarfsnefnd háskólastigsins.
Í níunda lagi er ráðgert að skýrar verði mælt fyrir um skil á milli verksviðs stjórnar og útvarpsstjóra en gert er í gildandi lögum.
Í tíunda lagi er mælt fyrir um sérstaka vernd í starfi fyrir starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn, sbr. 12. gr. frumvarpsins.
Í ellefta lagi er lagt til að Ríkisútvarpið taki upp innra gæðaeftirlit. Meðal annars er mælt fyrir um að það setji sér reglur með skilgreindum ferlum um meðferð athugasemda og kvartana, sem berst frá almenningi.
Í tólfta lagi er lögð til sú breyting að gjaldstofn Ríkisútvarpsins verði framvegis markaður tekjustofn. Við útfærslu á útvarpsgjaldi í frumvarpinu er lagt til að horft verði til þess hvernig það var upphaflega útfært í núgildandi lögum nr. 6/2007.
Í þrettánda lagi er ráðgert að mat á frammistöðu Ríkisútvarpsins á sviði fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu verði í höndum fjölmiðlanefndar, sbr. 15. gr. frumvarpsins. Nauðsynlegt er að óháður eftirlitsaðili leggi mat á það hvort Ríkisútvarpið veiti í raun þá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sem kveðið er á um 3. gr. frumvarpsins.
Í fjórtánda lagi er kveðið á um nýmæli, þ.e. hvernig skuli staðið að svonefndu fyrirframmati áður en ákvörðun er tekin um nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þegar umfang fjölmiðlaþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu er víkkað út, þ.e. þegar ráðgert er að efna til nýrrar þjónustu, sem er í grundvallaratriðum ólík þeirri sem Ríkisútvarpið sinnir þegar, er nauðsynlegt að fram fari mat á henni, sbr. 16. gr. frumvarpsins.
I. kafli, almenn ákvæði.
Kaflinn hefst með markmiðslýsingu, sem tekur í fyrsta lagi til þeirra áhrifa og hlutverks sem fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er ætlað í lýðræðissamfélagi. Í öðru lagi tekur umfjöllunin til siðferðislegra gilda sem ber að hafa í heiðri. Í þriðja lagi er fjallað um menningarlegt hlutverk Ríkisútvarpsins. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Ríkisútvarpið sé opinbert og sjálfstætt hlutafélag í eigu íslenska ríkisins og því er veitt heimild til að eiga og reka fasteignir og dótturfélög. Þá er Ríkisútvarpinu veitt leyfi til útsendinga og þarf því ekki að sækja um leyfi með sama hætti og önnur félög í fjölmiðlarekstri. Að lokum er kveðið á um að gerður sé samningur milli Ríkisútvarpsins og ráðherra um fjölmiðlun í almannaþágu.
Eins og fram kemur í I. kafla hér að framan er stefnt að því að efla lýðræðislegt hlutverk Ríkisútvarpsins og lýðræðisleg vinnubrögð í starfsemi þess og endurspeglast það í markmiðsákvæðum í 1. gr. frumvarpsins. Önnur ákvæði kaflans lúta í sömu átt, þ.e. þau er snerta eignarhald og að Ríkisútvarpið stofni dótturfélög um þann hluta rekstursins sem ekki fellur undir fjölmiðlun í almannaþágu. Aðrar greinar koma til fyllingar, sbr. 4. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um að það eigi að vera ritstjórnarlegur aðskilnaður milli móðurfélagsins og dótturfélaga, og það gefur Ríkisútvarpinu færi á að draga úr vægi viðskiptalegra sjónarmiða í starfsemi sinni.
II. kafli, hlutverk og skyldur.
Í II. kafla frumvarpsins er ítarleg skilgreining á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og önnur ákvæði sem mynda ramma um megininntak starfsemi Ríkisútvarpsins, þ.e. miðlun fjölmiðlaefnis. Af því leiðir að í kaflanum eru einnig ákvæði um fjárhagslegan aðskilnað, samkvæmt leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu, um viðskiptaboð og þjónustu við sjón- og heyrnarskerta.
Nýmæli þessa kafla felast einkum í nýrri og nákvæmari skilgreiningu á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og um dótturfélög, sem sjá um alla þá starfsemi Ríkisútvarpsins sem rekin er á samkeppnisgrunni. Þá eru í frumvarpinu ákvæði um þjónustu við sjón- og heyrnarskerta, sem að efni til eru einnig í lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, en ákvæði þeirra laga teljast þó ekki bindandi. Ákvæði um viðskiptaboð eru einnig breytt að því leyti að gert er ráð fyrir takmörkun á auglýsingamagni (hámark 8 mín. á klukkustund) og að óheimilt sé að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum nema í tilgreindum undantekningartilvikum. Jafnframt er Ríkisútvarpinu gert skylt að birta gjaldskrá sína. Þá er einnig ráðgert að dótturfélag Ríkisútvarpsins sjái um alla sölu á auglýsingarými og með því móti er sundur slitin hugsanleg áhrif af tekjuöflun með auglýsingum á inntak og skipulag dagskrár. Öll þessi atriði miða að því að gera starfsemi Ríkisútvarpsins óháða viðskiptalegum sjónarmiðum og búa í haginn fyrir stjórn þess og starfsmenn að efla og treysta enn frekar stöðu Ríkisútvarpsins sem óháðs fjölmiðils allra landsmanna, sem hægt er að treysta. Ákvæði laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, um kostun og skýra afmörkun viðskiptaboða frá öðru efni rennir stoðum undir þá stefnu stjórnvalda að efla sjálfstæði Ríkisútvarpsins og stöðu þess sem gagnrýnins og óháðs fjölmiðils.
III. kafli, stjórnskipulag Ríkisútvarpsins.
Þessi kafli fjallar um innra starf Ríkisútvarpsins, þ.e. stjórn og starfssvið hennar, útvarpsstjóra, starfsskilyrði starfsmanna fréttastofu og dagskrárgerðarmanna, innra eftirlit og gæðamál. Fyrst er kveðið á um að ráðherra fari með eignarhlut íslenska ríkisins í Ríkisútvarpinu og er þá átt við ráðherra menningarmála. Hér er horfið aftur til þess fyrirkomulags sem var fyrst eftir að Ríkisútvarpið var gert að opinberu hlutafélagi með lögum nr. 6/2007 og lagt til að ekki verði lengur vísað til þess ráðherra sem fer með eignir ríkisins, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 6/2007, eins og henni var breytt með 67. gr. laga nr. 98/2009, sbr. 446. gr. laga nr. 126/ 2011. Því var svo breytt m.a. vegna ábendinga ESA þar að lútandi að fjármálaráðherra færi með eignarhlutinn. Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu, um eftirlit með framkvæmd fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, þ.e. að fjölmiðlanefnd hafi það með höndum, er gert kleift að eignarhaldið færist aftur til þess ráðherra sem að öllu jöfnu ber ábyrgð á fjölmiðlamálum samkvæmt verkaskiptingu milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.
Af hálfu stjórnvalda var þess farið á leit við endurskoðunarnefnd laga um Ríkisútvarpið að athuga möguleika á því að breyta skipan stjórnar frá gildandi fyrirkomulagi. Kröfur hafa verið uppi um að Alþingi komi þar hvergi nærri. Það var þó niðurstaða nefndarinnar að mæla með að tengsl Alþingis og Ríkisútvarpsins verði ekki rofin að fullu enda er Alþingi eina stofnun landsins með kjörnum fulltrúum allra landsmanna. Frumvarpið gerir þó ráð fyrir að hvorki alþingismenn né sveitarstjórnarmenn sitji í stjórn Ríkisútvarpsins, sbr. lokamálsgrein 9. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að tveir stjórnarmenn séu valdir með beinum hætti, þ.e. formaður, sem ráðherra skipar, og stjórnarmaður, sem Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins kjósa úr sínum röðum, með málfrelsi og tillögurétt en án atkvæðisréttar. Aðrir stjórnarmenn skulu tilnefndir af valnefnd, sem Bandalag íslenskra listamanna, Samstarfsnefnd háskólastigsins og allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis skipa fulltrúa í. Víða á Norðurlöndum eru fulltrúar starfsmanna í stjórnum opinberu ríkisútvarpsstöðvanna, t.d. í Danmörku og Svíþjóð. Sú ráðstöfun er m.a. talin miða að því að auka lýðræði innan stofnananna og gera starfsmenn meira ábyrga fyrir starfseminni, þeir eigi meiri hlutdeild í henni. Áskilið er að fulltrúar starfsmanna taki ekki þátt í þeim störfum stjórna, sem snerta kjör þeirra eða annað sem hugsanlega stangast á við almennar reglur um hæfi eða hagsmunaárekstra. Almennt er talið heppilegt að hafa fulltrúa starfsmanna í stjórnum þegar um er að ræða mál er varða lýðræði innan félagsins.
Í kaflanum er mælt fyrir um starfssvið útvarpsstjóra. Þar er kveðið á um að útvarpsstjóri sé framkvæmdastjóri Ríkisútvarpsins og gilda um þann hluta almennar reglur um störf framkvæmdastjóra í hlutafélögum. Útvarpsstjóri skal m.a. setja starfsreglur fyrir starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn Ríkisútvarpsins og um skilyrði áminningar og brottreksturs. Í slíkum starfsreglum skal m.a. kveðið á um að málefnalegar ástæður þurfi ætíð að liggja að baki brottrekstri starfsmanns. Hér er rétt að geta þess að starfsbræður og -systur starfsmanna Ríkisútvarpsins á þessum sviðum á Norðurlöndunum búa við aukna vernd af þessu tagi í sínum kjarasamningum. Það er mikilvægt að mælt sé fyrir um aukna vernd slíkra starfsmanna til að stuðla frekar að ritstjórnarlegu sjálfstæði þeirra og með ákvæðum kaflans er komið til móts við þau sjónarmið.
Í lok kaflans er fjallað um innra eftirlit og gæðamál Ríkisútvarpsins, þ.m.t. meðferð athugasemda og kvartana sem því berast. Einnig skal Ríkisútvarpið móta reglur um móttöku erinda sem lúta að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, hvernig afgreiðslu slíkra erinda skuli háttað og tilgreina tímamörk fyrir úrlausn þeirra og um hugsanlegt málskot til annarra aðila ef málsaðili er ósáttur. Fyrirmynd þessa er m.a. fengin úr dönskum fjölmiðlalögum.
IV. kafli, tekjur Ríkisútvarpsins.
Við samningu frumvarpsins hefur tilhögun á fjárhagsumhverfi Ríkisútvarpsins verið endurmetin. Það er talið mikilvægt að Ríkisútvarpið hafi vel skilgreindan tekjustofn og að því verði tryggð fjárveiting samkvæmt áætlaðri innheimtu útvarpsgjalds. Því er einnig mikilvægt að tekjustofn Ríkisútvarpsins sé fyrirsjáanlegur og samsvari innheimtu útvarpsgjaldsins til að það geti gert raunhæfar fjárhagsáætlanir til lengri tíma. Fjárhagslegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins er mikilvæg forsenda fyrir sjálfstæði þess gagnvart hinu pólitíska og efnahagslegu valdi. Verði sjálfstæði Ríkisútvarpsins ekki tryggt er vegið að getu þess til að sinna hlutverki sínu sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu, sem uppspretta upplýsinga er veitir nauðsynlegt aðhald og sem vettvangur skoðanaskipta í lýðræðissamfélagi. Fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu á að geta verið í þeirri aðstöðu að geta sett mál á dagskrá, sem hugsanlega geta komið illa við stjórnvöld eða fyrirtæki. Miðað við þessar forsendur er það markmið frumvarpsins að styrkja stöðu Ríkisútvarpsins gagnvart hinu pólitíska valdi. Við útfærslu á útvarpsgjaldi í frumvarpinu er lagt til að horft verði til upphaflegs fyrirkomulags þess í lögum nr. 6/2007. Í samræmi við þessa breytingu er lagt til að frá og með janúar 2014 verði tekjustofnar Ríkisútvarpsins eftirfarandi:
1. Sérstakt gjald sem lagt verður á einstaklinga og lögaðila.
2. Rekstrarafgangur vegna starfsemi sem fellur undir 4. gr. frumvarpsins.
3. Tekjur af þjónustu sem fellur undir 3. gr. frumvarpsins, sbr. 14. gr.
4. Aðrar tekjur sem Alþingi kann sérstaklega að ákveða.
Í þeim tilgangi að tryggja stöðugleika í rekstri og sjálfstæði Ríkisútvarpsins er í kaflanum mælt fyrir um að tekjur þess, skv. 1. tölul. hér að framan, verði gerðar fyrirsjáanlegar og skulu þær ákvarðaðar með sérstöku gjaldi, sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða álagningu opinberra gjalda skv. 93. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Gjaldið lýtur sömu lögmálum og sérstakt gjald sem lagt er á samkvæmt lögum um málefni aldraðra til tekjuöflunar fyrir Framkvæmdasjóð aldraðra. Tekjutenging gjaldsins þýðir að tekjulausir eða tekjulágir einstaklingar greiða ekkert gjald, sbr. lög nr. 125/1999. Ríkisútvarpinu eru tryggðar mánaðarlegar tekjur af gjaldinu samkvæmt áætlaðri innheimtu þess. Með þessu fyrirkomulagi er fjárhagsumhverfi Ríkisútvarpsins fært aftur til sama horfs og gilti upphaflega skv. 1. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 6/2007, eins og ákvæðið hljóðaði fyrir breytingu þess með lögum nr. 174/2008.
V. kafli, eftirlit, mat og viðurlög.
Í þessum kafla er komið til móts við ákvæði í leiðbeinandi reglum ESA um útvarpsþjónustu í almannaþágu og þær kröfur sem ESA gerir um aðskilnað eftirlitsaðila og eigenda. Annars vegar er lagt til að fjölmiðlanefnd leggi mat á það hvort Ríkisútvarpið hafi uppfyllt hlutverk sitt sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu. Hins vegar er ákvæði sem lýtur að mati á nýrri þjónustu. Það er einnig til komið vegna framangreindra reglna ESA og hér er valin sú leið að miða umfang nýrrar þjónustu við hlutfall af innheimtu útvarpsgjaldi. Markmið þessa ákvæðis er að koma í veg fyrir að ríkisrekinn fjölmiðill geti í krafti ríkisstyrks boðið nýja þjónustu, sem talin er raska að ráði samkeppnisstöðu annarra fjölmiðla. Í lok kaflans er kveðið á um nýmæli en þar er að finna ákvæði um stjórnvaldssektir sem fjölmiðlanefnd er ætlað að leggja á vegna brota Ríkisútvarpsins á ákvæðum 7. gr. frumvarpsins um viðskiptaboð.
III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Þær breytingar sem frumvarpið felur í sér eru í samræmi við þær skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir með aðild að EES-samningnum og kröfum ESA um breytingar á lögum um Ríkisútvarpið, sem þegar hefur verið greint frá. Jafnframt er frumvarpið í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/13/EB frá 10. mars 2010, um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjunum um sjónvarpsrekstur, sem innleidd hefur verið í íslensk lög með lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011.
IV. Samráð.
Mennta- og menningarmálaráðherra skipaði starfshóp í júní 2009 um almannaútvarp á Íslandi. Í erindisbréfi hans segir m.a.: „Tilefnið er að nú eru tvö ár liðin síðan lögum um Ríkisútvarpið var breytt auk þess sem breyttar aðstæður í efnahagsmálum kalla á heildræna stefnu í málaflokknum. Starfshópnum er ætlað að ræða um hvaða skipan og starfshættir henta best almannaútvarpi til að sinna margþættum tilgangi sínum. Þá er honum ætlað að taka afstöðu til þeirrar reynslu sem nú er komin á stjórnarfyrirkomulag RÚV eftir að lögunum var breytt. Loks á hann að þróa tillögur fyrir ráðherra um almennt hlutverk og umgjörð almannaútvarps á Íslandi.“ Starfshópurinn afhenti ráðherra skýrslu með tillögum sínum í byrjun árs 2010. Í framhaldinu kynnti ráðherra tillögurnar fyrir stjórn og stjórnendum Ríkisútvarpsins með ósk um að þær tillögur sem kölluðu ekki á lagabreytingar yrðu teknar til greina og var brugðist vel við því.
Margar tillögur starfshópsins um úrbætur á Ríkisútvarpinu kölluðu á breytingar á lögum nr. 6/2007 og hið sama gilti um ýmsar athugasemdir ESA við gildandi lög. Í minnisblaði til ríkisstjórnar dags. 7. janúar 2011 kynnti mennta- og menningarmálaráðherra áform sín um að skipa nefnd um endurskoðun laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, og megináherslur sínar við endurskoðun þeirra. Ráðherra skipaði í kjölfarið nefnd um endurskoðun laganna í mars 2011 og var formaður fyrrgreinds starfshóps skipaður formaður nefndarinnar og einn fulltrúi hópsins að auki skipaður í hana. Ríkisstjórnin tók málefni Ríkisútvarpsins og endurskoðun á lögum nr. 6/2007 tvisvar til umfjöllunar og markaði stefnuna í störfum nefndarinnar. Á vettvangi ríkisstjórnarinnar var mörkuð sú stefna að ábyrgð mennta- og menningarmálaráðherra á starfsemi Ríkisútvarpsins yrði betur skilgreind og undirstrikuð. Í því fælist m.a. að eignarhlutur ríkisins í Ríkisútvarpinu yrði færður að nýju til mennta- og menningarmálaráðherra til samræmis við það fyrirkomulag sem er á öðrum Norðurlöndum, að ráðherra menningarmála fari með eignarhlut ríkisins í hinum ríkisreknu fjölmiðlum, þrátt fyrir þá almennu reglu að fjármálaráðherrar í þessum löndum færu með eignarhluti ríkisins í opinberum félögum. Var þetta sérstaklega áréttað í erindisbréfi fyrir nefnd um endurskoðun laga nr. 6/2007.
Endurskoðunarnefndin efndi til viðamikils samráðs við ýmsa fagaðila, hagsmunaaðila og almenning við gerð frumvarpsins. Haft var samráð við fjármálaráðuneyti um efni er varðar fjárframlög til Ríkisútvarpsins og við efnahags- og viðskiptaráðuneyti um atriði er varðar ákvæði laga um opinber hlutafélög. Þá hafði mennta- og menningarmálaráðherra sérstakt samráð við fjármálaráðherra um þær breytingar sem felast í 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Einnig var haft óformlegt samráð við formann menntamálanefndar og síðar formann allsherjar- og menntamálanefndar. Við undirbúning frumvarpsins fyrir 141. löggjafarþing hefur jafnframt eins og áður er rakið verið tekið tillit til nefndarálits og breytingartillagna meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar við frumvarpið á 140. löggjafarþingi. Auk þess, líkt og áður hefur komið fram, þá hefur ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA haft málefni er varða Ríkisútvarpið til umfjöllunar um nokkurra ára skeið. Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur því haft mikil samskipti við starfsmenn ESA af þeim sökum og um ýmislegt er snertir efni frumvarpsins, einkum um ríkisframlög, aðskilnað á samkeppnisrekstri, nákvæma skilgreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins, mat á nýrri þjónustu og fleira. Tekið var tillit til athugasemda og tillagna ESA við frumvarpsgerðina. Starfshópurinn um almannaútvarp ræddi m.a. við starfsfólk og stjórn Ríkisútvarpsins auk þess að kynna sér starfsemi fjölmiðla í almannaþágu í öðrum Evrópuríkjum. Niðurstöður og gögn starfshópsins voru höfð til hliðsjónar í endurskoðunarnefndinni og því var ekki talið nauðsynlegt að eiga samtöl við allan þann fjölda starfsmanna Ríkisútvarpsins, sem starfshópurinn ræddi við áður. Á fund endurskoðunarnefndarinnar var því einungis boðuð stjórn Ríkisútvarpsins, útvarpsstjóri, Páll Magnússon, og fyrrverandi útvarpsstjóri, Markús Örn Antonsson. Að auki kom fulltrúi starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins og þrír starfsmenn fréttastofu þess á fund nefndarinnar. Formaður Hollvinasamtaka Ríkisútvarpsins kom á fund nefndarinnar og hún átti auk þess óformlega fundi með nokkrum þingmönnum Samfylkingarinnar og Vinstri grænna. Að frumkvæði Ríkisútvarpsins komu Olav A. Nyhus, yfirmaður lögfræðisviðs Norska ríkisútvarpsins, NRK, í Noregi og Richard Burnley, lögfræðingur Evrópusamtaka útvarpsstöðva, EBU, til fundar við nefndina og mennta- og menningarmálaráðherra. Þeir gáfu margar góðar ábendingar um frumvarpsdrögin og þá sérstaklega um 16. gr. frumvarpsins um mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Enn fremur má nefna að formaður endurskoðunarnefndarinnar kynnti drögin á ýmsum stigum fyrir útvarpsstjóra.
Endurskoðunarnefndin afhenti ráðherra drög að frumvarpi í byrjun janúar 2012. Ákveðið var að drögin yrðu fyrst kynnt fyrir ríkisstjórn og stjórnarflokkum og síðan yrðu þau lögð fram til almennrar kynningar. Jafnframt var lagt til að drögin yrðu send stjórn Ríkisútvarpsins og útvarpsstjóra til kynningar. Frumvarpsdrögin voru kynnt í opnu samráðsferli á heimasíðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins í byrjun febrúar 2012. Hagsmunaaðilar og almenningur fengu tíu daga til að gera athugasemdir við þau. Alls bárust 13 umsagnir um frumvarpið frá ýmsum hagsmunaaðilum og einstaklingum. Að auki var haldinn fundur með Samkeppniseftirlitinu og fjölmiðlanefnd þar sem fulltrúar beggja eftirlitsstofnana gerðu grein fyrir athugasemdum sínum við efni frumvarpsins.
Að loknu kynningarferli fór ráðuneytið vandlega yfir allar athugasemdir sem því bárust. Meginathugasemdir um frumvarpsdrögin sneru að mestu leyti að skilgreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins skv. 3. gr. frumvarpsins og þá einna helst 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Hagsmunaaðilar kvikmyndaiðnaðarins gerðu talsverðar athugasemdir við 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins og gerðu tillögu um nýtt bráðabirgðaákvæði um gerð nýs þjónustusamnings milli mennta- og menningarmálaráðherra og Ríkisútvarpsins og með aðkomu þeirra að gerð hans. Enn fremur gerðu Samkeppniseftirlitið og Skjárinn athugasemdir við 4. gr. frumvarpsins og þá sérstaklega við reglur um starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins. Auk þess sem gerðar voru athugasemdir við 7. gr. frumvarpsins þar sem settar eru takmarkanir um birtingu viðskiptaboða. Athugasemdirnar leiddu almennt ekki til grundvallarbreytinga á frumvarpsdrögunum. Aftur á móti leiddu þær til þess að takmarkanir á viðskiptaboðum skv. 7. gr. frumvarpsins voru hertar og tiltekin ákvæði voru skýrð enn frekar. Ákveðið var að fjallað yrði um fram komnar athugasemdir við tilteknar greinar þar sem það ætti við.
V. Mat á áhrifum
Við mat á áhrifum frumvarpsins, verði það að lögum, er hægt að líta til nokkurra þátta. Í fyrsta lagi hver fjárhagsleg áhrif gætu orðið, þ.m.t. á stöðu fyrirtækja sem reka fjölmiðla. Í öðru lagi hvort breytingar á lögum muni hafa áhrif á innri starfsemi Ríkisútvarpsins og í þriðja lagi hvort þær hafi með sér breytingar á þjónustu við notendur.
Að mati Ríkisútvarpsins munu takmarkanir á birtingu auglýsinga og á þátttöku á auglýsingamarkaði draga úr tekjum þess. Hér er um að ræða bann við öflun tekna til dagskrárgerðar með kostun, takmörk á hámarksauglýsingatíma, bann við að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum, nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum, og að Ríkisútvarpið skuli birta gjaldskrá sína. Er þetta gert til þess að stuðla að gagnsæi og þar að auki að auðvelt verði fyrir Ríkisútvarpið sjálft og eftirlitsaðila að fylgja reglunum eftir. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem komu fram við vinnu frumvarpsins, má gera ráð fyrir að auglýsinga- og kostunartekjur Ríkisútvarpsins muni lækka um 21%, verði frumvarpið að lögum, eða sem nemur 7,3% af heildartekjum þess. Af þessu leiðir að meira svigrúm gefst á auglýsingamarkaði fyrir fjölmiðla í samkeppnisrekstri. Um aðrar tekjur Ríkisútvarpsins vísast til umfjöllunar um tekjur þess hér að framan og mats fjármála- og efnahagsráðuneytis.
Frumvarpinu er ætlað að stuðla að meiri dreifingu ábyrgðar og auknu samráði innan Ríkisútvarpsins. Í því felst einnig aukin þátttaka starfsmanna og notenda við mótun dagskrár. Þá er stjórn Ríkisútvarpsins ætlað aukið hlutverk við mótun dagskrárstefnu til langs tíma. Með því er átt við að stjórnin taki afstöðu til megináherslna mismunandi dagskrárflokka í dagskránni en hafi ekki afskipti af innihaldi eða mótun einstakra dagskrárliða. Almenningi og starfsmönnum er einnig ætlað hlutverk við mótun dagskrárstefnu til langs tíma. Hér er grundvallarforsendan sú að lýðræðislegir starfshættir innan Ríkisútvarpsins séu nauðsynlegir fyrir trúverðugleika þess, sem einnar af meginstoðum lýðræðis í landinu. Þá er einnig stefnt að því að starfsmenn Ríkisútvarpsins og almenningur fái aukna tiltrú á og hlutdeild í starfsemi þess og stuðla þannig að því að efla ímynd þess sem fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Stjórnvöldum er ekki ætlað að hafa afskipti af efni eða dagskrá fjölmiðla í almannaþágu en eiga hins vegar að skapa þeim þá umgjörð að þeir geti verið sjálfstæðir og óháðir. Frumvarpi þessu er ætlað að efla sjálfstæði Ríkisútvarpsins innan þess ramma sem reglur um ríkisstyrki til fjölmiðla í almannaþágu leyfa. Með nákvæmari skilgreiningu á fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 3. gr. frumvarpsins, er leitast við að búa starfsfólki Ríkisútvarpsins traustari grunn til að starfa eftir og efla traust á miðlinum.
Niðurstaðan er að frumvarp þetta um Ríkisútvarpið muni ekki hafa íþyngjandi áhrif umfram gildandi lög. Þvert á móti er talið að takmarkanir á starfsemi Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði muni gefa fjölmiðlum í samkeppnisrekstri aukið svigrúm til tekjuöflunar. Komið er til móts við eðlilegar kröfur almennings um að Ríkisútvarpinu sé gert kleift að starfa sjálfstætt án íhlutunar stjórnmálaafla eða hagsmunaaðila og hægt sé að treysta því að hlutlægni og sanngirni sé leiðarstef í allri umfjöllun og efnisframsetningu.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Þá er tekið fram í 2. mgr. að til að rækja hlutverk sitt er Ríkisútvarpinu veitt heimild til að eiga, leigja og reka hvers konar búnað og eignir, þar á meðal dótturfélög, fasteignir og tæknibúnað. Nánari umfjöllun um dótturfélög Ríkisútvarpsins er í skýringum við 4. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 3. mgr. fær Ríkisútvarpið leyfi til útvarps á þeim rásum og tíðnisviðum, sem það fær til umráða eða því kann síðar að verða úthlutað. Ríkisútvarpið mun því ekki þurfa að sækja um leyfi með sama hætti og önnur félög í fjölmiðlarekstri. Í þessu felst að Ríkisútvarpinu verður veitt sérstakt skilyrt starfsleyfi og er þar af leiðandi ekki háð leyfisveitingum frá fjölmiðlanefnd skv. 16. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011.
Að lokum er kveðið á um í 4. mgr. að gerður verði samningur milli Ríkisútvarpsins og ráðherra um fjölmiðlun í almannaþágu. Í samningnum skal kveðið nánar um markmið, hlutverk, skyldur og umfang starfseminnar samkvæmt 1. gr. og 3. gr. frumvarpsins. Í honum skal einnig kveðið á um fjármögnun fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu á öllu samningstímabilinu. Með því er átt við öflun útvarpsgjalds skv. 1. tölul. 1. mgr. 14. gr. frumvarpsins og viðmið um fjárhæð þess á samningstímabilinu. Eins og að framan greinir hefur verið valin sú leið að nota opinbera hlutafélagsformið áfram fyrir starfsemi Ríkisútvarpsins. Með frumvarpinu er engu að síður reynt að girða fyrir að félagsformið vinni gegn hagsmunum og markmiðum Ríkisútvarpsins sem, ólíkt hefðbundnum hlutafélögum, er ekki starfrækt í ágóðaskyni. Þar af leiðandi er hlutverki og skyldum Ríkisútvarpsins lýst í 1. gr. og 3. gr. frumvarpsins og skal það einnig gert í samningi milli Ríkisútvarpsins og ráðherra, sbr. 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Samningurinn verður þó að taka mið af anda laganna um sjálfstæði Ríkisútvarpsins og má ekki takmarka það né heldur möguleika þess til að bregðast við breyttum aðstæðum, t.d. breytingum í fjölmiðlanotkun notenda, nýjum miðlunaraðferðum eða áherslubreytingum, sem af þeim leiðir.
Um 3. gr.
Það er gerð sú krafa til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu að hún feli í sér fjölbreytni í efnisvali og efnismeðferð, tryggi að skoðanir og sjónarmið í þýðingarmiklum þjóðfélagsmálum, er almenning varða, komist á framfæri auk þess að fjallað sé um málefni á málefnalegan hátt og af hlutlægni. Í EES-rétti styðst rekstur fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu við undanþáguheimild í 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 og leiðbeinandi reglur ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Samkvæmt þeim reglum er heimilt að veita ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu þegar uppfylltar eru lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir samfélagsins, auk menningarlegs og tungumálalegs fjölræðis. Í hinum leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu til almannaþágu er auk EES-samningsins horft til sérstakrar bókunar um stöðu ríkisrekinna útvarpsstofnana (Protocol on Public Broadcasting Services) sem fylgir Amsterdam-samningi EB frá 2. október 1997. Í bókuninni felst einróma yfirlýsing ríkisstjórna aðildarlandanna um að standa vörð um fjárhagslegan grundvöll útvarpsþjónustu sem kostuð er af almannafé en taka jafnframt tillit til sérstakra hagsmuna sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækja. Efni bókunarinnar er svohljóðandi:
HINIR HÁU SAMNINGSAÐILAR,
SEM HAFA Í HUGA að útvarpsþjónusta í almannaþágu í aðildarríkjunum tengist með beinum hætti lýðræðislegum, félagslegum og menningarlegum þörfum hvers samfélags og þörfinni á að varðveita fjölhyggju fjölmiðla,
HAFA ORÐIÐ ÁSÁTTIR UM eftirfarandi túlkunarákvæði sem skulu fylgja með sáttmálanum um Evrópusambandið og sáttmálanum um starfshætti Evrópusambandsins:
Ákvæði sáttmálanna skulu vera með fyrirvara um valdheimildir aðildarríkjanna til að fjármagna útvarpsþjónustu í almannaþágu að svo miklu leyti sem slík fjármögnun er veitt útvarpsfélögum til að uppfylla þær kröfur um opinbera þjónustu sem til þeirra eru gerðar og hafa verið skilgreindar og skipulagðar af hverju aðildarríki, og að svo miklu leyti sem slík fjármögnun hefur ekki áhrif á viðskiptakjör og samkeppni í Sambandinu að því marki að stríði gegn sameiginlegum hagsmunum, þó þannig að tekið sé tillit til kvaða um að veita þessa opinberu þjónustu.
Á einfölduðu máli felst í bókuninni að fjármögnun með afnotagjöldum telst lögmæt og réttlætanleg á þeim grundvelli að almannaþjónustuútvarp sé nátengt lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum hvers samfélags og að það sé mikilvægur þáttur í að standa vörð um fjölræði. Á hinn bóginn segir í bókuninni að fjármögnun almannaþjónustuútvarps eigi ekki að raska viðskiptaumhverfi og samkeppni. Með öðrum orðum er átt við að réttlátt jafnvægi skuli ríkja á útvarpsmarkaði sem geri sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækjum kleift að keppa við réttlát skilyrði, eins og þau eru útfærð í löggjöf hvers aðildarríkis. Þegar kemur að slíkri lagasetningu hefur í EES-ríkjunum að jafnaði verið litið svo á að til þess að fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu geti rækt lýðræðislegt, menningarlegt og samfélagslegt hlutverki sitt verði almenningur að eiga aðgang að í það minnsta einni opinni sjónvarpsdagskrá, sem njóti að jafnaði ríkisstyrkja í formi afnotagjalda.
Í 1. tölul. 1. mgr. er fjallað um hlutverk Ríkisútvarpsins með skýrari hætti en gert er í gildandi lögum. Hlutverk Ríkisútvarpsins er að reka fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með það að markmiði að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi með miðlun texta, hljóðs og mynda. Ríkisútvarpið þjónar þannig sérstöku hlutverki í þágu almannahagsmuna og sem hefur grundvallarþýðingu við að tryggja lýðræði, menningarlega fjölbreytni og félagslega samheldni.
Í 2. tölul. 1. mgr. eru lagðar skyldur á Ríkisútvarpið um að framleiða og miðla vönduðu og fjölbreyttu efni með mismunandi tæknilegum aðferðum til allra landsmanna óháð búsetu. Fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu þarf að njóta góðs af tækniþróun og er mikilvægt að horft sé til framtíðar í þeim efnum til þess að veita almenningi hlutdeild í nýrri hljóð- og myndmiðlunarþjónustu. Með þessu er stuðlað að aukinni þróun og fjölbreytileika í starfsemi Ríkisútvarpsins. Fjölmiðlaefni þess skal því vera aðgengilegt öllum landsmönnum og nota skal að mismunandi miðlunarleiðir og miðlunarform til að ná til allra hópa samfélagsins. Ríkisútvarpið skal vera fært um að bjóða öllum landsmönnum fjölbreytta dagskrá með þeim kvöðum sem nánar er lýst í greininni. Það skal því leitast við að ná til fjöldans enda vandséð hvernig það ætti að geta uppfyllt lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir þjóðfélagsins ef dagskráin hefur ekki almenna skírskotun. Miðað við reynslu nágrannaþjóðanna virðist vandað og fjölbreytt dagskrárframboð ríkisfjölmiðilsins hvetja önnur fjölmiðlafyrirtæki til hins sama. Málsgreinin áskilur einnig að efnisval Ríkisútvarpsins skuli miðast við þarfir flesta þjóðfélagshópa. Samkvæmt seinni málslið ákvæðisins skal fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu einnig ná til alls landsins og uppfylla tilteknar þarfir, sem einkaaðilar hafa að jafnaði ekki bolmagn til að sinna. Ríkisútvarpið skal því gera ráðstafanir til að hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum en hér er mælt fyrir um breytingu á orðalagi og í stað orðalagsins að Ríkisútvarpið eigi „að koma upp aðstöðu“ segir hér að „Ríkisútvarpið skuli gera ráðstafanir til þess hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.“ Með ákvæðinu er það þó ekki gert að skilyrði að Ríkisútvarpið hafi starfsstöð eða starfseiningu utan höfuðborgarsvæðisins.
Í 3. tölul. 1. mgr. er kveðið á um lágmarkskröfur um efnisinnihald í fjölmiðlunarþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu og skal efnið fullnægja eðlilegum kröfum almennings um gæði og fjölbreytni. Ef það er ekki gert og efnið verður of einhæft er hætta á því að fjölmiðlaþjónustan nái ekki til fjöldans og missi af þeim sökum gildi sitt og sérstöðu. Því er mikilvægt að Ríkisútvarpið bjóði upp á efni við allra hæfi, m.a. mismunandi menningarhópa og aldurshópa samfélagsins. Einungis með fjölbreyttu efnisúrvali er hægt að ná því markmiði. Hér er rétt að hafa í huga að margir hafa hvorki efni á né aðgang að öðru afþreyingarefni í sjónvarpi en því sem er á dagskrá Ríkisútvarpsins. Fjölmiðlaefnið skal því endurspegla margbreytileika menningar á Íslandi, lífsviðhorf og lífsskilyrði fólks í öllum landshlutum. Ríkisútvarpið skal fjalla um fjölþjóðlegt samfélag á Íslandi og leitast við að sinna þörfum íbúa frá öðrum löndum m.a. með fréttum og upplýsingum á erlendu tungumáli. Af framangreindu leiðir að allt efni, sem Ríkisútvarpið miðlar í gegnum hljóðvarp, sjónvarp, netið eða með öðrum hætti, er fjölmiðlaefni í almannaþágu enda hefur í EES-ríkjum ekki verið farin sú leið að ákveða að einstakir efnisflokkar falli ekki undir fjölmiðlun í almannaþágu. Engin sjónvarpsstöð hefur jafn mikla dreifingu hér á landi og Ríkisútvarpið. Það er eini miðillinn sem á að ná til allra landsmanna án tillits búsetu og efnahags. Útsendingarsvæði annarra stöðva takmarkast í flestum tilvikum annaðhvort við ákveðna landshluta eða einstaka þéttbýliskjarna. En gera má ráð fyrir að um fimm af hverjum tíu heimilum séu með áskrift að áskriftarsjónvarpi, innlendum stöðvum og endurvarpi.
Í 4. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um skyldu Ríkisútvarpsins til að senda út til alls landsins og skal miða við a.m.k. tvær hljóðvarpsdagskrár og eina sjónvarpsdagskrá. Síðan er getið um skyldu Ríkisútvarpsins til þess að birta hluta efnis, breytta eða óbreytta, ásamt öðru þjónustuefni í breyttu eða óbreyttu formi með öðrum miðlunarleiðum, þ.m.t. að gera efni aðgengilegt almenningi með þeim hætti að hver og einn geti fengið aðgang að efninu og/eða þjónustunni á þeim stað og á þeirri stundu er hann sjálfur kýs. Þetta ákvæði á sér samsvörun í gildandi lögum og rennir stoðum undir möguleika Ríkisútvarpsins og þeirra sem nýta sér þjónustu þess, til að nýta sér alla þá tæknilegu möguleika sem fyrir hendi eru á hverjum tíma til að miðla og taka á móti fjölmiðlaefni þess.
Í 5. tölul. 1. mgr. er kveðið á um skyldu Ríkisútvarpsins til þess að halda uppi nauðsynlegri öryggisþjónustu þegar við á. Ráðgert er að Ríkisútvarpið skuli í samvinnu við til þess bær stjórnvöld tryggja nauðsynlega upplýsingamiðlun sem lið í öryggisþjónustu á sviði útvarps og eftir öðrum boðleiðum þegar svo ber undir. Ríkisútvarpinu er því skylt að koma á framfæri tilkynningum frá almannavörnum, löggæslu, slysavarnafélögum eða hjálparsveitum og gera hlé á auglýstri dagskrá ef brýna nauðsyn ber til og almannaheill krefst þess.
Í 6. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um að Ríkisútvarpið skuli varðveita hljóðritanir, filmur, myndefni og aðrar sögulegar minjar, sem ætla má að hafi menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og heyrir ekki sérstaklega undir lög um skylduskil safna, nr. 20/2002. Allt dagskrárefni Ríkisútvarpsins er varðveitt skv. 10. gr. laga um skylduskil safna, til frambúðar í heild sinni, enda sé tryggt aðgengi að efninu, sbr. 1. gr. þeirra laga. Samkvæmt seinni málslið 6. tölul. er Ríkisútvarpinu heimilt til að fela viðurkenndum söfnum varðveislu menningar- og söguminja samkvæmt ákvæðinu, t.d. Leikminjasafni Íslands. Tekið er fram að Ríkisútvarpinu er óheimilt að selja frá sér, gefa eða farga verðmætum, sem hafa menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og varðveitt eru hjá félaginu, nema að fenginni umsögn safnaráðs samkvæmt safnalögum, nr. 141/2011.
Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. skal Ríkisútvarpið skapa vettvang fyrir aðkomu almennings að stefnumótun fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með fyrirkomulagi sem nánar skal kveða á um í samþykktum þess. Af þessu leiðir að Ríkisútvarpið skal vera í gagnvirkum samskiptum við einstaklinga og stofnanir samfélagsins um mótun og framkvæmd þjónustunnar og leggja áherslu á gagnsæi við ákvörðunartöku. Ríkisútvarpið skal leitast við að kanna með reglubundnum hætti viðhorf almennings til dagskrár og dagskrárefnis og efnistaka með það fyrir augum að geta lagað dagskrá sína sem best að þörfum og óskum almennings í landinu. Þá er með ákvæðinu opnað fyrir aðra möguleika, svo sem dagskrárþing eða aðra viðburði, þar sem almenningur fær tækifæri til að ræða dagskrárstefnu Ríkisútvarpsins.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um að Ríkisútvarpið skuli sinna lýðræðishlutverki sínu og segir í 1. tölul. að Ríkisútvarpið skuli virða lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi. Efnistök Ríkisútvarpsins skulu þar af leiðandi einkennast af þeim grundvallarlýðræðisgildum, sem eru ríkjandi jafnt hér á landi sem í öðrum norrænum ríkjum, um jafnrétti, persónufrelsi og virðingu gagnvart einstaklingnum. Þá hefur Ríkisútvarpið því mikilvæga hlutverki að gegna að viðhalda sameiginlegum gildum og vera vettvangur skoðanaskipta mismunandi hópa samfélagsins.
Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. skal Ríkisútvarpið veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og fréttaskýringarþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar. Ríkisútvarpið skal því leitast við að fjalla um umdeild mál í þjóðfélagsumræðunni af nákvæmni og óhlutdrægni. Með því móti gegnir Ríkisútvarpið lykilhlutverki við að gera fólki kleift að móta skoðanir sínar og draga ályktanir út frá réttum upplýsingum, að því marki sem það er mögulegt. Því segir í 3. tölul. 2. mgr. að Ríkisútvarpið skuli vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Í 4. tölul. 2. mgr. er kveðið á um skyldu til að miðla fjölmiðlaefni sem endurspeglar fjölbreytni íslensks þjóðlífs, m.a. fjölþjóðlegs samfélags hér á landi. Jafnframt skal Ríkisútvarpið miðla upplýsingum og veita landsmönnum innsýn í alþjóðamál, mismunandi menningarheima og ólík sjónarmið, sbr. 5. tölul. 2. mgr.
Í 6. tölul. 2. mgr. er kveðið á um að hafa hlut karla og kvenna sem jafnastan í starfsemi Ríkisútvarpsins og í dagskrá þess. Ríkisútvarpið hefur samkvæmt þessu sérstöku hlutverki að gegna og er ætlað að stuðla að jafnrétti kynjanna í dagskrá og allri annarri starfsemi, þ.e. innra starfi. Ríkisútvarpið skal því m.a. hafa sem jafnast hlutfall kynja í fréttum, almennu dagskrárefni, umfjöllun um íþróttir og menningarviðburði o.fl. eftir því sem kostur er. Enn fremur gilda um Ríkisútvarpið lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008. Markmið þeirra laga er að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.
Þá er 7. tölul. 2. mgr. sérstaklega mikilvægur í tengslum við kosningar. Til að sinna lýðræðishlutverki sínu er lögð skylda á Ríkisútvarpið að kynna með vönduðum og hlutlægum hætti framboð og stefnur stjórnmálaflokka í aðdraganda kosninga. Sama gildir einnig um forsetakjör, þjóðaratkvæðagreiðslu og aðra sambærilega viðburði. Eins og fjallað var um í almennum athugasemdum frumvarpsins er ein af forsendum virks lýðræðis að fólki gefst tækifæri til að kynna sér sjónarmið framboða, frambjóðenda, o.s.frv. með tilstuðlan óháðra aðila en ekki aðeins fyrir tilstuðlan miðlunar sem hagsmunaaðilar greiða fyrir. Ríkisútvarpinu ber ótvírætt að gæta jafnræðis í umfjöllun sinni í aðdraganda kosninga og lýtur sú skylda ekki aðeins að framboðum og frambjóðendum heldur einnig að þeim sem fjölmiðlaþjónustunni er beint til. Gera má ráð fyrir því að kynning á framboðum í sjónvarpi geti haft veruleg áhrif á skoðanir kjósenda. Ekki er til að dreifa neinum skráðum réttarreglum um tilhögun kynningar á framboðum í tilefni af almennum kosningum í gildandi lögum. Þar sem mælt er fyrir um að Ríkisútvarpið skuli vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni má telja að mikilvægt sé að settar verði reglur um aðgang stjórnmálahreyfinga að kynningu og umfjöllun af hálfu Ríkisútvarpsins í tengslum við almennar kosningar. Hér er einnig brugðist við ábendingum til íslenskra yfirvalda sem koma fram í skýrslu Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (skammstafað ÖSE; Office for Democratic Institutions and Human Rights) um mat á framkvæmd kosninga til Alþingis hér á landi árið 2009. Í skýrslunni er m.a. spurt hvort ekki sé ástæða til að huga að setningu reglna í tengslum við fjölmiðlaumfjöllun í aðdraganda kosninga hér á landi. Með ákvæðinu er brugðist við þessum ábendingum ÖSE.
Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal Ríkisútvarpið sinna menningarlegu hlutverki sínu með fjölbreyttum hætti. Í 1. tölul. 3. mgr. er kveðið á um að Ríkisútvarpið leggi rækt við íslenska tungu og hafa sambærileg ákvæði verið í öllum lögum um Ríkisútvarpið frá stofnun þess. Á það eru lagðar þær skyldur að gera sitt ýtrasta til að miðla íslensku máli þannig að hlustendur, lesendur og áhorfendur geti treyst því að tal og texti sé ávallt á lýtalausri íslensku. Gert er ráð fyrir að málstefna Ríkisútvarpsins sé í stöðugri endurskoðun og í henni séu einnig sett fram viðmið um mismunandi málsnið eftir tegundum dagskrárefnis.
Þá segir að 2. tölul. 3. mgr. að Ríkisútvarpið hafi það hlutverk að kynna sögu þjóðarinnar, menningararfleifð og náttúru. Það skal hafa frumkvæði að því að miðla íslenskri menningu, listum og menningararfi og leitast við að virkja aðra til samstarfs til að efla slíka miðlun.
Samkvæmt 3. tölul. 3. mgr. skal Ríkisútvarpið bjóða fjölbreytt og vandað menningarefni. Það skal fylgjast með og fjalla um ólík svið menningar, lista og íþrótta á Íslandi og erlendis auk þess að vera vettvangur umræðna og skoðanaskipta um íslenska menningu og samfélag. Með þessu getur Ríkisútvarpið haft áhrif og verið sá miðpunktur menningar og upplýsinga, sem allir landsmenn sameinist um.
Í 4. tölul. 3. mgr. segir að Ríkisútvarpið skuli framleiða sjálft og í samstarfi við aðra lista- og menningarefni, með sérstakri áherslu á leikið efni, auk þess að endurspegla samtímamenningu þjóðarinnar. Ríkisútvarpið skal vera virkur þátttakandi í íslenskri kvikmyndagerð, m.a. með kaupum frá sjálfstæðum framleiðendum. Samkvæmt þessu skal Ríkisútvarpið vera vettvangur nýsköpunar í dagskrárgerð og styrkja og efla sjónvarpsþátta-, kvikmynda- og heimildamyndagerð með því að gerast kaupandi eða meðframleiðandi að slíku efni. Litið er svo á að Ríkisútvarpið sé veigamikill aðili að kvikmyndun og kvikmyndagerð hér á landi og af því leiðir að hlutverks þess er getið í sameiginlegri stefnu ríkisins og þeirra sem fást við kvikmyndir. Einnig er ráðgert að Ríkisútvarpið flytji fréttir af og sýni frá íþróttaviðburðum bæði innan lands og erlendis. Í umfjöllun er gert ráð fyrir að fjölbreytni sé höfð að leiðarljósi og jafnræðis sé gætt milli íþróttagreina eins og kostur er.
Samkvæmt 5. tölul. 3. mgr. skal Ríkisútvarpið sérstaklega gæta þess að hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna og ungmenna og sem miðlað er með mismunandi miðlunarleiðum. Ríkisútvarpið skal leggja áherslu á vandað skemmti- og fræðsluefni fyrir börn og ungmenni.
6. tölul. 3. mgr. kveður á um að miðla skuli afþreyingar- og menningarefni við hæfi fólks á öllum aldri. Erlent efni skal vera frá mismunandi menningarheimum og skal leggja áherslu á efni á Norðurlandamálum og annað evrópskt efni. Ríkisútvarpið skal hafa frumkvæði að því að kynna og sýna þætti og kvikmyndir frá öðrum ríkjum Evrópu auk kvikmynda frá öðrum heimshlutum, sem lítið hafa verið kynntar hér á landi.
Í 4. mgr. greinarinnar er kveðið á um grunngildi faglegrar fjölmiðlunar og skal Ríkisútvarpið samkvæmt greininni hafa í heiðri ákveðna starfshætti. Almenningur verður að geta verið viss um að upplýsingamiðlun þess sé traust og að faglega sé staðið dagskrárákvörðunum og úrvinnslu upplýsinga sem miðlað er til almennings. Engin fjölmiðlaþjónusta hér á landi býður almenningi jafn fjölbreytt úrval upplýsinga og dagskrárefnis og Ríkisútvarpið. Það hefur því grundvallarþýðingu um skoðanamyndun fólks og því er sérstaklega mikilvægt að upplýsingamiðlun þess sé hlutlæg, fagleg og sanngjörn. Enn fremur að leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og reynt eftir megni að kynna sjónarmið þeirra samtímis og sem jafnast. Vísar greinin til þeirra hugmynda að til að almenningi sé fært að taka upplýstar ákvarðanir og taka þátt í umræðum á jafnréttisgrundvelli sé brýnt að allir hafi aðgang að nauðsynlegum upplýsingum um þau málefni sem eru til umræðu hverju sinni. Hlutverk Ríkisútvarpsins samkvæmt greininni er að stuðla að því að veita fólki upplýsingar sem það getur treyst. Hér er miðað við þá grundvallarforsendu að hverju lýðræðissamfélagi sé nauðsynlegt að reka a.m.k. einn fjölmiðil sem á engan hátt þurfi að gæta nokkurra hagsmuna, t.d. stjórnmála-, hugmyndafræði- eða efnahagslegra, heldur hafi meðal meginmarkmiða að stuðla að upplýstri umræðu með hlutlægum hætti. Í greininni er jafnframt mælt fyrir um að Ríkisútvarpið skuli virða friðhelgi einkalífs í fréttum og dagskrárefni nema lýðræðishlutverk þess og upplýsingaréttur almennings krefjist annars, sbr. 4. tölul. málsgreinarinnar. Ákvæðið á sér að hluta samsvörun í 26. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011. Samkvæmt skýringum við það ákvæði kemur m.a. fram að ljóst sé að með tjáningarfrelsi fylgir ábyrgð og því beri fjölmiðlum að sýna aðgát og bera virðingu fyrir einstaklingnum, frelsi hans og réttindum í umfjöllun sinni.
Um 4. gr.
Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. er Ríkisútvarpinu heimilað að eiga hlut í fyrirtækjum sem framleiða, vinna eða dreifa dagskrárefni. Í þess felst heimild fyrir Ríkisútvarpið að setja ákveðinn hluta starfseminnar inn í annað félag eða hafa samstarf með öðrum aðilum um ákveðna þætti útvarpsrekstrar, t.d. vegna hagræðingar eða fjárfestingar í dýrum búnaði.
Samkvæmt 2. mgr. er tilgangur dótturfélaga Ríkisútvarpsins m.a. að styðja við starfsemi móðurfélagsins með því að nýta tæknibúnað, dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu Ríkisútvarpsins til annarrar starfsemi en þeirrar sem fellur undir 3. gr. Hér er einnig gerð breyting frá gildandi lögum með því að mæla fyrir um að innan starfsemi dótturfélaganna falli m.a. að taka saman, gefa út og dreifa hvers konar áður framleiddu efni í eigu Ríkisútvarpsins. Einnig skulu dótturfélögin sjá um að selja sýningarrétt að efni Ríkisútvarpsins og framleiða og/eða selja vörur sem tengjast framleiðslu þess á efni sem fellur undir 3. gr. Ríkisútvarpið getur veitt dótturfélögum sínum heimild til að semja við önnur fyrirtæki um framangreind verkefni. Hér er m.a. fylgt eftir kröfu ESA um að tekjuöflun af útleigu búnaðar og aðstöðu Ríkisútvarpsins verði aðgreind frá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Meginmarkmið ákvæðisins er þar af leiðandi að gera skýr skil á milli almannaþjónustu Ríkisútvarpsins og samkeppnisreksturs þess. Hins vegar er mikilvægt að árétta að gæta þarf að efnisreglum félagaréttar um aðild stjórnar og aðalfundar að slíkri ákvörðunartöku og skal nánar kveðið á um slíkt í samþykktum Ríkisútvarpsins. Ríkisútvarpinu er gert að setja gjaldskrá fyrir framangreinda starfsemi og skal hún birt á vef þess.
Samkvæmt 3. mgr. skal Ríkisútvarpið fela dótturfélagi að selja birtingar á viðskiptaboðum í miðlum Ríkisútvarpsins. Sala birtinga viðskiptaboða fellur undir þessa grein og fjárreiðum vegna slíkrar starfsemi skal halda aðgreindum frá starfsemi sem fellur undir 3. gr. frumvarpsins. Í frumvarpi þessu er ekki kveðið á um fyrirkomulag viðskipta milli Ríkisútvarpsins og dótturfélags vegna sölu á birtingu viðskiptaboða. Í því efni koma nokkrar leiðir til greina. Ein leið er að arður af starfsemi dótturfélagsins gangi óskiptur eða eftir ákveðnum hlutfallsreglum til móðurfélagsins. Hugsanlegt er að samningur verði gerður milli Ríkisútvarpsins og dótturfélags um sölu viðskiptaboða gegn ákveðinni þóknun. Mögulegt er að dótturfélagið kaupi fyrirfram rými fyrir viðskiptaboð í dagskrá hjá miðlum Ríkisútvarpsins og selji síðan fyrir eigin reikning. Einnig má vera að farin verði leið sem felur í sér blöndu af fyrrnefndu, allt eftir því hvað kann að henta fyrir samstarf Ríkisútvarpsins og dótturfélags þess.
Kveðið er á um í 4. mgr. að starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins, þ.m.t. sala á birtingu viðskiptaboða skv. 7. gr. frumvarpsins, skuli falla undir samkeppnislög eins og starfsemi annarra aðila á markaði. Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er að auki lagt til að kveðið verði á um að viðskipti milli Ríkisútvarpsins og dótturfélaga fari fram á markaðslegum forsendum þannig að tryggt verði að innheimtu útvarpsgjaldi verði ekki varið til annarrar starfsemi en fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Þá er í 5. mgr. kveðið á um að tryggja skuli ritstjórnarlegan aðskilnað milli móðurfélagsins og dótturfélaga. Með því er einkum átt við að ákvarðanir um innkaup á dagskrárefni og skipulagningu dagskrár sé ekki á hendi þeirra sem annast öflunar kostunarsamninga og sölu á birtingu viðskiptaboða þannig að Ríkisútvarpinu gefist færi á að draga úr vægi viðskiptalegra sjónarmiða í starfsemi sinni eins og fyrr greinir.
Í 6. mgr. er kveðið á um að nánar skuli mælt fyrir um skipan stjórna í dótturfélögum Ríkisútvarpsins í samþykktum þess. Hér kæmi til greina að við gerð samþykkta Ríkisútvarpsins yrði fylgt norskri fyrirmynd (NRK Aktivum) þess efnis að í stjórnum dótturfélaganna verði fólk úr hópi stjórnenda Ríkisútvarpsins ásamt utanaðkomandi aðilum með þekkingu á rekstri fyrirtækja, markaðsmálum, nýmiðlun, fjölmiðlun og löggjöf á því sviði.
Um 5. gr.
Efni greinarinnar á rætur að rekja til leiðbeinandi reglna ESA um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu. Samkvæmt reglunum skal vera skýr og viðeigandi aðskilnaður á útvarpsþjónustu í almannaþágu og þeirri þjónustu, sem ekki telst til opinberrar þjónustu og er þess krafist til að tryggja gagnsæi og ábyrga notkun á opinberu fé. Með fjárhagslegum aðskilnaði er ESA gert kleift að framkvæma meðalhófspróf og rannsaka meintar víxlniðurgreiðslur og að verja réttlætanlegar uppbótargreiðslur fyrir verk sem hafa almenna efnahagslega þýðingu. Þá segir í greininni að Ríkisútvarpinu sé óheimilt að nota fjármuni frá rekstri skv. 3. gr. til þess að greiða niður kostnað vegna annarrar starfsemi, sem ekki telst vera fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu Hér er m.a. verið að vísa til viðskiptalegrar hagnýtingar hennar og leigu á dreifikerfi, sem er að hluta eða heild í eigu Ríkisútvarpsins, til þriðja aðila.
Lokamálsliður greinarinnar kveður á um að rekstrarafgang af starfsemi dótturfélaga skuli nýta til starfsemi skv. 3. gr. og eftir atvikum til að auka eigið fé samkvæmt nánari ákvörðun aðalfundar. Ákvörðun um arðgreiðslur frá dótturfélögum til móðurfélagsins verður tekin á aðalfundi þeirra.
Um 6. gr.
2. mgr. er nýmæli og kveður sérstaklega á um aðgengi heyrnarskertra að sjónvarpsdagskrá Ríkisútvarpsins. Gerður er sá áskilnaður að Ríkisútvarpið skuli veita heyrnarskertum aðgang að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með textun á sjónvarpsefni, með textavarpi, útsendingum á táknmáli og/eða öðrum miðlunarleiðum er henta í þessu skyni og eru í samræmi við tæknilega möguleika á hverjum tíma. Greinin á sér samsvörun við 30. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, sem byggist á ákvæði c-liðar 3. gr. í hljóð- og myndmiðlunartilskipuninni 2010/ 13/EB. Það ákvæði kom nýtt inn í tilskipunina en um grundvöll þess er fjallað í 64. formálsgrein tilskipunarinnar. Þar er fjallað um rétt fatlaðra og aldraðra til þátttöku í félags- og menningarlífi og órjúfanleg tengsl þess réttar við aðgengi að myndmiðlunarefni. Þá er íslensku táknmáli gert jafnhátt undir höfði og íslenskri tungu, sbr. 3. gr. laga um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, nr. 61/2011. Samkvæmt greininni er áréttað að þeir sem þurfi á táknmáli að halda skuli m.a. eiga þess kost að tileinka sér íslenskt táknmál án hindrunar og nota það eftir því sem aðstæður frekast leyfa í daglegu lífi þannig að þeir megi líta á það sem móðurmál sitt. Þar sem Ríkisútvarpið rekur fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er nauðsynlegt að það sinni því hlutverki sínu m.a. með því að veita hverjum og einum aðgang að sjónvarpsdagskrá sinni.
Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er í 3. mgr. mælt fyrir um að í samningi ráðherra við Ríkisútvarpið skv. 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins skuli kveða á um hvernig best verði tryggt að þeir sem hafa sérstakar þarfir eða þurfa á sérstakri þjónustu að halda hafi aðgang að fjölmiðlun í almannaþágu.
Í 4. mgr. er jafnframt mælt fyrir um skyldu Ríkisútvarpsins til að gera mikilvæg skilaboð og fréttir aðgengilegar heyrnarskertum með táknmálstúlkun og/eða textun ef rof verður á dagskrá eða fréttatímar sendir út við sérstakar aðstæður.
Ákvæði 5. mgr. er einnig nýmæli og kveður á um að Ríkisútvarpið skuli leita leiða til að koma til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum og er hér m.a. vísað til tilrauna ríkissjónvarpsstöðva annars staðar á Norðurlöndunum með sjónlýsingu. Í þessu sambandi er mikilvægt að Ríkisútvarpið geri m.a. ráðstafanir sem taka tillit til sjónskertra og blindra við gerð vefsíðu Ríkisútvarpsins.
Um 7. gr.
Samkvæmt 1. mgr. er kveðið almennt á um auðkenningu viðskiptaorðsendinga og fjarkaupainnskota. Greinin er efnislega samhljóða 1. mgr. 37. gr. fjölmiðlalaga sem á sér samsvörun í 6. gr. laga nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, þar sem kveðið er á um að auglýsingar skuli þannig úr garði gerðar að ekki leiki vafi á að um auglýsingar sé að ræða auk þess sem þær skuli skýrt aðgreindar frá öðru efni fjölmiðla. Nánari umfjöllun um auðkenningarskylduna vísast í athugasemdir við 1. mgr. 37. gr. fjölmiðlalaga. Einnig er kveðið á um að Ríkisútvarpið skuli gæta hófsemi í birtingu auglýsinga.
Samkvæmt 2. mgr. er meginreglan sú að Ríkisútvarpinu er ekki heimilt að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum. Þegar um íburðarmikla dagskrárliði eða eigin framleiðslu er að ræða, sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd, er Ríkisútvarpinu þó heimilt að víkja frá banninu í samræmi við reglur þar um. Dæmi um íburðarmikla dagskrárliði sem fallið geta hér undir eru: útsending frá Ólympíuleikum, Evrópu- og heimsmeistarakeppni í handknattleik eða knattspyrnu og Söngvakeppni evrópskra sjónvarpsstöðva, sem eðlilegt er að slíta sundur með auglýsingahléum. Sama á við um eigin framleiðslu Ríkisútvarpsins sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd eins og áður segir. Á hinn bóginn er Ríkisútvarpinu með öllu óheimilt að slíta í sundur kvikmyndir með auglýsingahléum. Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er að auki lagt bann við svonefndri kostun dagskrárliða en með sambærilegum undantekningum og gilda um birtingu viðskiptaboða inni í dagskrárliðum. Með kostun er samkvæmt skilgreiningu fjölmiðlalaga átt við hljóð- og myndsetningu í viðskiptaskyni sem tekur til hvers konar framlaga opinbers fyrirtækis eða einkafyrirtækis eða einstaklings til fjármögnunar einstakra dagskrárliða með það fyrir augum að vekja athygli á heiti viðkomandi, vörumerki, ímynd, starfsemi eða vörum, enda fáist viðkomandi hvorki við hljóð- né myndmiðlun né framleiðslu hljóð- eða myndverka. Ríkisútvarpinu er ætlað að setja reglur þar sem nánar verður útfært hvenær heimilt verður að rjúfa dagskrárliði með viðskiptaboðum og kostun þar sem mælt verður fyrir um áskilda tímalengd og tegund dagskrárliðar svo að undanþágan eigi við, sem og viðmiðunarlista yfir dagskrárefni sem fellur undir skilgreininguna „íburðarmikill dagskrárliður“. Gert er ráð fyrir að takmarkanir á birtingu viðskiptaboða og bann við kostun dagskrárefnis skv. 2. mgr. hafi í för með sér 285 millj. kr. tekjuskerðingu fyrir Ríkisútvarpið á ársgrundvelli.
Í 3. mgr. eru lagðar til takmarkanir á tímalengd auglýsingainnskota á hverri klukkustund og mega slík innskot ekki vara lengur en alls 8 mínútur á hverri klukkustund. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu fjölmiðlalaga um 12 mínútna hámark á hverri klukkustund, sbr. 2. mgr. 41. gr. laga nr. 38/2011. Þá eru í ákvæðinu talin upp atriði sem teljast ekki til auglýsinga. Þessi takmörkun á auglýsingatíma er talin fela í sér tekjuskerðingu fyrir Ríkisútvarpið að fjárhæð 80 millj. kr. miðað við gildandi ákvæði fjölmiðlalaga.
Samkvæmt 4. mgr. skal Ríkisútvarpið setja og birta reglur um gjaldskrá fyrir viðskiptaboð. Í samskiptum íslenskra stjórnvalda við ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA kom fram að mikilvægt væri að Ríkisútvarpið gætti jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum. Því er gert ráð fyrir að afsláttarkjör fyrir kostunaraðila og auglýsendur skuli vera gagnsæ og standa öllum til boða fyrir sambærilegt umfang viðskipta. Gert er ráð fyrir að öll afsláttarkjör verði kynnt með þeim hætti að kostunaraðilar og auglýsendur njóti almennt jafnræðis. Með afsláttarkjörum er hér einnig á við svonefndar fríbirtingar, þ.e. þegar boðnar eru fleiri birtingar viðskiptaboða en greitt er fyrir. Það ber hins vegar að nefna að af takmörkun á auglýsingatíma í sjónvarpi skv. 3. mgr. leiðir að þrengt verður að möguleikum Ríkisútvarpsins til að bjóða auglýsendum og kostunaraðilum jöfn tækifæri til kaupa á auglýsingarými.
Í 5. mgr. er kveðið á um bann við sölu á viðskiptaboðum til birtingar á veraldarvefnum líkt og nú gildir skv. 2. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 6/2007. Á hinn bóginn er lagt til að undanþegin banninu verði þau viðskiptaboð sem teljast hluti af útsendingu dagskrár Ríkisútvarpsins sem miðlað er um vef þess eða eru þar aðgengileg eftir útsendingu. Þá er lagt til að Ríkisútvarpinu verði heimilt að birta viðskiptaboða- og kostunartilkynningar með vefútsendingum sem eru óháðar dagskrá þess, jafnframt því sem heimilt verði að kynna dagskrá Ríkisútvarpsins með auglýsingum um dagskrárefni, þjónustu og hluti tengda henni.
Í 6. mgr. segir að vöruinnsetning sé óheimil í efni sem Ríkisútvarpið framleiðir sjálft og/eða í samstarfi við aðra innlenda aðila og er sérstaklega framleitt fyrir Ríkisútvarpið. Í 41. tölul. 2. gr. fjölmiðlalaga er vöruinnsetning skilgreind sem viðskiptaboð, sem tekur til allra gerða hljóð- og myndsendinga í viðskiptaskyni og vísar til vöru, þjónustu eða vörumerkis hennar með þeim hætti að þær komi fram í dagskrárlið gegn greiðslu eða öðru endurgjaldi. Ríkisútvarpinu er þó heimilt að nota upptökustaði og leikmuni eða vísa til ákveðinnar þjónustu vegna notagildis og/eða í listrænum tilgangi og skal það gert með látlausum hætti, sbr. 2. málsl. málsgreinarinnar. Með þessu er átt við að Ríkisútvarpið þurfi ekki að greiða fyrir alla leikmuni, leigugjald fyrir upptökustaði o.fl. Hér er um að ræða frávik frá 2. mgr. 39. gr. fjölmiðlalaga, þar sem talið er nauðsynlegt til að veita „listræna“ undantekningu frá því ákvæði. Tjáningarfrelsi í fjölmiðlum veitir ákveðið svigrúm fyrir ýkjur og íróníu, t.d. þegar gert er grín að málefnum og/eða þekktum einstaklingum úr þjóðlífinu. Í því samhengi kann að vera eðlilegt að heimila vísun til tiltekinna vörumerkja eða þjónustu. Áréttað skal að hér er um undantekningu ræða og er mikilvægt að tilvísanir af þessu tagi séu gerðar með látlausum hætti.
Þá segir í 7. mgr. að Ríkisútvarpið skuli setja reglur um viðskiptaboð í miðlum sínum og skulu þær birtar á vefsíðu þess. Er þetta gert til þess að stuðla að gagnsæi og að auðvelt verði bæði fyrir Ríkisútvarpið sjálft og eftirlitsaðila þess að fylgja reglunum eftir. Mikilvægt er að Ríkisútvarpið gæti málefnalegra sjónarmiða og jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum og starfi í samræmi við heilbrigða viðskiptahætti. Um er að ræða að settar verði skilvirkar og gagnsæjar reglur um viðskiptaboð og gjaldskrá sem lúti samkeppnislögum. Sjá einnig athugasemdir við 4. gr. hér að framan. Reglunum er þannig að ætlað að styðja við eitt af markmiðum frumvarpsins um að draga úr viðskiptalegum sjónarmiðum í rekstri Ríkisútvarpsins.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að áður en kosið er til stjórnar á aðalfundi skuli ráðherra tilnefna einn mann, sem kjörinn skal formaður og einn til vara. Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins skulu tilnefna einn mann og annan til vara á löglega boðuðum fundi og skulu þeir kosnir í stjórn Ríkisútvarpsins. Líkt og kemur fram í almennum athugasemdum frumvarpsins er víða á Norðurlöndunum í gildi það fyrirkomulag að fulltrúar starfsmanna sitja í stjórnum ríkisútvarpsstöðvanna. Er það fyrirkomulag talið stuðla að auknu lýðræði innan stofnananna og gera starfsmenn meira ábyrga fyrir starfseminni. Þetta getur verið mikilvægt þegar kemur að málum er varða lýðræðislega starfshætti innan Ríkisútvarpsins. Hins vegar er áskilið að fulltrúar starfsmanna taki ekki þátt í þeim störfum stjórnar sem snerta kjör þeirra eða annað sem hugsanlega stangast á við almennar reglur um hæfi eða hagsmunaárekstra. Eins og rakið er í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins er fyrirhugað að gerðar verði breytingar á lögum um hlutafélög um rétt fulltrúa starfsmanna til setu á aðalfundi opinberra hlutafélaga. Í nefndaráliti meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar við meðferð frumvarpsins á 140. löggjafarþingi er tilgreint að með vísan til sjónarmiða um að ekki sé heppilegt að starfsmenn komi að ákvörðunum sem varðar rekstur sé lagt til að fulltrúi starfsmanna í stjórn Ríkisútvarpsins verði áheyrnarfulltrúi með tillögurétt og málfrelsi en hafi þar ekki atkvæðisrétt, sbr. nú 2. tölul. 2. mgr. 9. gr.
Lagt er til að ráðherra skipi fimm manns og jafn marga til vara í valnefnd til tveggja ára í senn. Allsherjar- og menntamálanefnd tilnefnir þrjá fulltrúa og jafnmarga til vara, Bandalag íslenskra listamanna tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara og Samstarfsnefnd háskólastigsins tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara. Samkvæmt þessu verða tengsl Alþingis og Ríkisútvarpsins ekki rofin að fullu enda má segja að á Alþingi sitji fulltrúar allra landsmanna. Ákvæðið gerir þó ráð fyrir því að kjörnir fulltrúar Alþingis og sveitarstjórna verði ekki kjörgengir í stjórn Ríkisútvarpsins, sbr. lokamálsgrein greinarinnar. Litið er svo á að með þátttöku fulltrúa Bandalags íslenskra listamanna í valnefnd verði tryggt að fulltrúi með þekkingu á menningarmálum verði valinn í stjórn. Á sama hátt er talið að fulltrúi samstarfsnefndar háskólanna sjái til þess að í stjórn veljist fulltrúi með þekkingu á fjölmiðlamálum. Með þessari aðferð við val á stjórnarmönnum er leitast við að sjá til þess að til stjórnarsetu veljist fólk sem hafi fullnægjandi þekkingu á þeim sviðum, sem varða rekstur og starfsemi Ríkisútvarpsins, ekki síst meginmarkmiðum þess, sbr. 1. og 3. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 4. mgr. skulu stjórnarmenn uppfylla hæfi skv. 66. gr. laga um hlutafélög nr. 2/1995, með síðari breytingum. Hvað varðar 2. málsl. ákvæðisins er hér í raun um hæfisreglu að ræða sem tengd er almennum neikvæðum hæfisreglum hvað varðar stjórnarsetu. Þannig verður almennt að telja að einstaklingar, sem beint eða óbeint inna af hendi störf, taka við greiðslum eða hafa hagsmuna að gæta í öðrum fjölmiðlafyrirtækjum eða fjölmiðlatengdum fyrirtækjum en Ríkisútvarpinu, geti ekki gætt hagsmuna félagsins hvað varðar skyldur þess til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að viðkomandi starfsmaður eigi rétt á skriflegum rökstuðningi fyrir uppsögn ef hann telur ástæður brottrekstrar ekki málefnalegar. Það ber hins vegar að árétta að slík skýring er valkvæð fyrir viðkomandi starfsmann þar sem það getur verið mjög íþyngjandi fyrir hann að hafa neikvæða skýringu í farteskinu þegar hann sækir um starf síðar meir. Einnig kann að vera að starfsmaður geri sér grein fyrir afglöpum sínum í starfi og þurfi því ekki á skýringu að halda.
Um 13. gr.
Í 2. mgr. er aðeins átt við um athugasemdir og kvartanir er lúta að efnismeðferð og umfjöllun um einstök málefni og óskir um andmælarétt, sem hægt er að skjóta til fjölmiðlanefndar, sbr. lög um fjölmiðla, nr. 38/2011, þ.e. að málið heyri undir lögsögu fjölmiðlanefndar. Þegar horft er til eðlis þeirrar starfsemi sem hér er fjallað um og þeirra ákvarðana sem fjölmiðlanefnd er ætlað að taka, þykja rök standa til þess að málsmeðferð verði hraðað svo sem kostur er og því er gerð tillaga um sérstakan málshöfðunarfrest.
Um 14. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um gjalddaga útvarpsgjalds sem víkja frá almennum ákvæðum laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Mælt er fyrir um að gjalddagar útvarpsgjalds verði hinir sömu og nú, þ.e. 1. ágúst, 1. september og 1. október en gjalddagi lögaðila verði 1. nóvember. Þá er í lokamálslið 2. mgr. kveðið á um að fjármála- og efnahagsráðuneyti skuli fyrsta virkan dag hvers mánaðar greiða Ríkisútvarpinu fjárhæð sem svarar til áætlaðs 1/ 12 heildartekna af gjaldi ársins skv. 1. mgr., sem kom svo árlega til uppgjörs á móti innheimtu útvarpsgjaldi.
Í 3. mgr. eru fyrirmæli um að Ríkisútvarpið skuli setja gjaldskrár fyrir þjónustu sem veitt er á sviðum er falla undir 3. gr. og skal hún taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna og höfundaréttargjöldum. Að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru gerðar tvær breytingar á frumvarpinu frá 140. löggjafarþingi, annars vegar að Ríkisútvarpið en ekki stjórn þess setji gjaldskrá vegna þjónustu sem fellur undir 3. gr. og hins vegar að skotið verði inn tilvísun til flutningsréttargjalda. Í niðurlagi málsgreinarinnar kemur fram að Ríkisútvarpið skuli gæta jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum og byggja ætíð á málefnalegum sjónarmiðum og starfa í samræmi við í heilbrigða viðskiptahætti og er gjaldskrá um þjónustu sem veitt er skv. 3. gr. frumvarpsins ætlað að taka mið af því.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Samkvæmt 1. mgr. skal Ríkisútvarpið hafa frumkvæði að því að óska eftir mati fjölmiðlanefndar á fyrirhugaðri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Við matið skal í fyrsta lagi leggja mat á hvort þjónustan falli undir undantekningu 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Í öðru lagi hvort þjónustan falli undir almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins skv. 3. gr. frumvarpsins. Í þriðja lagi að meta hina nýju þjónustu með tilliti til samkeppnissjónarmiða ef þess er óskað. Hér ber þess að geta að ekki var talið ráðlegt að mæla fyrir um sérfræðilegar úttektir nema eðli hinnar fyrirhuguðu þjónustu gefi tilefni til þess.
Hér er mælt fyrir um að miða umfang nýrrar fjölmiðlaþjónustu við tiltekið hlutfall af árlegri heildarveltu Ríkisútvarpsins. Með því er undirstrikað að fyrir fram mat eigi einkum við um nýja fjölmiðlaþjónustu, sem talin er skipta máli og hafi sannarlega áhrif á fjölmiðlaumhverfið, t.d. er talin geta raskað samkeppnisstöðu annarra fjölmiðla. Af því leiðir að gerð er krafa um að við matið liggi fyrir ítarlegur rökstuðningur og fjárhagsáætlun af hálfu Ríkisútvarpsins. Enn fremur að þar komi fram áætluð áhrif, nýbreytni og eftir atvikum tímalengd þjónustunnar.
Ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu telst vera sú þjónusta sem er í grundvallaratriðum frábrugðin þeirri þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir á þeim tíma þegar óskað er eftir leyfi til nýrrar þjónustu. Slík þjónusta getur t.d. verið ný rás, sem væri m.a. notuð til að sýna efni frá íþróttaviðburðum. Í matsferlinu er lagt mat á lýðræðislega, menningarlega og samfélagslega þörf fyrir hina nýju þjónustu eins og slíkar þarfir eru skilgreindar í 3. gr. frumvarpsins. Þá skal reynt að leggja mat á hversu margir notendur verði að umræddri þjónustu og kostnað við hana. Við mat á hinni lýðræðislegu, menningarlegu og samfélagslegu þýðingu fjölmiðlaþjónustunnar getur fjölmiðlanefnd jafnframt leitað óháðs sérfræðings í þeim efnum. Mælt er fyrir um í 3. mgr. að hagsmunaaðilum og almenningi verði gefinn kostur á því að koma athugasemdum sínum á framfæri við fjölmiðlanefnd innan tiltekins tíma. Ef hagsmunaaðili óskar sérstaklega eftir því skal fjölmiðlanefnd leita álits óháðs sérfræðings í samkeppnismálum. Í greininni er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið skuli bera kostnað af mati óháðra sérfræðinga, að fengnu samþykki þess.
Í 4. og 5. mgr. greinarinnar eru heimildir til undanþágu frá þeirri skyldu Ríkisútvarpsins að óska eftir heimild ráðherra. Þó er Ríkisútvarpinu skylt að tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um áætlaða þjónustu áður en hún hefst. Skv. 4. mgr. er Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu til reynslu í allt að 24 mánuði án sérstakrar heimildar. Í ákvæðinu er mælt fyrir um tvö tilvik sem eiga við í þessu efni. Annars vegar þegar um er að ræða tímabundna þjónustu til að þjóna ákveðnum lýðræðislegum, menningarlegum eða samfélagslegum þörfum og hins vegar eins konar reynsluþjónustu, þ.e. þjónustu sem Ríkisútvarpið áætlar að þróa enn frekar og á að vera til þess fallin að auka gæði fjölmiðlaþjónustunnar almennt. Hér getur verið um að ræða tiltekna þjónustu sem einkarekin fjölmiðlafyrirtæki vilja mögulega koma að síðar meir. Ef Ríkisútvarpið ákveður, að reynslutíma loknum, að halda fjölmiðlaþjónustunni áfram þarf hún að gangast undir mat fjölmiðlanefndar. Heimildin í 4. mgr. samsvarar heimild sem íslenskum stjórnvöldum er veitt í 90. mgr. í kafla 6.7 í leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu sem urðu hluti af EES-samningnum samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 3. febrúar 2010, sem er svohljóðandi:
Ofangreind sjónarmið mega ekki koma í veg fyrir að útvarpsrekendur í almannaþjónustu bjóði nýja og nýskapandi þjónustu til reynslu (t.d. sem tilraunaverkefni) innan vissra marka (t.d. að því er varðar tímabil eða áhorfendahóp) og í þeim tilgangi að safna upplýsingum um hvort raunhæft sé að veita hina fyrirhuguðu þjónustu og hvaða virðisauka hún hafi í för með sér, enda sé slíkt reynslutímabil ekki notað til að koma upp umfangsmikilli nýrri og fullmótaðri hljóð- og myndþjónustu.
Í 5. mgr. er lagt til að við sérstakar aðstæður er varða almannaheill verði Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Þessi tiltekna þjónusta getur t.d. verið til þess að uppfylla enn frekar þær kvaðir, sem á Ríkisútvarpinu hvíla, sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu, án þess að fram fari mat á henni. Þetta getur verið fjölmiðlaþjónusta í tengslum við ýmiss konar náttúruhamfarir eða önnur samfélagsleg áföll. Við mat á því hvort slík fjölmiðlaþjónusta falli undir undanþáguheimildina skal sérstaklega litið til þess hvort hún hafi það markmið að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi. Í þessu sambandi má einnig nefna t.d. þjónustu í aðdraganda kosninga og sem ætlað er að stuðla að auknu lýðræði. Þá getur þetta verið einhvers konar fjölmiðlaþjónusta í kjölfar náttúruhamfara eða annarra samfélagslegra áfalla og er ætlað að auka félagslega samheldni þjóðarinnar. Ef litið er til nágrannaríkjanna má t.d. nefna að í Bretlandi hóf BBC sérstaka fjölmiðlaþjónustu í tengslum við jarðskjálftann sem varð undan ströndum Indónesíu 26. desember 2004 og flóðbylgjurnar sem skullu í kjölfarið á löndum við Indlandshaf og víðar. Hamfarirnar snertu á margan hátt breskan almenning.
Í framhaldi af framangreindu mati og fram komnum athugasemdum hagsmunaaðila og keppinauta Ríkisútvarpsins skal ráðherra, innan 12 vikna frá því að ósk Ríkisútvarpsins hefur borist, kynna ákvörðun sína byggða á tillögu/mati fjölmiðlanefndar hvort hin nýja fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu geti hafist eður eigi. Nánar skal kveðið á um málsmeðferð við mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu í reglugerð sem ráðherra setur að tillögu fjölmiðlanefndar.
Um 17. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að sektir geti numið allt að 10 millj. kr. og er talið nauðsynlegt að sett verði í lögin þak á fjárhæð þeirra sekta sem fjölmiðlanefnd er heimilt að leggja á Ríkisútvarpið. Hins vegar er ætlað umtalsvert svigrúm til sektarákvarðana innan þeirra marka. Þá skal við ákvörðun sektar m.a. tekið tillit til alvarleika brots og tekna Ríkisútvarpsins af broti þegar það á við. Um rannsókn og meðferð mála samkvæmt þessari grein fer eftir viðeigandi ákvæðum fjölmiðlalaga.
Þá er í 3. mgr. lagt til að fjölmiðlanefnd verði heimilt að falla frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða ef af öðrum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu sekta. Gert er ráð fyrir að þessari heimild verði einkum beitt þegar um afar smávægileg brot er að ræða eða af öðrum sambærilegum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu stjórnvaldssekta. Á hinn bóginn geta slík tilvik komið upp að fjölmiðlanefnd telji engu að síður ástæðu til ljúka málsmeðferð Ríkisútvarpsins með útgáfu álits án þess að til viðurlaga komi. Í slíku áliti geta falist leiðbeinandi tilmæli um þætti sem betur mættu fara í starfsemi Ríkisútvarpsins.
Um 18. gr.
Einnig er kveðið á um að um Ríkisútvarpið gildi lög um fjölmiðla, nr. 38/2011, með síðari breytingum, að undanskildum 16. gr. og 52. gr., enda þarf Ríkisútvarpið ekki leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, sbr. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Fjölmiðlanefnd, sem starfar samkvæmt fjölmiðlalögum, er jafnframt hér veitt lögsaga um að hafa eftirlit með almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins.
Þá segir í 2. mgr. að upplýsingalög, nr. 50/1996, gildi um starfsemi Ríkisútvarpsins. Ákvæðið er samhljóða 2. mgr. 12. gr. gildandi laga en eins og nánar er rakið í athugasemdum við 12. gr. frumvarpsins sem varð að lögum um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, var þung áhersla lögð á að ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996, giltu um Ríkisútvarpið. Skv. 1. gr. upplýsingalaga gilda lögin einvörðungu um stjórnvöld ríkis og sveitarfélaga en ekki um hlutafélög og skiptir þar engu þótt hlutafélagið sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags. Í ljósi þess að Ríkisútvarpinu væri ætlað að veita útvarpsþjónustu í almannaþágu sem væri í eðli sínu opinber þjónusta var engu að síður talið rétt að upplýsingalög giltu um starfsemi þess þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.
Um 19. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Um ákvæði til bráðabirgða III.
Um ákvæði til bráðabirgða IV.
Um ákvæði til bráðabirgða V.
Um ákvæði til bráðabirgða VI.
Um ákvæði til bráðabirgða VII.
Um ákvæði til bráðabirgða VIII.
Þá er lagt til að breytingum skv. 9. gr. frumvarpsins verði hrundið í framkvæmd með því að ráðherra skipi í valnefnd til undirbúnings stjórnarkjörs á aðalfundi Ríkisútvarpsins innan tveggja mánaða frá gildistöku laganna.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu.
Í fyrsta lagi er lögð aukin áhersla á almannaþjónustuhlutverk RÚV og er hlutverki og skyldum félagsins við fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu lýst á ítarlegri hátt en í gildandi lögum. Í öðru lagi er skilið milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi Ríkisútvarpsins, einkum á sviði samkeppnisreksturs, þannig að önnur starfsemi RÚV verði í fjárhagslega sjálfstæðum dótturfélögum, svo sem sala á auglýsingarými. Starfsemi þeirra skal lúta sömu löggjöf og félög í samkeppnisrekstri. Tilgangurinn er að styðja við starfsemi RÚV með nýtingu á tæknibúnaði, dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu RÚV til annarrar starfsemi en hinnar hefðbundnu. Í þriðja lagi er mælt fyrir um aukið aðgengi sjón- og heyrnarskertra að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Í fjórða lagi eru lagðar til takmarkanir á auglýsingum í dagskrárliðum og styttur hámarksauglýsingatími á klst. Fram hafa komið sjónarmið um nauðsyn þess að dregið verði úr umsvifum RÚV á auglýsingamarkaði og því er lagt til að settar verði skýrar reglur þar að lútandi. Þá verði stofnuninni gert skylt að birta gjaldskrá sína. Í fimmta lagi er lagt til að umsjón með eignarhlut ríkisins í RÚV færist frá fjármála- og efnahagsráðherra til mennta- og menningarmálaráðherra. Í sjötta lagi er gert ráð fyrir að breytingar verði á skipan og fyrirkomulagi við val á stjórn RÚV. Í sjöunda lagi er ráðgert að skýrar verði mælt fyrir um skil á milli verksviðs stjórnar og útvarpsstjóra en gert er í gildandi lögum og sérstaka vernd í starfi fyrir starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn. Í áttunda lagi að RÚV taki upp innra gæðaeftirlit. Í níunda lagi að fjölmiðlanefnd verði falið, sem óháðum eftirlitsaðila, að leggja mat á hvort RÚV veiti í raun þá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sem kveðið er á um og geti lagt á stjórnvaldssekt sé brotið gegn ákvæðum 7. gr. um viðskiptaboð. Að endingu og í tíunda lagi er lagt til að skatttekjur af útvarpsgjaldi RÚV, sem ríkissjóður hefur innheimt frá árinu 2009, verði framvegis markaðar til félagsins.
Af einstökum atriðum frumvarpsins eru þær breytingar veigamestar varðandi fjármál hlutafélagsins og ríkissjóðs sem lúta að takmörkunum félagsins á umsvifum á auglýsingamarkaði. Í fyrsta lagi er í frumvarpinu lagt bann við því að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum, svo sem við útsendingu íburðarmikilla dagskrárliða eða eigin framleiðslu sem er 60 mínútur að lengd að lágmarki. Í öðru lagi er lagt bann við öflun tekna til dagskrárgerðar með kostun, þó með sömu undantekningu og auglýsingar sbr. hér að framan. Í þriðja lagi er um að ræða takmörk á hámarksauglýsingatíma, sem mest má nema 8 mínútum á klukkustund í stað 12 mínútna hámarks í gildandi fjölmiðlalögum. Í fjórða lagi er RÚV gert skylt að birta gjaldskrá sína til að tryggja gagnsæi og jafnræði í afsláttarkjörum til viðskiptavina. Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis kunna þessar takmarkanir að hafa í för með sér allt að 365 m.kr. árlega tekjurýrnun eða sem svarar til 21% af samanlögðum auglýsinga- og kostunartekjum RÚV og 7,3% af heildartekjum félagsins. Þessi 365 m.kr. tekjuskerðing skiptist þannig að áætlað er að bann við að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum muni hafa í för með sér um 165 m.kr. tekjulækkun, settur hámarkstími í lengd auglýsingatíma muni leiða af sér um 80 m.kr. tekjuskerðingu og bann við kostun þýði lækkun á tekjum sem nemur um 120 m.kr. Þannig er gert ráð fyrir að tekjur af kostun muni samtals lækka um 2/3. Árleg afkoma félagsins mun því að öðru óbreyttu verða lakari sem þessu nemur við þessa breytingu.
Annað veigamikið fjárhagslegt atriði í frumvarpinu er að lagt er til að RÚV hafi framvegis markaðar skatttekjur með því móti að innheimtar tekjur af núverandi útvarpsgjaldi renni til félagsins í stað þess að félagið fái fjárveitingu sem byggist á beinu framlagi úr ríkissjóði með stoð í þjónustusamningi með núgildandi fyrirkomulagi. Er það m.a. rökstutt með því í greinargerð frumvarpsins að þannig verði tekjur félagsins betur skilgreindar, stöðugri og fyrirsjáanlegri. Í því sambandi er vert að rifja upp að þegar Ríkisútvarpið ohf. var stofnað með lögum nr. 6/2007 og sett var ákvæði um nýtt útvarpsgjald í stað fyrri afnotagjalda var gert ráð fyrir að útvarpsgjaldið yrði jafnframt markaður tekjustofn félagsins. Hins vegar var gert ráð fyrir að til ársloka 2008 mundi RÚV áfram afla sér tekna með því að innheimta afnotagjöld þar til í ársbyrjun 2009 þegar tekinn yrði upp hinn nýi skattur, útvarpsgjald, þess í stað. Þegar að því kom varð niðurstaðan hins vegar sú með lagabreytingu að hafa nýja skattinn ekki markaðan til RÚV eins og afnotagjaldið, enda annars eðlis. Við þá ákvörðun var, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi þar að lútandi, m.a. horft til þess að þessi nýi tekjustofn væri fremur óviss og sveiflukenndur.
Útvarpsgjaldið er árgjald sem greitt er af þeim einstaklingum og lögaðilum sem eru tekjuskattsskyldir en ekki af þeim sem eru undir skattleysismörkum og þeim sem eru innan 16 ára aldurs eða eru 70 ára og eldri. Gjaldið er því ekki nefskattur sem greiðist af öllum undantekningarlaust. Á árinu 2011 greiddu 176.853 einstaklingar útvarpsgjald af samtals 260.764 framteljendum á grunnskrá ríkisskattstjóra, eða tæp 68%. Hafði gjaldendum fækkað talsvert milli ára, en þeir voru 187.340 árið 2009 þegar gjaldið var fyrst lagt á. Lögaðilar sem greiddu gjaldið árið 2011 voru 34.890 af samtals 36.837 skattskyldum aðilum, eða tæp 95%. Sérstaklega þótti ástæða til að taka mið af þessum annmörkum við gjaldtökuna í ljósi aðstæðna eftir efnahagsáfallið haustið 2008 þar sem mikil óvissa var um hversu margir einstaklingar og lögaðilar yrðu tekjuskattsskyldir og mundu þar með greiða útvarpsgjaldið. Þannig var ætlunin að RÚV héldi því framlagi sem var ákveðið í fjárlögum þó að tekjurnar mundu ekki skila sér að fullu. Ríkissjóði var með þessu ætlað að bera áhættuna af óvissu um fjölda greiðenda sem félagið hefði ella borið. Ljóst er að gjaldtaka af þessum toga verður ávallt næm fyrir efnahagssveiflum. Ekki verður séð að breyting hafi orðið á þessum eiginleikum útvarpsgjaldsins og að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins eru það ekki haldbær rök fyrir því að marka gjaldið til RÚV að með því verði tekjur félagsins stöðugri og fyrirsjáanlegri, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu.
Með núverandi fyrirkomulagi fær félagið einmitt fast, fyrirsjáanlegt árlegt framlag í fjárlögum með stoð í samningi við mennta- og menningarmálaráðherra, sem hækkar miðað við almennar launa- og verðlagsforsendur, á sama hátt og á við um margar sjálfseignarstofnanir og einkafyrirtæki sem ríkið er með samninga við. Í þessu sambandi má minna á að önnur ástæða fyrir því að mörkun teknanna þótti ekki eiga við er sú að mennta- og menningarmálaráðherra ber að gera samning við RÚV þar sem m.a. umfang og kröfur til þjónustunnar eru tilgreindar. Sá samningur er til fimm ára og með honum eru settar skýrar fjárhagslegar forsendur fyrir framkvæmd þjónustuveitingarinnar og fjármögnun hennar. Með breytingu á RÚV í opinbert hlutafélag árið 2007 var með öðrum orðum tekið upp fyrirkomulag samningsstjórnunar. Þar með var gert ráð fyrir að stjórnvöld afmarki m.a. hvaða fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu eigi að veita fyrir árlega fjárveitingu í stað þess að stjórnendur stofnunarinnar hafi þá fjármuni til ráðstöfunar að eigin ákvörðun. Að hluta til er samningnum einnig ætlað að stuðla að gagnsæi í þessum samskiptum til að mæta athugasemdum ESA um ríkisstyrki til útvarpsreksturs. Í samningnum er í 5. gr. fjallað um fjármál stofnunarinnar. Þar er einnig skýrt kveðið á um að tekju- og kostnaðarliðum vegna starfsemi sem fellur undir útvarpsþjónustu í almannaþágu annars vegar og starfsemi sem flokka má sem samkeppnisrekstur hins vegar skuli haldið aðskildum. Þá segir í samningnum að RÚV skuli leggja fram rekstraráætlun um tekjuþörf til að standa undir kostnaði við útvarpsþjónustu í almannaþágu. Í bréfi sem mennta- og mennigarmálaráðherra sendi stjórn RÚV 4. febrúar 2011 sagði hins vegar að þetta ákvæði hefði ekki verið uppfyllt með viðunandi hætti af RÚV. Það hlýtur því að teljast vera mikið álitamál hvort heppilegt sé að leggja RÚV til markaðan skatt, sem ætlaður væri til fjármögnunar á afmörkuðum hluta starfseminnar, samhliða því að reynt er að beita fyrirkomulagi samningsstjórnunar á ákvarðanatöku um framvindu starfseminnar.
Þá verður ekki heldur séð að bein tenging ætti að vera milli fjárþarfar í rekstri fjölmiðlunar í almannaþjónustu og sveiflna sem orðið geta í tekjum af útvarpsgjaldinu eftir árferði í efnahagslífinu. Þannig má t.d. gera ráð fyrir að á uppgangstímum þegar laun fara hækkandi gætu tekjur af gjaldinu aukist nokkuð hratt við fjölgun í hópi þeirra sem eru tekjuskattsskyldir án þess að ástæða væri til að ætla að fjárþörf RÚV þyrfti sjálfkrafa að vaxa í sama mæli. Einnig gæti komið til þess að stjórnvöld ákveddu breytingar á tekjuskattskerfinu, t.d. skattþrepum eða persónuafslætti, sem gætu leitt til umtalsverðrar aukningar eða minnkunar á tekjum af gjaldinu án þess að það snúi á nokkurn hátt að rekstrarkostnaði RÚV.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur slíka mörkun ríkistekna sem lögð er til í frumvarpinu ekki vera heppilegt fyrirkomulag. Að mati ráðuneytisins ættu tekjur sem kveðið er á um í lögum og teljast til ríkistekna að renna í ríkissjóð á grundvelli sjónarmiða um tekjuöflun, hagkvæmni og skilvirkni og ákvarðanir um fjárheimildir einstakra verkefna almennt að vera teknar á Alþingi við afgreiðslu fjárlaga, óháð þeim tekjum, á grundvelli mats á fjárþörf verkefna og forgangsröð þeirra hverju sinni. Í tilviki RÚV gæti fjárveitingin verið reist á samningsbundnum forsendum til fimm ára í senn.
Verði útvarpsgjald markað til RÚV á þann veg sem lagt er til í frumvarpinu verður það eftir sem áður lögþvingaður skattur sem innheimtur er af ríkinu og færist á tekjuhlið ríkissjóðs í samræmi við lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Ráðstöfun skattsins til félagsins kæmi fram sem fjárveiting á fjárlagalið RÚV í fjárlögum og gjaldfærði þar sem útgjöld ríkissjóðs í ríkisreikningi. Í fjárlögum yrði því sem fyrr ákvörðuð fjárheimild vegna félagsins en munurinn væri sá að heimildin yrði fjármögnuð af þessum tiltekna skatti í stað þess að vera fjármögnuð með beinu framlagi ríkissjóðs sem byggist á almennri tekjuöflun ríkissjóðs af sköttum og öðrum rekstrartekjum. Væri þetta fyrirkomulag því í rauninni með keimlíkum hætti og áður þegar afnotagjöld voru lögð á og veitt til reksturs RÚV sem fyrirtækis í B-hluta ríkisins.
Í þessu ljósi verður að telja það misskilning á fjárstjórnarvaldi Alþingis og hlutverki fjárlaga sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins að með mörkun útvarpsskattsins til RÚV verði þetta félag í eigu ríkisins sjálfstætt eða óháð hinu pólitíska og efnahagslega valdi stjórnvalda. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á það í þessu sambandi að skýlaust er að íslenskum lögum að þótt útvarpsgjaldið verði markað til RÚV verður það áfram skattur sem telst til ríkistekna og að tekjurnar og fjárveiting til RÚV verða ákvörðuð í fjárlögum. Alþingi mun eftir sem áður ákveða fjárhæð gjaldsins og þar með t.d. hvort það taki hækkun með tilliti til verðlags fyrir næsta fjárlagaár hverju sinni. Alþingi mun einnig ákvarða ráðstöfun teknanna með fjárveitingu og þar með hvenær þær eru veittar til útgjalda og hvort fjárveitingin verði jafnmikil og tekjurnar, eins og fjölmörg dæmi eru um í fjárlögum undangenginna ára. Vandséð er að opinbert fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins sem fjármagnað væri að mestu með skattlagningu og væri bundið skilmálum í samningi um þjónustustarfsemi sína gæti talist vera fjárhagslega algerlega óháð opinberu stjórnvaldi og fjárstjórnarvaldi Alþingis. Hlýtur því að vera álitamál hvort tilefni er til að marka tekjur af útvarpsgjaldi til félagsins af þessum ástæðum og hvort aðrir þættir í starfsumhverfi vegi e.t.v. þyngra til að tryggja faglegt sjálfstæði stofnunarinnar. Þannig hefur ekki verið talin ástæða til að draga í efa sjálfstæði t.d. Hæstaréttar eða embættis forseta Íslands þótt þær stofnanir séu fjármagnaðar að fullu með beinum fjárveitingum úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum.
Þegar útvarpsgjaldið tók gildi var það hækkað um 18% frá því sem var í upphaflegu lögunum og hefur það síðan verið hækkað árlega með tillit til verðlags, þannig að hækkunin er nú orðin 29% samtals, einkum í því skyni að afla ríkissjóði aukinna tekna í ljósi hins fordæmislausa vanda í ríkisfjármálum sem við hefur verið að etja eftir efnahagsáfallið haustið 2008. Þessar hækkanir voru því ekki ákveðnar á nokkurn hátt út frá mati á fjárþörf vegna almannaþjónustu í starfsemi RÚV eins og ætla mætti af því að lagt er til í frumvarpinu að tekjur af útvarpsgjaldi verði nú allar veittar í þann rekstur. Auk þess hefur undanfarin þrjú ár verið gerð hagræðingarkrafa til reksturs RÚV í sama mæli og hjá almennum stjórnsýslu- og þjónustustofnunum. Verði allar tekjurnar markaðar til félagsins jafngilti það því að afturkalla þau aðhaldsmarkmið sem þessu félagi ríkisins hafa verið sett en það sama á vitaskuld ekki við um almennar ríkisstofnanir.
Rétt er að benda á í þessu sambandi að tilskipun ESB um útvarp í almannaþágu og ábendingar ESA um ríkisstuðning við RÚV lúta ekki að því hvernig ríkið aflar tekna vegna starfsemi RÚV, svo sem hvort það er í mynd núverandi útvarpsgjalds. Litið er á það sem stjórnsýslulegt fyrirkomulagsatriði og að það sem mestu máli skipti sé í hvaða mæli, með hvaða hætti og í hvaða tilgangi veittur er ríkisstyrkur til félagsins.
Árleg rekstrarvelta RÚV er nálægt 5 mia.kr. og ríkissjóður hefur því ríka hagsmuni af því að stjórn félagsins sé hagað með þeim hætti að fjárhagsstaða þess verði ávallt traust. Þótt rekstrinum hafi verið komið fyrir í mynd hlutafélags má telja litlar líkur á því að starfsemin verði látin taka endi með gjaldþroti ef slíkar aðstæður skapast. Það að ríkissjóður er fjárhagslegur bakhjarl félagsins felur því í sér vissa áhættu fyrir ríkissjóð sem lágmarka þarf með traustu stjórnskipulagi og forvirku fjárhagseftirliti ríkisins sem eiganda. Á síðustu árum hafa stjórnvöld tvisvar sinnum þurft að leggja til fjármuni til að forða RÚV frá þroti. Fyrst árið 2006, í aðdraganda þess að RÚV var breytt í hlutafélag, með 625 m.kr. afskrift á skuldum við ríkissjóð. Í fjáraukalögum 2007 og 2008 var fjárhagur RÚV einnig styrktur um nálægt 190 m.kr. til að metið eiginfjárhlutfall í stofnefnahagsreikningi næði 15%. Í ársbyrjun 2009 var hins vegar svo komið að eigið fé fyrirtækisins var upp urið þannig að reksturinn var aftur á leiðinni í þrot og fékk félagið 630 m.kr. aukafjárveitingu umfram framlag í fjárlögum þess árs. Til viðbótar við það var RÚV veitt 563 m.kr. eiginfjárframlag árið 2009 á móti niðurfærslu á jafnháum eignarhlut ríkisins en afskrift á honum þurfti að færa til gjalda í rekstrarreikningi ríkissjóðs.
Til að stuðla að virkara eigendahlutverki ríkisins og draga úr fjárhagsáhættu ríkissjóðs markaði ríkisstjórnin þá stefnu að færa forræði með ríkiseignum og eignarhlutum í félögum á hendi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sbr. einnig nýja skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta Stjórnarráðsins. Með því móti var einnig leitast við að greina betur á milli tveggja meginhlutverka sem ríkið hefur sem reglusetjandi á tilteknum markaði eða málasviði og sem eigandi fyrirtækis í rekstri á sama markaði þannig að sami aðili gegni ekki báðum hlutverkunum. Fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur að því að útfæra samræmda stefnu og reglur um eigendahlutverk ríkisins, forvirkt fjárhagseftirlit og góða stjórnarhætti þeirra fyrirtækja sem það fer með meiri hluta í og hefur umsjón með að þessu leyti. Frumvarpið gerir hins vegar ráð fyrir að mennta- og menningarmálaráðherra fari með eignarhlutinn í RÚV í stað fjármála- og efnahagsráðherra sem er ekki í samræmi við þessa stefnumörkun.
Hvað varðar aðra þætti frumvarpsins er ljóst að RÚV mun verða fyrir talsverðum viðbótarkostnaði við að hrinda í framkvæmd nokkrum nýjum starfsskyldum sem frumvarpið mælir fyrir um. Í frumvarpinu er kveðið á um að koma þurfi til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum en kostnaður við það hefur þó ekki verið skilgreindur á þessu stigi. Er áætlað að hér sé um að ræða kostnað sem geti hlaupið á tugum milljóna króna, háð útfærslu. Þá er félaginu gert að setja upp gjaldskrá í tengslum við aðgreiningu á starfsemi sinni og dótturfélaga sem mun einnig hafa óvissan kostnað í för með sér. Áætlar Ríkisútvarpið að þessar breytingar og önnur útgjöld sem tengjast aðgreiningu á rekstri með tilkomu dótturfélaga muni hafa í för með sér viðbótarkostnað sem einnig geti numið tugum milljóna króna árlega. Komið verður á fót valnefnd við kjör stjórnarmanna og þeim fjölgað um tvo og mun það hafa viðbótarkostnað í för með sér, einkum vegna þóknana, sem gætu orðið um 2,5 m.kr. á ári. Loks er gert ráð fyrir að tekið verði upp virkt innra gæðaeftirlit sem áætlað er að kosti fyrirtækið 20–25 m.kr. á ári. Áætlanir um þessa þætti í innri rekstrarkostnaði RÚV eru hins vegar það skammt á veg komnar að fjármála- og efnahagsráðuneytið telur ekki fært að setja fram marktækt mat á áhrifum þeirra. Eins og áður getur er auk þess áætlað að takmarkanir á auglýsingatímum í dagskránni kunni að draga úr tekjum félagsins sem nemur 365 m.kr. en þessar takmarkanir eiga að taka gildi árið 2014 samkvæmt frumvarpinu.
Starfsemi RÚV er rekin í mynd sjálfstæðs hlutafélags sem ætlað er að sinna fjölmiðlaþjónustu innan þess fjárhagsramma sem félaginu hefur verið settur. Fjármála- og efnahagsráðuneytið gengur því út frá því að tillögur í frumvarpinu sem þrengja möguleika RÚV til að afla tekna af auglýsingum eða auka á rekstrarkostnað þess feli jafnframt í sér að fyrirtækið dragi saman seglin í rekstrinum til að mæta því á þeim sviðum sem viðeigandi þykir og að slíkar breytingar í starfsemi hlutafélagsins hafi þar með í sjálfu sér engin áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
Hvað varðar áhrif á útgjöld A-hluta ríkissjóðs vegna starfsemi stofnana sem frumvarpið tekur til er einkum um það að ræða að gert er ráð fyrir að ákvæði í frumvarpinu sem kveður á um mat fjölmiðlanefndar á frammistöðu RÚV hafi í för með sér að stofnunin þurfi að ráða einn sérfræðing til að annast um það verkefni. Útgjöld nefndarinnar vegna þess eru áætluð um 10 m.kr.
Í forsendum fjárlaga 2012 var áætlað að útvarpsgjaldið skilaði 4.090 m.kr. álögðum tekjum en að þar af innheimtist 3.790 m.kr. Framlög til RÚV í fjárlögum 2012 voru 3.100 m.kr. Í frumvarpi til fjárlaga 2013 er áætlað að útvarpsgjaldið skili 4.380 m.kr. álögðum tekjum en þar af innheimtuðust 4.060 m.kr. Framlög til RÚV í frumvarpi til fjárlaga 2013 eru 3.195 m.kr. Verði allar innheimtar tekjur af útvarpsgjaldinu látnar renna til RÚV frá og með árinu 2014 eins og lagt er til í frumvarpinu munu útgjöld ríkissjóðs þar með hækka sem nemur um 865 m.kr. á ári miðað við þessar áætlanir. Svarar það til rúmlega 27% hækkunar á ríkisstyrknum til fyrirtækisins. Að meðtöldum kostnaði vegna frammistöðumats af hálfu fjölmiðlanefndar mun afkoma ríkissjóðs því versna um u.þ.b. 875 m.kr. á ári verði frumvarpið lögfest óbreytt. Hér er gengið út frá því að RÚV innleiði þær auknu rekstrarskyldur sem frumvarpið felur í sér á nokkrum árum samhliða því að draga úr þjónustu á þeim sviðum sem helst er talin ástæða til vegna minni tekna af sölu auglýsinga.
Loks er ástæða til að benda á að í frumvarpinu og núverandi þjónustusamningi er umfang almannaþjónustuhlutverks RÚV ekki afmarkað fjárhagslega eða tekin afstaða til þess hver kostnaður við það ætti að vera, sem hlýtur þó að vera forsenda fyrir því hversu hár ríkisstyrkurinn á að vera. Í frumvarpinu er því í reynd gengið út frá því að ríkisstyrkinn leiði af því hverjar mörkuðu tekjurnar eru hverju sinni, en á því geta orðið talsverðar breytingar milli ára, fremur en af mati eða ákvörðun stjórnvalda um stuðningshæfan kostnað við þá almannaþjónustu sem RÚV er falið að sinna.
Að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins liggja ekki fyrir viðhlítandi upplýsingar og áætlanir af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins um það í hvaða skyni þörf væri á að veita svo verulega hækkun á framlagi ríkisins til RÚV sem frumvarpið felur í sér með því að ráðstafa til fyrirtækisins öllum tekjum af útvarpsgjaldinu. Jafnvel þótt fyrirtækið þyrfti á engan hátt að laga starfsemi sína að breyttu hlutverki og rekstrarskilyrðum vegna ákvæða frumvarpsins, heldur ætti að mæta því að fullu með auknum ríkisframlögum, verður ekki annað séð en að hækkun framlagsins yrði gróflega áætluð helmingi meiri. Í ljósi þess að ríkisstjórnin hefur sett fram stefnumörkun í ríkisfjármálaáætlun sinni um að ríkissjóður verði orðinn hallalaus árið 2014 hlýtur að þurfa að bregðast við til að afstýra svo verulegu fráviki frá settum markmiðum.
