Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 463. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 835 — 463. mál.
1. Hefur farið fram mat á áhrifum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 á byggingarkostnað? Ef svo er, hver vann það mat og hverjar voru niðurstöður þess?
Ný lög um mannvirki voru samþykkt á Alþingi 15. desember 2010 og tóku gildi 1. janúar 2011. Með lögunum var ný stofnun, Mannvirkjastofnun, sett á fót og tók hún til starfa 1. janúar 2011. Meðal þess sem stefnt var að með nýrri löggjöf og nýrri stofnun var að auka samræmingu byggingareftirlits, fá betri yfirsýn yfir stöðu málaflokksins í landinu og stuðla að auknum gæðum við mannvirkjagerð. Hluti af þessu ferli var setning nýrrar byggingarreglugerðar sem byggist í stórum dráttum á eldri byggingarreglugerð, en jafnframt var höfð hliðsjón af reglugerðum nágrannaríkjanna. Afraksturinn er ný heildstæð reglugerð, mjög hliðstæð byggingarreglugerðum annarra Norðurlanda. Hins vegar liggur fyrir að umbótastarf í málaflokknum er rétt að hefjast og ljóst að á næstu missirum verður að vakta áhrif nýrrar reglugerðar, m.a. með víðtæku samráði og samstarfi allra aðila sem koma að málum og bregðast við ef áhrifin verða önnur en ætlast var til. Fyrsta breyting á nýrri byggingarreglugerð hefur þegar tekið gildi og fyrirsjáanlegt að fleiri breytingar verði gerðar á næstu mánuðum. Á næstu árum má vænta þess að heildaryfirsýn í málaflokknum aukist og eftirlit með framkvæmdum verði skilvirkara og samræmdara.
Við undirbúning nýrrar byggingarreglugerðar var lagt mat á ýmsa þætti hennar sem talið var að gætu haft í för með sér kostnað. Formlegt heildarmat á kostnaðaráhrifum var þó ekki gert, m.a. vegna þeirrar staðreyndar að mjög flókið er að meta slík áhrif. Fyrir liggur að byggingarkostnaður ræðst af mörgu öðru en ákvæðum byggingarreglugerðar, sem felur einungis í sér lágmarksákvæði. Slík ákvæði eru mjög breytileg t.d. eftir mismunandi tegundum mannvirkja, notkun þeirra, byggingarhlutum og byggingarefnum og því erfiðleikum bundið að reikna fram heildarmat kostnaðaráhrifa vegna breytinga á lágmarksákvæðum byggingarreglugerðar. Í fæstum tilvikum eru mannvirki byggð á grundvelli þessara lágmarksákvæða. Sem dæmi má taka að íbúðarhúsnæði á Íslandi er almennt mun stærra en lágmarkskröfur reglugerðarinnar kveða á um og lyftur eru í mörgum húsum þar sem slíkt er ekki skylt. Auknar lágmarkskröfur í byggingarreglugerð leiða því ekki alltaf til aukins byggingarkostnaðar. Einnig má benda á að nýrri byggingarreglugerð er ætlað að stuðla að nýrri hugmyndafræði við hönnun, þar á meðal vegna aðgengis fatlaðra og minni hreyfigetu aldraðra. Breytt hugmyndafræði, svokölluð algild hönnun, krefst þess að tekið sé mið af þörfum allra frá upphafi hönnunar mannvirkis. Mannvirki hönnuð á grundvelli þessarar hugmyndafræði eru því önnur mannvirki en þau eldri þar sem ekki var hugað að þessum þörfum frá upphafi. Það er því ekki eðlilegt að reikna hugsanlegan kostnaðarauka byggingarreglugerðar út frá því hvað kosti að breyta eldra mannvirki þar sem ekki hefur verið hugað að þessum þörfum frá upphafi. Dýrt getur verið að breyta eldra mannvirki eða eldri hönnun til að tryggja aðgengi, en ef slíkt er hugsað frá upphafi hönnunar er ekki víst að kostnaðaráhrifin séu nokkur.
Vissulega kunna nýjar kröfur í einhverjum tilvikum að fela í sér aukinn kostnað en í sumum tilvikum má vega upp á móti slíkum kostnaði með breyttri hönnun, hagkvæmari byggingaraðferðum eða breyttu skipulagi, án þess að það komi niður á notagildi eða gæðum. Í sumum tilvikum geta breytingar á byggingarreglugerð falið í sér aukinn stofnkostnað en lægri rekstrarkostnað og aukinn endingartíma. Þessu til viðbótar má nefna að breytt ákvæði byggingarreglugerðar geta falið í sér þjóðhagslegan ávinning. Sem dæmi um slíkt eru ákvæði um algilda hönnun íbúðarhúsnæðis sem auka líkur á því að fólk geti búið í íbúðum sínum þegar það eldist, veikist eða slasast og þörfin fyrir sérhæft húsnæði og stofnanir minnkar. Að auki má nefna að sumir þættir í reglugerðinni ættu að fela í sér sparnað þegar til lengri tíma er litið, t.d. ákvæði um skilvirkara og betra eftirlit sem vonast er til að skili sér í betra húsnæði og færri göllum. Afar erfitt er að meta slík áhrif nákvæmlega fyrir fram.
Mannvirkjastofnun tók saman greinargerð um samanburð á lágmarksstærðum íbúða samkvæmt eldri byggingarreglugerð, nr. 441/1998, og þeirri nýju, nr. 112/2012, áður en sú nýja tók gildi. Niðurstaðan var sú að almennt sé um óverulega breytingu að ræða. Í sumum tilvikum er unnt að hanna minni íbúðir nú en heimilt var samkvæmt ákvæðum eldri byggingarreglugerðar. Kröfur um rýmisstærðir eru því ekki taldar hafa í för með sér kostnaðarauka.
Eins og fram hefur komið í fréttum fengu Búseti og Samtök iðnaðarins óháðan aðila til þess að meta kostnaðaráhrif nýrrar byggingarreglugerðar á hús sem þessir aðilar völdu, sem eins og fyrr segir er ekki endilega besta aðferðafræðin við mat á þessum kostnaði. Niðurstaða þeirrar skoðunar var að kostnaður hækkaði um 9,6–12,4%. Þegar þetta mat lá fyrir fékk Mannvirkjastofnun Verkfræðistofuna Mannvit til þess að leggja óháð mat á kostnaðinn. Niðurstaða þess mats var að hækkunin væri á bilinu 2,2–3,1%.
Rétt er að upplýsa að ákveðið hefur verið af hálfu ráðuneytisins að gera tilteknar breytingar á byggingarreglugerðinni þannig að þessi kostnaðaráhrif minnka umtalsvert og er metið að hækkunin fyrir húsið sem valið var af Búseta og Samtökum iðnaðarins sé um 0,35%. Meðal annars hefur verið ákveðið að breyta ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 varðandi varmaeinangrun þannig að þau verða efnislega eins og ákvæði eldri byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
2. Mun Hagstofa Íslands um áramót breyta grunni sínum til útreiknings byggingarvísitölu þannig að „vísitöluhúsið“ (18 íbúða fjölbýlishús á höfuðborgarsvæðinu) uppfylli ákvæði reglugerðarinnar?
Samkvæmt upplýsingum Hagstofu Íslands stendur ekki til að breyta grunni vegna byggingarvísitölu nú um áramót. Eftirfarandi er fréttatilkynning frá Hagstofunni, dagsett miðvikudaginn 19. desember sl.:
„Vísitala byggingarkostnaðar reiknuð um miðjan desember 2012 er 115,8 stig (desember 2009=100) sem er hækkun um 0,2% frá fyrri mánuði. Verð á innfluttu efni hækkaði um 0,9%, sem skýrir hækkun vísitölunnar.
Á síðustu tólf mánuðum hefur vísitala byggingarkostnaðar hækkað um 3,1%.
Vegna þess að innleiðing nýrrar byggingarreglugerðar nr. 112 frá 2012 stendur fyrir dyrum vill Hagstofan koma því á framfæri að þessi breyting hefur ekki verðáhrif á mælingu vísitölu byggingarkostnaðar. Vísitala byggingarkostnaðar er fastgrunnsvísitala sem mælir verð á aðföngum tiltekins vísitöluhúss. Í nýrri byggingarreglugerð eru gerðar kröfur um breytta byggingarhætti og aukin gæði bygginga. Þessháttar gæðabreytingar eru innleiddar í vísitöluna með grunnskiptum, þar sem nýtt vísitöluhús er magntekið. Grunnskipti hafa engin áhrif til hækkunar eða lækkunar vísitölunnar. Hagstofan getur ekki hafist handa við grunnskipti fyrr en fyrir liggja húsbyggingar sem uppfylla nýja byggingarreglugerð og hægt er að nota við magntöku á nýjum grunni vísitölunnar.“
3. Hefur farið fram mat á áætlaðri hækkun byggingarvísitölu við gildistöku reglugerðarinnar?
Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands hækkaði byggingarvísitalan ekki þegar byggingarreglugerðin tók gildi.
4. Hefur hækkun byggingarvísitölu áhrif, bein eða óbein, á neysluverðsvísitölu og þar með verðtryggðar skuldbindingar, svo sem verðtryggð húsnæðislán? Ef svo er, hver verða reiknuð áhrif á verðtryggð lán við gildistöku reglugerðarinnar?
Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands gildir almennt að byggingarvísitala hefur áhrif á einn undirlið neysluverðsvísitölunnar. Í þessu tilviki verður ekki um slíkt að ræða þar sem byggingarvísitalan mun ekki hækka vegna nýrrar byggingarreglugerðar.
5. Hefur ráðherra íhugað að fresta gildistöku reglugerðarinnar?
Fyrst er að taka fram að ný byggingarreglugerð hefur þegar tekið gildi. Hins vegar er í ákvæði til bráðabirgða heimilað að fylgja ákvæðum fyrri reglugerðar í tilteknum atriðum enda gerð ítarleg grein fyrir þeim í umsókn um byggingarleyfi og ef heimild er veitt skal það koma skýrt fram í samþykkt byggingaráforma, í byggingarleyfi og á aðaluppdráttum.
Ákveðið hefur verið að framlengja heimildina sem fram kemur í 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða til 15. apríl nk.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 835 — 463. mál.
Svar
umhverfis- og auðlindaráðherra við fyrirspurn Sigurðar Inga Jóhannssonar
um byggingarreglugerð.
1. Hefur farið fram mat á áhrifum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 á byggingarkostnað? Ef svo er, hver vann það mat og hverjar voru niðurstöður þess?
Ný lög um mannvirki voru samþykkt á Alþingi 15. desember 2010 og tóku gildi 1. janúar 2011. Með lögunum var ný stofnun, Mannvirkjastofnun, sett á fót og tók hún til starfa 1. janúar 2011. Meðal þess sem stefnt var að með nýrri löggjöf og nýrri stofnun var að auka samræmingu byggingareftirlits, fá betri yfirsýn yfir stöðu málaflokksins í landinu og stuðla að auknum gæðum við mannvirkjagerð. Hluti af þessu ferli var setning nýrrar byggingarreglugerðar sem byggist í stórum dráttum á eldri byggingarreglugerð, en jafnframt var höfð hliðsjón af reglugerðum nágrannaríkjanna. Afraksturinn er ný heildstæð reglugerð, mjög hliðstæð byggingarreglugerðum annarra Norðurlanda. Hins vegar liggur fyrir að umbótastarf í málaflokknum er rétt að hefjast og ljóst að á næstu missirum verður að vakta áhrif nýrrar reglugerðar, m.a. með víðtæku samráði og samstarfi allra aðila sem koma að málum og bregðast við ef áhrifin verða önnur en ætlast var til. Fyrsta breyting á nýrri byggingarreglugerð hefur þegar tekið gildi og fyrirsjáanlegt að fleiri breytingar verði gerðar á næstu mánuðum. Á næstu árum má vænta þess að heildaryfirsýn í málaflokknum aukist og eftirlit með framkvæmdum verði skilvirkara og samræmdara.
Við undirbúning nýrrar byggingarreglugerðar var lagt mat á ýmsa þætti hennar sem talið var að gætu haft í för með sér kostnað. Formlegt heildarmat á kostnaðaráhrifum var þó ekki gert, m.a. vegna þeirrar staðreyndar að mjög flókið er að meta slík áhrif. Fyrir liggur að byggingarkostnaður ræðst af mörgu öðru en ákvæðum byggingarreglugerðar, sem felur einungis í sér lágmarksákvæði. Slík ákvæði eru mjög breytileg t.d. eftir mismunandi tegundum mannvirkja, notkun þeirra, byggingarhlutum og byggingarefnum og því erfiðleikum bundið að reikna fram heildarmat kostnaðaráhrifa vegna breytinga á lágmarksákvæðum byggingarreglugerðar. Í fæstum tilvikum eru mannvirki byggð á grundvelli þessara lágmarksákvæða. Sem dæmi má taka að íbúðarhúsnæði á Íslandi er almennt mun stærra en lágmarkskröfur reglugerðarinnar kveða á um og lyftur eru í mörgum húsum þar sem slíkt er ekki skylt. Auknar lágmarkskröfur í byggingarreglugerð leiða því ekki alltaf til aukins byggingarkostnaðar. Einnig má benda á að nýrri byggingarreglugerð er ætlað að stuðla að nýrri hugmyndafræði við hönnun, þar á meðal vegna aðgengis fatlaðra og minni hreyfigetu aldraðra. Breytt hugmyndafræði, svokölluð algild hönnun, krefst þess að tekið sé mið af þörfum allra frá upphafi hönnunar mannvirkis. Mannvirki hönnuð á grundvelli þessarar hugmyndafræði eru því önnur mannvirki en þau eldri þar sem ekki var hugað að þessum þörfum frá upphafi. Það er því ekki eðlilegt að reikna hugsanlegan kostnaðarauka byggingarreglugerðar út frá því hvað kosti að breyta eldra mannvirki þar sem ekki hefur verið hugað að þessum þörfum frá upphafi. Dýrt getur verið að breyta eldra mannvirki eða eldri hönnun til að tryggja aðgengi, en ef slíkt er hugsað frá upphafi hönnunar er ekki víst að kostnaðaráhrifin séu nokkur.
Vissulega kunna nýjar kröfur í einhverjum tilvikum að fela í sér aukinn kostnað en í sumum tilvikum má vega upp á móti slíkum kostnaði með breyttri hönnun, hagkvæmari byggingaraðferðum eða breyttu skipulagi, án þess að það komi niður á notagildi eða gæðum. Í sumum tilvikum geta breytingar á byggingarreglugerð falið í sér aukinn stofnkostnað en lægri rekstrarkostnað og aukinn endingartíma. Þessu til viðbótar má nefna að breytt ákvæði byggingarreglugerðar geta falið í sér þjóðhagslegan ávinning. Sem dæmi um slíkt eru ákvæði um algilda hönnun íbúðarhúsnæðis sem auka líkur á því að fólk geti búið í íbúðum sínum þegar það eldist, veikist eða slasast og þörfin fyrir sérhæft húsnæði og stofnanir minnkar. Að auki má nefna að sumir þættir í reglugerðinni ættu að fela í sér sparnað þegar til lengri tíma er litið, t.d. ákvæði um skilvirkara og betra eftirlit sem vonast er til að skili sér í betra húsnæði og færri göllum. Afar erfitt er að meta slík áhrif nákvæmlega fyrir fram.
Mannvirkjastofnun tók saman greinargerð um samanburð á lágmarksstærðum íbúða samkvæmt eldri byggingarreglugerð, nr. 441/1998, og þeirri nýju, nr. 112/2012, áður en sú nýja tók gildi. Niðurstaðan var sú að almennt sé um óverulega breytingu að ræða. Í sumum tilvikum er unnt að hanna minni íbúðir nú en heimilt var samkvæmt ákvæðum eldri byggingarreglugerðar. Kröfur um rýmisstærðir eru því ekki taldar hafa í för með sér kostnaðarauka.
Eins og fram hefur komið í fréttum fengu Búseti og Samtök iðnaðarins óháðan aðila til þess að meta kostnaðaráhrif nýrrar byggingarreglugerðar á hús sem þessir aðilar völdu, sem eins og fyrr segir er ekki endilega besta aðferðafræðin við mat á þessum kostnaði. Niðurstaða þeirrar skoðunar var að kostnaður hækkaði um 9,6–12,4%. Þegar þetta mat lá fyrir fékk Mannvirkjastofnun Verkfræðistofuna Mannvit til þess að leggja óháð mat á kostnaðinn. Niðurstaða þess mats var að hækkunin væri á bilinu 2,2–3,1%.
Rétt er að upplýsa að ákveðið hefur verið af hálfu ráðuneytisins að gera tilteknar breytingar á byggingarreglugerðinni þannig að þessi kostnaðaráhrif minnka umtalsvert og er metið að hækkunin fyrir húsið sem valið var af Búseta og Samtökum iðnaðarins sé um 0,35%. Meðal annars hefur verið ákveðið að breyta ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 varðandi varmaeinangrun þannig að þau verða efnislega eins og ákvæði eldri byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
2. Mun Hagstofa Íslands um áramót breyta grunni sínum til útreiknings byggingarvísitölu þannig að „vísitöluhúsið“ (18 íbúða fjölbýlishús á höfuðborgarsvæðinu) uppfylli ákvæði reglugerðarinnar?
Samkvæmt upplýsingum Hagstofu Íslands stendur ekki til að breyta grunni vegna byggingarvísitölu nú um áramót. Eftirfarandi er fréttatilkynning frá Hagstofunni, dagsett miðvikudaginn 19. desember sl.:
„Vísitala byggingarkostnaðar reiknuð um miðjan desember 2012 er 115,8 stig (desember 2009=100) sem er hækkun um 0,2% frá fyrri mánuði. Verð á innfluttu efni hækkaði um 0,9%, sem skýrir hækkun vísitölunnar.
Á síðustu tólf mánuðum hefur vísitala byggingarkostnaðar hækkað um 3,1%.
Vegna þess að innleiðing nýrrar byggingarreglugerðar nr. 112 frá 2012 stendur fyrir dyrum vill Hagstofan koma því á framfæri að þessi breyting hefur ekki verðáhrif á mælingu vísitölu byggingarkostnaðar. Vísitala byggingarkostnaðar er fastgrunnsvísitala sem mælir verð á aðföngum tiltekins vísitöluhúss. Í nýrri byggingarreglugerð eru gerðar kröfur um breytta byggingarhætti og aukin gæði bygginga. Þessháttar gæðabreytingar eru innleiddar í vísitöluna með grunnskiptum, þar sem nýtt vísitöluhús er magntekið. Grunnskipti hafa engin áhrif til hækkunar eða lækkunar vísitölunnar. Hagstofan getur ekki hafist handa við grunnskipti fyrr en fyrir liggja húsbyggingar sem uppfylla nýja byggingarreglugerð og hægt er að nota við magntöku á nýjum grunni vísitölunnar.“
3. Hefur farið fram mat á áætlaðri hækkun byggingarvísitölu við gildistöku reglugerðarinnar?
Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands hækkaði byggingarvísitalan ekki þegar byggingarreglugerðin tók gildi.
4. Hefur hækkun byggingarvísitölu áhrif, bein eða óbein, á neysluverðsvísitölu og þar með verðtryggðar skuldbindingar, svo sem verðtryggð húsnæðislán? Ef svo er, hver verða reiknuð áhrif á verðtryggð lán við gildistöku reglugerðarinnar?
Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands gildir almennt að byggingarvísitala hefur áhrif á einn undirlið neysluverðsvísitölunnar. Í þessu tilviki verður ekki um slíkt að ræða þar sem byggingarvísitalan mun ekki hækka vegna nýrrar byggingarreglugerðar.
5. Hefur ráðherra íhugað að fresta gildistöku reglugerðarinnar?
Fyrst er að taka fram að ný byggingarreglugerð hefur þegar tekið gildi. Hins vegar er í ákvæði til bráðabirgða heimilað að fylgja ákvæðum fyrri reglugerðar í tilteknum atriðum enda gerð ítarleg grein fyrir þeim í umsókn um byggingarleyfi og ef heimild er veitt skal það koma skýrt fram í samþykkt byggingaráforma, í byggingarleyfi og á aðaluppdráttum.
Ákveðið hefur verið að framlengja heimildina sem fram kemur í 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða til 15. apríl nk.
