Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 415. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 958 — 415. mál.
2. umræða.
Að mati 1. minni hluta er frumvarp til stjórnarskipunarlaga á þingskjali 510 ófullburða plagg sem er langt frá því að vera tækt til 2. umræðu á Alþingi. Fjöldi athugasemda hefur komið fram um efni frumvarpsins og það er langt frá því að meiri hlutinn hafi fjallað nægilega um þær athugasemdir, hvað þá tekið tillit til varnaðarorða sérfræðinga á sviði stjórnskipunarréttar.
Það var ákvörðun meiri hlutans að vísa tilteknum atriðum frumvarpsins til annarra þingnefnda til meðferðar. Það vekur athygli að í mörgum tilfellum hefur meiri hlutinn hins vegar látið ógert að fjalla um álitamál sem nefndir þingsins vísuðu til nefndarinnar. Þá eru þær breytingartillögur sem meiri hlutinn leggur til tilviljunarkenndar og í mörgum tilfellum er farið aftur til upphaflegs texta stjórnlagaráðs án þess að rökstyðja hvers vegna það er gert. Er það sérstaklega athyglisvert í ljósi þess að meiri hlutinn fékk hóp sérfræðinga til að fjalla um tillögu stjórnlagaráðs í aðdraganda þess að málið var lagt fram og lagði svo fram frumvarp byggt á breytingum þessara sérfræðinga.
1. minni hluti lýsir undrun sinni á þessum vinnubrögðum meiri hlutans og telur þau alveg ótæk þegar um lagasetningu er að ræða – hvað þá þegar verið að fjalla um grunnlög þjóðarinnar.
Þá er það óskiljanlegt að meiri hlutinn ákveði að vísa málinu til 2. umræðu án þess að álit Feneyjanefndarinnar liggi fyrir. Það er ljóst að endanlegt álit hennar berst ekki fyrr en í fyrsta lagi í mars en búist var við að áfangaskýrsla gæti legið fyrir á næstu dögum. Að sjálfsögðu á meiri hlutinn að bíða eftir þeirri niðurstöðu og fjalla um málið af þeirri alvöru sem því ber.
Málið er almennt vanbúið. Ekkert heildarmat á þessu frumvarpi hefur farið fram þótt ítrekað hafi verið eftir því kallað af hálfu minni hluta nefndarinnar og fjölda sérfræðinga sem um málið hafa fjallað, bæði á nefndarfundum og úti í samfélaginu. Nú síðast lýsti umboðsmaður Alþingis yfir þungum áhyggjum af efni frumvarpsins og jafnframt kallaði hann eftir því að mat á heildaráhrifum þess fari fram. Þá benti hann einnig á mikilvægi þess að meta áhrif frumvarpsins á gildandi lagasetningu og einnig á það hvaða breytingar á lögum þetta frumvarp kalli fram.
Fjöldamargar athugasemdir og umsagnir sérfræðinga hafa verið virtar að vettugi. Þrátt fyrir að hafa fengið afar stuttan umsagnarfrest hafa borist mikilvægar umsagnir og athugasemdir sem lítt hefur verið tekið mark á. Sú spurning vaknar hvort það hafi í raun aldrei annað staðið til en að afgreiða þetta mál í nánast upphaflegri mynd. Alvarlegar athugasemdir hafa borist um greinargerð frumvarpsins og gildi hennar sem lögskýringargagns. Þeim athugasemdum er öllum ósvarað.
Þá er nú á síðustu stigum vinnu nefndarinnar fyrir 2. umræðu skellt inn nýju ákvæði um kosningar til Alþingis. Engin athugun hefur farið fram á hvað þetta ákvæði þýðir eða hvers konar kosningakerfi eigi að vera hér í landi. Ákvæðið felur í sér almenn óútfærð stefnumið og ekki verður annað séð en að meiri hlutanum finnist koma til greina að breyta fyrirkomulagi kosningaákvæðis án nokkurrar útfærslu og láta eftirleikinn svo ráðast í almennum lögum. Í því sambandi bendir meiri hlutinn nú á hollensku leiðina sem aldrei hefur verið rædd í nefndinni og er eftir því sem 1. minni hluti kemst næst einnig framandi í almennri umræðu á Íslandi.
Fjöldamörg stór álitamál blasa við í þessu frumvarpi og hafa þau síst skýrst í vinnu nefndarinnar. 1. minni hluti hafnar algjörlega þessum vinnubrögðum meiri hlutans og telur löngu tímabært að látið verði af þessari tilraunastarfsemi með stjórnarskrá lýðveldisins.
Aðfaraorð.
Nokkrar athugasemdir hafa verið gerðar við það nýmæli frumvarpsins að hafa aðfaraorð í stjórnarskrá og spurt hefur verið hver sé raunverulegur tilgangur þess. Bent hefur verið á að aðfaraorð hafa almennt ekki fylgt norrænum stjórnarskrám og að slíkur háttur við lagasetningu sé ekki í samræmi við íslenska lagasetningarhefð. Aðfaraorð kunni að valda óvissu því að lagaleg staða þeirra sé óljós og því sé eðlilegra að kveða á um grundvöll og grunngildi í upphafsgreinum stjórnarskrár. Í umsögn Bjargar Thorarensen um frumvarpið koma fram nokkrar athugasemdir við aðfaraorðin en þar er m.a. að finna margar tilvísanir til mannréttinda. Í greinargerð með frumvarpinu er ekki fjallað um tilgang inngangsorðanna og hvað beri að leggja út af þeim, sem væri þó mjög gagnlegt til að tengja þau við efnisákvæðin en nokkuð er um endurtekningar á opnum hugtökum sem standa bæði í inngangsorðum og megintexta og fela að stórum hluta í sér markmiðslýsingar sem ættu í besta falli aðeins heima í inngangsorðum.
Ábendingar Bjargar lúta einnig að því að í inngangsorðum sé sleppt öllum tilvísunum til „íslensku þjóðarinnar“. Hún telji eðlilegt og rökrétt að geta þjóðarinnar í formála af þessum toga eins og í öðrum stjórnarskrám þar sem slík aðfaraorð séu sem eigi sér stoð í fullveldi þjóðarinnar og að þjóðin sé stjórnarskrárgjafinn. Engu síður er vísað til samstarfs við „aðrar þjóðir“ í inngangsorðunum. Upphafsorðin „við sem byggjum Ísland“ og „ólíkur uppruni okkar auðgar heildina“ segir Björg sérstæð en að fyrirmyndin virðist sótt til suðurafrísku stjórnarskrárinnar þar sem segir að þjóðin sé sameinuð í margbreytileikanum (e. united in diversity) en sú tilvísun eigi illa við íslenskar aðstæður þar sem hér búi líklega einsleitasta þjóð í heimi með óvenju sterkar rætur í sameiginlegum uppruna, sögu, menningu og tungu, gerólíkt langri átakasögu þjóðabrota í Suður-Afríku.
Þá segir Björg Thorarensen: „Í aðfaraorðin bættist í meðförum SH orðið „réttarríki“ í því samhengi að Ísland sé „fullvalda réttarríki“ en í tillögu stjórnlagaráðs stóð fullvalda „ríki“. […] Hugtakið réttarríki lýsir ákveðnu ástandi (e. rule of law) en hefur enga skírskotun til ríkis í þjóðréttarlegu samhengi.“
Meiri hlutinn tekur tillit til þessarar ábendingar Bjargar og leggur til að orðið „réttarríki“ sé fellt brott úr greininni.
Í umsögn umboðsmanns Alþingi koma fram athugasemdir um að hugtakið stjórnvöld sé notað án þess að skýrt sé á hvaða handhafa eða handhöfum ríkisvaldsins þær verkskyldur sem ákvæðin mæla fyrir um hvíla. Í samræmi við þann almenna skilning sem lagður er í orðið stjórnvald/stjórnvöld í lögfræði verður að ganga út frá því að ákvæðið verði í framkvæmd skýrt með þeim hætti að átt sé við handhafa framkvæmdarvalds í merkingu stjórnarskrárinnar og þar með þá sem fara með stjórnsýslu. Hugtakið taki því almennt ekki til löggjafarvaldsins en umboðsmaður vekur athygli á að hafi ætlunin verið að vísa jafnframt til annarra handhafa ríkisvalds, þ.e. handhafa löggjafarvalds og dómsvalds, þyrfti að gera ráðstafanir til að skýra ákvæðið frekar og þá í því skyni að forðast misskilning eða óvissu um þetta atriði.
Ekki er hefð fyrir því að hafa aðfaraorð að íslenskum lögum, hvorki í stjórnarskrá né annars staðar, þótt slíkt sé þekkt í sumum erlendum stjórnarskrám og í alþjóðasamningum. Álitamál er um þýðingu slíkra orða sem eru utanveltu í raun, þ.e. ekki hluti af ákvæðum stjórnarskrárinnar, og engar upplýsingar er að finna um aðfaraorðin í greinargerð með frumvarpinu. Í umsögn Bjargar leggur hún til að í stað aðfaraorða verði yfirlýsingu um helstu grunnhugtök og undirstöður stjórnskipunar Íslands safnað inn í upphafsákvæði stjórnarskrárinnar, í 1. gr., þannig að um ótvíræða lagareglu verði að ræða, þótt hún lýsi fyrst og fremst grunngildum, og Björg bendir á að það fyrirbyggi óvissu um hver sé lagaleg þýðing aðfaraorða sem ekki hafi tíðkast í lagasetningu hér á landi. Í umsögn Oddnýjar Mjallar Arnardóttur kemur fram að tilgangur aðfaraorða er táknrænn, en að þau geta einnig verið til nokkurrar leiðsagnar við túlkun stjórnarskrárinnar. 1. minni hluti tekur undir þá gagnrýni sem fram hefur komið á aðfaraorð og það að í greinargerð sé ekki gerð tilraun til þess að skýra þau á nokkurn hátt þannig að þau geti verið til leiðsagnar við túlkun stjórnarskrárinnar. 1. minni hluti telur því að þegar litið er til þess hversu óljósar markmiðslýsingar þetta eru sé það ekki til framfara réttindum borgaranna og sjónarmiðum um skýrleika laga að samþykkja slíkan texta.
I. kafli. Undirstöður.
1. gr. Stjórnarform.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar sem þeir sendu inn vegna tillagna stjórnlagaráðs sem lagðar voru fram á síðasta löggjafarþingi komu fram verulegar athugasemdir, m.a. um að erfitt væri að átta sig á stjórnarforminu „þingræðisstjórn“ og hvernig því væri ætlað að falla að stjórnskipulegu hlutverki annarra stofnana ríkisins en þingsins og hlutverki þjóðarinnar sjálfrar. Ekki væri ljóst hvers vegna talið væri nauðsynlegt að breyta ákvæði núgildandi stjórnarskrár um að Ísland sé lýðveldi með þingbundna stjórn en það orðalag eigi sér fyrirmynd í dönsku stjórnarskránni frá 1849, sem studdist við þá norsku frá 1814, og hafi skýra merkingu. Í frumvarpinu hefur ekki verið gerð nein breyting á ákvæðinu frá tillögum stjórnlagaráðs né skýrt nánar í greinargerð að hverju er stefnt með þessari breytingu.
2. gr. Uppspretta ríkisvalds og handhafar þess.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon og fleiri umsagnaraðilar benda á að 1. málsl. 2. gr. gefi tilefni til athugasemda. Í fyrsta lagi er forseti Íslands þar ekki lengur tilgreindur meðal handhafa löggjafarvalds. Með þessu er dregið úr hlutverki forseta Íslands í stjórnskipuninni og gefið í skyn að málskotsréttur hans sé ekki þátttaka í lagasetningu. Þessi breyting muni því vafalaust hafa í för með sér breytingu á hlutverki forseta í lagasetningarferlinu án þess þó að sú breyting hafi verið sérstaklega rökstudd eða skýrð. Í annan stað benda Ágúst Þór og Skúli á að orðalagið „í umboði þjóðarinnar“ veki upp spurningar með hliðsjón af þeirri grunnreglu um að allt vald stafi frá þjóðinni. Í þessum skilningi fari aðrar stofnanir ríkisins einnig með vald sitt „í umboði þjóðarinnar“. Þeir telja að þetta orðalag sé bæði óþarft og til þess fallið að valda misskilningi.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis er bent á að í 3. mgr. sé mælt fyrir um að forsetinn sé hluti af framkvæmdarvaldinu en ekki hluti af bæði löggjafar- og framkvæmdarvaldinu eins og er í gildandi stjórnarskrá. Við þá breytingu þurfi sérstaklega að huga að því hvernig það eftirlit sem Alþingi, sbr. 36. gr., og stofnanir þess hafi með framkvæmdarvaldinu taki til verkefna og starfa forseta.
Umboðsmaður vekur athygli á þeim mun sem er á orðalagi 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins um framkvæmdarvaldið og á 2. gr. stjórnarskrárinnar en þar segir: „Forseti og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið.“ Í frumvarpinu eru orðin „samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum“ felld brott án þess að sú breyting sé sérstaklega rökstudd í greinargerð. Bendir hann á að ekki sé unnt að útiloka að niðurfelling þessara orða yrði talin fela í sér breytingu frá gildandi rétti. Á því hefur verið byggt og þá m.a. með tilvísun til þessa orðalags 2. gr. stjórnarskrárinnar að á Íslandi gildi meginreglan um lögbundna stjórnsýslu en í dómi Hæstaréttar sem laut að flutningi Landmælinga ríkisins til Akraness var talið að ráðherra gæti ekki án lagaheimildar flutt stofnunina. Bendir umboðsmaður á að við þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu vaknar sú spurning hvort handhafar framkvæmdarvalds fái rýmri heimildir en samkvæmt gildandi stjórnarskrá til að ákveða t.d. hverjir fari með framkvæmdarvaldið án þess að slíkt sé ákveðið með lögum hverju sinni.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga komu fram ábendingar um að rétt sé að skoða hvort bæta eigi sveitarfélögum við upptalningu á handhöfum framkvæmdarvalds.
3. gr. Yfirráðasvæði.
Dr. Bjarni Már Magnússon, þjóðréttarfræðingur og sérfræðingur við Háskóla Íslands, bendir í umsögn sinni um málið á að tilvísun til efnahagslögsögunnar í 3. gr. geti haft óheppilegar afleiðingar. Í útskýringum í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að um er að ræða þau svæði þar sem strandríki hefur fullveldi, fullveldisréttindi og/eða lögsögu samkvæmt hafréttarsamningi. Bendir hann á að þessi útskýring sé ekki alls kostar rétt þar sem í fyrsta lagi beri að geta þess að yfirráðasvæði er samkvæmt þjóðarétti svæði sem ríkið hefur fullveldisrétt yfir, þ.e. landsvæði, innsævi og 12 sjómílna land- og lofthelgi. Efnahagslögsagan sé hins vegar svæði þar sem ríki njóti tiltekinna fullveldisréttinda, einkum að því er varðar hagnýtingu og rannsóknir á auðlindum, og hafi lögsögu yfir ákveðnum málaflokkum. Erlend ríki njóti ýmissa réttinda í efnahagslögsögunni, t.d. til siglinga og yfirflugs og til lagningar neðansjávarstrengja og -leiðslna. Efnahagslögsagan geti því ekki verið flokkuð sem yfirráðasvæði ríkis, a.m.k. í hefbundnum skilningi. Þó að ekki segi berum orðum í 3. gr. frumvarpsins að efnahagslögsagan sé íslenskt yfirráðasvæði hljóti þó tilvísun í hana að vera til marks um slíkan skilning, einkum og sér í lagi þar sem yfirskrift ákvæðisins er yfirráðasvæði.
Bjarni Már bendir á að í öðru lagi sé alveg ljóst af þróun hafréttar á síðari hluta 20. aldar að efnahagslögsagan og landgrunn ríkja eru aðskilin hugtök en geti ekki falist hvort í öðru. Sá skilningur sé staðfestur í 5. og 6. kafla hafréttarsamningsins og komi berlega fram í dómi Alþjóðadómstólsins í Haag í landgrunnsmáli Líbýu gegn Möltu frá 1985 þar sem dómstóllinn benti á að ríki geti verið með landgrunn án þess að vera með efnahagslögsögu. Það sé því ekki hægt að líta svo á að í hugtakinu efnahagslögsaga felist landgrunn eins og gefið sé til kynna í greinargerðinni með frumvarpinu. Þar sem umrætt atriði í greinargerðinni sé hreinlega rangt teljist varla tækt að nota hana til skýringar á hugtakinu efnahagslögsaga með þeim hætti að í efnahagslögsögunni felist jafnframt landgrunn.
Bjarni Már segir: „Sú niðurstaða styrkist ef beitt er svokallaðri innri samræmisskýring, þ.e. þegar tvö eða fleiri ákvæði innan sömu laga eru skýrð til samræmis, í þessu tilviki 3. og 110. gr. frumvarpsins. Skv. 110. gr. frumvarpsins gerir ráðherra „þjóðréttarsamninga fyrir hönd Íslands. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni […] nema samþykki Alþingis komi til.“ Spyrja má hvers vegna 110. gr. frumvarpsins telur upp hugtakið landgrunn en ekki 3. gr. ef landgrunn er hluti efnahagslögsögunnar eins og útskýringar með 3. gr. virðast gefa til kynna?“
Bendir hann á að ef 3. gr. endar óbreytt í nýrri stjórnarskrá væri það í besta falli vandræðalegt. Í versta falli gæti það haft neikvæðar afleiðingar. Í fyrsta lagi yrði samkvæmt ákvæðinu skylt að ákveða mörk landhelginnar, lofthelginnar og efnahagslögsögunnar með lögum en ekki mörk landgrunnsins. Í öðru lagi er í þónokkuð mörgum lögum vísað til þess að þau gildi á íslensku yfirráðasvæði. Önnur geri það ekki þar sem það liggi í augum uppi að þau gildi þar. Þar sem efnahagslögsagan sé talin upp í ákvæði um yfirráðasvæði í frumvarpinu yrði erfitt að komast hjá þeirri skýringu að íslensk lög gildi jafnframt í efnahagslögsögunni í alla staði. Ýmsar áleitnar spurningar vakni í því samhengi, einkum og sér í lagi í tengslum við skipaferðir í gegnum efnahagslögsöguna. Hann spyr hvort þetta þýði t.d. að íslensk lög gildi um borð í erlendu skemmtiferðaskipi sem siglir um efnahagslögsöguna. Slíkt fyrirkomulag telur hann að væri í trássi við meginreglur þjóðaréttar og þar að auki illframkvæmanlegt.
Einnig segir Bjarni Már:
„Í þriðja lagi má benda á að Íslands hefur ekki tekið sér svokallað 24 sjómílna aðlægt belti sem 33. gr. hafréttarsamingsins heimilar. Ef Ísland tæki upp slíkt belti væri slíkt belti jafnframt undanskilið skyldu stjórnarskrárinnar um að mörk þess væri afmörkuð með lögum.
Til að koma í veg fyrir ýmsar flækjur leggur undirritaður til að skipta 3. gr. frumvarpsins í tvær greinar enda geymir fyrri og seinni setningar greinarinnar óskyldar hugsanir, þ.e. annars vegar bann við að Ísland verði sambandsríki og hins vegar sú hugsun að ytri mörk ríkisins séu skilgreind í lögum. Undirritaður leggur því til að fyrri greinin beri yfirskriftina eining ríkisins og hljóði svo: „Íslenskt landsvæði er eitt og óskipt.“ Síðari greinin beri yfirskriftina hafsvæði og sé svohljóðandi: „Mörk íslenskra hafsvæða skulu ákveðin með lögum í samræmi við reglur þjóðaréttar.““
1. minni hluti bendir á að hér eru veigamiklar athugasemdir sem nauðsynlegt er að taka til rækilegrar skoðunar en meiri hlutinn hefur ekki brugðist við á neinn hátt.
4. gr. Ríkisborgararéttur.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja það orka tvímælis að koma ákvæði um ríkisborgararétt fyrir í kafla um undirstöður ríkisins andstætt því sem gert er í gildandi stjórnarskrá. Með því er hugsanlega látið að því liggja að samnefnari sé á milli „þjóðarinnar“ og „ríkisborgara“. Uppruni ákvæða um ríkisborgararétt er hins vegar í reglum um mannréttindi, sbr. gildandi stjórnarskrá.
Í umsögn Bjargar Thorarensen og skilabréfi sérfræðingahópsins kemur fram að í 2. mgr. væri skynsamlegt að leiðrétta stranga túlkun á núverandi 1. mgr. 66. gr. um að engan megi „svipta“ íslenskum ríkisborgararétti. Sú skýring hefur mótast að ákvæðið girði fyrir afturköllun stjórnvaldsákvörðunar um ríkisborgararétt sem fengin hefur verið með svikum, t.d. með framlagningu falsaðra gagna eða röngum upplýsingum. Því væri eðlilegt að fara svipaða leið og í 5. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og segja t.d.: „Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti“. Meiri hlutinn hefur lagt til þessa viðbót við greinina.
Íslensk tunga.
Fjölmargar ábendingar komu fram í umsögnum um að í frumvarpinu væri ekkert ákvæði um íslenska tungu, hvorki hvaða mál sé þjóðtunga Íslendinga og um sérstaka stöðu þess né um sérstaka stöðu íslensks táknmáls. Komu fram tillögur að slíkum ákvæðum frá Ara Páli Kristinssyni rannsóknarprófessor, Íslenskri málnefnd, málnefnd um íslenskt táknmál og Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum. Þá lýstu Vigdís Finnbogadóttir, Júlíus Sólnes og Guðrún Nordal yfir vaxandi áhyggjum af stöðu móðurmálsins og telja nauðsynlegt að treysta hana með ákvæði þar að lútandi í stjórnarskrá. Telja þau íslenska tungu án efa mikilvægustu menningararfleifð okkar og benda á að það er tungumálið sem gerir okkur að sjálfstæðri þjóð.
Björg Thorarensen bendir á að á einum stað í aðfaraorðum er vísað til „tungu“ án þess að það hafi nokkra efnislegra þýðingu, en tilgreint að þeir sem byggja landið beri saman ábyrgð á tungu og menningu. Í 6. gr. frumvarpsins sem felur í sér almenna jafnræðisreglu er bætt inn sérstöku banni við mismunun á grundvelli „tungumáls“. Í greinargerð er vitnað í skýringar stjórnlagaráðs þar sem segir: „Í ljósi þess að sterkar raddir hafa verið á lofti um að setja íslenska tungu inn sem eitt af grunngildum í inngangsgrein að frumvarpi þessu þykir nauðsynlegt að nefna að bannað sé að mismuna fólki á grundvelli þessarar breytu.“ Áhersla stjórnlagaráðs virðist hér vera á hættu á mismunun gagnvart þeim sem ekki tala íslenska tungu. Þá er tungu reyndar ekki getið í neinni „inngangsgrein“ frumvarpsins, aðeins aðfaraorðum, og því verður þessi skýring illskiljanleg. Ekki er að sjá af greinargerð að fjallað hafi verið um hugmyndir sem hafa æ oftar komið fram á síðustu árum um að þörf sé á að treysta stöðu íslenskrar tungu og hvort mæla skuli fyrir um stöðu hennar sem þjóðtungu í stjórnarskránni. Stjórnlagaráð kaus í þessu tilliti að líta fram hjá sterkum skilaboðum um þetta efni sem komu fram á þjóðfundi um stjórnarskrá Íslands.
Ákvæði um íslenska tungu er ekki í frumvarpinu þrátt fyrir að þjóðfundur hafi lagt áherslu á þennan þátt. Þjóðfundurinn lagði áherslu á að staðinn yrði vörður um sameiginleg þjóðareinkenni Íslendinga og taldi íslenskuna vera eitt þeirra. Hann taldi að vernda bæri og efla íslenska tungu og að hún ætti að vera þjóðtungan, að standa ætti vörð um hana í ræðu og riti og sérstaklega í skólum.
1. minni hluti tekur fram að meiri hlutinn hefur lagt til að við frumvarpið bætist ný grein um íslenska tungu.
5. gr. Gildissvið.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis eru veigamiklar ábendingar um 5. gr. sem ekki hefur verið tekið að neinu leyti tillit til í áliti meiri hlutans. Í 5. gr. er gildisvið afmarkað og er um að ræða nýmæli sem ekki byggist á ákvæðum gildandi stjórnarskrár. Í tillögu stjórnlagaráðs var fyrirsögn ákvæðisins „Skyldur borgaranna“ en sérfræðingahópurinn breytti því í „Gildissvið“ og var breytingunni ætlað að endurspegla betur efni ákvæðisins. Bendir umboðsmaður Alþingis í umsögn sinni á að hann telji ástæðu til að íhuga hvort þetta orð sé nægjanlega lýsandi fyrir efni greinarinnar.
Í umfjöllun um 5. gr. segir umboðsmaður Alþingis:
„Í 1. mgr. segir að stjórnvöldum „ber að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felst.“ Eins og áður hefur verið bent á verður að skýra þetta ákvæði svo að þar sé átt við skyldur handhafa framkvæmdarvaldsins. Þetta felur í sér jákvæða skyldu og þá til athafna og ákvarðana til að „tryggja“ að allir fái notið umræddra réttinda og frelsis. Þessi skylda er almennt orðuð. Ég tel ástæðu til þess að skoðað verði sérstaklega hvaða þýðingu þetta ákvæði getur haft og þá umfram það sem annars leiðir af almennu hlutverki framkvæmdarvaldsins og þeim verkefnum og verkskyldum sem á því hvílir samkvæmt öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Við fyrstu sýn verður almennt ekki séð að ákvæðið auki þar mikið við. Það kæmi þó væntanlega í hlut dómstóla að leggja mat á það hvort stjórnvöld hefðu rækt skyldur sínar, og þá gagnvart einstaklingum og lögaðilum, samkvæmt þessu ákvæði við að tryggja þeim þau réttindi og frelsi sem önnur ákvæði stjórnarskrárinnar mæla fyrir um. Það er ákveðin óvissa um til hvers þetta ákvæði getur leitt.“
Hörð gagnrýni hefur komið fram á 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til skylda á einkaaðila til að virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla um mannréttindi. Bent hefur verið á að ákvæði 2. mgr. 5. gr. hafi bein efnisleg áhrif og að ákvæðið feli í sér grundvallarbreytingu á þeim sjónarmiðum og hugmyndafræði sem mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og allar vestrænar stjórnarskrár hvíla á.
Um 2. mgr. 5. gr. segir umboðsmaður Alþingis:
„Vegna 2. mgr. er rétt að minna á að hið almenna hlutverk stjórnarskráa hefur verið að með þeim setur stjórnarskrárgjafinn, þ.e. annars vegar kjósendur sem í almennum kosningum taka beina eða óbeina afstöðu til nýrrar stjórnarskrár eða breytinga á gildandi stjórnarskrá og hins vegar handhafar löggjafarvalds, að því marki sem þeim er veitt hlutverk að þessu leyti, reglur um hver skuli vera stjórnskipun ríkisins, hlutverk og verkefni handhafa ríkisvaldsins og hvaða takmarkanir eru á valdheimildum þessara aðila gagnvart borgurunum. Mannréttindaákvæðum er því almennt ætlað að tryggja borgurunum tiltekna vernd gegn ofríki og afskiptum handhafa ríkisvaldsins af lífi þeirra, athafnafrelsi, eignum, tjáningarfrelsi o.s.frv., auk þess að mæla fyrir um ákveðin lágmarksréttindi sem þeir eiga kröfu á að handhafar ríkisvaldsins tryggi þeim með opinberum fjármunum og ákvörðunum. Af stjórnarskrá leiða því ýmsar jákvæðar skyldur sem handhafar ríkisvaldsins þurfa að hafa í frammi til að fullnægja þeim kröfum sem leiða af stjórnarskrá. Á þeim grundvelli setur handhafi löggjafarvalds margvísleg lög til þess að tryggja framgang hinna stjórnarskrárvörðu réttinda og mælir fyrir um réttindi og skyldur borgaranna sín í milli og viðurlög ef brotið er gegn þeim. Stjórnskipunin og tilvist réttarríkisins byggist síðan á því að borgararnir fari eftir þessum lögum og geti ella, ef þeir brjóta gegn rétti annarra samkvæmt lögum, þurft að sæta t.d. refsingum eða greiðslu skaðabóta.
Í ljósi framangreinds vekur athygli sú ráðagerð sem lýst er í athugasemdum við 2. mgr. 5. gr. um möguleg bein einkaréttaráhrif þess ákvæðis og þar með um að einkaaðili geti höfðað mál á hendur öðrum einkaaðila vegna meintra brota þess síðarnefnda á þeim mannréttindareglum sem fram koma í II. kafla frumvarpsins. Þetta er byggt á því ákvæði 5. gr. að einkaaðilar skuli, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla. Eins og áður segir hefur almennt verið gengið út frá því að ábyrgð einkaaðila gagnvart öðrum einkaaðila verði reist á þeim lögum sem Alþingi hefur sett, og þá eftir atvikum til þess að fullnægja þeim kröfum sem fram koma í stjórnarskránni eða takmarka þau réttindi sem hún veitir, svo sem um tjáningarfrelsi. Slíkar kröfur milli einkaaðila hafa því ekki verið reistar beint á stjórnarskránni eða á því að löggjafinn hafi ekki sett reglur um hvernig einkaaðilinn á að standa að málum. Kröfum af því tilefni þarf að beina gegn ríkinu og þeim handhafa framkvæmdarvaldsins sem fer með viðkomandi málaflokk og þá á þeim grundvelli að ekki hafi verið sett löggjöf sem fullnægir kröfum stjórnarskrárinnar.
Að baki framangreindu stendur einnig hin stjórnskipulega lögmætisregla sem gerir ekki einungis kröfu um tiltekinn réttargrundvöll heldur einnig um ákveðið lágmarks efnislegt inntak. Borgararnir eiga því af lestri laga að geta áttað sig á því hvernig þeir eiga að haga sér þannig að þeir fullnægi þeim kröfum sem leiða af lögum. Með því að veita því réttargrundvöll í stjórnarskrá að einstaklingar geti leitað réttar síns beint gagnvart öðrum einstaklingum á grundvelli þess að þeir hafi brotið reglur stjórnarskrárinnar, sem sumar hverjar eru almennar og óljósar, verður ekki annað séð en að í senn sé verið að breyta eðli stjórnarskrárinnar sem réttarheimildar og gera mörk einkaréttar og allsherjarréttar óljósari með tilheyrandi réttaróvissu fyrir borgarana. Frá sjónarhóli eftirlits umboðsmanns Alþingis gæti þetta m.a. skapað óvissu um hvort úr ágreiningi um það hvort kröfum sem leiða af stjórnarskrá hafi verið fullnægt eigi að beina gegn opinberum aðila í stjórnsýslumáli eða hvort viðkomandi aðili geti átt beina kröfu á hendur einkaaðila sem hefur þá ef til vill ekki fengið aðra leiðsögn, t.d. í með frekari útfærslu á stjórnarskrárákvæðinu í formi lagasetningar, um hvernig hann eigi að standa málum heldur en hann verður að ráða af lestri stjórnarskrárinnar. Ég tel að svo viðamikil breyting á réttaráhrifum ákvæða stjórnarskrárinnar með beinni aðkomu stjórnarskrárgjafans þarfnist nánari athugunar við en ráðið verður af athugasemdum með ákvæðinu að hafi farið fram.“
Björg Thorarensen gerir einnig veigamiklar athugasemdir af sama meiði og umboðsmaður Alþingis við greinina sem meiri hlutinn hefur heldur ekki tekið neitt tillit til. Bendir hún á að greinin öll sé nýmæli og sjálfstætt gildi 1. mgr. 5. gr. er óljóst en í raun er það endurtekning eða skarast verulega við 1. mgr. 9. gr. ákvæðisins um vernd mannréttinda. Þá er engin skýring á því hvers vegna þessi grein er staðsett í I. kafla en ekki II. kafla um mannréttindi. Hún fjallar þó augljóslega aðeins um gildissvið ákvæða um réttindi og frelsi sem talin eru í mannréttindakaflanum.
Björg bendir í umsögn sinni á að efni 2. mgr. 5. gr. sé nýmæli sem hafi bein efnisleg áhrif. Ákvæðið feli sér grundvallarbreytingu á þeim sjónarmiðum og hugmyndafræði sem mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og allra vestrænna stjórnarskráa hvíla á. Helsta markmið mannréttindaákvæða hafi verið að veita einstaklingum vörn fyrir ágangi handhafa ríkisvalds eða eftir atvikum leggja skyldur á stjórnvöld til tryggja að réttindi verði raunhæf og virk. Bendir hún á að í greinargerðinni virðist öðrum þræði vera vísað til siðferðislegrar skyldu allra manna til að virða hver annan, sem er í sjálfu sér göfugt markmið. En eins og ákvæðið sé sett fram virðist stefnt að því að einstaklingar verði dregnir til ábyrgðar fyrir dómstólum fyrir að brjóta stjórnarskrána í innbyrðis samskiptum sínum, og milligöngu stjórnvalda þurfi því í raun ekki nauðsynlega til að koma réttindum í framkvæmd. Ekki verði annað ályktað af ákvæðinu en að það muni leggja beinar skyldur á einstaklinga og þar með einnig takmarkanir á mannréttindum manna, án þess að slíkar takmarkanir hafi verið settar með skýrum lagaheimildum í almennum lögum, eins og þó er megininntak lögmætisreglu stjórnskipunarréttarins. Þetta geti auk þess mögulega orðið minni hvati til þess að stjórnvöld sinni þeim skyldum með löggjöf eða öðrum aðgerðum, ef þeim er talið fullnægt með tilvist stjórnarskrárákvæða um mannréttindi. Fræðilegar útlistanir í greinargerð um þýðingu beinna og óbeinna einkaréttaráhrifa, sem eru að miklu leyti viðbót frá sérfræðingahópnum, svari ekki þeim margbrotnu og flóknu álitamálum sem geti skapast með þessum nýmælum og hvaða eyður í mannréttindavernd sé mögulega verið að fylla upp í.
Þá bendir Björg á að í íslenskum rétti sé mannréttindum veitt refsivernd og einstaklingar sem verði fyrir mannréttindabrotum frá einkaaðilum geti sótt skaðabætur til þeirra á grundvelli almennra laga, þar á meðal 26. gr. skaðabótalaga sem vísað er til í greinargerð, en 2. mgr. 5. gr. bæti engu við það. Björg minnir á að í skilabréfi sérfræðingahópsins komi fram að með 2. mgr. 5. gr. verði stigið stórt skref í þá átt að þurrka út að meira eða minna leyti skil einkaréttar og opinbers réttar á sviði mannréttindamála. Tekur Björg fram að þótt gera verði ráð fyrir að hin beinu einkaréttaráhrif eigi sér aðeins stað í þeim undantekningartilvikum þegar eyður eru í landsrétti hvað varðar réttindi einkaaðila í lögskiptum innbyrðis megi engu síður ætla að þessi breyting geti haft áhrif á ýmsum sviðum í samskiptum manna og einkaaðila. Þau áhrif hafi ekki verið metin með skipulögðum hætti, hvorki af stjórnlagaráði né sérfræðingahópnum. Leggur hún til að 5. gr. frumvarpsins verði felld niður.
Í umsögn Oddnýjar Mjallar Arnardóttur er tekið undir sjónarmið Bjargar um að efni 5. gr. verði sameinað 1. mgr. 9. gr. og haft sem fyrsta ákvæði kaflans, en að 2. mgr. 9. gr. verði lokaákvæði hans.
Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á að vegna ákvæða um einkaréttaráhrif þessarar greinar sé áríðandi að greinin fái nánari skoðun.
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir á að orðalagið „stjórnvöld“ er notað í greininni og víðar en aðeins á einum stað í 4. mgr. 16. gr. frumvarpsins séu sveitarfélög beinlínis nefnd sem hluti af stjórnsýslunni.
1. minni hluti bendir á að áhrif mannréttindaákvæða hafa einkum verið á sviði opinbers réttar og hefur hlutverk og markmið þeirra einna helst verið að verja einstaklinga fyrir ágangi og valdbeitingu stjórnvalda. Eftir atvikum leggja ákvæðin skyldu á stjórnvöld annars vegar til að aðhafast ekkert til að brjóta gegn réttindum borgara en hins vegar að grípa til aðgerða, t.d. með lagasetningu, til að tryggja að réttindi þeirra verði virk. Með framsetningu ákvæðisins virðast lagðar beinar skyldur á einstaklinga og þar með takmarkanir á mannréttindi annarra án þess að slíkar takmarkanir hafi verið settar með skýrum lagaheimildum í almennum lögum. 1. minni hluti telur að í ljósi þeirra veigamiklu röksemda sem komið hafa fram í umsögnum sé sérstaklega brýnt að meta áhrif af slíkri tillögu og lýsir miklum áhyggjum af afleiðingum slíkrar lagasetningar fyrir landsmenn.
II. kafli. Mannréttindi og náttúra.
Fjölmargir umsagnaraðilar hafa bent á að margar af viðamestu breytingum sem lagðar eru til með frumvarpinu séu í mannréttindakafla þess og að hætt sé við að þær hafi hvað mestu áhrifin. Brýnt hefði verið að fara ítarlega yfir ákvæði kaflans og þær breytingar sem lagðar eru til á gildandi stjórnskipunarrétti, meta hefði þurft áhrif þeirra og íhuga breytingar á ákvæðum og skýringum í samræmi við ábendingar fræðimanna og sérfræðinga. Við þá vinnu hefði jafnframt mátt hafa meiri hliðsjón af nýrri þróun á sviði mannréttindaverndar hjá nágrannalöndum okkar, svo og nýlegum sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi en hans er ekki getið sérstaklega í mannréttindakafla frumvarpsins.
Ekki hafa heldur verið farið að breytingunum á jafnfaglegan hátt og sjá má víða í kringum okkur. Endurskoðun Norðmanna á mannréttindakafla sinnar stjórnarskrár hefur t.d. verið nefnd sem dæmi en hún á sér margra ára undirbúning. Þrátt fyrir það eru miklar umræður um einstök atriði og fagleg rök hafa komið fram um að þeim þurfi að breyta. Slíkt er enda eðlilegt í svo stóru máli sem hér um ræðir. Að sama skapi er mikilvægt að hlusta á slík fagleg rök, vega þau og meta. Afstaða meiri hlutans í þessu máli virðist vera að helst megi engu breyta frá tillögu stjórnlagaráðs þrátt fyrir að sérfræðingar séu sammála um nauðsyn breytinga.
Þau vinnubrögð sem viðhöfð hafa verið eru sérstaklega ámælisverð í ljósi þess að mannréttindi eru ekki tiltekin sérstaklega sem eitt af verkefnum stjórnlagaráðs, sbr. lög nr. 90/ 2010, um stjórnlagaþing, og því voru ekki unnin sérstök undirbúningsgögn af stjórnlaganefnd um þetta efni.
Mat á áhrifum mannréttindakaflans.
Hörð gagnrýni hefur komið fram á það að áhrif þeirra breytinga sem lagðar eru til hafa ekki verið metin en auk þess hefur ekki verið metið hvort þörf eða nauðsyn hafi verið á því að breyta svo verulega frá ákvæðum gildandi mannréttindakafla. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon bentu í umsögn sinni um tillögur stjórnlagaráðs á síðasta þingi (þskj. 3 í 3. máli 140. þings) á að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar þarfnist sérstakrar skoðunar og umræðu sem ekki sé endilega heppilegt að sameina umræðu um stjórnarform og stjórnkerfi landsins. Best færi á því að slík umræða færi fram í sjálfstæðu ferli. Benda þeir m.a. á að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar sé tiltölulega nýr og á honum séu fáir bersýnilegir annmarkar. Fleiri hafa komið fram með þessi sjónarmið og bent á að ákvæði kaflans séu óljós og illa afmörkuð en séu um leið áhugaverður umræðugrundvöllur fyrir þjóðina. Því miður hafi þjóðin ekki fengið tóm til slíkrar umræðu eins og þingið haldi nú á málinu. Björg Thorarensen bendir einnig á að engin efnisleg skoðun hafi farið fram á þörf breytinga, ávinningi af þeim og mögulegum ókostum.
Sérfræðingahópurinn bendir jafnframt á þetta í skilabréfi sínu og áréttar að nauðsynlegt sé að fram fari heildstætt og skipulegt mat á áhrifum frumvarpsins í heild. Sambærilegar athugasemdir komu frá fleiri sérfræðingum og gestum nefndarinnar, auk þess sem meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að meta þurfi áhrif nýmæla og breytinga frá gildandi stjórnarskrá.
Umboðsmaður Alþingis, sem m.a. hefur það hlutverk að gæta að og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, bendir auk þess í umsögn sinni á að slíkt mat á áhrifum frumvarpsins þurfi jafnframt að taka til þess hvaða takmarkanir dómafordæmi Hæstaréttar kunni að setja breytingum á stjórnlögum með tilliti til réttinda borgaranna og segir: „Þá þarf að greina hvaða skyldur leiða af frumvarpinu um breytingar á gildandi löggjöf og hver kunna að verða hin fjárhagslegu áhrif þess, t.d. á útgjöld ríkissjóðs og sveitarfélaga. Slík greining kann að leiða í ljós að þörf sé á skýrari ákvæðum í stjórnarskrá til að ná fram þeim markmiðum sem að er stefnt.“
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir einnig á að ekki fylgi umsögn um möguleg fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin. Bent hefur verið á að í ljósi þess hversu óskýr og misvísandi greinargerð og skýringar við einstök ákvæði eru aukist enn frekar þörfin á því að áhrif nýmæla og breytinga séu metin.
Þrátt fyrir verulegar og alvarlegar athugasemdir hefur meiri hlutinn ekki verið til viðræðu um að slíkt mat fari fram.
Óskýr greinargerð.
Fjölmargir umsagnaraðilar og gestir gerðu athugasemdir við greinargerð frumvarpsins og töldu hana takmarkaða og óskýra auk þess sem skýringar við einstök ákvæði væru misvísandi og í sumum tilfellum ónothæfar.
Samtök atvinnulífsins gengu svo langt í umsögn sinni að segja greinargerðina vera meingallaða og ónothæfa á köflum þar sem hún væri tyrfin yfirlestrar og hefði ekki að geyma nauðsynlegar skýringar til leiðbeiningar fyrir notendur og dómstóla. Björg Thorarensen benti á að af 210 blaðsíðna langri greinargerð er nær helmingur helgaður umfjöllun um mannréttindaákvæði bæði innan og utan II. kafla. Greinargerðin er samsett úr skýringum stjórnlagaráðs og skýringum og viðbótum sérfræðingahópsins. Bendir Björg á að í greinargerðinni sé því að finna sundurleitar tilvísanir sem stjórnlagaráð gerði í sínum skýringum til þjóðfundar og stjórnlaganefndar og að þetta efni hefði fremur átt heima í sérstakri samantekt eða skýrslu um úttekt og mat sérfræðingahópsins á vinnu stjórnlagaráðs, hugsanlega sem fylgiskjal en ekki inni í frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár. Björg bendir á að óljóst sé hver verði áhrif þessarar greinargerðar sem lögskýringagagns við skýringu stjórnarskrárinnar til framtíðar enda verði vilji stjórnarskrárgjafans um ýmis mikilvæg atriði torráðinn. Umboðsmaður Alþingis benti einnig á þetta atriði í umsögn sinni og taldi greinargerðina sem fylgir frumvarpinu og þá sérstaklega athugasemdir við einstakar greinar veita að ýmsu leyti misvísandi og takmarkaðar skýringar á efni frumvarpsins.
Oddný Mjöll Arnardóttir, sem átti sæti í sérfræðingahópnum sem falið var að fara yfir frumvarpið, skilaði umsögn til allsherjar- og menntamálanefndar um ákvæði kaflans og tekur þar undir þær ábendingar Bjargar að til bóta gæti verið að endurskrifa skýringar með mannréttindakaflanum á skýrari og hnitmiðaðri hátt í stað þess verklags sem umboð sérfræðingahópsins kallaði á. Taldi Oddný að í stað þess að endurspegla skýringar og nálganir stjórnlagaráðs að eins miklu leyti og hægt væri, og gera sérstaka grein fyrir öllum þeim leiðréttingum og viðbótum sem sérfræðingahópurinn gerði á grundvelli umboðs síns, væri þá hægt að skrifa hefðbundnari skýringar með öllum ákvæðunum.
Bent hefur verið á að ekki hafi með fullnægjandi hætti verið litið til þróunar mannréttindaverndar og nýrra stjórnarskráa í nágrannalöndum okkar, hvorki við gerð ákvæða eða skýringa við þau. Varðandi einstök ákvæði og breytingar vísar stjórnlagaráð t.d. til fyrirmynda í stjórnarskrám Suður-Afríku, Kólumbíu og Brasilíu. Bent hefur verið á að við eigum fátt sameiginlegt með þessum löndum. Í greinargerðinni er vissulega líka að finna vísun til nágrannalanda okkar, svo sem Svíþjóðar og Finnlands, en jafnvel í slíkum tilvikum getur verið varhugavert að taka ákvæði annarra landa og færa inn í stjórnarskrá án þess að áhrif þess og þörf hefði verið metin. Umboðsmaður Alþingis benti t.d. á að Hæstiréttur Íslands hefur verið virkari en dómstólar í nágrannalöndum okkar þegar kemur að því að dæma um stjórnskipulegt gildi laga. Bent var á að miðað við hvernig Hæstiréttur hefur sinnt þessu hlutverki væri öðru fremur tilefni til að gæta þess að ákvæði og skýringar við þau séu í sem allra minnsta mæli óljós og óskýr.
Þessi gagnrýni um óljós og óskýr ákvæði og skýringar hefur beinst að mörgum ákvæðum mannréttindakaflans og verið áréttuð af fjölda umsagnaraðila. Þá hafa þau sjónarmið m.a. komið fram að með þessu sé dómstólum gert að kveða á um efni og inntak ákvæða og þar með sé löggjafarvald í reynd framselt til dómsvaldsins í meira mæli en nokkru sinni áður. Hin háleitu markmið stjórnlagaráðs um að kveða með skýrum hætti á um þrígreiningu valdsins séu því fyrir borð borin.
Óskýr ákvæði og ósamræmi.
Sérfræðingar hafa bent á að innra samræmis sé ekki gætt í mannréttindakaflanum og reyndar sé ósamræmi í frumvarpinu öllu. Þannig hefur komið fram gagnrýni á að ákvæði um mannréttindi séu misítarleg og misútfærð og svo virðist sem stjórnlagaráð hafi lagt ríka áherslu á að útfæra á ítarlegan máta nýmæli en skilið sum ákvæði eftir í nokkuð óbreyttri mynd þótt oft sé orðalagi breytt. Hafa sérfræðingar bent á að með þessu geti sá skilningur orðið uppi að stjórnarskrárgjafinn sé að leggja ríkari áherslu og aukna vernd á ein réttindi umfram önnur. Björg Thorarensen vekur athygli á því að sérstök áhersla í ákvæðum frumvarpsins á rýmkun upplýsingafrelsis og á fjölmiðlafrelsi án skyldna og á sama tíma alger þögn um persónuvernd veki upp óvissu um hvort heimilt verði að ganga nær friðhelgi einkalífs einstaklinga þar sem reynir á söfnun og vinnslu persónuupplýsinga en samkvæmt núverandi skipan.
Bent hefur verið á að tiltekin réttindi í frumvarpinu séu óljós og illa afmörkuð. Þá benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon í umsögn sinni á að framsetning ákvæða með tilliti til orðalags sé jafnframt nokkuð óljós. Orðin „réttur“ og „frelsi“ hafi t.d. ekki alfarið sömu merkingu og eigi sér ólíka orðsifjalega sögu. Orðalag ákvæða að þessu leyti geti auk þess haft áhrif á túlkun ákvæða enda vísi frelsi fremur til heimildar til að gera eitthvað án afskipta annars og réttur hins vegar frekar til þess að samsvarandi skylda hvíli á einhverjum öðrum. Engin greining liggi fyrir á því hvaða áhrif mismunandi orðalag hafi á þau réttindi eða vernd sem kveðið er á um eða á skyldur sem ákvæðum fylgja. Jafnframt benda þeir á að það geti haft þýðingu hvort í ákvæði segi „allir hafa rétt“ eða „tryggja skal að allir hafi rétt“ enda beri síðargreinda orðalagið með sér ótvíræða jákvæða athafnaskyldu ríkisins. Umboðsmaður Alþingis kom með sambærilegar athugasemdir en benti jafnframt á að þar sem mælt er með beinum hætti fyrir um skyldur löggjafans til að tryggja ákveðin réttindi þurfi að hafa í huga að það komi í hlut löggjafans að útfæra inntak þessara réttinda. Þá kunni að skipta máli að sú lýsing sem fram kemur í efnisákvæðum frumvarpsins sé nægjanlega skýr til þess að löggjafi og framkvæmdarvald geti og treysti sér til að búa þessum réttindum fullnægjandi lagagrundvöll við undirbúning og framkvæmd löggjafar.
Þá hefur verið bent á að stjórnlagaráð hafi með breytingum á orðalagi tekið út bein réttindi og gert áskilnað um lagasetningu til að virkja þau. Það verður að teljast eðlilegt að krefjast þess að ef mannréttindaákvæði er ætlað að leggja milliliðalausa skyldu á herðar einkaaðilum komi það afdráttarlaust fram. Skýringar við ákvæðin veita heldur ekki nægilega leiðbeiningu í þessum efnum.
Mannréttindi og almanna- og þjóðarhagsmunir.
Einnig hefur verið bent á að í II. kafla frumvarpsins sé blandað saman við ákvæði um mannréttindi ákvæðum sem varða menningarverðmæti, náttúru, auðlindir, umhverfi og dýravernd. Björg Thorarensen lýsir efasemdum um ávinning og afleiðingar þeirrar ríku áherslu sem lögð er á þessa þætti sem hluta af mannréttindakafla stjórnarskrárinnar í 32.–36. gr. Hún segir: „Íslenska stjórnarskráin hefur frá upphafi einkennst af nokkuð fastmótuðum réttarreglum fremur en matskenndum pólitískum yfirlýsingum. Þegar stjórnarskrá er veitt sterkt táknrænt gildi og texti stjórnarskrárákvæða einkennist í miklum mæli af opnum og matskenndum yfirlýsingum eins og í þessum greinum, getur það dregið úr lagalegri virkni stjórnarskrárinnar og aðhaldi með þeim sem fara með pólitískt vald enda er meira svigrúm til að ákveða hvert er efnislegt inntak ákvæðanna.“
Margir sérfræðingar hafa tekið undir þessi sjónarmið og lýst áhyggjum af því að með því að blanda þessum ákvæðum inn í mannréttindakaflann sé hætta á því að vernd mannréttinda verði þynnt út.
Taldi Björg mikilvægt að finna ákveðið jafnvægi á milli þess að stjórnarskráin lýsi ákveðnum markmiðum en sé samt nægilega hnitmiðuð og skýr og lagði til að ákvæðin yrðu færð í sérstakan kafla sem fjallar um ýmsa almanna- eða þjóðarhagsmuni og þjóðareignir. Þá hefur verið bent á að ekki liggi fyrir hvort ákvæði 2. mgr. 9. gr. þar sem er að finna almenna takmörkunarheimild á mannréttindum eigi við um 32.–36. gr. enda segir í ákvæðinu að það eigi við um mannréttindi sem tryggð eru en ljóst er að ákvæðin í 32.–36. gr. varða ekki eiginleg mannréttindi þó að þau varði þjóðarhagsmuni eða almannahagsmuni.
Einnig lagði Björg til endurröðun ákvæða mannréttindakaflans sem Oddný Mjöll Arnardóttir studdi í umsögn sinni og taldi að yrði til bóta. Meiri hlutinn ræddi ekki sérstaklega endurröðun ákvæða þrátt fyrir þessar athugasemdir og ábendingar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar þess efnis. Hvað varðar þá gagnrýni að ákvæði 32.–36. gr. eigi ekki heima í mannréttindakaflanum skilur meiri hlutinn það mál eftir óafgreitt og hyggst fjalla um það síðar. Rétt hefði verið að ljúka umfjöllun um þetta mál sem og önnur óleyst álitamál áður en málinu var vísað til 2. umræðu.
6. gr. Jafnræði.
Kveðið er á um jafnræðisreglu í 6. gr. frumvarpsins og hefur verið bætt við ákvæðið átta nýjum mismununarástæðum, þ.e. ástæðum sem bannað er að mismuna gegn. Áfram er þó kveðið á um að óheimilt sé að mismuna vegna stöðu að öðru leyti og því ljóst að upptalningunni er eingöngu ætlað að vera í dæmaskyni. Bent hefur verið á að með því að hafa langa upptalningu sem á þó einungis að vera í dæmaskyni skapist hætta á að þeim þáttum sem taldir eru upp sé gert hærra undir höfði og benti Ragnhildur Helgadóttir á að það ýti undir þá túlkun að aðrar hugsanlegar ástæður séu taldar skipta minna máli. Björg Thorarensen bendir í umsögn sinni á að ástæðum virðist bætt við án sýnilegrar ástæðu fyrir því hvers vegna þær eru valdar og án þess að leggja á þær rökstutt mat. Bendir Björg einnig á að eftir að almenna jafnræðisreglan bættist inn í stjórnarskrána 1995, í 65. gr., hafi hún haft veruleg og bein efnisleg áhrif í dómsmálum þar sem lagt er mat á hvort um ræðir ólögmæta mismunun í tilgreindum tilvikum eða málefnalegan greinarmun á milli manna sem hvílir á almennum og hlutlægum sjónarmiðum og stefnir að réttmætu markmiði. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon vekja einnig athygli á því að áhrif jafnræðisákvæða stjórnarskrár séu víðtæk og um sumt ófyrirsjáanleg. Gildandi jafnræðisreglu stjórnarskrár hafi þannig í orði kveðnu ekki verið ætlað að fela í sér víðtækar efnisbreytingar frá ólögfestum jafnræðisreglum stjórnarskrárinnar. Raunin hafi hins vegar orðið önnur. Í ljósi þessarar athugasemdar telur 1. minni hluti að eðlilegt hefði verið að tryggja að skýringar við ákvæðið væru skýrar og áhrif þess metin.
Meiri hlutinn lagði til þá breytingu á ákvæðinu að fella brott allar mismununarástæður en geta þeirra þess í stað í nefndaráliti og ítreka að þær falli þó enn undir bann við mismunun. Engin atlaga er þó gerð að því að skýra betur þær mismununarástæður sem þar eru taldar upp heldur virðist tveimur bætt við án viðunandi skýringa. Ef taka á dæmi af skýringum við ákvæðið um mismununarástæður sem þar falla undir er brýnt að þær séu skýrar. Umboðsmaður Alþingis bendir á að skýringum við ákvæðið sé ábótavant, t.d. vegna arfgerðar og stjórnmálatengsla. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að ekki liggi skýrt fyrir hvernig skýra eigi bann við mismunun á grundvelli tungumáls, aldurs eða búsetu og hver áhrif þess eru. Björg Thorarensen bendir í umsögn sinni m.a. á að vísan til stjórnmálatengsla sé ómarkviss og óskýr. Þá sé bætt við ákvæðið nýjum atriðum sem veki upp óvissu um ófyrirsjáanlegar afleiðingar og ekki sé útskýrt hvernig beita eigi jafnræðisreglunni á þau atriði. Breytingartillögu meiri hlutans fylgir engin skýring um þetta efni en þó virðist ekki stefnt að því að gera neina efnisbreytingu með því að fella mismununarástæðurnar brott úr ákvæðinu. Ekki verður því séð að breytingin hafi skýrt réttarstöðu hvað þetta varðar eða komið til móts við þær athugasemdir sem fram hafa komið. Þótt breytingartillaga meiri hlutans kunni að vera til bóta vantar augljóslega frekari skýringar í þessu sambandi.
7. gr. Réttur til lífs.
Í 7. gr. er kveðið á um rétt til lífs. Fjölmargir hafa bent á að nokkur óvissa gildi um ákvæðið og telja Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon jafnframt óljóst að hvaða marki ákvæðið skapi skyldur á stjórnvöld til að grípa til aðgerða til að treysta og vernda réttinn. Björg Thorarensen varar við setningu ákvæðis af þessu tagi með þeim hætti sem lagt er upp með. Hún telur, líkt og Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon, Jafnréttisstofa og fleiri, að hætta skapist á að upp vakni spurningar um lögmæti fóstureyðinga og löggjöf á því sviði þrátt fyrir þær skýringar sem ákvæðinu fylgja. Björg bendir á að þarna sé einungis um að ræða hluta ákvæðis sem finna megi í helstu alþjóðasamningum og forsendu allra annarra mannréttinda. Ekki virðist hafa verið metið hvort sérstök þörf væri á að festa þennan rétt í stjórnarskrá að þessu sinni. Þá bendir hún á að undantekningar frá réttinum til lífs eru ekki nefndar í 7. gr. en í athugasemd við ákvæðið er tekið fram að menn verði ekki deyddir nema í ýtrustu neyð, svo sem í sjálfsvörn. Björg bendir á að verði ákvæði um rétt til lífs bætt inn í stjórnarskrá á annað borð þurfi að ígrunda mun betur að hverju er stefnt, sérstaklega í vandmeðförnum og siðferðislegum spurningum sem tengjast bæði upphafi og endalokum lífs. Athygli vekur að engin tilraun er gerð til að skýra ákvæðið nánar í áliti meiri hlutans en þar er einungis áréttuð afstaða meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að ákvæðið eigi ekki að hafa áhrif á löggjöf um fóstureyðingar.
Allmargir umsagnaraðilar hafa jafnframt bent á að huga megi að því að sameina 7. gr. og ákvæði 29. gr. um bann við dauðarefsingum enda væri þar um að ræða aðra hlið á sama rétti, Ábendingar þess efnis komu m.a. frá Björgu Thorarensen og laganefnd Lögmannafélagsins. Þá tekur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar undir þessi sjónarmið og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ítarlega breytingu í þessa veru. Engin slík breyting er þó lögð til af hálfu meiri hlutans og er þetta atriði ekki rætt í nefndaráliti hans.
8. gr. Mannleg reisn.
Í 8. gr. er kveðið á um rétt til að lifa með reisn. Ákvæðið er óljóst og matskennt og ekki liggur fyrir hvað felist í réttinum. Björg Thorarensen, Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja yfirlýsingu um mannlega reisn og margbreytileika mannlífsins eiga betur heima í aðfaraorðum sem eitt af grunngildum stjórnskipunarinnar. Björg bendir á að ákvæðið bæti engu efnislegu við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar heldur sé sett fram sem markmið sem vert sé að stefna að. Jafnréttisstofa bendir á að ekki liggi fyrir við hvað sé átt með þessari stefnuyfirlýsingu og telur nauðsynlegt að það sé skýrt nánar.
Þá hefur einnig verið bent á að orðalagið „öllum skal tryggður réttur til að lifa með reisn“ virðist fela í sér skyldu til að tryggja réttindin með lagasetningu en ekki liggi fyrir hvernig það sé hægt og bendir laganefnd Lögmannafélagsins á að óljóst sé og líklega breytilegt hvað það sé sem skuli tryggja. Oddný Mjöll Arnardóttir lagði til þá breytingu á orðalaginu að þar yrði kveðið á um það að allir hafi rétt til að lifa með reisn og leggur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar til sambærilega breytingu með vísan til þess að sérfræðingahópnum hafi yfirsést að lagfæra orðalagið. Meiri hlutinn, sem lagði ríka áherslu á að fá álit allra fastanefnda á málinu, tekur þessa breytingu þó ekki upp.
Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er bent á að sérfræðingahópurinn hafi látið nefndina vita að honum hafi yfirsést að lagfæra orðalag 8. gr. Hin ýmsu réttindi sem kveðið er á um í mannréttindakaflanum eru orðuð með mismunandi hætti eftir því hvort áherslan er á neikvæðar skyldur til að aðhafast ekkert sem brjóti gegn réttindum sem mælt er fyrir um, hvort lögð er jafnframt áhersla á jákvæðar skyldur um að grípa til aðgerða til að veita eða vernda réttindin eða lögð áhersla á að réttindin séu frekar stefnuyfirlýsingar sem sæta innleiðingu í áföngum. Nánar er rætt um þennan mun í greinargerð með frumvarpinu. Nefndinni var bent á að ákvæði 8. gr. er orðað þannig að öllum „skuli tryggður“ réttur til að lifa með reisn sem vísar til þess að á stjórnvöldum hvíli jákvæðar skyldur til að veita eða vernda réttinn. Fyrir nefndinni kom fram að þetta væri ekki alls kostar rétt nálgun á ákvæðið sem vísar einkum til neikvæðra skyldna og eðlilegt hefði verið að sérfræðingahópurinn lagfærði þetta við yfirferð sína.
Í ljósi þessa lagði meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar til að fyrri hluti ákvæðisins yrði umorðaður þannig að kveðið væri á um að allir hefðu rétt til að lifa með reisn. Meiri hlutinn tók breytingartillöguna þó ekki upp.
9. gr. Vernd mannréttinda.
Í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um að stjórnvöldum beri ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin séu af völdum handhafa ríkisvaldsins eða annarra. Fjöldi sérfræðinga hefur gert athugasemdir við ákvæðið og bendir umboðsmaður Alþingis í umsögn sinni á að ekki sé að öllu leyti ljóst hvernig á að framkvæma ákvæðið. Það veki líka upp spurningar um hvort einstaklingar geti átt beinan bótarétt á hendur ríki eða sveitarfélagi ef stjórnvald á að sinna þessari vernd.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að í skýringum stjórnlagaráðs virðist almennar jákvæðar skyldur ríkisins við framkvæmd mannréttindaákvæða ruglað saman við einkaréttaráhrif mannréttinda, þ.e. þegar mannréttindareglur leggja skyldur á einkaaðila milliliðalaust. Að því er lýtur að einkaréttaráhrifum mannréttindareglna verður ekki séð að stigið sé skref í átt til aukins skýrleika með tillögu stjórnlagaráðs. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að misræmis gæti í greinargerð eftir breytingar sérfræðingahópsins.
Björg Thorarensen telur að einfalda megi framsetningu til ná kjarna málsins og leita fyrirmynda að sambærilegu ákvæði. Bendir hún á tillögur um ný stjórnarskrárákvæði sem nú eru til umfjöllunar í norska Stórþinginu (Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven). Upphafsákvæði nýs mannréttindakafla samkvæmt þeim tillögum mælir einfaldlega fyrir um að stjórnvöldum beri að virða og tryggja mannréttindi. Í þessu felst í hnotskurn að ákvæðið leggur bæði neikvæðar og jákvæðar skyldur á stjórnvöld til þess að menn geti notið mannréttinda til fulls.
Oddný Mjöll Arnardóttir leggur líkt og Björg Thorarensen til að 5. gr. og 1. mgr. 9. gr. verði sameinaðar og efni þeirra samræmt og einfaldað. Telur hún slíkt geta verið til bóta auk þess sem það geri kleift að einfalda og skýra skýringar við ákvæðið.
2. mgr. 9. gr. Takmörkun mannréttinda.
Í 2. mgr. 9. gr. er að finna almenna heimild til að takmarka mannréttindi.
Í stað þess að skilgreina í hverju og einu réttindaákvæði hvaða markmið geti réttlætt takmarkanir á mannréttindum líkt og er í stjórnarskránni er lagt til almennt ákvæði og aðeins tilgreint að mannréttindi megi skerða í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra sem samræmist lýðræðishefðum, en sum réttindi verða þó ekki undanþegin. Þó verður að gæta meðalhófs og ekki má vega að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Björg Thorarensen benti í umsögn sinni á að ekki lægi fyrir hvernig skilgreina ætti kjarna réttinda en svo virtist sem takmarkanir mættu aldrei höggva að honum. Telur hún hugtakið framandi íslenskri réttarhefð og það sé ekki nægilega skýrt í greinargerð.
Björg Thorarensen bendir auk þess á að ákvæðið sem sett er inn að tilstuðlan sérfræðingahópsins sé sennilega ein veigamesta efnisbreytingin um mannréttindi sem lagt er til að komi inn í nýja stjórnarskrá. Komið hefur fram hörð gagnrýni á þessa breytingu sérfræðingahópsins. Einnig hefur komið fram að með þessu ættu almennir borgarar erfiðara um vik að átta sig á þeim reglum sem giltu um réttindi sem tryggð væru með stjórnarskrá. Þá hafi áhrif breytingarinnar ekki verið metin og hugsanlegt væri að hún hefði í för með sér frekari takmarkanir á réttindum einstaklinga en heimilar eru samkvæmt gildandi stjórnarskrá.
Telur Björg hættu á því að takmörkunarheimildir verði túlkaðar rýmra en nú yrði talið innan ramma stjórnarskrár. Hefur hún miklar efasemdir um nytsemi þessarar almennu heimildar til að takmarka mannréttindi og telur ekki að ákvæðið setji öllum slíkum takmörkunum skýr mörk líkt og vísað er til í greinargerð. Umboðsmaður Alþingis tekur undir þessi sjónarmið og telur að væntanlega muni ákvæðið leiða til þess að í einhverjum tilvikum verði heimilt að takmarka eða skerða mannréttindi sem fjallað er um í fleiri tilvikum og á öðrum grundvelli en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Nefnir umboðsmaður nokkur dæmi máli sínu til stuðnings.
Flestir þeir sérfræðingar sem fjallað hafa um ákvæðið telja að betur fari á því að halda takmörkunarheimildum í einstaka mannréttindaákvæðum eins og í gildandi stjórnarskrá. Verði einhverju breytt í þeim efnum sé rétt að sækja beina fyrirmynd í takmörkunarheimildir ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu til að tryggja fullt samræmi þar á milli.
Laganefnd Lögmannafélagsins telur að leiða megi líkum að því að svo víðtæk regla, sem er að finna í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins, bjóði þeirri hættu heim að unnt verði að skerða mannréttindi að meira marki en unnt væri ef skerðingarheimildir væru sérstaklega orðaðar í þeim ákvæðum þar sem að þær ættu við. Hafa margir sérfræðingar talið slíka hættu vera til staðar og bent á að ekki liggi fyrir mat á ákvæðinu, sbr. t.d. Ragnhildi Helgadóttur.
Samtök atvinnulífsins benda á að í skýringum við ákvæðið sé vikið frá viðurkenndum túlkunarreglum án rökstuðnings og án þess að eiga sér stoð í ákvæðinu eins og það er orðað. Þá benda samtökin á að ósamræmis virðist gæta í skýringum um ákvæðið og umfjöllun í skýringum með jafnræðisreglu 6. gr.
10. gr. Vernd gegn ofbeldi.
Í 10. gr. er kveðið á um að öllum skuli tryggð vernd gegn hvers kyns ofbeldi.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon hafa bent á að hugsanlega skarist ákvæðið við 7. gr. og 23. gr. Þá telja þeir að skoða þurfi hvort ákvæðinu er ætlað að hafa áhrif á jákvæðar skyldur ríkisins, t.d. að því er varðar löggæslu og bætur fyrir líkamstjón. Tekur laganefnd Lögmannafélagsins undir þessa gagnrýni og telur greinina þarfnast frekari skýringa.
Í ákvæðinu er tekið dæmi um kynferðisofbeldi og hefur Björg Thorarensen m.a. bent á að hin sérstaka tilgreining á vernd gegn kynferðisofbeldi og heimilisofbeldi, svo og umfjöllun í skýringum um kynbundið ofbeldi, sé dæmi um þröngt sjónarhorn sem brugðið sé á þetta efni í tillögum stjórnlagaráðs. Þar með féllu í skuggann aðrar tegundir alvarlegs ofbeldis og ómannúðlegrar meðferðar svo og aðstæður þar sem hætta skapast á ofbeldi sem er einnig mikilvægt viðfangsefni ýmissa alþjóðasamninga um mannréttindi. Nefnir Björg dæmi um meðferð fanga og annarra frelsissviptra manna eða manna í viðkvæmri stöðu, svo sem sjúklinga. Hafa margir tekið undir þá gagnrýni að skýringum við ákvæðið sé ábótavant, þar sé t.d. ekki vísað til neinna alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að um vernd fanga, sjúklinga eða annarra í viðkvæmri aðstöðu gagnvart ofbeldi. Aðeins er vísað til alþjóðasamninga sem tengjast vernd kvenna, svo og til ákvæða stjórnarskráa Suður-Afríku, Kólumbíu og Brasilíu. Þá hefur komið fram að Ísland eigi fátt sameiginlegt með þessum löndum hvað löggjöf og réttarkerfi varðar. Auk þess megi benda á að þrátt fyrir að sambærilegt ákvæði um vernd gegn ofbeldi séu í stjórnarskrám þessara landa meðan slíkt er ekki í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er vernd gegn ofbeldi mun ríkari og virkari hér á landi. Enn og aftur telur 1. minni hluti því vert að benda á að þörf fyrir að setja ákvæði sem þetta í stjórnarskrá virðist ekki hafa verið metin.
Björg bendir í umsögn sinni einnig á að eigi að tiltaka sérstaklega vernd manna gegn hvers kyns líkamlegu ofbeldi eða ómannúðlegri meðferð væri nærtækara að tengja það efnislega við bann við slíkri meðferð sem finna má í 29. gr. frumvarpsins, sbr. 1. mgr. 68. gr. gildandi stjórnarskrár. Tekur Oddný Mjöll Arnardóttir undir þessi sjónarmið og telur að með sameiningu greinanna megi einfalda skýringar nokkuð. Meiri hlutinn virðist, líkt og með önnur atriði, virða þessa gagnrýni og ábendingar að vettugi enda er enga umfjöllun um ákvæðið að finna í áliti meiri hlutans.
11. gr. Friðhelgi einkalífs.
Í 11. gr. er kveðið á um friðhelgi einkalífs. Ákvæðið er lítið breytt frá 71. gr. gildandi stjórnarskrár. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að þar sem breytingum sem lagðar eru til á ákvæðinu sé ekki ætlað að hafa efnislega þýðingu og með vísan til þess að engir bersýnilegir gallar eru á framsetningu gildandi ákvæðis væri eðlilegt að láta það óhreyft. Björg Thorarensen og laganefnd Lögmannafélagsins taka undir þessa athugasemd og telja þær breytingar sem lagðar eru til algjörlega þarflausar. Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á að hugsanlega sé heimild til að takmarka friðhelgi einkalífs útvíkkuð þar sem í 71. gr. gildandi stjórnarskrár er gerður áskilnaður um sérstaka lagaheimild en skv. 2. mgr. 9. gr. þarf slík heimild ekki að vera sérstök.
Þá hafa komið fram athugasemdir um að þau rök sem stjórnlagaráð færir fyrir breytingunum að fella út orðin „allir“ og „manns“ til að draga úr karllægu yfirbragði eigi ekki við enda hafi ekki verið gerðar sambærilegar breytingar á öðrum ákvæðum frumvarpsins og orðið „allir“ er notað víða annars staðar í tillögunum.
Björg bendir einnig á að þegar ákvæðið sé skoðað í samhengi við næstu ákvæði á eftir „birtist dæmi um slagsíðu í áherslum ráðsins, sem lýsir skorti á innsýn í mikilvægi friðhelgi einkalífs og þróun þeirra réttinda undanfarin ár. Þannig er […] hvergi vikið að mikilvægi persónuupplýsinga sem þætti í einkalífi og persónuverndar. Á hinn bóginn var mikil áhersla í skýringum stjórnlagaráðs á frelsið til að safna og miðla upplýsingum, óheftan aðgang að upplýsingatækni og internetinu svo og sérstaka stjórnarskrárvernd heimildamanna og uppljóstrara, sbr. 14.–16. gr.“
Björg minnir á að upplýsingafrelsið hefur tvær hliðar og hætta er á að það skerði friðhelgi einkalífs. Þá bendir hún á að mjög skýr þróun er í þá átt að efla mannréttindavernd til að sporna við söfnun og vinnslu persónuupplýsinga, bæði á alþjóðavettvangi og í nýjum stjórnarskrám, enda fara ógnir sem steðja að friðhelgi einkalífs manna í nútímasamfélagi stöðugt vaxandi, m.a. vegna örrar tækniþróunar.
Meiri hlutinn leggur til að við ákvæðið bætist vísan til þess réttar að vernda eigin persónuupplýsingar en 1. minni hluti áréttar að ákvæði um tjáningar- og upplýsingafrelsi og upplýsingarétt eru enn miklum mun ítarlegri og útfærðari en ákvæði frumvarpsins um friðhelgi einkalífs. Fyrrgreindu réttindunum er því enn gert hærra undir höfði en friðhelgi einkalífs og því enn til staðar hætta á því að gefin séu skilaboð um að stjórnarskrárgjafinn telji fyrrgreindu réttindin mikilvægari en friðhelgi einkalífs.
12. gr. Réttur barna.
Í 12. gr. er kveðið á um réttindi barnsins og á ákvæðið sér fyrirmyndir í ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Í 3. mgr. er kveðið á um rétt barns til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og að taka skuli tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska. Ákvæðið er sambærilegt 12. gr. barnasáttmálans og benda laganefnd Lögmannafélagsins og Samband íslenskra sveitarfélaga á að líta mætti í meira mæli til orðalags sáttmálans svo og skýringa hans við ákvæðið. Þá bendir sambandið á að eðlilegt sé að skýra ákvæðið í samræmi við þær skýringar sem liggja fyrir með frumvarpi sem nú liggur fyrir þinginu og ætlað er að lögfesta sáttmálann (þskj. 155 í 155. máli) en þar komi m.a. fram að skylda stjórnvalda sé ekki fortakslaus um þetta atriði.
13. gr. Eignarréttur.
Í 13. gr. er kveðið á um eignarrétt og er ákvæðið mikið breytt frá gildandi stjórnarskrá. Meðal annars er gert ráð fyrir að 2. mgr. 72. gr. falli brott en þar er kveðið á um að löggjafanum sé heimilt að takmarka með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi. Bent hefur verið á að skýringar stjórnlagaráðs lýsi mikilli vanþekkingu á málefninu enda segir þar að ákvæðið sé fellt brott m.a. vegna þess að það stangist á við stjórnarskrá en jafnframt kemur fram að löggjafanum verði þó áfram heimilt að setja lög sem takmarki þennan rétt útlendinga. Þessi ákvörðun stjórnlagaráðs að fella ákvæðið brott hefur verið gagnrýnd harðlega og leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði fært inn að nýju. Hann leggur þó jafnframt til að á nýjan leik fari inn ákvæði stjórnlagaráðs sem sérfræðingahópurinn felldi brott þar sem kveðið er á um að eignarrétti fylgi skyldur svo og takmarkanir í samræmi við lög. Varað hafði verið við þessu ákvæði og bentu Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon á að ákvæðið gæfi tilefni til vafa og væri ekki nægilega rökstutt í skýringum. Mæltu þeir eindregið með því að núverandi eignarréttarákvæði fengi að standa óbreytt. Fleiri hafa lýst efasemdum um ákvæðið og gagnrýnt það en meiri hlutinn tekur það samt sem áður óbreytt upp að nýju án viðhlítandi skýringa.
Björg Thorarensen hefur ásamt fleirum bent á að ekki liggi fyrir áhrif þess að taka út sértæka takmörkunarheimild og færa inn almenna heimild í 2. mgr. 9. gr. Lýsir hún yfir miklum efasemdum um þessa grundvallarbreytingu á reglum stjórnarskrár um skerðingu mannréttinda. Bændasamtök Íslands taka undir þessi sjónarmið.
Ragnar Árnason telur að breytingarnar skerði verulega núverandi eignarhald einstaklinga og fyrirtækja og möguleika þeirra á eignarrétti í framtíðinni og vísar til viðtekinna hagfræðikenninga. Hann telur fullvíst að breytingarnar dragi úr efnahagslegri hagkvæmni og hagvexti í framtíðinni. Áréttar 1. minni hluti að ekkert mat liggur fyrir um áhrif ákvæðisins eða þeirra breytinga sem lagðar eru til á því. Þá hefur ekki verið farið yfir hvort og þá hvaða lögum þurfi að breyta verði það samþykkt.
14. gr. Tjáningar- og upplýsingafrelsi.
Í 14. gr. er kveðið á um tjáningar- og upplýsingafrelsi. Sérfræðingahópurinn lagði til viðamiklar breytingar á ákvæðinu samhliða breytingum á 15. og 16. gr. en meiri hlutinn leggur til að ákvæðin verði færð til baka til tillagna stjórnlagaráðs. Þetta er lagt til þrátt fyrir að mikil gagnrýni hafi komið fram á tillögur ráðsins og sérfræðingar hafi talið nauðsynlegt að gera breytingar á þeim. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon bentu á að erfitt væri að sjá að þörf væri á þeim breytingum á gildandi ákvæði um tjáningarfrelsi sem stjórnlagaráð og nú meiri hlutinn leggur til. Þá benda þeir á að ákvæði 3. mgr. um að stjórnvöld skuli tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu er mjög matskennt og því ekki líklegt til þess að hafa efnislega þýðingu. Ákvæði sem þessi geta þó valdið ágreiningi og leitt til dómsmála. Þeir telja einnig að síðari hluti málsgreinarinnar gefi tilefni til vangaveltna um hvort lögð sé til stjórnskipuleg skylda ríkisins til að sjá hverjum og einum landsmanni fyrir aðgangi að netinu. Að mati 1. minni hluta hefur ekki verið sýnt fram á þörfina á því að fjalla sérstaklega um netið eða rafræna miðlun upplýsinga í stjórnarskrárákvæði um tjáningarfrelsi. Fleiri hafa bent á að ekki liggi fyrir hvað geti talist skerðing á aðgangi að neti og að áhrif ákvæðisins hafi ekki verið metin. 1. minni hluti telur ámælisvert að leggja til líkt og meiri hlutinn gerir að taka upp að nýju ákvæði stjórnlagaráðs sem hafa harðlega verið gagnrýnd án þess að gera tilraun til að skýra það með viðhlítandi hætti eða taka til umfjöllunar þá gagnrýni sem þegar hefði komið fram á þá útgáfu ákvæðisins.
15. gr. Upplýsingaréttur.
Við umfjöllun stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar komu fram ábendingar fyrir nefndinni á fundi og í umsögnum um að fjölmargir ágallar væru á greininni og einnig efasemdir um að í stjórnarskrá ætti að vera slíkt fortakslaust ákvæði um aðgang að opinberum gögnum. Mannréttindaskrifstofa Íslands telur í sinni umsögn betur fara á því að hafa ákvæðið almennara og styttra og kveða nánar á um upplýsingarétt í almennum lögum.
Einnig komu fram efasemdir um réttmæti þess að hafa ákvæðið þannig að rétturinn nái til allra opinberra gagna en ákvæðið felur það í sér í reynd þar sem ekki er gert ráð fyrir neinum takmörkunum í greininni. Með því sé verið að leggja mjög ríkar skyldur á opinbera aðila um að hafa öll gögn opinber og að slík skylda eigi sér ekki fyrirmynd í sáttmála Evrópuráðsins, m.a. um frumkvæðisskyldu stjórnvalda.
Frumkvæðisskylda stjórnvalda.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis um greinina bendir hann á að um nýmæli sé að ræða sem varðar mikilvæg réttindi borgaranna til þess að fá aðgang að upplýsingum um starfsemi og ákvarðanir hjá opinberum aðilum í því skyni að auðvelda þeim þátttöku í umræðu og ákvarðanatöku um opinber málefni. Ekki síður er þessi aðgangur mikilvægur til þess að almenningur og þá t.d. félagasamtök og fjölmiðlar geti rækt eftirlit með starfsemi hins opinbera og ráðstöfun á opinberu fé. Það er því ástæða til að taka undir mikilvægi þess að ákvæði sem styrki og tryggi þennan rétt verði fundinn staður í stjórnarskrá. Hann bendir á að vandinn sé hins vegar sá að eins og staðið hefur verið að varðveislu og skráningu gagna hjá opinberum aðilum fram að þessu eru vandkvæði á að koma þessum réttindum á í samræmi við þær reglur sem koma fram í tillögugreininni í einni svipan og án aðlögunartíma og undirbúnings. Þá telur hann einnig þörf á að móta frekar og taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða undantekningar eiga að vera frá stjórnarskrárvörðum upplýsingarétti, svo sem með tilliti til persónulegra málefna og einkahagsmuna sem til umfjöllunar kunna að koma hjá opinberum aðilum vegna verkefna þeirra. Á sama hátt þarf að leggja mat á hvort og þá hvaða hagsmunir opinberra aðila og almannahagsmunir geti leitt til þess að takmarkanir séu á aðgangi að gögnum hjá hinu opinbera. Í samræmi við þau sjónarmið sem lýst var hér í upphafi ættu þær takmarkanir þó í síðara tilvikinu að vera eins þröngar og kostur er.
Gildissvið.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að af ummælum í skýringum stjórnlagaráðs megi ráða að ákvæðinu sé ekki einungis ætlað að ná til framkvæmdarvaldshafa þótt hugtakið stjórnvald sé samkvæmt almennum málskilningi takmarkað við þá, heldur einnig til löggjafarvalds og dómsvalds. Þannig féllu Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun, auk dómstólanna, undir ákvæðið. Þessar stofnanir eru nú undanþegnar gildissviði upplýsingalaga og stjórnsýslulaga en upplýsingalög taka samkvæmt gildandi rétti einungis til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið og opinber fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins. Kom fram að með ákvæðinu eru því lagðar auknar skyldur á þessar stofnanir sem hafa verið undanþegnar og að slík lagabreyting hefði í för með sér mjög aukna vinnu fyrir þessar stofnanir og kostnað.
Umboðsmaður bendir einnig á þetta víðtæka gildissvið í umsögn sinni en eins og frumvarpsgreinin hljóðar er rétturinn til aðgangs að opinberum gögnum mjög víðtækur með tilliti til þess hvaða stofnanir og hvaða gögn falla undir ákvæðið. Þannig verður ekki annað séð en að ákvæðið taki til allrar stjórnsýslu ríkisins, stjórnsýslu sveitarfélaga, dómstóla, Alþingis og stofnana þess og væntanlega líka þeirra einkaaðila sem falin er meðferð opinbers valds og hagsmuna. Að því er varðar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga verður ekki séð að gerður sé greinarmunur á hinum hefðbundnu stjórnsýsluverkefnum og þeirri þjónustu sem þessir aðilar kunna að reka, svo sem fræðslustarfsemi, heilbrigðisþjónustu eða þjónustu við aldraða. Gerð er tillaga um mjög víðtæka skráningar- og varðveisluskyldu hjá þeim aðilum sem falla undir ákvæðið. Þannig skulu teknar saman skrár yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald, sem skulu vera aðgengilegar eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur það verða íþyngjandi fyrir stjórnsýslu sveitarfélaganna að leggja slíkar skyldur á stjórnvöld að veita aðgang að skrám um mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald. Óhjákvæmilegt verði að meta kostnað sveitarfélaganna af því áður en slík regla er lögfest. Tekið er undir sjónarmið um að engin sjáanleg ástæða sé til þess að kveða á um þetta í stjórnarskrá og taka undir það sjónarmið að ákvæðið leggi á stjórnvöld því sem næst óframkvæmanlegar skyldur sem virðast ekki þjóna neinu hagnýtu markmiði.
Samorka bendir á að ekki verði annað ráðið af þessum texta en að fyrirtækjum í eigu opinberra aðila beri samkvæmt greininni að halda skrár yfir sín gögn, uppruna þeirra og innihald, öllum aðgengilegar, og bendir á að vandséð sé hvernig slíkar skrár ættu að vera fram settar því varla sé verið að fara fram á að allt skjalavistunarkerfi fyrirtækjanna sé vistað á opnum svæðum á vefsíðum þeirra. Þar komi til sjónarmið um persónuvernd og samkeppnismál auk augljóss og gríðarlegs óhagræðis fyrir starfsemi umræddra fyrirtækja.
Meðferð opinberra hagsmuna.
Í 2. mgr. er kveðið á um meðferð opinberra hagsmuna. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að þjónustustarfsemi falli að meginstefnu undir gildissvið greinarinnar. Þá segir einnig að samt sem áður verði að ætla löggjafanum nokkurt svigrúm til að meta að hvaða marki réttur til aðgangs að upplýsingum verði látinn ná til einkaaðila sem sinna opinberri þjónustu. Að minnsta kosti nái rétturinn til allra gagna í fórum stjórnvalda varðandi slíka þjónustu, þ.m.t. þjónustusamninga og skýrslna af hálfu einkaaðila sem afhentar eru opinberum aðilum. Löggjafinn þurfi hins vegar að meta að hvaða marki eigi að fella einkaaðila beint undir upplýsingalög og þá til hvaða hluta starfsemi einkaaðilans upplýsingaskyldan nær. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að ekki væri unnt að fallast á að stjórnvöld hafi val um hvort einkaaðilar fylgi þeirri reglu sem sett er fram í frumvarpinu verði hún samþykkt. 1. minni hluti tekur undir þau sjónarmið og tekur fram að sé reglan sett fram sem skylda hafi stjórnvöld ekki val um hvort heldur eingöngu hvernig útfærsla hennar eigi að vera.
Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að hugtakið erindi væri mjög víðtækt en samkvæmt frumvarpinu er einnig verið að leggja til að erindi séu skráð og skjalfest. Samkvæmt gildandi lögum er miðað við skráð mál hjá stjórnvöldum. Komu fram sjónarmið um að með hugtakinu erindi sé verið að leggja á skyldu um að öll erindi, hvort sem þau eru munnleg eða skrifleg, séu skráð hjá stjórnvöldum, þ.e. allt sem felur undir opinbera þjónustustarfsemi, og að slík breyting muni því hafa í för með sér mjög mikla viðbót. Þannig verði að skrá niður allt sem nú er afgreitt með munnlegum samskiptum þar sem aðgangurinn nái einnig til þess. 1. minni hluti tekur fram að meiri hlutinn hefur í breytingartillögu sinni lagt til að miðað sé við að skrásetja og skjalfesta mál í stað erinda.
Í lokamálslið 2. mgr. er lagt til að gögnum megi ekki eyða nema samkvæmt lögum. Fyrir nefndinni kom fram að með þessari tilhögun væri verið að leggja til verulega breytingu á gildandi rétti. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að kanna hver áhrif slíkrar lagareglu yrðu á skjalavörslu hjá þeim sem falla undir ákvæðið verði það að lögum og hvernig ætti að framfylgja því.
Skrá yfir mál og gögn.
Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að í 3. mgr. væri tæknilegur ágalli þar sem að ákvæðið kveður á um skrá yfir mál og opinber gögn og stendur í tengslum við réttinn til aðgangs að opinberum gögnum. Fram kom að takmarkanir á skyldu þessa ákvæðis til að halda skrá yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald, verða ekki innfærðar á grundvelli almennra takmörkunarheimilda. Felur ákvæðið því í sér mjög ríka skyldu og algjört nýmæli, m.a. gagnvart dómstólum, Alþingi og stofnunum þess, umboðsmanni Alþingis og Ríkisendurskoðun, en þessir aðilar falla ekki undir upplýsingalög. Við meðferð frumvarps til upplýsingalaga er varð að lögum nr. 140/2012 var horfið frá slíkri frumkvæðisskyldu sem og við meðferð frumvarps til laga nr. 24/2012, um breytingu á lögum um upplýsingarétt um umhverfismál, og lagt til að hún yrði takmarkaðri með þeim rökum að hún mundi annars fela í sér kostnað og vinnu sem ekki væri séð hvernig unnt væri að mæta. Verði frumvarpið að stjórnarskipunarlögum væri því nauðsynlegt að endurskoða nýsett upplýsingalög þar sem þau færu annars í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar.
Fyrir nefndinni kom einnig fram að stjórnsýslan eða þær stofnanir sem lagt er til að falli undir ákvæðið séu ekki undir það búnar tæknilega að standa undir slíkum kröfum til aðgangs að gögnum og að ákvæðið sé því ekki framkvæmanlegt og þurfi lengri úrvinnslu, m.a. til að hanna tölvukerfi svo unnt sé að bjóða upp á rafrænan aðgang sem virki í reynd.
Reglur um þagnarskyldu.
Þá komu einnig fram sjónarmið fyrir nefndinni um að vandamálið við aðgang að gögnum sé alls ekki það að listar eigi að vera til um opinber gögn heldur það að í íslenskum rétti eru reglur laga um þagnarskyldu mjög fáar og takmarkaðar. Þannig geti í reynd verið mjög vandasamt að vera með mikið af skjölum sem þurfi að veita aðgang að en jafnframt skyldu til að fara ítarlega yfir efni þeirra til þess að framfylgja reglum um þagnarskyldu. Samkvæmt greininni þarf enn fremur að taka afstöðu til upplýsingabeiðna eins skjótt og auðið er og skal synjun um aðgang rökstudd og felur þessi skylda í sér aukin og mjög tímafrek verkefni. Fram kom að í þeim löndum þar sem reglur um aðgang að upplýsingum eru mjög gagnsæjar eru einnig ítarlegir lagabálkar í gildi um hvar þagnarskylda hvílir á stjórnvöldum. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að taka fram að grundvöllur þess að unnt sé að lögfesta slíka reglu í stjórnarskrá sé að hafin sé vinna við endurskoðun reglna um þagnarskyldu til undirbúnings þess að upplýsingaréttur sá sem lagður er til í frumvarpinu geti orðið raunverulegur og virkur réttur en tekur fram að ekkert hefur verið hugað að slíkum undirbúningi.
Í 4. mgr. 15. gr. er lagt til að í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sé eingöngu heimilt að leggja á þagnarskyldu um upplýsingar á grundvelli laga enda sé það nauðsynlegt til verndar lögmætum opinberum hagsmunum eða einkahagsmunum. Enn fremur að undir þagnarskyldu falli ekki upplýsingar um lögbrot í starfsemi stjórnvalda. Var bent á að undir þagnarskyldu samkvæmt gildandi lögum falla ekki lögbrot sem framin eru í stjórnsýslunni og að það sé almennt ekki tilgangur þagnarskyldureglna að loka á aðgang að slíkum upplýsingum en með því að stjórnarskrárbinda slíka reglu geti það falið í sér að rannsóknarhagsmunir við rannsókn slíkra brota geti spillst eða einkahagsmunir.
Takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr.
Fyrir nefndinni komu fram efasemdir um þá nálgun að hafa eitt takmörkunarákvæði í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Í ákvæðunum er almennt verið að fjalla um réttindin og að það sé unnt að réttlæta takmarkanir á mismunandi sviðum eftir því hver réttindin eru og að þarna geti komið upp vafi um skilning á ákvæði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Var nefnt sem dæmi úr greinargerð að heimilt væri að takmarka upplýsingarétt almennings vegna jafnræðis í dómsmálum og við skilvirka réttarframkvæmd. Bent var á að ákvæðið væri tekið upp í greinargerð án athugunar á því hvort það er í samræmi við niðurstöður Evrópudómstólsins og Hæstaréttar.
Mannréttindaákvæði II. kafla frumvarpsins byggjast á því að verið er að festa í rétt ákveðin réttindi til verndar lögmætum einkahagsmunum í ákveðnum tilvikum og þau verða ekki skert nema að fullnægðum ákveðnum skilyrðum, sbr. 9. gr. Í greinargerð með frumvarpinu eru gefnar vísbendingar um leyfilegar takmarkanir á 15. gr. og tekið fram að þau réttindi sem vernduð eru í II. kafla frumvarpsins verði eingöngu takmörkuð á grundvelli 9. gr. Fyrir nefndinni kom fram að þegar reglur um aðgang að upplýsingum hafa verið settar í stjórnarskrár nágrannalandanna séu þar einnig settar heimildir til að takmarka rétt til aðgangs að gögnum og enn fremur að þær séu teknar út fyrir hefðbundna aðferðafræði við takmörkun á mannréttindaákvæðum. Sem dæmi kom fram að þegar slíkt ákvæði var sett í stjórnarskrá Noregs hafi verið ákveðið að undanskilja aðgangi almennings að upplýsingum að gögnum hjá dómstólum það sem fellur undir réttarfarslög, þ.e. samskipti málsaðila, en að rétturinn til að fá aðgang að niðurstöðum dóma falli undir aðgang eins og áður.
Samkvæmt lokamálslið 3. mgr. 15. gr. er heimilt að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði opinberra aðila. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að með því að tiltaka þessa takmörkunarheimild sérstaklega væri unnt að draga þá ályktun að hún feli í sér tæmandi talningu, þ.e. að eingöngu sé heimilt að takmarka aðgang að vinnuskjölum, og það sé því ekki heppileg skipun.
Björg Thorarensen bendir einnig á að aðalatriðið er að ákvæðið leggur í senn fortakslausar en jafnframt sem næst óframkvæmanlegar skyldur á stjórnvöld til að útbúa og viðhalda lista yfir öll mál og gögn í vörslu hins opinbera, uppruna þeirra og innihald sem virðist ekki þjóna neinum hagnýtu markmiði. Það sé a.m.k. óhóflega viðurhlutamikil skylda í ljósi þeirra hagsmuna sem stefnt er að. Skýringar á nytsemi þessa eru ekki sannfærandi. Þá er ákvæðið of nákvæmt orðað og í engu samræmi við önnur ákvæði í tillögunum. Það ætti að mestu leyti heima í almennum lagatexta upplýsingalaga ef á annað borð er ráðist í þessi nýmæli. Draga má efni þessarar greinar saman í meginregluna í 1. mgr. Slík regla er nægilega rúm til að ná utan um meginregluna að baki réttinum til aðgangs að upplýsingum, og jafnframt er veitt eðlilegt svigrúm til að inntak þess þróist frekar án þess að breyta þurfi stjórnarskrá í hvert skipti. Gott dæmi um það má t.d. sjá í hinu nýlega ákvæði í norsku stjórnarskránni.
Umboðsmaður bendir í sinni umsögn á að það sé ljóst að fyrirmynd fyrirkomulagsins sem þarna er lagt til sé sótt til útlanda, einkum til Svíþjóðar, og að þar hafi meðferð þessara mála og réttur almennings til aðgangs að gögnum hjá hinu opinbera mótast á löngum tíma. Hér sé staða þessara mála allt önnur. T.d. er ljóst að upplýsingalög sem Alþingi samþykkti nýverið uppfylla ekki að öllu leyti þær kröfur sem leiðir af grein frumvarpsins. Til að koma á því fyrirkomulagi sem lagt er til í frumvarpinu þyrfti þegar að hefjast handa við að undirbúa stjórnsýsluna og aðra þá aðila sem vilji stendur til að falli undir upplýsingaréttinn. Það ætti að vera unnt á grundvelli almennra laga, hugsanlega með stuðningi af almennu ákvæði um upplýsingarétt. Ef þörf krefur mætti síðan fylgja þessu eftir síðar meir með frekari ákvæðum í stjórnarskrá. Það er hins vegar ástæða til þess að huga að því hversu ítarleg ákvæði eigi almennt að vera í stjórnarskrá um útfærslu þessara mála umfram það að tryggja grundvallarréttinn og ramma um takmarkanir á honum. Ýmis ákvæði frumvarpsgreinarinnar, t.d. það að fjalla sérstaklega um vinnuskjöl, vekur upp spurningar um hvort þar með sé ekki heimilt að viðhafa aðrar takmarkanir sem mælt er fyrir um í gildandi lögum. Á sama hátt kunna ákvæði frumvarpsgreinarinnar um þagnarskyldu, sbr. t.d. lokamálslið 4. mgr., að leiða til brota á hagsmunum þeirra sem í hlut eiga og skaða rannsóknarhagsmuni hins opinbera.
Þá kom umboðsmaður þeirri ábendingu á framfæri við nefndina í ljósi athugasemda sinna að ákvæði 15. gr. yrði tekið til endurskoðunar og þá með það í huga að það tryggi raunhæfan rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá hinu opinbera og þar með ótvíræða skyldu stjórnvalda til þess að veita þennan aðgang. Hann hefur hins vegar efasemdir um að það verði til gagns og þá líka við framkvæmd og eftirlit þessara mála að setja í stjórnarskrá reglur sem augljóst er að stjórnsýslan er ekki tæknilega eða að öðru leyti í stakk búin til að sinna að svo stöddu.
Samantekt.
1. minni hluti telur margvísleg rök mæla með því að upplýsingaréttur komi fram í stjórnarskrá en að hér sé gengið allt of langt þar sem stjórnsýslan sé ekki í stakk búin til að uppfylla slíka fortakslausa skyldu og því sé nauðsynlegt að undirbúa breytinguna þannig að hún virki í reynd.
Þá bendir 1. minni hluti á að í nýjum upplýsingalögum hafi verið tekin afstaða til frumkvæðisskyldu stjórnvalda og kveðið á um að stjórnvöld skuli vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti. Hið sama eigi við um gagnagrunna og skrár, sbr. 2. mgr. 13. gr. upplýsingalaga, nr. 140/ 2012.
1. minni hluti telur einnig nauðsynlegt að hugað verði að því hversu vítt gildissvið reglan eigi að hafa, þ.e. hvort hún eigi ekki eingöngu að ná til framkvæmdarvaldshafa eins og kveðið er á um í gildandi rétti eða hvort víkka eigi regluna eins og lagt er til í frumvarpinu þannig að hún nái einnig til Alþingis og dómstóla. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að metin verði áhrif slíkra breytinga á starfsemi þessara stofnana og hversu langan tíma taki að undirbúa slíka breytingu. 1. minni hluti telur að samhliða almennu mati á gildissviði verði einnig lagt mat á hvort og þá hvaða hagsmunir opinberra aðila og almannahagsmunir geti leitt til þess að takmarkanir eigi að vera á aðgangi að gögnum hjá hinu opinbera. Nauðsynlegt er að aðgangurinn verði raunhæfur eins og umboðsmaður Alþingis bendi á þannig að borgararnir geti byggt raunverulegan rétt á honum og skylda stjórnvalda verði ótvíræð til að veita hann.
1. minni hluti tekur fram að með þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til á greininni, þ.e. að tillögur stjórnlagaráðs verði teknar upp, sé á engan hátt verið að mæta málefnalegri gagnrýni frá sérfræðingum á tillögurnar og því eigi sömu ábendingar um ágalla á greininni enn við. Þá er auk þess ekki tekið tillit til ábendinga sérfræðingahópsins sem hafi einungis gert tilteknar lagatæknilegar lagfæringar, m.a. með hliðsjón af sáttmála Evrópuráðsins um aðgang að opinberum gögnum frá 18. júní 2009 sem sé besta heimildin um alþjóðlega viðurkennd viðmið á þessu sviði. Ísland hafi þó ekki fullgilt hann og hann er enn ekki genginn í gildi vegna þess að tilskildum fjölda fullgildinga er ekki náð.
1. minni hluti bendir á að með því að leggja til að tillögur stjórnlagaráðs verði samþykktar sé horft fram hjá sérfræðiáliti sem unnið hafi verið fyrir sérfræðingahópinn af Kjartani Bjarna Björgvinssyni og fylgdi skilabréfi hópsins. Hann bendir m.a. á að með greininni sé lagt til að söfnun, miðlun og afhendingu gagna, geymslu þeirra og birtingu megi aðeins setja skorður með lögum í lýðræðislegum tilgangi svo sem vegna tilvika sem talin eru upp. Með orðalaginu „svo sem“ virðist vera gert ráð fyrir að ekki sé um tæmandi talningu að ræða á takmörkunarheimildum greinarinnar og telur það varhugavert. Þá bendir hann á að auk þess virðist ákvæðið fela í sér heimild til að takmarka réttinn á víðtækari hátt en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Þá séu takmarkanir á grundvelli persónuverndar og lögbundins starfs eftirlitsstofnana ekki taldar réttmætar ástæður skerðingar í 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Bendir hann á að nauðsynlegt sé að taka fram að með persónuverndarreglum samkvæmt greininni sé átt við reglur um miðlun viðkvæmra persónuverndarupplýsinga í skilningi núverandi ákvæðis 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Þá leggur hann til að vísa fremur til „annarra almannahagsmuna“ í greininni í stað lögbundins starfs eftirlitsstofnana. Hann bendir einnig á að heimild lokamálsliðar 4. mgr. 15. gr. til takmörkunar á aðgangi að vinnuskjölum sé varhugaverð þar sem hægt sé að gagnálykta frá henni.
1. minni hluti bendir einnig á mikilvægi þess að metin verði áhrif þessara breytinga á þá aðila sem eiga að falla undir ákvæðið, m.a. með tilliti til kostnaðar og skilvirkni. Þá væri einnig vert að kanna hvernig þessu er hagað í nágrannalöndunum, þ.e. með því að kortleggja áhrif á dómstóla og hve vítt ákvæðið eigi að vera.
16. gr. Frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða.
Í 16. gr. er kveðið á um frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Líkt og þegar hefur verið greint frá lagði sérfræðingahópurinn til viðamiklar breytingar á ákvæðinu samhliða breytingum á 14. og 15. gr. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðin verði færð til baka til tillagna stjórnlagaráðs þrátt fyrir að mikil gagnrýni hafi komið fram á tillögur ráðsins og sérfræðingar hafi talið nauðsynlegt að gera breytingar á þeim. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar (um tillögur stjórnlagaráðs) er bent á að ákvæði 1. mgr., þar sem kveðið er á um að frelsi fjölmiðla, ritstjórnarlegt sjálfstæði og gegnsætt eignarhald þeirra skuli tryggja með lögum, gefi tilefni til ýmissa spurninga um jákvæðar skyldur ríkisins við stuðning við fjölmiðla. Þeir telja að jafnframt vakni spurningar um neikvæðar skyldur ríkisins, t.d. í sambandi við rekstur ríkisfjölmiðla. Í 2. mgr. er kveðið á um vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara og telja Ágúst Þór og Skúli eðlilegt og nauðsynlegt að einhver efnisleg skilyrði sé að finna fyrir því að nafnleynd heimildarmanns sé aflétt.
Björg Thorarensen bendir á að með ákvæðinu er mikilvægur þáttur tjáningarfrelsisins tekinn út í sérstöku ákvæði um frelsi fjölmiðla. Í engu er þó vikið að ábyrgð þeirra og skyldum sem þeir bera sem fylgja þeirri sérstöku stöðu sem fjölmiðlar hafa í lýðræðisþjóðfélagi. Til þess hefur ítrekað verið vísað í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, auk þess sem vísað er til ábyrgðar og skyldna í 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans. Þá bentu aðrir á að með vísan til rannsóknarskýrslu Alþingis hefði verið eðlilegt að kveða á um ábyrgð og skyldur fjölmiðla.
Björg bendir á að sérreglan í 2. mgr. 16. um vernd blaðamanna sé sama marki brennd, þ.e. vísað er til réttinda án skyldna, en hún snýr auk þess sérstaklega að vernd heimildarmanna og uppljóstrara. Ekki séu dregnar skýrar línur um hverju ákvæðinu er ætlað að breyta um núverandi framkvæmd. Laganefnd Lögmannafélagsins tók í sama streng og benti á að óljóst væri hvort ákvæðið hefði það t.d. í för með sér að byggt yrði á upplýsingum uppljóstrara í einkamáli sem aftur gæti haft áhrif á rétt manna til að bera mál undir dómstóla sem m.a. væri varinn af 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá taldi laganefnd að greinin þarfnaðist frekari skýringa.
Björg taldi að ákvæði 14.–16. gr. þyrftu ítarlegri greiningu, bæði með tilliti til markmiða og afleiðinga. Benti hún á að efni þeirra er allt af sama toga og tengist ýmsum hliðum tjáningarfrelsis í víðtækasta skilningi. Björg taldi einnig að hægt væri að koma kjarna þessara nýmæla saman í hnitmiðaðar og skýrar meginreglur, aðra um aðgang að upplýsingum og hina hugsanlega um fjölmiðla. Þá væri unnt að finna fyrirmynd í þessum efnum t.d. í 100. gr. stjórnarskrár Noregs um tjáningarfrelsi sem tekin var til gagngerrar endurskoðunar árið 2004. Meiri hlutinn virðir að vettugi þá gagnrýni og athugasemdir sem gerðar hafa verið við ákvæðin og leggur til að á ný verði teknar upp umdeildar og gallaðar tillögur.
17. gr. Frelsi menningar og mennta.
Í 17. gr. er kveðið á um frelsi menningar og mennta. Ágúst Þór Árnason, Skúli Magnússon og Björg Thorarensen bentu á að akademískt og listrænt frelsi grundvallast fyrst og fremst á tjáningarfrelsinu. Taldi Björg álitamál hvort ákvæðið sem slíkt bætti nokkru við eða ætti heima inni í tjáningarfrelsisákvæði. Laganefnd Lögmannafélagsins benti einnig á að í greinargerð segir að ákvæðið sé sett inn að finnskri fyrirmynd en í frumvarpinu sé þó gengið lengra en í Finnlandi þar sem ekki sé lögð bein skylda á löggjafann til að setja lög til að tryggja frelsi vísinda, fræða og lista. Ágúst Þór og Skúli komu með sambærilega athugasemd og töldu ákvæðið gefa tilefni til spurninga um hvort ákvæðið legði efnislegar skyldur á ríkið umfram það sem leiðir af frelsinu.
18. gr. Trú- og sannfæringarfrelsi.
Í 18. gr. er kveðið á um trú- og sannfæringarfrelsi og hefur sú breyting verið gerð frá gildandi ákvæði stjórnarskrár að nú er ekki bara vísað til trúar heldur jafnframt til lífsskoðunar og sannfæringar. Bent hefur verið á að trúfrelsi hefur verið talið tryggt með fullnægjandi hætti í stjórnarskránni.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon töldu rétt að halda í meginreglu núgildandi stjórnlaga um að þeir sem standi utan trúfélaga greiði gjöld, sem þeim hefði ella borið að greiða til trúfélags, í almenningsþágu, t.d. til opinberra háskóla eða annars málefnis. Björg Thorarensen var með sambærilega athugasemd en benti jafnframt á að önnur ákvæði stjórnarskrárinnar eru jafnframt felld brott án viðhlítandi skýringa. Taldi hún rétt að bæta inn að nýju ákvæði um að enginn megi neins í missa af borgaralegum og þjóðlegum réttindum fyrir sakir trúarbragða sinna, né heldur megi nokkur fyrir þá sök skorast undan almennri þegnskyldu.
Bent hefur verið á að í ljósi þess að lagt er til að hafa ákvæði um þjóðkirkju áfram í stjórnarskránni hefði verið sérstök ástæða til að færa ákvæði um að þeir sem standi utan trúfélaga þurfi ekki að greiða slíkt gjald inn í frumvarpið að nýju.
Þá benti Björg á að þær orðalagsbreytingar sem gerðar eru, m.a. vegna tilvísunar til réttarins til lífsskoðunar og sannfæringar, væru óljósar. Ekki lægi fyrir hver áhrif þeirra væru og ekki væri gerð tilraun til að skýra þær nægilega í greinargerð. Þá benti hún og aðrir á að ekki lægi nægilega ljóst fyrir hvaða skilyrði félög þyrftu að uppfylla til að teljast lífsskoðunarfélög og fá þannig stjórnskipulega vernd.
19. gr. Kirkjuskipan.
Í 19. gr. er ákvæði um þjóðkirkju sem er óbreytt frá stjórnarskránni. Bent hefur verið á að ekki liggi fyrir hvort vilji þjóðarinnar sé að hafa ákvæðið óbreytt enda hafi spurningin sem borin var upp í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 verið óskýr og opin. Hún gæfi þar að auki tilefni til að fjalla nánar um hvers konar ákvæði um þjóðkirkju eigi að vera í stjórnarskrá. Bent hefur verið á að nokkurs ósamræmis gæti um það hvernig niðurstöður atkvæðagreiðslunnar eru túlkaðar. Þannig sé ýmist miðað við hlutfall þeirra sem greiddu atkvæði, hlutfall þeirra sem mættu á kjörstað eða hlutfall þeirra sem skráðir voru á kjörskrá allt eftir því hvað þjóni hagsmunum þeirra sem rökstyðja vilja afstöðu sína til málsins.
Einnig hefur verið bent á að skýringar við ákvæðið séu nokkuð fátæklegar. Ákvæði um þjóðkirkju hefur verið í stjórnarskrá allt frá 1874 og hefur verið vakin athygli á því að langt sé því að leita skýringa á því. Mikilvægt sé að greinargerð sé skýr og að hinir almennu borgarar geti leitað skýringa í greinargerð um merkingu ákvæða og áhrif þeirra. Líkt og þegar hefur verið rakið er þessum þætti mjög illa sinnt í fyrirliggjandi frumvarpi og nefndarálit meiri hlutans bætir ekki úr því.
20. gr. Félagafrelsi.
Í 20. gr. er kveðið á um félagafrelsi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon bentu á að það að breyta orðalagi á þann veg að í stað þess að kveða á um rétt manna til að stofna félög sé kveðið á um að tryggja skuli þann rétt með lögum eigi illa við. Ágúst Þór og Skúli telja ekki hafa verið færð haldbær rök fyrir því hvers vegna þær breytingar sem lagðar eru til séu nauðsynlegar. Björg Thorarensen tekur í sama streng og telur orðalagsbreytingarnar þarflausar. Þá bendir hún á að þó að þeim sé m.a. ætlað að auka skýrleika samkvæmt skýringum hafi þau í raun öfug áhrif.
Margir hafa jafnframt varað við þeirri breytingu að fella niður heimild til að banna félög með ólöglegan tilgang og hefur sú gagnrýni komið fram að þessi breyting sé vanhugsuð auk þess sem hún sé í þversögn við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um að banna félög sem hafa þjóðernishatur sem markmið, t.d. með vísan til samnings Sameinuðu þjóðanna um afnám alls kynþáttamisréttis.
Þá er ljóst að mjög skiptar skoðanir eru um hvort forgangsréttarákvæði kjarasamninga gangi gegn félagafrelsi. Í skýringum stjórnlagaráðs er því haldið fram að svo sé ekki. Alþýðusamband Íslands og Samtök atvinnulífsins taka í sama streng en þær breytingar sem sérfræðingahópurinn leggur til á ákvæðinu og skýringum þess ganga í þveröfuga átt og kveða m.a. á um að í kjölfar samþykktar frumvarpsins þurfi að breyta þessum ákvæðum kjarasamninga því þau gangi gegn ákvæðinu. Þar sem skýringar við ákvæðið eru samsettar af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum hópsins verða þær mjög misvísandi. Meiri hlutinn reynir ekki að ráða fram úr þeirri óvissu sem ríkir um þetta atriði heldur grípur til þess að draga til baka skýringar sérfræðingahópsins og hafa tillögur stjórnlagaráðs óbreyttar. Eftir sem áður eru skýringar hópsins hluti af greinargerðinni og því sýnt að skýringar við ákvæðið verða enn meira misvísandi og ruglandi en ella.
21. gr. Fundafrelsi.
Í 21. gr. er kveðið á um fundafrelsi og er ákvæðið mikið breytt frá 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja þær breytingar sem lagðar eru til ekki til bóta og að ekki hafi verið færð fyrir þeim haldbær rök. Björg Thorarensen er með sambærilega athugasemd en bendir jafnframt á að ekki hafi verið lagt mat á hvar skorti á vernd samkvæmt gildandi ákvæði. Stefnt sé að því með breyttu orðalagi að draga úr svigrúmi stjórnvalda sem eru sögð hafa óþarflega víðtækar túlkunarheimildir samkvæmt núverandi ákvæði. Þó eru engin merki um að þessu svigrúmi hafi verið misbeitt í framkvæmd.
Fleiri hafa bent á að fundafrelsið sé mjög virkt á Íslandi og breytingar á gildandi ákvæði því ekki þarfar. Ragnhildur Helgadóttir benti á það í umsögn sinni til stjórnlagaráðs að ekki hefðu verið metin áhrif þess að breyta ákvæðinu, t.d. á heimildir lögreglu til að leysa upp mannfjölda sem safnast hefur saman á götu og óttast er að valdi uppþotum. Aðrir hafa bent á að óvíst sé hvort heimilt verði að binda samkomur og mótmælafundi skilyrðum um leyfi, þrátt fyrir að slíkt skilyrði sé einungis gert til að tryggja að unnt sé að gera ráðstafanir vegna umferðar og öryggis.
Björg bendir einnig á að enginn greinarmunur sé gerður í ákvæðinu á útifundum og öðrum fundum, né heldur einkafundum og almennum samkomum. Þetta breyti verulega eðli ákvæðisins frá því sem nú er og geri það ómarkvissara, en þörf á vernd fundafrelsis er einkum raunhæf í tengslum við almenna fundi undir berum himni eins og núverandi ákvæði tiltekur. Þótt það sé ekki markmiðið virðist stefnt að efnislegri breytingu með því að segja að ekki þurfi leyfi fyrir fundum. Hér undir eiga því líka útifundir sem eðlilegt er að kunni að verða háðir leyfi, t.d. svo að lögregla geti gert ráðstafanir vegna umferðar.
Laganefnd Lögmannafélagsins bendir enn fremur á að orðalagið um að fundað sé með friðsömum hætti sé fellt út úr ákvæðinu en það eigi sér þó fyrirmynd í fundafrelsisákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Einnig komu fram ábendingar um að eðlilegt væri að halda inni skilyrði um að menn kæmu vopnlausir saman líkt og í gildandi ákvæði 74. gr.
22. gr. Félagsleg réttindi.
Í 22. gr. er kveðið á um félagsleg réttindi. Mikil gagnrýni hefur komið fram á ákvæðið og ófullnægjandi skýringar við það.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur ákvæðið óljóst og að eðlilegt væri að gera sama áskilnað og í gildandi ákvæði stjórnarskrár um að öllum sem þess þurfa beri tiltekin réttindi. Sambandið bendir einnig á að vegna víðtækrar skírskotunar til hugtaksins félagslegt öryggi, sem í frumvarpinu byggist á alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, fari betur á því að almennt ákvæði um félagslegt öryggi verði á þeim stað í stjórnarskrá þar sem það vísi ekki einungis til félagslegrar aðstoðar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að um er að ræða ákvæði sem leggur ótvíræða skyldu á ríki og aðra opinbera aðila.
Ágúst Þór og Skúli benda einnig á að taka þurfi skýrari afstöðu til þess í skýringum við ákvæðið að hvaða marki ætlunin er að leggja frekari stjórnskipulegar skyldur á ríki og sveitarfélög við umrædda málaflokka en leiðir af núgildandi reglum. Samband íslenskra sveitarfélaga er með svipuð sjónarmið og bendir á að ákvæðið geti falið í sér umtalsverð kostnaðaráhrif bæði fyrir ríki og sveitarfélög sem hafi ekki verið metin.
Samtök atvinnulífsins taka í sama streng og benda í umsögn sinni á að skýringar ákvæðisins séu ekki skýrar en af þeim megi þó ráða að stefnt sé að aukinni réttarvernd en engin tilraun gerð til að meta áhrif og kostnað vegna þessarar breytingar.
Tryggingastofnun ríkisins telur einnig að orðskýringar greinargerðar séu ófullnægjandi og veki upp fjölmargar spurningar. Þá séu skýringar stjórnlagaráðs og sérfræðingahópsins misvísandi. Stofnunin telur einnig að ekki sé skýrt í hverju réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar felist auk þess sem hún bendir á að með vísan til fátæktarmarka og lágmarkskjara til lífsviðurværis og félagslegs öryggis í greinargerð sé gefið undir fótinn með að sett verði lágmarksviðmið framfærslu og þau verði lögð greiðslum almannatrygginga til grundvallar.
23. gr. Heilsa og heilbrigðisþjónusta.
Í 22. gr. er kveðið á um rétt til heilsu og heilbrigðisþjónustu. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að það er ekki á forræði ríkis eða annarra opinberra aðila að tryggja rétt manna til að andlegrar og líkamlegrar heilsu. Fleiri umsagnaraðilar hafa gert sambærilega athugasemd og lagt til að 1. mgr. verði felld brott. Ágúst Þór og Skúli benda á að öðru máli gegni um heilbrigðisþjónustu og aðrar ráðstafanir sem hafa það að markmiði að bæta heilsu og tryggja líf manna en vekja þó athygli á því að ákvæðið leggur ótvíræða skyldu á ríki og aðra opinbera aðila. Einnig hefur verið bent á að ekki sé skýrt hvernig opinberir aðilar eigi að sinna þessari skyldu.
24. gr. Menntun.
Í 24. gr. frumvarpsins er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um rétt til menntunar. Í 2. mgr. er kveðið á um að öllum þeim sem skólaskylda nær til skal standa til boða menntun án endurgjalds. 1. minni hluti bendir á að orðalagið „án endurgjalds“ er viðbót við núgildandi ákvæði stjórnarskrárinnar. Í greinargerð með ákvæðinu segir að ekki sé með þessum breytingum ætlunin að breyta ríkjandi ástandi menntamála. 1. minni hluti áréttar í þessu sambandi þá gagnrýni sem fram kom í umsögnum um að nauðsynlegt væri að fá ítarlega greiningu á því hvort stefnt sé að efnislegum breytingum í þessu sambandi þar sem ákvæðið gæti leitt til víðtækari skyldna sveitarfélaga sem annast rekstur grunnskóla, sbr. umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands. Velt er upp því sjónarmiði hvort í menntun „án endurgjalds“ felist að sveitarfélög verði að láta nemendum í té bækur, skriffæri, tölvur og annað það sem notast er við í skólastarfi án endurgjalds. Vill 1. minni hluti einnig benda á umsögn Pawels Bartoszek, fulltrúa í stjórnlagaráði, en hann telur óheppilegt að ekki liggi fyrir skýrar hvaða fjárhagsleg áhrif 2. mgr. 24. gr. kann að hafa og að ekki hafi verið skoðað til hvaða dómsmála kunni að koma á hendur ríkinu í kjölfar þessara breytinga. Telur 1. minni hluti einnig gagnrýnisvert að meiri hlutinn hafi ekki litið til athugasemda Bjargar Thorarensen í þessu sambandi en hún bendir á nauðsyn þess að lagt sé mat á dómaframkvæmd og álit umboðsmanns Alþingis þar sem inntak núverandi 2. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár hefur komið til skoðunar. Vill 1. minni hluti árétta mikilvægi þess að áhrif 2. mgr. 24. gr. verði könnuð til hlítar.
Í 3. mgr. er að finna ákvæði um inntak menntunar. 1. minni hluti tekur undir umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar um að nokkuð gerræðislegt sé að skilgreina hvað eigi að felast í menntun. Öðru máli kynni að gegna um inntak náms samkvæmt skólaskyldu og/eða fræðsluskyldu. 1. minni hluti bendir á að greinargerðin með ákvæðinu er óljós um það hvað átt er við, þ.e. hvort um er að ræða almenna menntun eða menntun á skólaskyldustigi, sbr. 1. og 2. mgr. Björg Thorarensen og Ragnhildur Helgadóttir vísa einmitt til þessa í umsögnum sínum. 1. minni hluti telur að skoða þurfi ákvæðið nánar með hliðsjón af þessum ábendingum.
Sérfræðingahópurinn lagði til að bætt yrði nýju efnislegu ákvæði við 4. mgr., þ.e. um rétt foreldra til að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Nokkur gagnrýni kom fram hjá umsagnaraðilum og var sérstaklega bent á að taka mætti mið af 2. mgr. 14. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, en þar kemur fram að aðildarríki skuli virða rétt og skyldur foreldra til að veita barni leiðsögn við að beita rétti sínum til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar á þann hátt sem samræmist vaxandi þroska þess. Fram kom hjá umboðsmanni barna að brýnt væri að endurskoða orðalag ákvæðisins þar sem það miðaði einungis við rétt foreldra, en sambærileg sjónarmið komu einnig fram hjá Björgu Thorarensen, Jafnréttisstofu og UNICEF. Einnig var lýst yfir áhyggjum af því að ákvæðið samræmdist ekki þeirri þróun sem barnasáttmálinn hefur stuðlað að hvað varðar skilning fólks á réttindum barna. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar benti í umsögn sinni til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að verksvið sérfræðingahópsins hafi verið einskorðað við lögtæknileg atriði en með ákvæði 4. mgr. 24. gr. hafi verið bætt við nýju efnislegu ákvæði. Lagði meiri hlutinn því til að 4. mgr. félli brott. Í áliti meiri hlutans eru sjónarmið meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar lítillega reifuð og talið rétt að fara að tillögu hans um að fella beri ákvæðið brott. 1. minni hluti átelur þessi vinnubrögð og bendir á að ekki hafi verið tekið á þeirri gagnrýni sem komið hefur fram eða álitamál könnuð til hlítar á faglegan hátt með hliðsjón af sjónarmiðum umsagnaraðila.
25. gr. Atvinnufrelsi.
Í 25. gr. er kveðið á um atvinnufrelsi. Bent hefur verið á að ákvæðið er á margan hátt óljóst og m.a. benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon, Alþýðusamband Íslands og fleiri á að óljóst sé hvað felist í rétti til sanngjarna launa. Alþýðusambandið telur að með því að flækja saman umfjöllun um annars vegar réttinn til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og hins vegar rétt til félagslegrar aðstoðar og lágmarkslauna sé gefið undir fótinn með það að eftir samþykkt frumvarpsins eigi löggjafinn að setja lög um lágmarkslaun.
Björg Thorarensen bendir á að hin almenna takmörkunarheimild í 2. mgr. 9. gr. geri það að verkum að í stað þess að eingöngu megi takmarka atvinnufrelsið í þágu almannahagsmuna, eins og nú er, bæti 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins við heimild til að takmarka atvinnufrelsi í þágu réttinda annarra. Vekur hún athygli á því að ekkert mat er lagt á þessa breytingu í greinargerð með ákvæðinu, en ekki er hægt að útiloka að hún hafi áhrif til að auka heimildir til takmarkana á atvinnufrelsi.
Fjölmargir umsagnaraðilar gera athugasemdir við matskennt orðalag. Samtök atvinnulífsins benda á að lagt er til að gildishlaðin viðmið úr alþjóðasamþykktum verði lögfest í stjórnarskipunarlögum sem veki óhjákvæmilega upp spurningar um hvað felist í hugtökunum „mannsæmandi vinnuskilyrði“ og „sanngjörn laun“. Í greinargerð með frumvarpinu er á engan hátt leitast við að meta áhrif þessa ákvæðis og hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd. Bent hefur verið á að þetta leiði til óvissu sem þurfi atbeina dómstóla um hvernig eigi að túlka. Skýringar við ákvæðið veiti enga vísbendingu um túlkunina og dómstólum falið það vandasama verk að greina hug stjórnarskrárgjafans. Löggjafanum sé einnig gert erfitt um vik að setja almenn lagaákvæði til samræmis við 25. gr.
Þá bendir Björg Thorarensen á að stór hluti greinargerðar um ákvæðið fari í að leiðrétta það sem kallað er misskilningur stjórnlagaráðs í skýringum ráðsins með tillögunni, um það hvert sé eðli réttarins til jafnra launa og kjara fyrir sömu eða jafnverðmæt störf. Telur hún þetta gera greinargerðina ruglingslega og ekki til þess fallna að skýra út hvaða efnislega eða sjálfstæða viðbót felist í greininni. Áréttar 1. minni hluti að hinar takmörkuðu skýringar meiri hlutans eru sama merki brenndar.
26. gr. Dvalarréttur og ferðafrelsi.
Í 26. gr. er kveðið á um dvalarrétt og ferðafrelsi. Bent hefur verið á að með ákvæðinu er kveðið á um rétt ákveðins hóps útlendinga, þ.e. hælisleitenda og flóttamanna, til skjótrar málsmeðferðar. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðið eigi við um alla útlendinga en telur ekki ástæðu til að fjalla um athugasemdir sem gerðar hafa verið um að ekki sé sett ákvæði sem tryggi öllum einstaklingum þennan rétt. Að mati 1. minni hluta er verulegt álitaefni hvort svo sértækt ákvæði eigi heima í stjórnarskrá.
27. gr. Frelsissvipting.
Í 27. gr. er að finna ákvæði sem ætlað er að vernda persónufrelsi og hefur verið bent á nauðsyn þess að fyrirsögnin endurspegli inntakið og sé í samræmi við önnur ákvæði mannréttindakaflans. Meiri hlutinn leggur til breytingu til samræmis sem og í samræmi við athugasemdir sem gerðar voru við að felld væri brott heimild dómara til að láta sakborning lausan gegn tryggingu. Að sama skapi tekur meiri hlutinn ekki til sjálfstæðrar umfjöllunar ábendingu Bjargar Thorarensen um að útfæra mætti ákvæði er bannar gæsluvarðhald nema fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Bendir Björg á að í 3. mgr. 95. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 80/2008, sé gengið lengra í vernd persónufrelsis. Meiri hlutinn vísar í áliti sínu til umsagnar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar þó svo að veigamikil rök séu fyrir því að tryggja ríkari réttarvernd í ákvæðinu en lagt er til.
28. gr. Réttlát málsmeðferð.
Í 28. gr. er kveðið á um réttláta málsmeðferð. Björg Thorarensen telur vafasamt að fella niður takmörkunarákvæði 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og miða við nýtt almennt takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr. Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. má dómari aðeins loka þinghaldi til að gæta velsæmis, allsherjarreglu og öryggis ríkisins svo og vegna hagsmuna málsaðila. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er sem áður segir lögð til almenn regla um takmarkanir mannréttinda og mun dómara þá nægja að vísa til almannahagsmuna þegar hann vill loka þinghaldi í dómsal, en slík heimild til að takmarka aðgang að réttarhöldum verður mun opnari en nú gildir. Þá bendir Björg á að réttur almennings til aðgangs að réttarhöldum er í raun ekki einstaklingsbundinn réttur þar sem venjuleg sjónarmið um takmarkanir mannréttinda eiga við, heldur skipan sem komið er á vegna almannahagsmuna til að veita dómstólum aðhald og stuðla að réttlátri málsmeðferð. Svipuð sjónarmið eru höfð uppi í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar sem telja að ekki hafi verið færð haldbær rök fyrir því að fella orðið velsæmi úr texta gildandi ákvæðis. Þá benda þeir á að vísa verði á bug athugasemdum stjórnlagaráðs þess efnis að hugtakið allsherjarregla sé óskýrt. Hugtakið er vel þekkt í rétti allra vestrænna ríkja og vísar til þeirra grunnreglna sem teljast forsenda siðaðs samfélags manna.
29. gr. Bann við ómannúðlegri meðferð.
Í 29. gr. er kveðið á um bann við ómannúðlegri meðferð og þegar hefur verið gerð grein fyrir sjónarmiðum um að sameina ætti ákvæðið 10. gr. um vernd við ofbeldi og að bann við dauðarefsingu eigi betur heima í 7. gr. um rétt til lífs. Mannréttindaskrifstofa Íslands benti í umsögn sinni á að huga mætti að því að gera breytingu á ákvæðinu og tilgreina mansal þar sérstaklega. Benti skrifstofan á að ef mansal væri einungis metið út frá verstu birtingarmyndum þess væri það til þess fallið að þrengja til muna alþjóðlegar skilgreiningar á mansali, svo sem skilgreiningar Palermó-bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn skipulagðri glæpastarfsemi og Evrópuráðssamnings um aðgerðir gegn mansali en Ísland hefur fullgilt bæði bókunina og samninginn. Ákvæðið er ekki rætt sérstaklega í áliti meiri hlutans og því ekki að finna afstöðu hans eða umfjöllun um þær athugasemdir sem fram hafa komið.
30. gr. Bann við afturvirkni refsiákvæða.
Í 30. gr. er að finna bann við afturvirkni refsiákvæða. Í umsögn Bjargar Thorarensen kemur fram það álit hennar að fyrirsögn ákvæðisins sé of þröng og lýsi aðeins hluta gildissviðs þess. Réttilega ætti hún því að vera sú sama eða sambærileg við 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Laganefnd Lögmannafélagsins telur greinargerð með frumvarpinu ekki fela í sér viðhlítandi rök fyrir því að orðalagi ákvæðisins sé breytt og bendir á að um er að ræða grundvallarreglu í íslensku réttarfari. Ekki er tekin afstaða til þessara athugasemda í áliti meiri hlutans þar sem ekki er að finna umfjöllun um ákvæðið.
31. gr. Bann við herskyldu.
Í ákvæðinu er kveðið á um að herskyldu megi aldrei í lög leiða. Ákvæðið er nýmæli en samkvæmt greinargerð er það sett til samræmis við þau viðhorf sem fram komu á þjóðfundi um eindregna afstöðu gegn hernaði. 1. minni hluti bendir á að ekki er vikið að þróun stjórnarskrárinnar um varnarskyldu og því að árið 1995 var fellt úr stjórnarskrá ákvæði um skyldu vopnfærra manna til að taka þátt í vörn landsins. Í greinargerð með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, var rökstutt sérstaklega að brottfall reglunnar kæmi ekki í veg fyrir að sett yrðu, ef þörf krefði, almenn lög þar sem mælt yrði fyrir um skyldu til að verða við herkvaðningu og taka til vopna. 1. minni hluti áréttar að í greinargerðinni eru ekki færð rök fyrir breyttri afstöðu. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að þrátt fyrir að erfitt sé að sjá fyrir aðstæður í dag þar sem herskylda kæmi til greina efist þeir um réttmæti ákvæðisins. Þá hefur komið fram gagnrýni á þau sjónarmið sem fram koma í greinargerð um að líklegt sé að ef á landið yrði ráðist ætti þetta bann á engan hátt að koma í veg fyrir að íbúar landsins gætu skipulagt mótstöðu við utanaðkomandi árás. Bent hefur verið á að þessi rök séu lítt sannfærandi og að bann við herskyldu geti haft alvarlegar afleiðingar ef öryggi þjóðarinnar og sjálfstæði er ógnað.
Í þessu sambandi vísar 1. minni hluti til álits 1. minni hluta utanríkismálanefndar þar sem fram kemur m.a. að bann við herskyldu beri vott um skammsýni og þarfnist nánari rökstuðnings.
32. gr. Menningarverðmæti.
Í 32. gr. er að finna ákvæði um menningarverðmæti. Þegar hefur verið gerð grein fyrir athugasemdum sem komið hafa fram um að efni ákvæðisins, sem og 33.–36. gr., eigi illa heima í kafla sem ætlað er að fjalla um mannréttindi og verða þau sjónarmið ekki tíunduð að nýju. Þó er rétt að geta athugasemda sem komið hafa fram um öll þessi ákvæði þess efnis að skoða þurfi hvort rétt sé að veita menningarverðmætum, náttúru, umhverfi og dýrum mannréttindavernd.
Víða hefur komið fram sú gagnrýni á ákvæðið að það sé óskýrt og áhrif þess liggi ekki fyrir. Björg Thorarensen bendir í umsögn sinni á að ekki verði betur séð en að með ákvæðinu sé stjórnarskrárbundin talsvert opin heimild fyrir löggjafann til að takmarka eignarréttindi manna sem nú kunna að vera til staðar í því sem skilgreint sem „dýrmæt þjóðareign“ í 32. gr. þótt tekið sé fram í greinargerð að þar sé ekki átt við eignarréttarhugtak í hefðbundnum skilningi. Þá hafa hún og fjölmargir aðrir bent á að óljóst sé af greinargerðinni hver yrðu áhrif ákvæðisins á verðmæti sem nú eru mögulega í einkaeign og falla undir hugtakið menningarminjar. Sem dæmi má nefna fornminjar sem finnast á eignarlandi manns í framtíðinni og gætu verið skilgreindar með lögum sem dýrmæt þjóðareign. Telja margir af umsagnaraðilum að ákvæðinu megi jafna til sérstakrar eignarnámsheimildar, enda heimilar það sviptingu á ráðstöfunarrétti mögulegra eigenda á verðmætum sem falla undir það.
Umboðsmaður Alþingis bendir líkt og margir aðrir í umsögn sinni á að af ákvæðinu verði lítt ráðið hvaða þjóðareignir falla undir ákvæðið. Vekur hann athygli á því að ekki sé í ákvæðinu mælt fyrir um að slíkt skuli nánar afmarkað í lögum eða hvernig eigi að skjóta stoðum undir hugsanlegar valdheimildir stjórnvalda og hvernig fara eigi með ef þessar „þjóðareignir“ eru í eigu einkaaðila, svo sem hvernig þær falli að hugtakinu og þeim takmörkunum sem af því leiðir andspænis eignarrétti viðkomandi.
Þá leggur Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum til að tilvísun í fornhandrit verði tekin úr ákvæðinu og hún tekin til endurskoðunar. Bendir stofnunin á að hugtakið fornhandrit sé almennt ekki notað í umfjöllun um verðmæt handrit og vísar til þess að mikilvægi handrita fari ekki aðeins eftir aldri þeirra, heldur ekki síður efni og einnig því hvort eldri forrit séu glötuð eða ekki.
Oddný Mjöll Arnardóttir hefur tekið undir gagnrýni sem varðar óskýrleika ákvæðisins og lagði í umsögn sinni til tillögu að breytingu á ákvæðinu sem samræmdi hugtaka- og orðanotkun við lög nr. 80/2012, um menningarminjar. Auk þess var breytingunni ætlað að tryggja að ekki væri hægt að leggja þá túlkun í ákvæðið að þar væri lögfest einhvers konar eignarnámsheimild.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar reifar tillöguna í umsögn sinni en meiri hlutinn virðir athugasemdir sérfræðinga að vettugi og eru skýringar hans ekki til að auka skýrleika eða fækka álitaefnum. Þvert á móti bætir meiri hlutinn við ákvæðið vísan til fágætra náttúrugripa þó svo að ekki liggi fyrir lögfræðileg skilgreining á því hugtaki.
33. gr. Náttúra Íslands og umhverfi.
Í 33. gr. er kveðið á um náttúru Íslands og umhverfi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon hafa bent á að skoða þurfi framsetningu ákvæðisins, t.d. hvort eðlilegra væri að kveða á um að „leitast skuli við að tryggja heilnæmt umhverfi, ferskt vatn, ómengað andrúmsloft og óspillta náttúru“ en að tryggja skuli þessi gæði. Framsetning ákvæðisins veki upp spurningar um einkaréttarleg áhrif. Laganefnd Lögmannafélagsins tekur í sama streng og telur að lagðar séu margvíslegar skyldur á ríkið án þess að ljóst sé hvað í þeim felst eða hvaða afleiðingar það hefur beri svo við að þeim sé ekki fullnægt, t.d. að heilnæmt umhverfi teljist ekki vera fyrir hendi vegna svifryks.
Bent hefur verið á að óheppilegt sé að leggja svo margvíslegar og matskenndar skyldur á ríkið án þess að ljóst sé hvað í þeim felst og hvaða áhrif ákvæðinu er ætlað að hafa.
Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á að þegar skoðaður er réttur almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi þurfi jafnframt að horfa á friðhelgi einkalífs þess sem landið á. Telur hún að skoða þurfi nánar hvort ákvæðið sé of afdráttarlaust í þessum efnum. Samtök atvinnulífsins koma með sambærilega athugasemd um áhrif ákvæðisins á önnur réttindi og leggja áherslu á að jafnvægið milli kröfunnar um heilnæm lífsskilyrði annars vegar og verndar eignarréttar og atvinnufrelsis hins vegar sem einnig er vikið að í greinargerðinni verði virt á þann veg að ekki hamli atvinnu- og verðmætasköpun í landinu. 33. gr. frumvarpsins verði endurskoðuð með tilliti til þessa. Minnt er á að því meiri takmarkanir sem lagðar eru á nýtingu náttúruauðlinda, því erfiðara verður að tryggja sómasamlega lífsafkomu.
Ragnhildur bendir auk annarra á að greinargerð með 33. gr. sé óskýr. Tekið sé upp úr skýringum stjórnlagaráðs og svo annars vegar reynt að betrumbæta þær eða skýra nánar og hins vegar reynt að hrekja það sem þar kemur fram. Fyrir vikið verða skýringar misvísandi.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur umhugsunarvert að taka svo stór skref í frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár og að eðlilegra hefði verið að kveða almennt á um verndarhagsmuni sem hafa ber í heiðri en eftirláta löggjafanum að öðru leyti að móta stefnu um þau viðfangsefni, þ.m.t. hversu langt væri eðlilegt að ganga til að tryggja vernd þeirra.
34. gr. Náttúruauðlindir.
Í 34. gr. frumvarpsins er kveðið á um þjóðareign á náttúruauðlindum sem ekki eru háðar einkaeignarrétti og hagnýtingu þeirra. Greinin er ein mikilvægasta greinin í frumvarpinu og á hún sér nokkra sögu enda má segja að grunnhugmynd hennar hafi verið til almennrar umræðu um margra ára skeið.
Gróflega má skipta efni greinarinnar í tvennt og horfa þannig á hana frá tveimur nokkuð ólíkum sjónarhornum, þ.e. annars vegar sjónarhorni einstaklinga og lögaðila og hins vegar frá sjónarhorni löggjafans. Þannig má annars vegar horfa á greinina sem réttindayfirlýsingu, þ.e. henni sé ætlað að tryggja almannahagsmuni gagnstætt einkahagsmunum, og hins vegar sem leiðarvísi eða verkskipun til löggjafans um hvernig skuli haga umhverfi auðlindanýtingar. En það virðist vera sama frá hvoru sjónarhorninu er horft, annmarkar á greininni eru alvarlegir og hún virðist vanhugsuð eða illa ígrunduð hvernig sem á hana er litið.
Alla gagnrýni á frumvarpsgreinina verður að skoða í heildstæðu samhengi. Orð ákvæðisins verður að túlka með tilliti til þeirra skýringa sem koma fram í greinargerð. Að sjálfsögðu ræður texti ákvæðisins ef á milli munar en merking hans verður aðeins nægilega afmörkuð með vísan til undirbúningsgagna. Í þessu ljósi verður að líta til samanlagðs óskýrleika og vafa til þess að leggja heildarmat á gæði greinarinnar og möguleika hennar til að gegna fullgildu hlutverki stjórnarskrárákvæðis.
Til að varpa nánara ljósi á annmarka frumvarpsins verður hér í framhaldinu fjallað sérstaklega um einstaka annmarka eða einstaka þætti þeirra með það fyrir augum að samanlagt eigi umfjöllunin að gera okkur fært að draga heildstæðar ályktanir um gæði frumvarpsgreinarinnar.
Gölluð greinargerð.
Fjöldi umsagnaraðila hefur látið þá skoðun í ljós að greinargerð frumvarpsins veiti óljósa eða misvísandi leiðbeiningu um inntak frumvarpsgreinarinnar. Þannig hefur það fræðilega mat Bjargar Thorarensen prófessors í stjórnskipunarrétti komið fram að þegar að skýringum hennar komi sé greinargerðin í raun ónothæf og hana þurfi að endurskrifa frá grunni. Björg er ekki ein um þessa skoðun heldur endurspeglast hún með einum eða öðrum hætti í umsögnum fjölmargra aðila. Þannig má sem dæmi nefna að Ragnhildur Helgadóttir, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík, er sama sinnis en hún telur frumvarpsgreinina og skýringar hennar taka í of miklum mæli mið af stöðu fiskveiðistjórnarmála. Af lestri umsagna annarra aðila verður svo ekki betur séð en að aðilar sem veita umsagnir á pólitískum grunni og eru síst af öllu skoðanabræður sameinast í óvissunni um inntakið. Slíkt má t.d. sjá af lesti umsagna Landssambands íslenskra útvegsmanna og dr. Níelsar Einarssonar.
Hvað einstök atriði varðar má helst nefna að margir telja greinargerðina flækta með ítarlegri umfjöllun um atriði sem varða forsögu hugmynda um þjóðareignarákvæði og vísan til almennra laga án þess að umfjöllunin fái nægilega tengingu við inntak ákvæðisins. Þannig virðist ýjað að ýmsu án þess að gera skýrlega grein fyrir því við hvað er átt og að hvaða markmiði er stefnt. Að auki hefur efni greinargerðarinnar verið gagnrýnt bæði fyrir að fela í sér margháttaðan misskilning á eðli og inntaki ýmissa réttinda og leiðréttingar á misskilningi sem kemur fram í skýringum stjórnlagaráðs sem síst verði til efnislegrar skýringar.
Að mati 1. minni hluta getur það skapað það veruleg vandræði og áhættu að greinargerð frumvarps veitir afar óljósa og misvísandi mynd af inntaki frumvarpsgreinarinnar. Slíkt eykur verulega líkur þess að markmið frumvarpsins nái ekki fram að ganga auk þess sem það skapar réttaróvissu sem reynst getur borgurum og stjórnvöldum þungbær og kostnaðarsöm. Þá má spyrja sig hvort það geti talist eðlileg staða að hafa falið utanaðkomandi aðila að leggja upp drög að nýrri stjórnarskrá en geta ekki komið fingri á það hvað felist í drögunum.
Óljós markmið.
Alla jafna má lesa markmið lagaákvæða út úr heildarsamhengi þeirra, þ.e. af orðalagi ákvæðis, samspili þess við önnur ákvæði og skýringum greinargerðar. Þrátt fyrir að segja megi að orðalag ákvæðisins sé að nokkru ákveðið þá losnar nokkuð um það þegar litið er til þess að hugtakið þjóðareign kemur einnig fram í 32. gr. frumvarpsins og þá í nokkuð annarri merkingu, t.d. virðist þar engan veginn stefnt að einhvers konar nýtingu almenningi til heilla heldur að varðveislu menningararfs. Eins og áður hefur komið fram eru skýringar greinarinnar bæði óskýrar og misvísandi. Til að mynda virðist þar slegið úr og í um vernd réttinda sem í dag njóta verndar 72. gr. gildandi stjórnarskrár. Þannig er ekki ljóst hvort frumvarpsgreinin stefnir að einhvers konar kyrrstöðu eða frystingu réttarstöðu þeirra sem fara með tiltekin réttindi og þeirra sem ekki fara með slík réttindi eða hvort ætlunin er að innkalla einhver tiltekin réttindi. Þá má jafnvel halda því fram að ekki sé fyllilega ljóst hvort ákvæðið stefnir að nýtingu auðlinda eða takmörkun hennar.
Að mati 1. minni hluta er það verulega til trafala á hve illa skilgreindum markmiðum frumvarpsgreinin byggist. Slíkt getur leitt til þess að enn erfiðara verður fyrir borgarana að átta sig á réttarstöðu sinni auk þess sem stjórnvöld munu þá eiga í erfiðleikum með að skynja hvert stjórnarskrárgjafinn hafi talið æskilegt að stefna.
Þjóðareignarhugtakið.
Hugtakið þjóðareign hefur fengið töluverða almenna umræðu og hafa umtalsverðar væntingar skapast meðal almennings um að slíku ákvæði verði komið fyrir í stjórnarskrá. En slíkt ákvæði verður að vera skýrt og merking þess skilmerkileg. Að mati 1. minni hluta hefur það einfaldlega ekki tekist nægilega vel í tilviki frumvarpsgreinarinnar.
Í greinargerð kemur fram ágætis yfirlit yfir sögu hugmynda um þjóðareign á náttúruauðlindum. Af þeim má þó ráða að mótun ákvæðisins hefur reynst verulega snúin þar sem hugmyndin um þjóðareign á litla samstöðu með hefðbundnum kenningum um eignarrétt.
Í umsögn Bjargar Thorarensen gerir hún ákveðna tilraun til þess að átta sig á þjóðareignarhugtaki frumvarpsgreinarinnar, tekst vel til en strandar óhjákvæmilega á því að skýringar í greinargerð frumvarpsins eru ekki nægar og veita því ekki nægilega leiðbeiningu. Af þeim sökum er hugtakið opið fyrir margháttuðum inntaksvafa. Slíkur vafi endurspeglast einnig til dæmis í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands sem telur ákvæðið jafnvel útiloka eignarhald ríkisins á þjóðareignum. Eðlislík gagnrýni kemur fram hjá öðrum aðilum þess efnis að ekki sé ljóst hverjum sé falið að fara með þjóðareignir.
Sigurður Líndal gengur svo langt í umsögn sinni að telja þjóðareignarhugtakið ónothæft í lagatexta í ljósi ósamstöðu þess við hugtaksatriði eignarréttar. Hagsmunaaðilar eins og Samorka, samtök orku- og veitufyrirtækja, o.fl. lenda greinilega í verulegum vandræðum með að átta sig á hvort auðlindaupptalning 2. mgr. 34. gr. eigi að leiða til óbreytts réttarástands eða kyrrstöðu eða jafnvel upptöku eigna sveitarfélaga. Aðrir telja upptalninguna ekki nægilega nákvæma og tæmandi á meðan enn aðrir telja hana þrengja um of að hvötum til að þróa framtíðarnýtingarmöguleika auðlinda. Þá spyrja sumir hvort ætlast sé til þess að löggjafinn útfæri inntak þjóðareignarinnar nánar með lögum, þeirra á meðal Björg Thorarensen.
Segja má að inntak gagnrýninnar sé nokkuð vel fangað í þeim orðum dr. Níelsar Einarssonar að í frumvarpið vanti skýra hugsun um þjóðareign á náttúruauðlindum sem meginreglu. Að mati 1. minni hluta á þessi skortur á skýrri hugsun sér þó skýringu sem nefnd var hér að framan, verulega erfitt hefur reynst að afmarka inntak þjóðareignarhugtaksins. Slík afmörkun hefur sýnilega enn ekki tekist, hvorki hvað varðar efni né umfang.
Fljótandi inntak þjóðareignarhugtaks frumvarpsins hlýtur að teljast grundvallarannmarki enda leiðir það til þess að kjarni greinarinnar verður það óljós að nær ógerlegt er að skilgreina gildi hennar.
Núverandi aflaheimildir.
Eins og áður hefur komið fram hafa fræðimenn gagnrýnt að frumvarpsgreinin endurspegli í of miklum mæli áherslu sem lögð hefur verið á að koma böndum á gildandi fiskveiðistjórnarkerfi. Í ljósi þess skýtur nokkuð skökku við að umtalsverð gagnrýni hefur komið fram þess efnis að allsendis sé óljóst hvaða áhrif greininni er ætlað að hafa á réttarstöðu núverandi handhafa fiskveiðiheimilda. Þannig má sjá af lestri umsagna Landssambands íslenskra útvegsmanna, lögfræðilegri álitsgerð LEX lögmannsstofu sem fylgdi þeirri umsögn, umsögn Mannréttindaskrifstofu Íslands, umsögn Samtaka um nýja stjórnarskrá og umsögn dr. Níelsar Einarssonar að áhrifin eru algerlega á reiki. Virðast sömu aðilarnir jafnvel telja sig geta rökstutt að frumvarpsgreinin boði bæði innköllun aflaheimilda og óbreytt ástand.
Að mati 1. minni hluta er ótækt að í raun sé ekki hægt að leggja mat á áhrif frumvarpsgreinarinnar, jafnvel þegar kemur að atriðum sem telja verður að hafi verið meðal helstu áhersluatriða við samningu frumvarpsins. Slíkt er óverjandi í ljósi þess að fiskveiðar eru meðal mikilvægustu atvinnuvega þjóðarinnar. Við þetta tilefni verður ekki hjá því komist að árétta það sjónarmið sem fram kemur í umsögn Ragnars Árnasonar og Þráins Eggertssonar hagfræðiprófessora að vanhugsaðar breytingar á fyrirkomulagi auðlindamála dragi úr efnahagslegri hagkvæmni og hagvexti til framtíðar litið. Þarna er því þörf á varkárni við breytingar og mótun ákvæða.
Vernd nýtingarleyfa.
Í umsögnum er nokkuð gagnrýnt að ekki komi skýrlega fram hvort gert sé ráð fyrir að nýtingarleyfi skv. 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins veiti leyfishöfum rétt sem verndaður verði að af eignarréttarákvæði 13. gr. frumvarpsins. Slík vitneskja hlýtur að varða leyfishafa miklu enda gerir hún þeim kleift að skipuleggja sig til framtíðar auk þess sem hún kann að draga úr því að svokallaður leigjendavandi skapist.
Að sama skapi má segja að skilyrði 4. mgr. um hóflegan tíma skapi vandræði af sama meiði þar sem of stuttur leyfistími getur í raun haft í för með sér letjandi áhrif á fjárfestingu og verðmætasköpun. Í umsögn meiri hluta atvinnuveganefndar er reynt að bregðast við þeim óskýrleika sem einkennir notkun matskennda hugtaksins hóflegur tími í þessu samhengi. Þær skýringar fela þó ekki í sér nokkurn kvarða eða afmörkun sjónarmiða af neinu tagi heldur virðist löggjafa og dómstólum vera fengið fullnaðarmat um hvað teljist hóflegt.
Að mati 1. minni hluti felur frumvarpsgreinin ekki í sér nægilega vísbendingu um stöðugleika þegar kemur að nýtingarleyfum. Ekkert virðist því til fyrirstöðu að löggjafinn útfæri skilyrði þeirra á handahófskenndan hátt enda eru ekki veittar neinar vísbendingar um réttindavernd í frumvarpsgreininni eða skýringum við hana.
Fullt gjald.
Nær allir umsagnaraðilar gagnrýna harkalega notkun á orðasambandinu fullt gjald í 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins. Henni samkvæmt mun meginskilyrði veitingar nýtingarleyfa verða að fyrir það sé greitt svokallað fullt gjald. Í greinargerð frumvarpsins virðist gerð tilraun til að skýra orðasambandið með vísan til markaðsverðs sem þó er ætlað að taka á einhvern hátt mið af útreikningi eignarnámsbóta, sbr. 13. gr. frumvarpsins. Þannig virðast Ágúst Þór Árnason, Skúli Magnússon, Björg Thorarensen, Landssamband íslenskra útvegsmanna, LEX lögmannsstofa, Ragnhildur Helgadóttir o.fl. telja hugtakið, í ljósi skýringa á því, ekki endurspegla vilja til þess að auðlindir þjóðarinnar verði nýttar þar sem það kunni mögulega hafa í för með sér upptöku alls hagnaðar af slíkri nýtingu.
Að þessu leyti telur 1. minni hluti frumvarpsgreinina ófullbúna, hún virðist endurspegla hugsun sem ekki var lokið við. Notkun gildishlaðna orðsins fullt virðist ekki eiga við í þessu sambandi þar sem skýringar á því virðast vísa til þess að í raun yrði komið í veg fyrir auðlindanýtingu. Þannig fær 1. minni hluti t.d. ekki séð hvernig slík nýting ætti að geta stuðlað að almannahag eins og kveðið er á um 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar og þeirri nýtingu sem virðist ráðgerð skv. 3. mgr. 33. gr. frumvarpsins.
Mat á áhrifum frumvarpsgreinarinnar.
Í skilabréfi sérfræðingahópsins sem setti tillögur stjórnlagaráðs í frumvarpsbúning að beiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er bent á að mat á heildaráhrifum frumvarpsins hafi ekki farið fram. Aðrir aðilar hafa bent á að ekki liggi fyrir hvaða lagabreytingar verði nauðsynlegar í kjölfar samþykktar frumvarpsins auk þess sem efnahagsleg áhrif frumvarpsins og einstakra greina séu fjarri því að liggja fyrir.
Álit 1. minni hluta er að 34. gr. frumvarpsins sé svo óljós að verulega torvelt muni reynast að leggja það mat á áhrif hennar sem umsagnaraðilar hafa talið nauðsynlegt.
Breytingartillögur meiri hlutans.
Í þingskjali 948 er að finna tillögur sem meiri hlutinn leggur fram til breytingar á 34. gr. frumvarpsins. Þar er ekki gerð tilraun til þess að gera breytingar á nýtingarhluta greinarinnar heldur látið við það sitja að leggja til breytingar á 1. og 2. mgr., þ.e. þjóðareignarhugtakinu. Reyndar tekur meiri hlutinn fram í nefndaráliti á þingskjali 947 að orðasambandið fullt gjald sé ófullnægjandi en frestar því svo til síðari tíma að fást við lagfæringar á því.
Óhætt er að fullyrða að breytingar meiri hlutans eru ekki líklegar til þess að skýra frumvarpsgreinina svo nokkru nemi. Þá er jafnvel hægt að segja að þær auki á óvissu um hvaða réttindaskerðingu ákvæðið hefur í för með sér. Þannig verður ekki betur séð en að meiri hlutinn leggi til að opnað verði á möguleika til eignarnáms auðlinda í eigu sveitarfélaga.
Niðurstaða.
Ljóst er að með frumvarpsgreininni er vikið í meginatriðum frá hugmyndum stjórnlaganefndar um útfærslu ákvæðisins. Hún hefur þrengra gildissvið sem er eðlilegt þar sem hún virðist hafa verið unnin samkvæmt þrengra sjónarhorni, nær einskorðað við fiskveiðiheimildir.
1. minni hluti telur greinina svo gallaða að úr því verði ekki bætt. Heildarmat á þeim vafa sem ríkir um inntak hennar leiðir í ljós að nær ómögulegt er að segja hvað lagt er til að verði leitt í lög. Þannig eru lykilhugtök óljós, skýringar misvísandi, áhyggjur sérfræðinga stórkostlegar og ógerlegt virðist að meta áhrif lögtöku hennar. Þar að auki virðist hugsunin að baki henni ekki vera fullkláruð. Slíkt er ófært þegar um sjálfa stjórnarskrána er að tefla.
Af ummælum meiri hlutans síðustu daga að dæma virðist hann telja að það sé ekkert mál að lagfæra greinargerð frumvarpsins með því að skrifa einfaldlega nýja greinargerð. Slíkt er á misskilningi byggt enda hafa nefndarálit fastanefnda lögskýringargildi hvað skýringar á breytingartillögum varðar en eru að öðru leyti aðeins til nánari fyllingar skýringum greinargerðar.
Að öðru leyti tekur 1. minni hluti undir umfjöllun í umsögn minni hluta atvinnuveganefndar um frumvarpsgreinina.
35. gr. Upplýsingar um umhverfi og málsaðild.
Í 35. gr. er kveðið á um rétt til upplýsinga um umhverfi og málsaðild að ákvarðanatöku um mál sem hafa áhrif á umhverfi og kæruaðild að slíkum málum. Umboðsmaður Alþingis bendir á að þegar farið er yfir orðalag einstakra ákvæða í mannréttindakaflanum með tilliti til þess hvaða skyldur það kann að leggja á löggjafann um útfærslu á verkefnum framkvæmdarvaldsins til samræmis við efni ákvæðanna og þar með einnig um stjórnsýslu þessara mála vekur athygli að það er að ýmsu leyti óljóst. Nefnir hann 35. gr. m.a. sem dæmi og bendir á að í ákvæðinu segir að stjórnvöld og aðrir skuli upplýsa um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun. Þrátt fyrir þetta er ekki gert ráð fyrir sjálfstæðri útfærslu á þessari skyldu í lögum. Með tilliti til starfsskyldna stjórnvalda og annarra sem falla undir ákvæðið, og þá með tilliti til hugsanlegrar bótaskyldu ef þessu ákvæði er ekki fylgt, telur umboðsmaður þörf á að ákvæðið væri skýrara að þessu leyti. Umboðsmaður tekur þó einnig fram að í frumvarpinu eru mörg dæmi um ákvæði sem þessi þar sem ekki er skýrt hvaða áhrif þau hafa á skyldur og verkefni stjórnsýslunnar og eftirlit með henni.
Ragnhildur Helgadóttir bendir á að ákvæði 35. gr. byggist að mestu leyti á Árósasamningnum og gefi ákvæðið því tilefni til að hugsa vel hvað eigi að vera í stjórnarskrá og hversu nákvæm hún eigi að vera. Laganefnd Lögmannafélagsins telur ekki ljóst hvers kyns úrskurða almenningur getur leitað í skilningi ákvæðisins. Þá benda þeir á að ófyrirséð er hvaða áhrif svo víðtæk aðild sem kveðið er á um getur haft.
Samband íslenskra sveitarfélaga sem og margir umsagnaraðilar telja umdeilanlegt hvort þörf sé á ákvæði sem þessu í stjórnarskrá. Sambandið telur einnig orka tvímælis að nefna sérstaklega umhverfismengun í 1. mgr. enda þurfi að vara við margs konar annarri náttúruvá, svo sem óveðri og snjóflóðum.
Fjölmargir umsagnaraðilar gera einnig athugasemd við að vísað sé í ákvæðinu til meginreglna umhverfisréttar án þess að sérstaklega sé getið við hvað reglur sé átt. Þannig opni orðalagið á möguleika þess að við bætist nýjar reglur sem ekki er getið í skýringum og sem stjórnarskrárgjafinn hefur ekki tekið skýra afstöðu til að eigi að hljóta sérstaka stjórnskipunarvernd. Einnig hefur verið bent á að það geti komið til úrlausnar dómstóla að kveða á um hvort um meginreglu umhverfisréttar sé að ræða og því hugsanlegt að stjórnarskrárgjafarvaldið sé framselt til dómstóla.
Samorka kemur með svipuð sjónarmið og bendir á að meginreglur umhverfisréttar séu erlendar að uppruna og því geti þær hæglega tekið efnisbreytingum á alþjóðlegum vettvangi, t.d. á erlendum umhverfisráðstefnum. Með því sé hætta á að erlendum aðilum sé í reynd falið óbeint ákvörðunarvald um efnislegt innihald íslensku stjórnarskrárinnar.
36. gr. Dýravernd.
Í 36. gr. er kveðið á um dýravernd, þ.e. vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýra í útrýmingarhættu. Bent hefur verið á að ákvæði sem þetta eigi illa heima í stjórnarskrá og enn verr í mannréttindakafla. Ragnhildur Helgadóttir vekur athygli á því að þó að það sé lögbrot og siðferðislega rangt að ofnýta dýrastofna og fara illa með dýr sé ekki þar með sagt að slíkt eigi að teljast stjórnarskrárbrot.
Þá hefur jafnframt verið bent á að í fyrri hluta ákvæðisins, um að vernda beri dýr gegn illri meðferð, felist að vernda beri dýr í útrýmingarhættu og því sé síðari hluti ákvæðisins óþarfur.
III. kafli. Alþingi.
Í III. kafla er fjallað um Alþingi. Meiri hlutinn fjallar í áliti sínu ekki mjög ítarlega um þær 39 greinar sem er að finna í kaflanum eða kaflann í heild sinni. Bendir hann í stað þess á að óskað hafi verið eftir því við Feneyjanefndina að hún taki til sérstakrar skoðunar breytingar á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands, auk ákvæða sem lúta að þjóðaratkvæðagreiðslum og frumkvæðisrétti þjóðarinnar. Í ljósi þess að endanlegt álit á ákvæðum kaflans liggur ekki fyrir leggur meiri hlutinn til að beðið verði með frekari umfjöllun um þennan þátt málsins. Umrætt álit Feneyjanefndarinnar á að liggja fyrir fljótlega. Óútskýrt er af hálfu meiri hlutans hvers vegna málið er afgreitt til 2. umræðu áður en álitið liggur fyrir og unnt er að fjalla á heildstæðan hátt um frumvarpið með hliðsjón af því áliti. 1. minni hluti lagði áherslu á að afgreiðsla þess úr nefnd færi ekki fram fyrr en öll nauðsynleg gögn lægju fyrir. Áréttar 1. minni hluti gagnrýni á þessi vinnubrögð og bendir á að með þeim er umfjöllun nefndarinnar allrar, þar á meðal 1. minni hluta, sniðinn þröngur stakkur.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að æskilegt sé að huga að því að skipta kaflanum upp í samræmi við tillögur stjórnlaganefndar. Þá hafa jafnframt komið fram þau sjónarmið að sameina megi ákvæði sem fjalli um sambærileg atriði og hugsanlega fækka ákvæðum með því að kveða frekar á um ákveðna þætti í almennum lögum. Ágúst Þór og Skúli benda einnig á að á nokkrum stöðum í þessum kafla virðist stjórnlagaráð hafa hagrætt texta gildandi ákvæða frá normatífu orðalagi til fullyrðingar um staðreynd, þannig að í stað þess að eitthvað „skuli gert“ er kveðið á um að það „sé gert“ og benda þeir m.a. á 44.–46. gr. í þessu samhengi. Telja þeir eðlilegt að reglur séu ekki settar fram sem fullyrðingar heldur sem reglur.
37. gr. Hlutverk.
Í 37. gr. er kveðið á um hlutverk Alþingis og segir þar að Alþingi fari með löggjafarvald og fjárstjórnarvald og hafi eftirlit með framkvæmdarvaldi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að ákvæðið skorti sjálfstætt efnislegt inntak enda sé kveðið á um þessi atriði í öðrum ákvæðum frumvarpsins sem og almennum lögum. Telja þeir ákvæðið óþarft og benda máli sínu til stuðnings á skýrslu stjórnlaganefndar en þar er m.a. gerð tillaga að því að ekki verði sett ákvæði sem þetta þar sem hlutverk Alþingis komi nægilega fram í I. kafla og verði að öðru leyti ráðið af þeim ákvæðum sem fjalla um einstök verkefni þingsins.
39. gr. Alþingiskosningar.
Á fundum nefndarinnar og í umsögnum um málið komu fram fjölmargar athugasemdir við 39. gr. frumvarpsins, m.a. um að ákvæði greinarinnar væru flókin og gæfu tilefni til ýmissa álitamála. Þeim athugasemdum hefur almennt ekki verið mætt í frumvarpinu eða þeim breytingartillögum sem meiri hlutinn leggur til á greininni.
Indriði H. Indriðason bendir í umsögn sinni á að umfjöllunin um kosningakerfið í greinargerð með frumvarpinu sé vísir að því sem æskilegt hefði verið fyrir tillögurnar í heild sinni. Þar er t.d. fjallað um hugsanleg áhrif kosningakerfisins á minni sveiflur í fylgi flokkanna og um möguleikann á að kerfið sé of flókið. Telur hann eðlilegt að kjósendur fagni auknu vali og að þeim líki vel við kosningakerfið í fyrstu. Spurningin sé hins vegar hvort kerfið hafi raunverulega tilætluð áhrif og auki tengsl kjósenda og þingmanna á æskilegan máta. Slíkt komi ekki í ljós fyrr en reynsla sé komin á kerfið. Á Írlandi, þar sem notuð er önnur útgáfa af persónukjöri, hafa kjósendur á stundum kvartað yfir of miklum ágangi frambjóðenda við að afla sér atkvæða. Telur Indriði að ekki sé gengið nægilega langt í greiningunni því að þau atriði sem fjallað er um séu einungis lítill hluti af þeim atriðum sem máli skipta þegar kosningakerfi eru valin. Kosningakerfi hafi þannig t.d. líka áhrif á endurnýjun á þingi og forskot sitjandi þingmanna, fjármál flokka og frambjóðenda, þekkingu kjósenda á stefnu flokka og frambjóðenda, útgjöld til tiltekinna málaflokka, ríkisútgjöld, samheldni á þingi, kosningaþátttöku, og svo mætti lengi telja.
Pawel Bartoszek bendir á að tillögurnar í frumvarpinu binda hendur almenna löggjafans í veigamiklum atriðum og hann hafi því takmarkað svigrúm til að bregðast við hugsanlegum alvarlegum ágöllum á kosningakerfinu komi þeir í ljós síðar meir. Telur hann auk þess að tillögur ráðsins hafi hlotið takmarkaða rýningu sérfræðinga og ítrekar nauðsyn á slíkri rýningu og bendir á sérfræðinganet ACE.
Persónukjör.
Indriði H. Indriðason telur sérstaklega athyglisvert að ekki hafi verið fjallað um tengsl persónukjörs og spillingar (svo sem fyrirgreiðslu eða „patronage“) en það sé efni sem hafi verið mikið rannsakað. Ýmsir stjórnmálafræðingar benda á að með persónukjöri aukist samkeppni í stjórnmálum – stjórnmálamenn eru ekki lengur bara í samkeppni við stjórnmálamenn í öðrum stjórnmálaflokkum heldur einnig við flokksfélaga sína þar sem þeim nægir ekki lengur að kjósendur greiði flokknum atkvæði heldur verða þeir að vera sá frambjóðandi flokksins sem hlýtur atkvæðið. Þetta eykur hvata frambjóðenda og þingmanna til að efla tengsl sín við kjósendur og þjónusta þá sem þeir best geta. Hættan er þá sú að of langt sé gengið og að afleiðingin verði óeðlileg fyrirgreiðsla, spilling og pólitískar ráðningar. Einungis virðist gert ráð fyrir jákvæðum áhrifum persónukjörs, t.d. að það auki sjálfstæði þingmanna og geri þá ábyrgari gagnvart kjósendum. Einnig eru á persónukjörinu ákveðnir vankantar sem virðast ekki hafa verið skoðaðir nægilega vel og vísast til umsagnar Indriða um það dæmi.
Færa má fram frekari rök, studd rannsóknum, fyrir því að persónukjör hafi neikvæð áhrif. Að sama skapi má einnig benda á fleiri ástæður fyrir því að persónukjör hafi jákvæð áhrif en engin athugun á afleiðingum persónukjörs, jákvæðum og neikvæðum, hefur farið fram. Engin leið er að fjalla um þetta efni af neinu viti án slíkrar athugunar. Annað atriði sem ekki hefur verið skoðað í tengslum við persónukjör er að kjósendur geta ekki alltaf séð fyrir hvaða áhrif atkvæði þeirra hefur. Skýrir Indriði það í umsögn sinni með einföldu dæmi þar sem einungis einn þingmaður er kjörinn. Dæmið sýnir glöggt að alvarlegir vankantar geta verið á framkvæmd persónukjörs sem ekki virðast hafa verið skoðaðir og Indriði tekur fram að þessi vísindi eigi rætur sínar að rekja til verka Kenneth Arrow sem hlaut Nóbelsverðlaunin árið 1972 fyrir að benda á að ákvarðanir skynsamra einstaklinga leiða ekki alltaf til skynsamlegra niðurstaðna þegar sameiginlegar ákvarðanir eru teknar.
Loks má nefna það álit margra stjórnmálafræðinga að alls ekkert samband sé milli persónukjörs og minna foringjavalds eða flokksræðis, en það hefur verið nefnt sem ein helsta röksemd breytinga í þessa átt.
Verulegt svigrúm almenna löggjafans.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni frá síðasta þingi um tillögur stjórnlagaráðs (þskj. 3 í 3. máli) á að af matskenndum ákvæðum greinarinnar, svo og heimildum löggjafans vegna fjölmargra atriða, leiði að löggjafinn muni hafa verulegt svigrúm í því hvernig reglum um kosninga- og kjördæmaskipan verður hagað í raun. Slíkt svigrúm telja þeir óæskilegt þegar um er að ræða stjórnarskrárákvæði. Benda þeir á að slíkt ákvæði er ekki líklegt til að leiða til lykta ágreining um kosninga- og kjördæmaskipan. Fremur muni það magna upp slíkar deilur og kalla á frekari endurskoðun stjórnarskrár innan skamms tíma. Þessu sjónarmiði hefur ekki verið mætt með breytingartillögum meiri hlutans.
Málefnalegur grundvöllur ákvæðisins.
Að mati Ágústs Þórs og Skúla er málefnalegur grundvöllur ákvæðisins um sumt á reiki. Þótt skipting landsins í kjördæmi sé heimiluð bendir margt til þess að tengsl þingmanna við kjördæmi yrðu meiri í orði en á borði. Sama gildir að vissu leyti um ákvæði greinarinnar um jafnan atkvæðisrétt. Halda má því fram að megingrundvöllur ákvæðisins sé víðtækara persónukjör. Rétt væri að leita leiða til að ná þessu markmiði án þess flækjustigs sem tillaga stjórnlagaráðs felur í sér.
Jafnt vægi atkvæða.
Bændasamtök Íslands benda á að ákvæði 39. gr. um að atkvæði kjósenda alls staðar á landinu skuli vega jafnt sé grundvallarbreyting á núgildandi fyrirkomulagi án þess þó að skýrt sé sérstaklega hvers vegna þessi breyting er lögð til og hvaða markmiðum eigi að ná með henni. Bent er á að það að jafna vægi atkvæða sé aðgerð til þess að ná tilteknu markmiði og að ekki megi gleyma hver er ástæða þess sé að atkvæða vegi ekki jafnt í ákveðnum skilningi. Samhliða umræðu um þetta hljóti að vera eðlilegt að taka upp umræðuna um jöfn búsetuskilyrði.
Birgir Guðmundsson gerði í umsögn sinni m.a. athugasemdir við fyrirkomulag alþingiskosninga og telur að ef ákvæðin fá að standa óbreytt í stjórnarskrá sé líklegt að þau muni leiða til umtalsverðrar sundrungar og óvissu í stjórnmálum, auk þess sem veruleg hætta sé á að landsbyggðin beri mjög skarðan hlut frá borði. Bendir hann á að átakalína milli höfuðborgar og annarra landshluta muni skerpast verulega og sundra þjóðinni upp í fylkingar og að slíkt væri mjög í andstöðu við yfirlýstan tilgang breytinganna sem er m.a. að skapa grundvallarsáttmála fyrir þjóðina alla, auka á pólitískt jafnrétti og jafna vægi atkvæða milli landsbyggðar og höfuðborgar.
Bendir Birgir á að tillaga í 39. gr. um að vægi atkvæða alls staðar á landinu skuli vega jafnt sé hugsuð sem aðgerð til að auka pólitískt jafnrétti ef marka má umræðuna um ákvæðið bæði á þingi og í umfjöllun fulltrúa úr stjórnlagaráði. Með vísan til greinargerðar hans og Grétars Þórs Eyþórssonar í skýrslu stjórnlaganefndar árið 2011 er mjög vafasamt að skoða pólitískt jafnrétti einvörðungu út frá hugsuninni um jafnvægi atkvæða einstaklinga. Pólitískt jafnrétti er margslungið hugtak og sérstaklega varasamt að skilgreina það á einfaldan og/eða mjög þröngan hátt því það er í raun lykill að ýmiss konar öðru jafnrétti sem talið er mikilvægt í lýðræðissamfélagi. Þannig er t.d. ekki sama hvort horft er á þetta jafnrétti í ljósi einstaklinga, hópa eða jafnra möguleika kjósenda til að hafa áhrif á samsetningu ríkisstjórna. Ljóst er m.a. af fyrrnefndri greinargerð að nokkuð gott jafnvægi er milli fylgis stjórnmálaflokka og fjölda fulltrúa þeirra á Alþingi í núverandi fyrirkomulagi þannig að ekki er halli á hugmyndafræði eða stefnu. Því er brýnna en ella að fyrir hendi séu þung rök fyrir breytingunum en slík rök fyrir auknu pólitísku jafnrétti er því miður ekki að finna í greinargerðum eða í umræðunni.
Uppstokkun á kjördæmakerfi.
Birgir Guðmundsson bendir á að í 39. gr. sé gerð tillaga að uppstokkun á kjördæmakerfi og að mest 30 þingmenn geti verið kjördæmakjörnir. Miðað við ákvæðið um jafnt vægi atkvæða og að það skuli haldast inn í kjördæmin er ljóst að þéttbýlið á stórhöfuðborgarsvæðinu mun fá hátt í 2/ 3 af þessum kjördæmakjörnu þingmönnum. Fulltrúum sem hafa beina kjördæmatengingu við landsbyggðina mun því fækka stórlega og gjörbreyta því pólitíska landslagi, samskiptahefðum og hagsmunajafnvægi sem verið hefur milli höfuðborgarsvæðisins og landsbyggðarinnar undanfarna áratugi. Slíkt mun nær örugglega hafa víðtæk pólitísk, félagsleg og efnahagsleg áhrif sem munu koma fram í óvissu og vekja upp nýjar átakavíddir milli þéttbýlis og dreifbýlis. Þetta er sýnilegra í ákvæði um styrkingu sveitarstjórnarstigsins sem m.a. má finna í 105. og 106. gr. frumvarpsins um sveitarfélög þar sem ekki er kveðið skýrt á um girðingar og valdmörk í stjórnarskránni heldur er þetta háð ákvörðunum almenna löggjafans hverju sinni.
Líklegt er að hér sé hugmyndin að jafna vægi atkvæða frá því sem nú er milli þéttbýlis og dreifbýlis sem vissulega yrði raunin ef núverandi kjördæmi væru t.d. skilgreind sem landsbyggðarkjördæmi annars vegar og þéttbýliskjördæmi hins vegar. Ef aftur á móti er litið á núverandi kjördæmaskipan þannig að verið sé að blanda saman ólíkum landfræðilegum hagsmunum í stór kjördæmi horfir málið öðruvísi við. Þannig eru sum núverandi kjördæmi vissulega hrein þéttbýlis- eða höfuðborgarsvæðiskjördæmi, en hins vegar er í raun ekkert kjördæmanna hreint landsbyggðarkjördæmi. Ef skilgreiningum á þéttbýli er breytt og þær færðar nær því sem tíðkast, t.d. í Evrópusambandinu, kemur í ljós að misvægi atkvæða milli þéttbýlis og dreifbýlis er í raun ekki mikið og mjög langt frá því sem haldið hefur verið fram.
Áhrif kjósenda í þéttbýli og af landsbyggðinni.
Birgir bendir einnig á að kosningafyrirkomulagið sjálft, þ.e. persónukjör þar sem rúmur helmingur þingmanna að minnsta kosti er kosinn af landslista, minnkar enn möguleika landsbyggðarinnar. Þetta stafar af því að yfirburðir fjöldans á höfuðborgarsvæðinu skapa margfeldisáhrif sem vinna gegn áhrifum kjósenda af landsbyggðinni. Landslisti gerir landið í raun að einu kjördæmi án nokkurra skilrúma fyrir meiri hluta Alþingis. Þannig mun þungamiðjan óhjákvæmilega verða hjá meiri hlutanum á höfuðborgarsvæðinu. Sá möguleiki sem þetta kosningakerfi kallar fram, að einsleitir hagsmunir hóps eða hópa á höfuðborgarsvæðinu í meirihlutastöðu verði knúnir fram jafnvel á kostnað stórra minnihlutahópa eins og landsbyggðarinnar, er enn magnaður upp með ákvæðinu um þjóðaratkvæðagreiðslur í 65. gr. frumvarpsins. Þar er gert ráð fyrir að 10% kjósenda geti kallað eftir þjóðaratkvæði um tiltekin lagafrumvörp, sem er lágt hlutfall. Slíkt gefur hagsmunasamtökum og hópum, sem eðli máls eru fjölmennastir í þéttbýlinu, möguleika á miklum áhrifum, annaðhvort með því að knýja fram þjóðaratkvæði eða með hótunum um að knýja fram slíka atkvæðagreiðslu. Eru þá ótalin önnur varasöm áhrif þessa á stjórnarfar.
Þótt það sé vissulega grundvallaratriði í lýðræðiskerfi að meiri hlutinn ráði er það jafnmikilvægt að tryggja aðkomu og áhrif minni hlutans og þannig koma í veg fyrir harðræði meiri hlutans. Það er og hefur þótt vera algert grundvallaratriði að tryggja slíkar girðingar í stjórnarskrá. Nægir í því sambandi að vísa til James Madison og annarra feðra bandarísku stjórnarskrárinnar sem höfðu miklar áhyggjur af þessu strax á 18. öld og fræðimenn allt frá Alexis de Tocqueville á 19. öld til Roberts Dahl í samtímanum hafa gert þetta að umtalsefni.
Kosningafyrirkomulagið sem lagt er til í frumvarpinu mun því enn auka á þau áhrif sem jöfnun atkvæðavægis einstaklinga mun hafa varðandi átök og þann mun sem er milli höfuðborgarsvæðis annars vegar og landsbyggðar (landsbyggða) hins vegar. Þetta er líklegra til að auka frekar á sundrung meðal þjóðarinnar en efla samstöðu og sameiningu.
Þau atriði sem hér hafa verið nefnd kalla á mjög miklar og róttækar breytingar á íslenskum stjórnmálum og stjórnmálaumhverfi og veruleg óvissa hlýtur að vera því samfara að innleiða þær allar á sama tíma. Fullyrða má að þær skapi hættu á umtalsverðri sundrung og veki upp ný átök milli landshluta. Í ljósi þess að rökin fyrir breytingunum eru að búa á til sameiginlegan sáttmála fyrir þjóðina alla, auka pólitískt jafnrétti og leiðrétta mun í atkvæðavægi milli þéttbýlis og dreifbýlis er ástæða til að staldra við. Ólíklegt er að tillögurnar muni stuðla að sátt, pólitískt jafnrétti eykst ekki nema þá í mjög þröngum og frumstæðum skilningi, og misvægi atkvæða milli dreifbýlis og þéttbýlis er í raun varla til og fyrst og fremst spurning um skilgreiningar á landsvæðum. Hér virðast því „úrbætur“ vera langt umfram það sem meintir gallar á kjördæma- og kosningakerfinu gefa tilefni til.
Hlutfall kynjanna á Alþingi.
Jafnréttisstofa bendir í umsögn sinni á að hún telji að skoða þurfi mun betur kosningakerfið sem lagt er til í 39. gr. og rökin með því að taka það upp. Ýmsum spurningum sé ósvarað um svokallað persónukjör og hvort og hvaða áhrif slíkt geti haft á stöðu og möguleika kvenna í kosningum til Alþingis. Verið sé að leggja til kerfi sem slær saman eiginlegum þingkosningum og prófkjörum og þekkt sé að konur eigi erfiðara uppdráttar í slíku fyrirkomulagi en karlar.
Með 9. mgr. sé löggjafanum falið að leita leiða til að „stuðla að“ sem jöfnustu hlutfalli kynjanna, og spyrja megi hvernig það eigi að vera hægt þegar um leið er gert að tillögu að kjósendur raði í raun á listana. Jafnréttisstofa efast um að 39. gr. sé til þess fallin í raun að stuðla að sem jöfnustu hlutfalli kynja og hvetur til þess að farið verði ofan í saumana á ákvæðinu með því að umskrifa það þannig að tryggt verði með bestum hætti að staða kynjanna verði sem jöfnust.
Áhrif breytts kosningakerfis.
Samtök atvinnulífsins telja að breytt kosningakerfi og afar víðtækar heimildir til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna virðist stuðla að pólitískum óstöðugleika, óskilvirkum ákvörðunum og miklum beinum og óbeinum samfélagslegum kostnaði. Áhrifin geti orðið þau að skammtímahagsmunir og viðhorf á hverjum tíma verði ráðandi á kostnað stefnumörkunar til lengri tíma. Forsendur trausts efnahags og hagvaxtar séu fjárfestingar í atvinnulífinu en til að þær verði nægjanlegar til að stuðla að bættum hag landsmanna þurfi að ríkja pólitískur og efnahagslegur stöðugleiki og fyrirsjáanleiki. Breytt kosningakerfi kunni þannig að hafa afgerandi áhrif á hag og velferð þjóðarinnar til frambúðar.
Benda samtökin á að erfitt er að átta sig á því kosningakerfi sem tillaga er gerð um. Tillögurnar virðist fengnar úr ýmsum áttum án fullnægjandi rökstuðnings um hvaða þörf sé á slíkum grundvallarbreytingum eða rannsóknar á því hver séu líkleg áhrif þeirra til skemmri og lengri tíma litið. Þá sé lögð til róttæk útgáfa af persónukjöri sem muni ekki eiga sér nokkra hliðstæðu og hafi aldrei reynt á. Engir þröskuldar séu settir við úthlutun þingsæta sem geri erfiðara að mynda ríkisstjórnir sem njóta stuðnings stöðugs meiri hluta.
Þóroddur Bjarnason telur frumvarpið fela í sér afar flókið og ógagnsætt fyrirkomulag kosninga og að það feli í sér umtalsverða hættu á lýðræðishalla gagnvart þeim 37% kjósenda sem búa á landsbyggðinni. Telur hann ákvæðið leiða til þess að landsbyggðin fái í mesta lagi 11 kjördæmakjörna þingmenn í stað 29 í núverandi kerfi og 23 kjördæmakjörinna þingmanna miðað við jafnt vægi atkvæða í óbreyttri kjördæmaskipan. Bendir hann á að vegna ákvæða um persónukjör fari prófkjör og þingkosningar fram saman og meiri hluti kjósenda listans ráði þannig hvaða einstaklinga minni hlutinn kýs í raun. Þannig sé íbúum landsbyggðarinnar og öðrum minnihlutahópum gert ókleift að kjósa sína fulltrúa í óröðuðu landskjöri, að loknum kosningum falla listaatkvæði minni hlutans alltaf í skaut þeim frambjóðendum sem meiri hlutinn styðji.
Bændasamtökin telja að frumvarpið beri þess skýr merki að málsmeðferðin hafi verið jafnt óvönduð og of hröð. Breytingar á grundvallarlögum þurfi meiri og dýpri umræðu auk þess sem rannsóknir þurfi á afleiðingum þeirra. Samtökin leggjast þess vegna gegn samþykkt frumvarpsins í núverandi mynd. Minna þau á mikilvægi þess að breytingar á stjórnarskrá eigi eðli máls samkvæmt að vera vandaðar, vel ígrundaðar og í sátt við meginþorra þjóðarinnar.
Í áliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er m.a. umfjöllun um heimild frambjóðanda til að vera á fleiri en einum lista og um úthlutun þingsæta. Þar er og umfjöllun um álitamál sem skapast geti þegar sami frambjóðandi, jafnvel heill listi, er í boði í fleiri en einu kjördæmi. Til hvaða kjördæmis telst slíkur frambjóðandi og hvernig fær hver listi og hvert kjördæmi þau þingsæti sem þeim ber? Bent er á að ýmsar leiðir séu til að leysa þetta og er t.d. vísað til Hollands og þess kerfis sem þar er við lýði án frekari skýringa. Engin umræða hefur farið fram í nefndinni um þessa hollensku leið. 1. minni hluti bendir á að kosningakerfið þar sé einfalt en geti verið blekkjandi þar sem kjósandi velur einstakan frambjóðanda en kerfið fer með atkvæðið eins og um val á flokki sé að ræða. Ef kjósandi vill ekki velja ákveðinn frambjóðanda merkir hann venjulega við efsta mann á þeim lista sem honum hugnast. Þessi efsti maður er venjulega formaður flokksins. Kerfið endurspeglar ekki landfræðilega skiptingu og takmarkar möguleika á henni. Landið er eitt kjördæmi þótt mismunandi framboðslistar séu í hverju hinna 19 landsvæða og tengsl milli kjörinna fulltrúa og kjósenda eru lítil.
1. minni hluti telur að með þeim breytingum sem meiri hluti nefndarinnar leggur til á greininni sé sjónarmiðum í athugasemdum að litlu leyti mætt og að með ákvæðinu sé verið að fela almenna löggjafanum að ákveða í mjög ríkum mæli hvernig útfæra eigi kosningalöggjöfina án þess að tekin sé skýr afstaða til þeirra álitamála sem í greininni eru. Þótt rök geti verið fyrir því að færa kosningakerfið í meira mæli úr stjórnarskrá yfir í almenn lög verður þó að liggja fyrir hvers konar kosningafyrirkomulag rúmast innan stjórnarskrárákvæðisins og hvers konar kerfi gerir það ekki. 39. gr. með breytingartillögum meiri hlutans svarar þessum spurningum ekki á neinn hátt.
41. gr. Kosningarréttur.
Í 41. gr. er afmarkað hverjir hafa kosningarrétt til Alþingis. Bent hefur verið á að huga megi að orðalagi og benti landskjörstjórn í umsögn sinni á að réttara væri að tala um að eiga kosningarrétt og að eiga ríkisborgararétt
42. gr. Kjörgengi.
Í 42. gr. er kveðið á um kjörgengi við kosningar til Alþingis. Landskjörstjórn vekur athygli á því að skilyrði um óflekkað mannorð sé matskennt. Þá gerir landskjörstjórn tillögu um að skýra hvað felist í hugtakinu en meiri hlutinn sá ekki tilefni til að árétta réttan skilning hugtaksins til skýringar. Þá hafa komið fram sjónarmið þess efnis að brýna eigi að ákvæði um kjörgengi séu mannréttindi og að stefna eigi að því með ákvæðinu að færa stjórnmál nær almenningi.
43. gr. Gildi kosninga.
Í 43. gr. er kveðið á um að landskjörstjórn skuli úrskurða um gildi kosninga og þjóðaratkvæðagreiðslna en auk þess gefa út kjörbréf og úrskurða hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. Bent hefur verið á að landskjörstjórn sé samkvæmt þessu falið tvíþætt hlutverk sem ekki er samrýmanlegt. Meiri hlutinn bar gæfu til að hlusta á þá ríku gagnrýni sem fram kom á þetta atriði og leggja til breytingar. 1. minni hluti vekur þó athygli á því að þessi gagnrýni kom fram þegar við umfjöllun málsins á síðasta þingi og því hefði meiri hlutinn hæglega getað brugðist fyrr við gagnrýninni og lagt frumvarpið fram með tæku ákvæði. Þá hefði gefist tími til að rýna þær breytingar sem lagðar eru til og óska eftir umsögnum og athugasemdum um þær. Ljóst er að engar slíkar umsagnir liggja fyrir um tillögu meiri hlutans.
Umboðsmaður Alþingis vekur í umsögn sinni einnig athygli á því að litið hefur verið svo á að landskjörstjórn sé ekki hluti af þeirri stjórnsýslu ríkisins sem fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga og eftirlit umboðsmanns Alþingis tekur ekki til starfa hennar, sbr. a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Það hefur því verið ákveðin óvissa um hvaða málsmeðferðarreglum landskjörstjórn/yfirkjörstjórnir hafi þurft að fylgja, svo sem við ákvarðanir um réttindi og skyldur frambjóðenda og framboða, og þar með hvaða kröfur ráðuneyti ber að gera. Þessari óvissu er ekki eytt í frumvarpinu eða í skýringum við breytingar meiri hlutans.
44. gr. Starfstími.
Í 44. gr. um starfstíma Alþingis er kveðið á um hvenær þing skuli koma saman og að í lögum skuli kveða á um samkomudag Alþingis og skiptingu þess í löggjafarþing.
Bent hefur verið á að ákvæðið sé fullítarlegt og veiti þinginu lítið svigrúm til að haga störfum sínum eins og það kýs sjálft. Þá hefur jafnframt verið bent á að hugsanlega megi einfalda ákvæðið og sameina það ákvæðum 45. gr. um samkomustað Alþingis og 46. gr. um þingsetningu.
45. gr. Samkomustaður.
Í 45. gr. er kveðið á um að Alþingi komi að jafnaði saman í Reykjavík en geti þó ákveðið að koma saman á öðrum stað. Ákvæðið er sambærilegt 37. gr. gildandi stjórnarskrár að öðru leyti en því að ekki er lengur gerður áskilnaður um að annar samkomustaður sé á Íslandi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja varhugavert með hliðsjón af fullveldi ríkisins að Alþingi geti ákveðið að koma saman á öðrum stað en á Íslandi. Benda þeir á að á grundvelli stjórnskipulegs neyðarréttar yrði slíkt allt að einu talið heimilt við meiri háttar náttúruhamfarir eða stríð og telja að ekki hafi verið færð fram haldbær rök fyrir breytingu á gildandi reglum.
46. gr. Þingsetning.
Í 46. gr. er kveðið á um þingsetningu og hefur verið bent á að huga þurfi að því hvort forseti Íslands framkvæmir þær athafnir sem ákvæðið kveður á um með eða án atbeina ráðherra. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að í ljósi stöðu forseta Íslands samkvæmt tillögunni megi raunar spyrja hvort rétt sé að fela honum þetta hlutverk yfir höfuð. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að þingforseti undirbúi setningu þings og svo virðist sem í því felist að hann stefni þingi saman en að forseti Íslands setji þing. Í ljósi þess að meiri hlutinn segir í áliti sínu að hann ætli sér að fjalla nánar um ákvæði sem varða forsetann þegar álit Feneyjanefndarinnar liggur fyrir er undarlegt að þessi breyting sé lögð til. Þá verður að teljast eðlilegt að um forseta Íslands og hlutverk hans sé fjallað með heildstæðum hætti og ekki séu lagðar til einstakar breytingar sem hugsanlega þurfi að breyta að nýju.
50. gr. Hagsmunaskráning og vanhæfi.
Í 50. gr. frumvarpsins eru lagðar til reglur um hæfi alþingismanns til þess að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka eða verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Samkvæmt greinargerð frumvarpsins er sú tillaga sem gerð er í 1. mgr. um sérstakt hæfi alþingismanns til að taka þátt í meðferð þingmáls byggð á fyrirmyndum úr stjórnsýslunni og stjórnsýslurétti. Í skýringum stjórnlagaráðs kemur fram það álit ráðsins að óeðlilegt sé að aðrar reglur gildi við meðferð valds hjá þingi en t.d. í stjórnsýslunni þegar mál er verulega tengt þingmanni, t.d. vegna vensla eða annarra hagsmuna. Sérfræðingahópurinn benti í skilabréfi sínu á að skoða þyrfti betur hvort í tillögunni væri gerður nægilega skýr greinarmunur á stöðu þingmanna og starfsfólks stjórnsýslunnar.
Umboðsmaður Alþingis bendir í umsögn sinni á að ljóst sé að aðkoma þingmanna að einstökum málum og hugsanleg réttaráhrif samkvæmt tillögunni af þátttöku þingmanns sem ekki uppfyllir hæfisreglurnar séu önnur en gildi innan stjórnsýslunnar. Í umsögninni segir enn fremur: „Þingmenn koma að afgreiðslu máls á Alþingi sem kjörnir fulltrúar í almennum kosningum og eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum, eins og það er orðað í 48. gr. frumvarpsins. Á þeim hvílir þannig engin skylda til þess að afgreiða mál á hlutlægan hátt. Það kemur síðan í hlut kjósenda að taka afstöðu til þess hvort þeir fá endurnýjað umboð sitt ef þeir sækjast eftir því. Störf þingmanns, aðkoma hans og afstaða í einstökum málum sætir því aðhaldi kjósenda, og í raun eftirliti þeirra.“ Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á að starfsmenn stjórnsýslunnar og ráðherrar taka ákvarðanir og skera úr um réttindi og skyldur borgaranna samkvæmt lögum. Þær ákvarðanir verða að vera í samræmi við gildandi lög og reglur. Vanhæfisreglum stjórnsýsluréttarins er ætlað að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana og að almenningur og þeir sem í hlut eiga geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Í stjórnsýslurétti er byggt á því að þegar sá sem á að fjalla um stjórnsýslumál telst vanhæfur skal kalla til staðgengil til að leysa úr málinu. Þátttaka vanhæfs starfsmanns í undirbúningi og töku ákvörðunar kann að leiða til þess að ákvörðun verði metin ógildanleg.
Umboðsmaður Alþingis benti einnig á að í ákvæðinu kemur ekki fram hvernig bregðast skuli við ef þingmaður er vanhæfur samkvæmt þeim reglum sem þar eru lagðar til, þ.e. hver skeri úr um hæfi þingmanns og hvort kalla þarf til varamann. Minnir umboðsmaður á að með sama hætti og í stjórnsýslu verður almennt að ganga út frá því að fyrir hendi séu reglur sem tryggja að Alþingi geti verið að fullu mannað á hverjum tíma til að afgreiða mál.
Telur 1. minni hluti með vísan til framangreindra sjónarmiða að ástæða hefði verið til að fjalla nánar um ákvæðið og álitaefni tengd því. Í ljósi alvarlegra athugasemda hefði verið eðlilegt að leggja til breytingar á ákvæðinu eða reyna hið minnsta að eyða einhverri af þeirri óvissu sem virðist ríkja um ákveðna þætti ákvæðisins. Engin tilraun til slíks er gerð í áliti meiri hlutans.
55. gr. Opnir fundir.
Í 55. gr. er kveðið á um að fundir Alþingis skuli vera opnir og að þingnefndir geti tekið ákvörðun um að opna fundi sína almenningi.
Hörð gagnrýni hefur komið fram á það að með ákvæðinu er afnumin heimild Alþingis til að loka fundum sínum. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að Alþingi hafi beitt þessari heimild sparlega, svo ekki sé meira sagt, og sjónarmið hafa komið fram um að engin ástæða sé til að ætla að Alþingi muni misnota þessa heimild sína. Þá hafa komið fram veigamikil rök um að við sérstakar aðstæður geti verið nauðsynlegt fyrir Alþingi að loka fundum sínum, t.d. vegna öryggis ríkisins eða brýnna þjóðarhagsmuna. Meiri hlutinn leggur til samræmis við umsögn meiri hluta og 1. minni hluta utanríkismálanefndar til breytingu á ákvæðinu sem felur í sér heimild til handa Alþingi til að loka fundum sínum krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess.
1. minni hluti tekur undir þessar tillögur.
56. gr. Flutningur þingmála.
Í 56. gr. er kveðið á um flutning þingmála. Bent hefur verið á að varhugavert sé að afnema sjálfstæða heimild ráðherra til að leggja fram og flytja þingmál og kveða þess í stað á um að samþykki ríkisstjórnar þurfi til. Benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon á að þar sem ráðherra mun samkvæmt frumvarpinu ekki mega gegna þingmennsku samhliða ráðherradómi geri ákvæðið í raun ráð fyrir því að sjálfstæður frumkvæðisréttur ráðherra sé afnuminn. Samhliða þessu vakni spurningar um það hvernig það samræmist hlutverki og stöðu ráðherra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds, sem og ábyrgð hans gagnvart þinginu.
Umboðsmaður Alþingis vekur einnig athygli á þessu atriði og bendir á að ákvæðið sé jafnframt nátengt 87. gr. frumvarpsins sem byggist á því að ríkisstjórnin verði fjölskipað stjórnvald í málum þar sem það á við. Þá er ákvæðið nátengt 86. gr. þar sem áfram er gert ráð fyrir þeirri meginreglu sem nú gildir um að ráðherrar séu æðstu handhafar framkvæmdarvalds hver á sínu sviði og þeir beri hver fyrir sig ábyrgð á málefnum ráðuneyta og stjórnsýslu sem undir þá heyrir.
Bendir umboðsmaður á að samkvæmt gildandi stjórnskipun hefur verið talið að sá frumkvæðisréttur sem ráðherra er nú fenginn í 38. gr. stjórnarskrárinnar til að leggja fram frumvörp og tillögur til ályktana á Alþingi sé liður í því að ráðherra geti í senn fylgt eftir stefnumörkun í því ráðuneyti sem hann fer með og kallað eftir afstöðu Alþingis til þeirra breytinga sem hann telur þörf á að gera á gildandi lögum til að tryggja nauðsynlega framkvæmd þeirra málaflokka sem undir hann heyra. Vísar umboðsmaður til þess að þessi staða hefur ekki síst orðið til þess að kallað hefur verið eftir því á allra síðustu árum að ráðuneytin og ráðherrar, sem æðstu stjórnsýslustofnanir á sínu málefnasviði, sinntu í meira mæli eftirliti með starfsemi undirstofnana, þ.m.t. sjálfstæðra stofnana að ákveðnu marki, og almennri þróun á viðkomandi málefnasviði. Ráðherra ætti síðan kost á að fylgja slíku eftirliti eftir með því að leggja til við Alþingi nauðsynlegar lagabreytingar.
Umboðsmaður telur að það geti að gildandi rétti haft áhrif við mat á hugsanlegri ábyrgð ráðherra vegna starfa hans hvort hann hefur gætt þess að leggja málið fyrir Alþingi ef þörf hefur verið á slíku. Ef það reynir á hina lagalegu ábyrgð, t.d. samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð, í tilefni af því að ríkisstjórnin hefur ekki fallist á tillögu einstaks ráðherra um að flytja lagafrumvarp gæti það vissulega haft áhrif ef hann hefur bókað andstöðu sína við ákvörðun meiri hlutans í fundargerð ríkisstjórnarinnar. Það breytir því þó ekki að hann hefur þá ekki átt þess kost að fylgja fram stefnumörkun sinni í málaflokknum eða kalla eftir því sem hann telur nauðsynlegar lagabreytingar til að geta rækt ábyrgð sína á viðkomandi málefni. Telur umboðsmaður að kanna þurfi betur hvað ætla má um hugsanleg áhrif af slíkri breytingu á starfshætti í stjórnsýslunni og ábyrgð á verkefnum hennar.
57. gr. Meðferð lagafrumvarpa.
Í 57. gr. er kveðið á um meðferð lagafrumvarpa og segir þar m.a. að lagafrumvarp megi ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi. Komið hefur fram þónokkur gagnrýni á ákvæðið og er bent á það í umsögn þingskapanefndar að ekki er fjallað beint um ástæður þessarar tillögu eða galla á núverandi fyrirkomulagi. Þá hefur einnig verið bent á að fækkun umræðna geti dregið úr gæðum lagasetningar enda séu þá færri möguleikar á að koma að breytingartillögum við mál. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir í umsögn sinni á að verði umræðum um frumvörp fækkað geti það haft áhrif á aðkomu umsagnaraðila að málum og dregið úr því að sambandið geti lýst yfir afstöðu sinni til mála sem varða mikilvæga hagsmuni sveitarfélaga. 1. minni hluti leggst því gegn ákvæðinu og telur núverandi fyrirkomulag með þremur umræðum betra.
60. gr. Staðfesting laga.
Í 60. gr. er ákvæði um staðfestingu laga og er þar gert ráð fyrir að lög fái ekki gildi fyrr en forseti Íslands hefur undirritað þau. Þá er þar að finna ákvæði sem tryggir forseta Íslands málskotsrétt og er kveðið á um að synji forseti frumvarpi staðfestingar sé það sent í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Bent hefur verið á að þar sem í frumvarpinu sé ekki gert ráð fyrir að forseti Íslands sé hluti löggjafarvaldsins líkt og í gildandi stjórnarskrá sé óeðlilegt að undirskrift hans þurfi til að frumvarp fái lagagildi.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda þó á það í umsögn sinni að ákvæðið felur í reynd í sér þrengingu á synjunarvaldi forseta með því að honum er gert að rökstyðja ákvörðun sína. Telja þeir að með þessu sýnist áréttuð staða forsetans sem hreins framkvæmdarvaldshafa sem ekki fer með hlutdeild í löggjafarvaldinu. Benda þeir jafnframt á að á Alþingi er ekki lögð bein skylda til að rökstyðja ákvarðanir sínar þótt í raun séu frumvörp til laga og þingsályktana alltaf rökstudd. Telja þeir að fullyrða megi að forseta beri pólitísk skylda til að rökstyðja ákvörðun sína en öðru máli gegni hins vegar um að kveða á um beina lagalega skyldu forseta í þessu sambandi. Þá benda þeir á að skylda til rökstuðnings grundvallast jafnan á þeirri hugsun að viðkomandi valdhafa beri að sýna að ákvörðun sé tekin á lögmætum og málefnalegum grundvelli. Í umsögninni segir enn fremur: „Skylda til rökstuðnings tengist þannig náið þeim reglum sem setja mati viðkomandi valdhafa skorður. Almennt hefur hins vegar verið litið svo á að mat forseta Íslands samkvæmt núgildandi 26. gr. stjskr. væri alfarið pólitískt. Sú spurning hlýtur því að vakna til hvaða atriða og sjónarmiða forseta ber að vísa til að rökstuðningur hans verði fullnægjandi gagnvart skyldu hans til rökstuðnings. Einnig vaknar sú spurning hvaða staða er uppi ef forseti rökstyður ekki synjun. Slík staða gæti t.d. komið upp ef lög hafa ekki verið staðfest innan viku frá móttöku frumvarps án þess að forseti hafi enn látið upp afstöðu sína.“
Þeir benda jafnframt á að það fyrirkomulag að lög taki allt að einu gildi við synjun forseta geti valdið ýmiss konar flækjum ef lögum er síðar hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu. Svanur Kristjánsson og fleiri gera sambærilegar athugasemdir og telja að huga þurfi að því hvort rétt sé að lög taki ekki gildi neiti forsetinn að undirrita þau. Hefur einnig verið bent á mögulega bótaskyldu ríkisins í þessum efnum.
Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því í umsögn sinni að varðandi skyldu forseta til að rökstyðja synjun staðfestingar vakni spurningar um hvort þeir sem telja sig eiga hlut að máli geti með einhverjum hætti borið slíkan rökstuðning undir annan aðila, svo sem Alþingi sem fer með eftirlit með framkvæmdarvaldinu eða undir dómstóla, og sett t.d. fram kröfu um ógildingu ákvörðunar á grundvelli ófullnægjandi rökstuðnings. Þá bendir hann á að staða forseta Íslands sem hluta af framkvæmdarvaldinu kunni að ýta undir slíkar vangaveltur og hugsanlegt sé að látið verði reyna á slíkt, t.d. fyrir dómstólum. Bendir hann á að skoða þurfi þetta atriði nánar og að það kunni að vera ástæða til að þess að tryggja að afstaða stjórnarskrárgjafans til þessa atriðis liggi skýrt fyrir.
Þá hafa komið fram sjónarmið þess efnis að illa fari á því í ljósi málskotsvalds forseta og heimildar hans til að synja lögum staðfestingar að forseti Alþingis fari með forsetavald skv. 82. gr. geti forseti ekki gegnt störfum sínum.
61. gr. Birting laga.
Í 61. gr. er kveðið á um birtingu laga og felur ákvæðið í sér þá meginbreytingu að óbirt lög binda stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á að þarna er lagt til að aukið verði við þá birtingarreglu sem nú kemur fram í 27. gr. gildandi stjórnarskrár og m.a. bætt við stjórnvaldsfyrirmælum og þjóðréttarsamningum. Það er ekki ástæða til að ætla að það valdi sérstökum erfiðleikum að skýra hvað falli undir hugtakið þjóðréttarsamningar í ákvæðinu en umboðsmaður bendir á að vandasamt getur verið að skilgreina hugtakið stjórnvaldsfyrirmæli. Þar með er það álitaefni til hvaða reglna, fyrirmæla og ákvarðana handhafa framkvæmdarvaldsins sú birtingarregla sem kemur fram í 61. gr. tekur. Vekur umboðsmaður athygli á því að þó að undir hugtakið falli fyrst og fremst reglugerðir sem ráðherra gefur út samkvæmt heimild í lögum gefi stjórnvöld einnig út margvíslegar reglur, auglýsingar og fyrirmæli sem ætlað er að binda ótilgreindan hóp borgaranna og þá með öðrum hætti en svonefndar stjórnvaldsákvarðanir sem beint er að tilteknum aðila eða aðilum.
Umboðsmaður bendir einnig á að verði það niðurstaða dómstóla að tilteknar reglur sem ekki hafa verið birtar falli undir stjórnvaldsfyrirmæli í stjórnarskrárákvæðinu leiðir það væntanlega til þess að þeim verður ekki beitt gagnvart borgurunum og sú regla að óbirt „lög“ bindi þó stjórnvöld frá gildistöku þeirra kann að leiða til þeirrar gagnályktunar að sama gildi ekki um stjórnvaldsfyrirmæli sem ekki hafa verið birt með réttum hætti. Ef það yrði niðurstaðan bendir umboðsmaður á að borgarinn nyti væntanlega ekki þeirra réttinda sem fyrirmælin kveða á um ef ríkið ber það fyrir sig.
1. minni hluti áréttar að í ljósi þeirra athugasemda sem fram komu um ákvæðið hefði verið ástæða til að fjalla sérstaklega um ákvæðið og skýringar þess. Enga umfjöllun er þó að finna um það í áliti meiri hlutans.
62. gr. Lögrétta.
Í 62. gr. er að finna ákvæði um Lögréttu sem byggjast að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar um stjórnlagaráð sem hefði það hlutverk að gefa álit á því hvort frumvörp til laga væru samrýmanleg stjórnarskrá eða alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á það í umsögn sinni að eftirfarandi munur er annars vegar á tillögum stjórnlaganefndar og ákvæðum um Lögréttu hins vegar:
1. Allir helstu handhafar ríkisvalds áttu að tilnefna menn til setu í „stjórnlagaráði“.
2. Stjórnlagaráðsmenn áttu að hafa sérþekkingu á stjórnlögum.
3. „Stjórnlagaráð“ átti einnig að veita álit um hvort frumvörp (eða samþykkt lög Alþingis) væru samrýmanleg alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins.
4. Forseti Íslands átti að geta óskað eftir áliti „stjórnlagaráðs“ og frestað staðfestingu laga þar til álit lægi fyrir.
Þeir lýsa í umsögn sinni yfir því áliti sínu að rétt sé að komið verði á fót málsmeðferð þannig að unnt sé að leysa ágreining um hvort frumvörp samræmist stjórnarskrá og/eða þjóðarétti með öðrum hætti en nú er gert þar sem slíkt fer iðulega fram á lokuðum fundum þingnefnda og oft liggi einungis til grundvallar munnleg álit. Þeir telja það hins vegar lykilatriði að sú sjálfstæða nefnd eða ráð sem falið verði verkefnið hafi viðhlítandi trúverðugleika þannig að Alþingi – og, eftir atvikum, forseti Íslands – virði niðurstöðu hennar. Í umsögninni kemur fram að þeir óttist að sá háttur sem hafður er á skipun Lögréttu samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs nái ekki þessu markmiði. Telja þeir óhjákvæmilegt að hyggja betur að skipun Lögréttu og hvort forseti Íslands eigi að hafa heimild til að vísa til hennar málum synji hann lögum staðfestingar. Er þessi ábending einnig í samræmi við ábendingar sérfræðingahópsins í skilabréfi þeirra til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Þá lýsa Ágúst Þór og Skúli yfir þeirri skoðun sinni að nefnd sem þessi eigi einnig að geta fjallað um það hvort þingmál samrýmist skyldum ríkisins samkvæmt þjóðarétti.
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir í umsögn sinni á að sérfræðinganefnd frá Evrópuráðinu hefur gert athugasemd við að sveitarfélögin hafa takmarkaða möguleika á því að fá skorið úr stjórnskipulegu gildi laga. Frumvarpið bæti ekki úr þessum ágalla og huga verði að því að sveitarfélög geti vísað málum til Lögréttu.
1. minni hluti bendir á að engin umfjöllun er um Lögréttu í áliti meiri hlutans og engin tilraun er gerð til að fjalla um þau álitaefni varðandi hana sem velt hefur verið upp.
65. gr. Málskot til þjóðarinnar.
Í 65. gr. er kveðið á um rétt kjósenda til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna um einstök mál. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að 10% kjósenda þurfi til að knýja slíka atkvæðagreiðslu fram.
Nokkuð hörð gagnrýni hefur komið fram á ákvæðið og bent hefur verið á að það hlutfall kjósenda sem áskilið er sé of lágt. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon lýsa yfir þeirri skoðun sinni og benda jafnframt á að afleiðingar kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu verði viðurhlutamiklar. Andstætt því sem gildir um synjun forseta er ekki gert ráð fyrir að lög taki allt að einu gildi. Við ýmsar aðstæður getur sá langi tími sem líður frá því að lög eru samþykkt og staðfest þar til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu liggja fyrir þýtt að lögin hafa að einhverju eða öllu leyti misst þýðingu sína. Benda þeir á að þannig geti tiltölulega litlum hópi kjósenda tekist að stöðva mál með undirskriftum sem Alþingi hefur samþykkt og nokkuð breið samstaða ríkir um.
Vakin hefur verið athygli á því að skv. 67. gr. er ekki gert ráð fyrir að ákveðinn fjöldi kjósenda þurfi að taka þátt í atkvæðagreiðslu til að lög séu felld úr gildi. Við þær aðstæður að lítill áhugi væri á atkvæðagreiðslu gæti lítill hópur kjósenda því haft óeðlileg áhrif á niðurstöðu hennar.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja rétt að skoðað verði hvort rétt sé að áskilja ákveðna lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu svo að unnt væri að fella lög frá Alþingi.
Þá hefur einnig verið kynnt sjónarmið þess efnis að tilhögun sem hér er lögð til sé jákvætt skref í átt til lýðræðis. Þannig skapist hætta á að þrýstihópum og hagsmunasamtökum verði gert kleift að hafa óhæfilega mikil áhrif á lagasetningu. Einnig hefur verið bent á að ákvæði 65. og 67. gr. geti haft áhrif á skilvirkni við lagasetningu enda geti gildistaka laga dregist í marga mánuði.
1. minni hluti vekur athygli á því að ekki hefur verið svarað grundvallarspurningum í tengslum við ákvæðið um það hvers konar lýðræðishugtak leggja beri til grundvallar stjórnskipun Íslands. Bent hefur verið á að hingað til hefur verið byggt á fulltrúalýðræði þar sem stjórnmálaflokkar hafa farið með veigamikið hlutverk. Að virtri tillögu stjórnlagaráðs má hins vegar spyrja hvort stigið sé skref í átt til beins lýðræðis sem aðferðar við ákvörðunartöku. Einnig hefur verið bent á að ákvæðin verði ekki löguð eftir á og að erfitt sé að ganga til baka og hækka hlutfall kjósenda verði ákvæðið samþykkt óbreytt.
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir einnig á að gengið er mjög langt í átt til þátttökulýðræðis kjósenda. Bendir sambandið til samanburðar á að sveitarstjórnarlög, nr. 138/2011, þykja töluvert framsækin hvað varðar samráð við íbúða og þátttöku þeirra í ákvörðunum. Þar er þó gengið mun skemur. Sambandið telur að þrátt fyrir að 67. gr. dragi úr möguleikum kjósenda til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu feli ákvæðin í sér umtalsverða ógn við stöðu og hlutverk Alþingis við setningu laga.
Samtök atvinnulífsins benda á að afar víðtækar heimildir frumvarpsins til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna virðast stuðla að pólitískum óstöðugleika, óskilvirkum ákvörðunum og miklum beinum og óbeinum samfélagslegum kostnaði. Benda þau á að áhrif þessara heimilda geti orðið þau að skammtímahagsmunir og viðhorf á hverjum tíma verði ráðandi á kostnað stefnumörkunar til lengri tíma. Forsendur trausts efnahags og hagvaxtar eru fjárfestingar í atvinnulífinu en til að þær verði nægjanlegar til að stuðla að bættum hag landsmanna þarf að ríkja pólitískur og efnahagslegur stöðugleiki og fyrirsjáanleiki.
Umboðsmaður Alþingis bendir auk þess á að ekki liggi fyrir hvar beri að leggja fram kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu og ekki komi heldur fram hvaða handhafi ríkisvaldsins eigi að fara með framkvæmd hennar.
Í ljósi þeirrar hörðu og umfangsmiklu gagnrýni sem komið hefur fram á ákvæði 65. og 67. gr. telur 1. minni hluti að brýnt hefði verið að fjalla ítarlega um ákvæðin. Engin slík umræða fór þó fram og í áliti meiri hlutans er lítið annað gert en að velta upp ýmsum álitamálum tengdum ákvæðunum og vísa svo til þess að beðið er eftir áliti Feneyjanefndarinnar á þessum þætti málsins. Ítrekar 1. minni hluti þá afstöðu sína að eðlilegt hefði verið að ljúka umfjöllun um frumvarpið í heild sinni, þ.m.t. um álit Feneyjanefndarinnar, áður en málinu var vísað til 2. umræðu.
66. gr. Þingmál að frumkvæði kjósenda.
Í 66. gr. er kveðið á um að 2% kjósenda geti lagt fram frumvarp eða þingsályktun á Alþingi. Einnig er þar kveðið á um að 10% kjósenda geti lagt fram frumvarp og Alþingi geti þá lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Áskilið er að bera skuli frumvarp kjósenda undir þjóðaratkvæði hafi það ekki verið dregið til baka, svo og frumvarp Alþingis hafi það komið fram.
Bent hefur verið á að ekki liggi fyrir hvernig framkvæmd ákvæðisins eigi að vera, hver skuli sjá um að leggja málið fram og hver skuli kalla það til baka. Þá benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon á að ekki liggi fyrri hver málsmeðferð skuli vera sé frumvarp ekki í réttum búningi samkvæmt þingsköpum.
Þá hefur verið bent á að skv. 57. gr. skuli frumvörpum fylgja mat á áhrifum en ekki liggi fyrir hver skuli framkvæma mat eða óska eftir mati á frumvarpi kjósenda. Ágúst Þór og Skúli benda einnig á að ósvarað sé fjölda spurninga sem vakna við lestur greinarinnar, m.a. hvort frumvarp sem samþykkt er í þjóðaratkvæðagreiðslu með þessum hætti fari óbreytt til forseta Íslands án þinglegrar meðferðar, hvort forseti geti beitt synjunarheimild sinni þó svo að þjóðaratkvæðagreiðsla hafi nýlega farið fram um frumvarpið og hvort unnt sé að afla álits Lögréttu. Ljóst er að innan þingskapanefndar komu fram verulegar efasemdir um ákvæðið og tekur 1. minni hluti undir þær.
67. gr. Framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í 67. gr. er kveðið á um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslna sem kveðið er á um í 65. og 66. gr. Nokkuð hefur verið vikið að gagnrýni á ákvæðið í umfjöllun um 65. gr. Umboðsmaður Alþingis hefur meðal annarra bent á að óljóst kann að vera hvaða mál varða almannahag og þar með sé til staðar óvissa um hvað dómstólar ættu að leggja til grundvallar ef ágreiningur rís um skilyrðið. Aðrir hafa gengið svo langt að segja að skilyrðið um almannahag sé ólíklegt til að hafa efnislega þýðingu. Þannig sé ekki við því að búast að dómstólar stöðvi mál með vísan til þess að þessu skilyrði sé ekki fullnægt. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að það muni jafnan verða matskennt hvort mál fellur undir þá málaflokka sem undanskildir eru þjóðaratkvæðagreiðslu, þ.e. varða fjárlög, fjáraukalög, lög sem sett eru til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum, skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þá benda þeir á að mörg álitamál séu til staðar varðandi þá dómsmálameðferð sem kveðið er á um í ákvæðinu.
Sjónarmið hafa komið fram um að of litlar skorður séu settar við þeim málum sem krefjast má þjóðaratkvæðagreiðslna um en jafnframt hafa komið fram andstæð sjónarmið um að of miklar skorður séu í ákvæðinu og að engin mál eigi að vera undanskilin kröfu um slíka atkvæðagreiðslu. Þá hafa komið fram sjónarmið um að þær takmarkanir sem gerðar eru í ákvæðinu séu bæði matskenndar og ólýðræðislegar og muni fyrirsjáanlega leiða til vandamála.
Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á að með 1. mgr. 67. er dómstólum falið að skera úr um hvort mál uppfylli þau skilyrði sem koma fram í ákvæðinu sé uppi ágreiningur þar um. Bendir hann á að þarna er dómstólum falið verkefni sem ekki fellur að öllu leyti að þeirri afmörkun sem fylgt hefur verið í lögum og framkvæmd um verkefni þeirra.
Björg Thorarensen gerir sambærilega athugasemd og telur varhugavert að fela dómstólum verkefni sem samræmist ekki stjórnskipulegri stöðu og hlutverki dómstóla samkvæmt venju. Bendir hún á að það geti grafið undan sjálfstæði dómstóla til lengri tíma. Þá hefur verið bent á að það samræmist illa aðgreiningu ríkisvaldsins að fela þeim margvísleg störf sem eru í eðli sínu ekki dómstörf heldur stjórnsýsluathafnir sem í raun ættu að vera á hendi framkvæmdarvalds.
Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því að vegna hugsanlegar aðkomu dómstóla að því að skera úr ágreiningi um hvort lög geti farið í þjóðaratkvæðagreiðslu eða frumvarp kjósenda uppfylli skilyrði til að verða lögð fram á Alþingi kann að vera ástæða til þess að huga að því hvort setja eigi meðferð málsins fyrir dómstólum tímamörk, svo sem með tilliti til þeirra tímamarka sem fram koma í 65. og 66. gr. um hvenær þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram og frumvarp lagt fram.
68. gr. Frumvarp til fjárlaga.
Í 68. gr. er kveðið á um meðferð frumvarps til fjárlaga. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar er bent á að hugmyndir stjórnlaganefndar um skuldajöfnuð til lengri tíma og bann við óeðlilegum rekstrarhalla fjárlaga hafa ekki ratað inn í frumvarpið. Þótt þessar hugmyndir megi ef til vill telja framsæknar í íslensku og jafnvel norrænu samhengi telja þeir fulla ástæðu til þess að bregðast við langvarandi skuldasöfnun ríkisins eða hallarekstri á fjárlögum og skapa Alþingi ákveðið aðhald í því sambandi. Benda þeir á að slíkt aðhald verði einungis að takmörkuðu leyti skapað með almennum lögum og að nauðsynlegt sé að huga að þessu atriði við endurskoðun stjórnarskrár.
69. gr. Greiðsluheimildir.
Í 69. gr. er kveðið á um að engar greiðslur megi inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum. Þá er kveðið á um að ráðherra geti þó innt af hendi greiðslu án slíkrar heimildar til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjist þess hafi hann áður fengið samþykki fjárlaganefndar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon segjast í umsögn sinni hafa ákveðnar efasemdir um að rétt sé að fjármálaráðherra sé skylt að fá beint samþykki fjárlaganefndar fyrir fjárveitingum utan fjárlaga. Benda þeir réttilega á að fjárlaganefnd fer ekki með fjárveitingavaldið, heldur þingið. Telja þeir að eðlilegra sé að ráðherra tilkynni fjárlaganefnd um aukafjárveitingu og nefndin geti þá virkjað ábyrgð ráðherrans gagnvart þinginu tafarlaust ef á þarf að halda. Þeir benda á að minni hluti nefndarinnar gæti þetta einnig þótt meiri hluti nefndarinnar væri sammála ráðstöfun ráðherra. Þá liggi ekki fyrir hvað gerist ef ráðherra vanrækir skyldu sínu til að afla samþykkis.
71. gr. Skattar.
Í 71. gr. er kveðið á um skatta. Bent hefur verið á að vegna náinna tengsla við eignarréttarákvæðið sé rétt að flytja ákvæði um skattamál í mannréttindakafla frumvarpsins og fjallar Björg Thorarensen m.a. um þetta atriði í umsögn sinni. Meiri hlutinn vísar þessari ábendingu á bug og bendir á að þó svo að ákvæðið eigi nána efnislega samstöðu með mannréttindaákvæðum breyti staðsetning þess engu varðandi heimild til takmörkunar á eignarréttindum manna með skattlagningu. Telur 1. minni hluti vert að árétta að skv. 113. gr. er gert erfiðara að breyta ákvæðum mannréttindakafla frumvarpsins en öðrum ákvæðum. Ljóst er því að auðveldara er að breyta ákvæðinu og telur 1. minni hluti sýnt að sömu sjónarmið eiga við mikilvægi þess að verja réttindi borgara hvað viðkemur þessu ákvæði og öðrum ákvæðum mannréttindakaflans.
Mannréttindaskrifstofa Íslands telur varhugavert að flytja ákvæði um skatta úr mannréttindakaflanum og laganefnd Lögmannafélagsins bendir í umsögn sinni á að mannréttindakafli núverandi stjórnarskrár hefur að geyma ákvæði um skatta en það ákvæði feli m.a. í sér mikilvæga vernd almennings gegn afturvirkri eignarskerðingu í formi skatta og vernd gegn því að stjórnvöld geti lagt á skatta án lagaheimildar. Telur laganefndin varhugavert að færa ákvæði sem kveða á um slík grundvallarréttindi almennings úr mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður Alþingis tekur einnig undir þessi sjónarmið og bendir á að í eðli sínu er um að ræða reglur sem eiga samstöðu með mannréttindareglum stjórnarskrárinnar. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir jafnframt á að ákvæðið felur í sér efnislega breytingu frá 77. gr. stjórnarskrárinnar en það ákvæði hafi ekki valdið neinum sérstökum vandamálum.
Í ljósi nokkuð einsleitra sjónarmiða sérfræðinga og umsagnaraðila um þetta málefni telur 1. minni hluti að ástæða hefði verið til að fjalla ítarlega um ákvæðið, eðli þess og staðsetningu á vettvangi nefndarinnar.
72. gr. Eignir og skuldbindingar ríkisins.
Í 72. gr. er kveðið á um eignir og skuldbindingar ríkisins. Samband íslenskra sveitarfélaga gerir alvarlega athugasemd við ákvæði 2. mgr. um að stjórnvöldum sé óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila. Bendir sambandið á að sérstakar reglur gilda nú samkvæmt sveitarstjórnarlögum um ábyrgðarveitingar sveitarfélaga. Ekki virðist vera skýrt hvort ákvæðið taki einnig til sveitarfélaga og bendir umboðsmaður Alþingis á að skýrt þurfi að liggja fyrir hvort ætlunin sé að þetta ákvæði taki sjálfstætt til sveitarfélaga sem hluta af hugtakinu stjórnvöld. Umfjöllun um þetta álitamál er verulega ábótavant og nauðsynlegt að fara mun nákvæmar í saumana á tilgangi þessara ákvæða og þá ekki síst 2. mgr. þar sem gert er ráð fyrir að kveða megi í lögum á um ríkisábyrgð á skuldbindingum einkaaðila krefjist almannahagsmunir þess.
74. gr. Ríkisendurskoðun.
Í 74. gr. er kveðið á um Ríkisendurskoðun. Ríkisendurskoðun gerði athugasemdir við ákvæðið og taldi of mikla áherslu lagða á endurskoðunarþáttinn í starfi stofnunarinnar. Þannig skapaðist hætta á því að ákvæðið takmarkaði um of almennt eftirlitshlutverk stofnunarinnar með fjármálum ríkisins.
IV. kafli. Forseti Íslands.
IV. kafli frumvarpsins fjallar um forseta Íslands. Líkt og kemur fram í nefndaráliti meiri hlutans var sérstaklega óskað eftir því að Feneyjanefndin veitti álit sitt á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Meiri hlutinn sjálfur tekur sérstaklega fram að hann telji ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Nú liggur fyrir að Feneyjanefndin mun ekki skila sínu áliti fyrr en í byrjun febrúar í fyrsta lagi.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á í umsögn sinni um tillögur stjórnlagaráðs að samkvæmt þeim sé hið svokallaða „leppshlutverk“ forseta afnumið. Í umsögninni er stjórnlagaráð gagnrýnt fyrir að líta fram hjá því að þótt sú stjórnskipunarvenja hafi myndast að forseti fari að tillögu ráðherra við margvíslegar stjórnarathafnir, svo og löggjafarathafnir (útgáfu bráðabirgðalaga og framlagningu stjórnarfrumvarpa), er atbeini forseta engu að síður nauðsynlegur. Samkvæmt gildandi reglum verða þannig hvorki (forsetaskipaðir) embættismenn skipaðir, bráðabirgðalög gefin út, stjórnarfrumvörp lögð fram o.s.frv. nema raunveruleg staðfesting forseta (eða handhafa forsetavalds) liggi fyrir. Þá segir í umsögninni að við (mjög) óvenjulegar aðstæður sé ekki hægt að útiloka að forseti neiti að ljá atbeina sinn athöfnum ráðherra og ríkisstjórnar.
Ágúst Þór og Skúli benda á að þótt hlutverk forseta sé þannig að verulegu leyti formlegt gegni hann engu að síður ákveðnu öryggishlutverki á umræddum grundvelli. Þrátt fyrir að forseti hafi ekki beitt þessu valdi í raun sé ósagt hvaða óbeinu áhrif það hafi haft. Þá segir í umsögn sérfræðinganna að afnám stjórnlagaráðs á „leppshlutverki forseta“ feli í raun í sér veikingu á embættinu og raunverulega breytingu á stjórnskipun ríkisins.
Í umsögninni segir enn fremur að afnám ríkisráðs sé óskiljanlegt, nema þá að ætlunin sé að embætti forseta Íslands verði án raunverulegra valda. Þá er bent á að þótt fundir ríkisráðs hafi einkum gegnt viðhafnarhlutverki sé engu að síður um að ræða eina formlega samstarfsvettvang forseta og ráðherra. Jafnframt segir að ef á hinn bóginn sé gert ráð fyrir því að synjunarvald forseta sé virkt sé eðlilegt að fyrir hendi sé stofnun þar sem forseti og ráðherrar geti skipst á skoðunum (og eigi að skiptast á skoðunum) á mismunandi stigum máls.
78. gr. Forsetakjör.
Í ákvæðinu er að finna fyrirmæli um tilhögun forsetakjörs og skilyrði framboðs. Ákvæðið hefur sætt nokkurri gagnrýni og hafa sérfræðingar ekki verið sannfærðir um að það fyrirkomulag við kosningar sem hér er kveðið á um sé lýðræðislegra eða feli í sér framför frá því sem nú er. Sigurgeir Ómar Sigmundsson taldi m.a. að ákvæðið væri furðulegt og án fordæmis.
Þá hefur verið bent á að ekki hafi verið nægilega rökstutt að núgildandi fyrirkomulag sé gallað eða hafi reynst illa.
Landskjörstjórn benti á að ekki væri samræmi í heiti ákvæðisins og texta.
Loks hefur umboðsmaður Alþingis harðlega gagnrýnt ákvæðið, spurt um tilganginn og bent á að fyrirkomulagið sem lagt sé til sé meira íþyngjandi fyrir þá sem annast framkvæmd kosningarinnar á vegum stjórnsýslunnar.
81. gr. Starfskjör.
Í ákvæðinu er fjallað um starfskjör forseta. Umboðsmaður Alþingis hefur gagnrýnt ákvæðið og velt fyrir sér hvort sérstök ástæða sé til þess að binda tilvist starfs forsetaritara í stjórnarskrá frekar en annarra undirmanna framkvæmdarvaldshafa. Slíkt fyrirkomulag veldur því að örðugra verður að gera breytingar og hagræða innan reksturs hins opinbera.
82. gr. Staðgengill.
Í ákvæðinu er kveðið á um staðgöngu fyrir forseta Íslands ef hann forfallast. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon gagnrýna ákvæðið í umsögn sinni um tillögur stjórnlagaráðs og benda á að það feli í sér mótsögn að handhafi forsetavalds sé fulltrúi þeirrar stofnunar sem forseta er ætlað veita aðhald, þ.e. Alþingis. Þá benda þeir á að ákvæðið hafi það í för með sér að forseti Alþingis muni t.d. taka afstöðu til þess hvort staðfesta eigi lög frá Alþingi eða vísa þeim til þjóðaratkvæðis í forföllum forseta Íslands. Sigurgeir Ómar Sigmundsson tekur undir þetta og telur um að ræða innbyrðis ósamræmi. Í umfjöllun sinni um ákvæðið spyr hann hvort forseti sé ekki hluti löggjafarvaldsins ef lög öðlast ekki gildi fyrr en við undirritun forseta.
Einnig hefur Guðmundur Guðbjarnason í grein sinni „Hvers vegna varaforseta“ bent á þá hagræðingu að í stað þess að stofnað verði til nýs embættis með tilheyrandi kostnaði verði fundin staða innan stjórnsýslunnar sem mundi hæfa að kjósa mann til og sú persóna færi með forsetavald í fjarveru forseta. Hann hefur gagnrýnt það að samkvæmt frumvarpinu taki staðgengill ekki við af forseta í tímabundnum heimsóknum á erlendri grundu og spyr hvort varaforseti eigi ekki að undirrita og staðfesta lög þegar forseti er í erlendum heimsóknum. Hvernig fer þá með fimm daga frestinn sem forseti hefur eftir að forseti Alþingis hefur sent honum lögin til staðfestingar innan tveggja vikna frá samþykkt þeirra, sbr. 60. gr. frumvarpsins?
84. gr. Embættislausn og ábyrgð.
Ákvæðið er tvíþætt. Í 1. mgr. er kveðið á um eins konar pólitíska ábyrgð forseta gagnvart þjóðinni og er það í höndum Alþingis að eiga frumkvæði að því að sú ábyrgð verði virk en til þess þarf fylgi 3/ 4 hluta þingmanna. Í 2. mgr. er kveðið á um lagalega ábyrgð forseta á embættisverkum sínum.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon gagnrýna harðlega ákvæðið í tillögum stjórnlagaráðs og telja að mun vandlegar þurfi að huga að ábyrgð forseta en hér er gert. Þótt meginhlutverk forseta Íslands sé að veita Alþingi aðhald sé nauðsynlegt að huga einnig að því aðhaldi sem Alþingi, svo og þjóðin sjálf, veitir forseta. Þeir eru sammála þeirri nálgun að afnema ákvæði um ábyrgðarleysi forseta sem á rætur sínar í friðhelgi konungs en benda að þessi breyting kalli á að vandlega sé hugað að því í hverju ábyrgð forseta felst og hvernig hún verður virkjuð í einstökum tilvikum.
Bent er á að gildandi regla um þingrof þegar tillaga Alþingis er felld í atkvæðagreiðslu hefur verið felld brott án sérstaks rökstuðnings.
85. gr. Náðun og sakaruppgjöf.
Í ákvæðinu er stjórnvöldum veitt heimild til að náða dæmda menn og veita almenna uppgjöf saka. Forseti Íslands fer með þetta vald en þó kemur ekki til að því sé beitt nema tillaga komi um það frá ráðherra. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að ákvæðið sé ekki nógu skýrt og segja að álitamál sé hvort hér sé litið svo á að forseta beri stjórnskipuleg skylda til að fara að tillögu ráðherra eða ekki. Þá hefur umboðsmaður Alþingis bent á að hér geti reynt á hvaða málsmeðferðarreglum forsetanum ber að fylgja, t.d. ef hann synjar tillögu ráðherra. Jafnframt vakni sú spurning hvort meðferð forseta á þessu valdi falli undir eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, sbr. 37. gr., og eftirlit umboðsmanns Alþingis með stjórnsýslu ríkisins skv. 75. gr. Umboðsmaður Alþingis telur æskilegt að réttarstaðan væri hér skýrari með tilliti til réttaröryggis þeirra borgara sem kunna að eiga hlut að þeim málum sem hér er fjallað um.
V. kafli. Ráðherrar og ríkisstjórn.
Í V. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur fram gagnrýni á hugmyndir að róttækum breytingum frá gildandi fyrirkomulagi í V. kafla frumvarpsins. Lýsa þeir efasemdum um svo viðamiklar og róttækar breytingar á gildandi reglum um myndun og störf ríkisstjórnar enda séu gildandi reglur án umtalsverðra galla að nokkrum afmörkuðum atriðum frátöldum. Þannig telja þeir t.d. varhugavert að afnema heimild til útgáfu bráðabirgðalaga enda hafi verið spornað við misbeitingu heimildarinnar með breytingum á stjórnarskrá árið 1991 og henni verið beitt hóflega upp frá því. Telja þeir ekki hægt að útiloka að upp komi aðstæður sem kalli á setningu bráðabirgðalaga eða að minnsta kosti hafi ekki verið rökstutt að rétt sé að gera breytingar á fyrirkomulaginu. Þá telja þeir einnig nauðsynlegt að til staðar séu heimildir til setningar bráðabirgðafjárlaga í þeim tilvikum þegar Alþingi mistekst að setja fjárlög fyrir upphaf nýs fjárhagsárs.
Ágúst Þór og Skúli taka einnig fram að afnám atbeina ráðherra við staðfestingu laga feli í sér efnisbreytingu á gildandi reglum þar sem ráðherra fari í raun með neitunarvald við staðfestingu laga. Telja þeir að synjun ráðherra við því að leggja lög Alþingis fyrir forseta og meðundirrita þau hafi að öllu jöfnu í för með sér pólitíska og lagalega ábyrgð. Þá benda þeir á að í fræðilegri umfjöllun hafi verið leiddar líkur að því að ráðherra gæti neitað að leggja lög fyrir forseta sem hann teldi andstæð stjórnarskrá eða augljóslega gölluð.
Líkt og kemur fram í nefndaráliti meiri hlutans var sérstaklega óskað eftir því að Feneyjanefndin veitti álit sitt á breytingum á stjórnskipan og samspili valdhafa, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Meiri hlutinn sjálfur tekur sérstaklega fram að hann telji ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum enda liggur álit Feneyjanefndarinnar ekki fyrir. 1. minni hluti ítrekar þá afstöðu sína að til vansa er að afgreiða málið til 2. umræðu svo vanbúið.
86. gr. Ráðherrar.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja í umsögn sinni að með hliðsjón af 2. gr. frumvarpsins feli ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 86. gr. í sér endurtekningu og skörun sem sé óþörf. Þá telja þeir spurningu vakna um stöðu forseta sem sé ekki tilgreindur meðal æðstu handhafa framkvæmdarvalds samkvæmt frumvarpsgreininni og stöðu ríkisstjórnar sem skv. 87. gr. fari í sumum tilvikum með æðsta vald gagnvart ráðherra. Þá telja Ágúst Þór og Skúli að síðari málsliður 1. mgr. feli í sér óþarfa orðlengingar á hinu augljósa og að sama skapi megi telja ákvæði 2. mgr. ónauðsynlegt með hliðsjón af almennum reglum.
Í umsögn sinni lýsa Ágúst og Skúli efasemdum um að rétt sé að takmarka embættistíma ráðherra við átta ár eins og lagt er til í lokamálsgrein frumvarpsgreinarinnar enda sé nauðsynlegt að hæfileika- og reynsluríkt fólk vilji taka starf ráðherra að sér. Vekja þeir einnig athygli á að ákveðinn vafi kunni að ríkja um hvort átt sé við heildartíma ráðherra í embætti, eitt og sama ráðherraembættið eða fleiri samanlagt, og hvort starfstíminn geti tekið að teljast með að nýju eftir ákveðið hlé. Þar að auki telja þeir óljóst hvernig reglunni yrði framfylgt og setja jafnvel spurningarmerki við hvort henni yrði framfylgt í raun.
87. gr. Ríkisstjórn.
Sú ábending kemur fram í umsögn umboðsmanns Alþingis að þótt almennt hafi verið gengið út frá því að forsætisráðherra hefði verkstjórnar- og samhæfingarhlutverk í störfum ríkisstjórnar hafi aðrir ráðherrar sjálfstæði til að fara með málefni sem undir þá heyra á sína ábyrgð. Hafi ágreiningur orðið um það undir hvaða ráðuneyti mál heyrir hafi forsætisráðherra skorið þar úr. Telur umboðsmaður að verulegu máli skipti að það sé skýrt til hverra borgararnir geti leitað og hver fari með valdheimildir þegar fleiri en eitt ráðuneyti koma að málum, mál falli niður milli ráðuneyta þannig að enginn fáist til að taka á þeim o.s.frv. Í þessu ljósi telur hann orðalagið að forsætisráðherra samhæfi störf ráðherra nokkuð óljóst, sérstaklega í ljósi þess að það feli í sér undantekningu frá meginreglu 86. gr. um stöðu og ábyrgð einstakra ráðherra.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að frumvarpsgreinin feli að nokkru í sér orðalagsbreytingar frá gildandi stjórnarskrá sem séu óþarfar. Aðalbreytinguna telja þeir þó þá að ríkisstjórn er gerð að fjölskipuðu stjórnvaldi í ákveðnum málum eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum. Þessu tengt benda þeir á að ráðherra muni ekki lengur geta lagt fram lagafrumvörp í eigin nafni heldur eingöngu í nafni ríkisstjórnar eftir að samþykki hennar er fengið. Telja þeir að það að gera ríkisstjórn að fjölskipuðu stjórnvaldi um mikilvægustu mál hafi lítt verið rætt eða greint með hliðsjón af íslenskum aðstæðum og veruleg þörf sé á mati á kostum og göllum þess að fara þá leið.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis vísar umboðsmaður til 3. mgr. 87. gr. og bendir á að hann telur að utan áskilnaðar 2. mgr. 56. gr. sé ekki skýrt afmarkað í frumvarpinu hvaða mál ríkisstjórnin í heild þarf að fjalla um og samþykkja til þess að þau öðlist gildi, t.d. gagnvart borgurunum. Þannig sé það alfarið háð ákvörðun löggjafans hverju sinni hvaða mál, umfram lagafrumvörp og tillögur til Alþingis, falli undir skilyrði um samþykki ríkisstjórnar sem fjölskipaðs stjórnvalds. Telur hann þá breytingu sem kemur fram í greininni leiða til þess að með lögum verði unnt að fela ríkisstjórninni sem fjölskipuðu stjórnvaldi að taka ákvarðanir sem m.a. geti lotið að einstaklingsbundnum ákvörðunum um rétt og skyldu borgaranna og þar með ákvarðanir sem þurfi að undirbúa og taka að uppfylltum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og þá, eftir atvikum, í samræmi við reglur stjórnsýslulaga ef um er að ræða ákvarðanir sem falla undir gildissvið þeirra laga. Mat umboðsmanns er að með þessu sé verið að opna fyrir gjörbreytta leið að því er varðar meðferð mála í æðstu stjórnsýslu ríkisins með tilheyrandi áhrifum á málsmeðferð og hugsanlega ábyrgð á slíkum ákvörðunum og að nánari greining á mögulegum áhrifum slíkrar breytingar hefði þurft að liggja fyrir.
89. gr. Ráðherrar og Alþingi.
Samkvæmt 1. mgr. 89. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ráðherrar mæli fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn, svari fyrirspurnum og taki þátt í umræðum á Alþingi eftir því sem þeir eru til kvaddir.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar kemur fram að þeir telji að ráðherrar verði að njóta málfrelsis og tillöguréttar á Alþingi til að geta rækt stjórnskipulegar skyldur sínar. Segjast þeir ekki fá séð að gildandi reglur séu gallaðar eða hafi reynst illa í framkvæmd. Þá kemur fram að þeir telji Alþingi í lófa lagið að kveða nánar á um stöðu ráðherra á þinginu í þingskapalögum.
Þá benda Ágúst og Skúli á að töluverðar umræður hafi orðið í stjórnlaganefnd um hvort rétt væri að þingmenn segðu af sér þingmennsku ef þeir tækju við ráðherraembætti og niðurstaðan hafi orðið sú að óvíst væri hvort slíkt mundi í raun styrkja sjálfstæði þingsins gagnvart ríkisstjórn.
90. gr. Stjórnarmyndun.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar benda þeir á að með greininni séu gerðar verulegar breytingar á gildandi reglum án þess að séð verði að þær séu gallaðar eða hafi reynst illa. Setja þeir fram þá skoðun sína að til að koma í veg fyrir hugsanlega misbeitingu valds sé hægt að heimila forseta að óska eftir yfirlýsingu þings um stuðning eða hlutleysi áður en hann skipar nýja ríkisstjórn. Segjast þeir ekki sjá rökin fyrir því að ganga svo langt að Alþingi kjósi forsætisráðherra auk þess sem það skjóti skökku við að forsætisráðherra sé bæði kosinn og skipaður af forseta.
Ágúst Þór og Skúli hafa einnig efasemdir um að rétt sé að kveða á um sjálfkrafa þingrof við þær aðstæður að forsætisráðherra er ekki kosinn. Rétt sé að hafa í huga að unnt sé að taka sérstaka ákvörðun um að rjúfa Alþingi ef það er talið nauðsynlegt.
Þá benda Ágúst Þór og Skúli á að skv. 4. mgr. greinarinnar virðist forsætisráðherra veitt sjálfstæð heimild til þess að ákveða skipan ráðuneyta. Í framhaldinu láta þeir í ljós þá skoðun að löggjafinn eigi að meta að hvaða marki þessum málum er skipað með lögum, líkt og nú er. Þannig telja þeir að sjálfstæð stjórnskipuleg heimild forsætisráðherra skerði völd þingsins óþarflega.
91. gr. Vantraust.
Í 91. gr. er heimild Alþingis til að samþykkja vantrauststillögu þrengd með því að þinginu er gert skylt að koma sér saman um eftirmann forsætisráðherra. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon segjast í umsögn sinni ekki sjá rökin fyrir þrengingunni þar sem með henni minnki aðhald Alþingis gagnvart ríkisstjórn. Benda þeir á að frumvarpið feli í sér áform um breytt kosningakerfi og búast megi við því að þingflokkar verði mun lausari í reipunum og þingið hugsanlega sundurleitara í heild sinni.
Að auki benda Ágúst Þór og Skúli á að skv. 2. mgr. greinarinnar sé ráðherra veitt lausn við samþykkt um vantraust en skv. 90. gr. sé það hins vegar forsætisráðherra sem veiti ráðherra lausn. Telja þeir þörf á að samræma þessi atriði og skýra.
Mat Ágústs Þórs og Skúla er að réttara væri að árétta þingræðisregluna í stjórnarskrá með almennum hætti og að sérstakt ákvæði um framkvæmd vantrausts sé í raun óþarft.
93. gr. Upplýsinga- og sannleiksskylda.
Samkvæmt 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar er ráðherra undanþeginn upplýsingaskyldu þegar málefni skal fara leynt samkvæmt lögum.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að samkvæmt skýringum stjórnlagaráðs geti ráðherra valið þann kost að upplýsa þingnefnd í trúnaði um mál en hann geti þó allt eins valið að gefa engar upplýsingar. Telja þeir stöðu þingsins of veika gagnvart ráðherra og eðlilegra væri að honum væri ávallt skylt að upplýsa þingið en gæti krafist þess að við ákveðnar aðstæður væri það gert á lokuðum nefndarfundi.
94. gr. Skýrsla ríkisstjórnar til Alþingis.
Samkvæmt 94. gr. er gert ráð fyrir að ríkisstjórn leggi árlega fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins, einnig að ráðherra geti gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.
Að mati Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar er ákvæðið óþarft enda sé þinginu í lófa lagið að kalla sjálft eftir slíkum upplýsingum eða setja almenn lög á þessa leið ef það telur ástæðu til.
95. gr. Ráðherraábyrgð.
Fjallað er um lagalega ábyrgð ráðherra í 95. gr. frumvarpsins. Að mati Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar vekur ákvæðið spurningar um ábyrgð forseta á þeim stjórnarathöfnum sem hann sinnir. Telja þeir nærtækt að álykta að þar sem forseti fari aðeins með handhöfn framkvæmdarvalds og ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarathöfnum sé forseti ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum. Engu að síður telja þeir að það samræmist ekki ætlunum stjórnlagaráðs en nauðsynlegt sé að skýra þann vafa sem skapist hvað þetta varðar.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis vísar umboðsmaður til reglu lokamálsliðar 1. mgr. greinarinnar og bendir á að ábyrgðarreglan í upphafi greinarinnar falli að afmörkun ábyrgðar einstakra ráðherra eins og henni er lýst í 1. mgr. 86. gr. en hins vegar sé lagt til að í ákveðnum málum taki ráðherrar sameiginlegar ákvarðanir. Telur hann að þegar gætt sé að því að í hinni lagalegu ábyrgð ráðherra felist í senn refsiábyrgð og skaðabótaábyrgð verði að taka ótvíræða afstöðu til þess í texta stjórnarskrár. Þá telur hann að það eitt að ráðherra hafi bókað andstöðu sína við ákvörðun ríkisstjórnar segi ekki til um ábyrgð þeirra sem stóðu að ákvörðuninni.
96. gr. Skipun embættismanna.
Töluverðar athugasemdir voru gerðar við 96. gr. frumvarpsins. Þannig telur Ragnhildur Helgadóttir hægt að sjá af greininni að hún beri of skýr merki þess að með henni sé verið að bregðast við einstökum málum. Björg Thorarensen telur markmið greinarinnar góð en leiðirnar sem farnar eru vanhugsaðar og til þess fallnar að setja í uppnám jákvæða þróun sem orðið hafi í löggjöf og framkvæmd við skipun dómara og æðstu embættismanna síðustu ár. Telur hún rök fyrir sumum grundvallarbreytingum afar veik. Telur hún reglu 2. mgr. greinarinnar engu bæta við gildandi reglur. Ragnhildur telur óljóst til hvaða embætta greininni sé ætlað að ná og hún feli í sér vísbendingu um að embættum beri að fjölga.
Þá gerir Björg athugasemdir við 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar þar sem hún telur að hlutverk forseta við skipun dómara skapi farveg fyrir óþarfa pólitískan átakaferil við slíka skipun. Þannig sé ráðherra, Alþingi og forseta Íslands blandað inn í meðferð máls sem sé afturför frá þeirri tilhögun sem komið hefur verið á um skipun dómara. Þá telur Björg ekki hægt að sjá að það bæti fagleg vinnubrögð við skipun annarra æðstu embættismanna ríkisins að tillögur um það séu á hendi einnar nefndar þar sem forseti Íslands skipar formann. Bendir hún á að lagt sé til að blanda forseta Íslands inn í skipunarferlið og veita honum geðþóttavald án þess að geta nokkurra skilyrða fyrir því að forseti ákveði að synja tillögu ráðherra. Telur hún að aðkoma forseta að ferlinu flæki enn álitaefni sem til staðar eru og varða hlutverk, stöðu og ábyrgð forseta Íslands samkvæmt frumvarpinu.
Athugasemdir sem koma fram í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar eru af sama meiði. Þeir telja ýmsar spurningar vakna um aðkomu forseta að skipun dómara og ríkissaksóknara. Í fyrsta lagi megi spyrja hvort forseti beri einhverja lagalega ábyrgð vegna skipunarinnar en sé svo ekki megi spyrja hversu æskilegt fyrirkomulagið er. Í öðru lagi spyrja þeir um skilvirkni fyrirkomulagsins þar sem af ýmsum ástæðum verði að telja ólíklegt að ráðherra njóti stuðnings 2/ 3 þingmanna. Af þeim sökum telja þeir að mjög erfitt geti orðið að skipa í embætti. Ragnhildur Helgadóttir telur að hvað skipun dómara varðar sé greinin einfaldlega of nákvæm og spyr um ósamræmið sem felst í því að stjórnarskrá geri ráð fyrir einföldum meiri hluta til takmörkunar stjórnarskrárvernduðum mannréttindum en auknum meiri hluta við töku ákvörðunar um skipun embættismanns. Umboðsmaður Alþingis telur að sem framkvæmdarvaldshafi þurfi forseti Íslands að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins gagnvart einstaklingunum sem hlut eiga að máli. Þá gæti hér eins og við önnur framkvæmdarvalds- eða stjórnsýsluverkefni forseta reynt á eftirlit Alþingis og stofnana þess og umboðsmanns Alþingis, auk þess sem synjun forseta kynni að verða borin undir dómstóla.
Í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands er vísað til 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar og bent á að ekki sé gert ráð fyrir að sjálfstæð og óháð nefnd meti hæfi umsækjenda um dómaraembætti eins og nú tíðkist. Þá sé ekki heldur gert ráð fyrir að sjálfstæð nefnd skv. 4. mgr. greinarinnar komi að vali ráðherra. Ragnhildur Helgadóttir telur verulega óskýrt hvert hlutverk sjálfstæðu nefndarinnar eigi að vera.
Björg Thorarensen bendir á að í 4. mgr. sé lögð til ný aðferð við skipun embættismanna þar sem forseta Íslands er veitt nýtt persónulegt vald til að skipa að eigin vali formann nefndar sem á að hafa yfirumsjón með skipun allra æðstu embættismanna landsins. Telur hún nefnd skv. 4. mgr. hljóta óhjákvæmilega að skorta nauðsynlega sérþekkingu og innsýn í faglega hæfni umsækjenda auk þess sem sjálfstæði hennar verði engan veginn tryggt. Umboðsmaður Alþingis telur að nefndin verði í eðli sínu ábyrgðar- og eftirlitslaus en sem hluti af stjórnsýslu ríkisins falli hún þó væntanlega undir eftirlit umboðsmanns Alþingis. Mat hans er að með því að fela sjálfstæðum og óháðum aðila að leggja endanlegt mat á hverjir teljist hæfastir úr hópi umsækjenda gefist minna svigrúm fyrir þann aðila sem ber ábyrgð á starfseminni til þess að velja í embættið einstakling sem hann treystir til að fylgja eftir verkefnum embættisins í samræmi við þá stefnumörkun sem hann kýs að sé viðhöfð og hann ber ábyrgð á. Þá telur hann að með því að færa einstaka þætti stjórnsýslunnar undan eftirliti og ábyrgð verði til sjálfstæðar einingar innan stjórnsýslunnar sem enginn ber ábyrgð á og þeir sem þar gegna störfum þurfa ekki að standa neinum reikningsskil verka sinna eða verkleysis. Þannig muni breytt fyrirkomulag þessara mála í stjórnarskrá í stað þess að það sé mótað í löggjöf setja ákveðnar og þrengri skorður við því að hægt verði að bregðast við reynslu og þróun í skipunarmálum.
Í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands er fjallað sérstaklega um skipun ráðherra í önnur æðstu embætti, vísað til ákvæða starfsmannalaga og spurt hvort átt sé við þrengri hóp embætta en kemur fram í 22. gr. þeirra. Telur nefndin ákvæðið óþarflega óljóst og opna á að löggjafinn freistist til að gefa hugtakinu embætti þrengri merkingu en nú er á grundvelli ákvæðisins í þeim tilgangi að þurfa ekki að bera umsækjendur undir hæfnismat sjálfstæðrar nefndar málsgreinarinnar.
97. gr. Sjálfstæðar ríkisstofnanir.
Í 97. gr. frumvarpsins er að finna heimild Alþingis til að kveða með lögum á um sjálfstæði stofnana.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar setja þeir þá skoðun fram að það sé ósamrýmanlegt almennum reglum að unnt sé að setja reglur, með venjulegri lagasetningu, sem ekki sé unnt að afnema með lögum. Telja þeir að leita verði annarra leiða til að tryggja stöðu þeirra stofnana sem ákvæðið fjallar um.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis kemur fram að hann telji að þeirri skipan sem lögð sé til í frumvarpsgreininni sé ætlað að gera Alþingi erfiðara um vik við að gera breytingar á skipulagi stjórnsýslunnar til framtíðar og fylgja þannig eftir stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma. Leggur hann til að gerð verði úttekt á áhrifum ákvæðisins áður en það verður fest í stjórnarskrá.
VI. kafli. Dómsvald.
Í VI. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um dómsvald. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að stjórnlagaráð taldi ákvæði V. kafla núgildandi stjórnarskrár ekki þurfa mikilla efnisbreytinga við en ráðið taldi þó mikilvægt að styrkja stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna. Það er þó álit 1. minni hluta að það hafi ekki tekist sem skyldi. Í því sambandi má nefna að ýmis ákvæði frumvarpsins miða að því að fela dómstólunum ný verkefni sem eru ekki dómstörf en til lengri tíma litið er það fallið til að veikja sjálfstæði dómstólanna. Einnig áréttar nefndin að hvorki Dómarafélag Íslands né Dómstólaráð Íslands töldu sér unnt að skila inn viðhlítandi umsögn með þeim skamma fyrirvara sem gefinn var og telur 1. minni hluti bagalegt að þeirra sjónarmið séu ekki til staðar við vinnslu málsins.
98. gr. Skipun dómsvalds.
Í 98. gr. frumvarpsins er vikið að skipan dómsvaldsins og kveðið á um að það skuli ákveða með lögum. 1. minni hluti bendir á að ákvæðið felur í sér orðalagsbreytingar þar sem „verður eigi ákveðið nema með lögum“ er skipt út fyrir „skal ákveðin með lögum“. 1. minni hluti tekur undir umsögn laganefndar Lögmannafélagsins um að fyrra orðalagið sé afdráttarlausara og skjóti betri stoðum undir sjálfstæði dómstóla.
99. gr. Sjálfstæði dómstóla.
Í 99. gr. frumvarpsins er kveðið á um að sjálfstæði dómstóla skuli tryggt með lögum. Ákvæðið er nýmæli. Í umsögnum Ágústs Þórs Árnasonar, Skúla Magnússonar og Bjargar Thoroddsen kom fram að þegar heildarmynd frumvarpsins væri skoðuð með hliðsjón af ákvæðinu væru uppi efasemdir um sjálfstæði dómstólanna þar sem þeim eru samkvæmt frumvarpinu falin ýmis verkefni sem nú falla á aðra handhafa ríkisvalds eða ný verkefni búin til. Sérstaklega er bent á 3. mgr. 43. gr. þar sem heimilt er að skjóta úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosninga og kosninga til Alþingis til Hæstaréttar Íslands og 2. mgr. 83. gr. um að Alþingi geti krafist þess með 2/ 3 hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. um staðgengil forseta Íslands eða 1. mgr. 83. gr. um fráfall forseta sé fullnægt. Einnig var bent á ákvæði 1. mgr. 67. gr. um að ef ágreiningur rís um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu eigi dómstólar að skera þar úr. Að mati þessara fræðimanna væri rétt að verja sjálfstæði dómstólanna með því að kveða á um að þeim verði ekki falin störf sem samkvæmt venju eða eðli sínu heyra undir aðra valdþætti ríkisins. Þróun í þessa átt gæti veikt sjálfstæði þeirra til lengri tíma. 1. minni hluti vill hér benda á að tekið er undir þessi sjónarmið í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar sem beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa. 1. minni hluti vekur athygli á því að meiri hlutinn virðir þessi sjónarmið að vettugi. Fram kemur í áliti þeirra að vel megi fela Hæstarétti, svo dæmi sé tekið, að úrskurða um lögmæti og ýmis atriði tengd forsetakjöri án nánari rökstuðnings. 1. minni hluti vill árétta mikilvægi þess að farið sé vel yfir sjónarmið fræðimanna í þessu sambandi enda kalli þau á ítarlega skoðun á ákvæðinu. 1. minni hluti bendir einnig á umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands þar sem hún bendir á að í frumvarpinu sé vísað til skýringa við greinina í tillögu stjórnlagaráðs þar sem segir að löggjafinn hafi verulegt mat um sjálfstæði dómstóla. Þetta telur laganefndin óheppilegt hið minnsta og að mati nefndarinnar verður að taka af allan vafa um sjálfstæði dómstóla. Tekur 1. minni hluti heils hugar undir þessi sjónarmið.
100. gr. Lögsaga dómstóla.
Í 100. gr. er fjallað um lögsögu dómstóla. Ákvæði 2. mgr. 100. gr. er ætlað að lögfesta gildandi stjórnskipunarvenju um úrskurðarvald dómstóla að því varðar stjórnskipulegt gildi laga án efnislegrar breytingar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að ákvæðið sé óþarflega þröngt þar sem ýmsar reglur stjórnskipunar geta stuðst við aðrar heimildir en stjórnarskrána sjálfa. Ákvæðið sé í raun of takmarkandi eins og Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á. 1. minni hluti telur að ákvæðið óbreytt feli í sér að lög sem dómstólar hafa talið andstæð stjórnlögum séu í raun ógild enda þótt þau hafi ekki formlega verið felld úr gildi. 1. minni hluti telur að ákvæðið þarfnist nánari skoðunar.
101. gr. Hæstiréttur Íslands.
Fram kemur í 101. gr. frumvarpsins að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins en þó megi ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Félagsdómur er því eini sérdómstóllinn sem nýtur verndar stjórnarskrár ef frumvarpið verður að lögum. 1. minni hluti vekur athygli á því að í skilabréfi sérfræðingahópsins er sérstaklega bent á að ákvæðið bindi hendur löggjafans þannig að aðrir sérdómstólar verða þá ekki settir á fót. Það er jafnframt mat sérfræðingahópsins að álitamál sé hvort rétt hefði verið að skilja eftir svigrúm fyrir löggjafann til að meta þörfina á sérdómstólum hverju sinni. Einnig tekur 1. minni hluti undir álit Bjargar Thorarensen um að ákvæðið geti útilokað til framtíðar að fleiri sérdómstólar verði stofnaðir um sérhæfð málefni á tilteknum réttarsviðum sem og að ekki liggi fyrir hvort heimilt verði að stofna millidómstig ef ákvæðið verður samþykkt óbreytt. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að ákvæðið stangist að sumu leyti á við 98. gr. þar sem löggjafanum er veitt vald til þess að ákveða með lögum skipan dómstóla.
102. gr. Skipun dómara.
Í 102. gr. frumvarpsins er kveðið á um skipun dómara. Tvær verulegar efnisbreytingar eru gerðar frá gildandi stjórnarskrá. Annars vegar er felld brott málsgrein sem kemur í veg fyrir að dómarar verði fluttir til í embætti gegn vilja þeirra og hins vegar er felld brott heimild hæstaréttardómara til að láta af embætti 65 ára án þess að missa neins í af launum sínum. 1. minni hluti bendir á að ekki er að finna efnislegar skýringar á þessum breytingum í greinargerð með ákvæðinu. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að þessar breytingar séu til þess fallnar að draga úr sjálfstæði dómara frá því sem nú er.
103. gr. Sjálfstæði dómenda.
Ákvæðið er sambærilegt 1. málsl. 61. gr. gildandi stjórnarskrár.
104. gr. Ákæruvald og ríkissaksóknari.
Í 104. gr. er kveðið á um ákæruvald og ríkissaksóknara en ákvæðið er nýmæli. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að huga mætti að sameiningu ákvæða um dómara þar sem skorti á samræmi milli ákvæða um dómara og dómstóla annars vegar og ákæruvald og ríkissaksóknara hins vegar. Þá hefur verið bent á að óheppilegt sé að ákvæði um skipan ákæruvaldsins sé fundinn staður í kafla um dómsvald, sbr. meginsjónarmið um þrískiptingu ríkisvaldsins. 1. minni hluti telur að eðlilegt hefði verið að fara yfir þessi álitamál áður en málið var afgreitt til 2. umræðu og bendir á að enga umfjöllun er að finna um þessi atriði í nefndaráliti meiri hlutans.
VII. kafli. Sveitarfélög.
Í VII. kafla er að finna ákvæði er varða sveitarfélög. Ragnhildur Helgadóttir lýsir yfir ákveðnum efasemdum um að með ákvæðum hans sé staða sveitarfélaga styrkt líkt og fullyrt er í greinargerð. Bendir hún á að ef ætlunin er að styrkja sveitarstjórnarstigið eða skýra og skerpa stöðu sveitarfélaga þurfi að athuga nánar hvort það tekst með ákvæðunum eins og þau eru. Þá bendir hún einnig á að huga þurfi að því hvort í reynd sé nauðsynlegt að festa í stjórnarskrá ákvæði um framkvæmd sem verið hefur við lýði.
105. gr. Sjálfstæði sveitarfélaga.
Í 105. gr. er kveðið á um sjálfstæði sveitarfélaga. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar koma fram efasemdir um lagalegt gildi 2. mgr. 105. gr. Benda þeir á að erfitt er að sjá fyrir sér að unnt sé að framfylgja með atbeina dómstóla eða öðrum hætti reglum um að sveitarfélög skuli hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum. Um er að ræða matskennt ákvæði og telja Ágúst Þór og Skúli að þessar reglur muni valda ágreiningi og þeim muni verða beitt í pólitískum átökum. Í samræmi við almennar athugasemdir telja þeir æskilegt að stjórnarskrártextinn sjálfur hafi að geyma sem fæstar almennt orðaðar stefnuyfirlýsingar sem túlka má á margvíslega vegu án þess að þær hafi að geyma eiginlegar réttarreglur.
Ragnhildur Helgadóttir gerir sambærilega athugasemd við ákvæðið og vekur einnig athygli á því að skilyrði sem þessi eru ekki sett ríki eða ríkisstofnunum í frumvarpinu. Vert er hér að geta athugasemda Ágústs Þórs og Skúla við 68. gr. þar sem þeir benda á að ástæða sé til að bæta við ákvæði um skuldajöfnuð til lengri tíma og bann við óeðlilegum rekstrarhalla fjárlaga.
Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á það álitamál hvort regla í stjórnarskrá um nægilega burði og tekjur getur leitt til þess að sveitarfélagi verði ekki talið skylt að sinna ákveðnum lögbundnum verkefnum gagnvart íbúum sínum hafi það ekki slíka burði. Á sama hátt vakni sú spurning hvort viðkomandi íbúar sveitarfélagsins geti þá, með tilvísun til annarra ákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 9. gr., og efnisákvæðis um viðkomandi réttindi, fengið sveitarfélag og/eða ríkið dæmt skaðabótaskylt af slíku tilefni.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur orðalag ákvæðisins geta verið tvíeggjað með tilliti til sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga. Bendir sambandið á að eins og fram komi í skýringum við ákvæðið sé tilgangur þess tvíþættur, í fyrsta lagi að sveitarfélög þurfi að hafa nægilega tekjustofna til að standa undir verkefnum sínum og í öðru lagi að sveitarfélög þurfi að vera nægilega stór til að standa undir þeim verkefnum sem þeim er ætlað að sinna samkvæmt lögum. Minnir sambandið á að í sveitarstjórnarlögum er kveðið ítarlega á um heimildir sveitarfélaga til þess að eiga samvinnu sín á milli um framkvæmd verkefna.
106. gr. Nálægðarreglan.
Í 106. gr. er að finna nálægðarregluna sem felur í sér að þættir þjónustu sveitarfélaga sem best þykir komið undir staðbundinni stjórn þeirra skuli vera á hendi sveitarfélaganna. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar koma fram sömu efasemdir um lagalegt gildi 106. gr. og reifaðar eru hér að framan um 2. mgr. 105. gr. Ragnhildur Helgadóttir bendir á að óvíst er hvort ákvæðið hafi mikla merkingu þar sem það segi fyrst og fremst að telji Alþingi þjónustu best komið hjá sveitarfélögum skuli hún færð þangað. Bendir Ragnhildur á að í þessu felist í reynd engin breyting á núverandi réttarskipan. Ragnhildur veltir einnig upp grundvallarspurningum um samspil ákvæðisins við jafnræðisreglu og mannréttindaákvæði og hvort réttlætanlegt sé að grundvallarþjónusta sé mjög mismunandi eftir sveitarfélögum.
Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því að í skýringum við ákvæðið virðist ekki gert ráð fyrir að sveitarfélögum sé heimilt að fela samtökum í umboði sveitarfélaga að sinna þeim þáttum opinberrar þjónustu sem fallið geta undir ákvæðið þrátt fyrir að kveðið sé á um það í ákvæðinu. Þá bendir umboðsmaður Alþingis á að orðalag greinargerðar um ákvæðið sé um margt annað mjög óskýrt og misvísandi. Vekur hann einnig athygli á því líkt og Ragnhildur Helgadóttir að ástæða sé til að skoða hvort rétt sé að binda þessa reglu við opinbera þjónustu þegar að öðru leyti er talað um lögbundin verkefni sveitarfélaga.
107. gr. Kosning sveitarstjórna og íbúalýðræði.
Í 107. gr. er kveðið á um kosningu sveitarstjórna og heimildir íbúa sveitarfélaga til þess að óska eftir atkvæðagreiðslu um málefni þess. Ragnhildur Helgadóttir vekur athygli á því að huga þurfi að því hvort ástæða sé til að hafa ákvæðið í stjórnarskrá. Þá veki afmörkun á efni atkvæðagreiðslna upp spurningar hvort ástæða sé til að hafa heimildina almennari.
108. gr. Samráðsskylda.
Í 8. gr. er kveðið á um að samráð skuli haft við sveitarfélögin við undirbúning laga sem með beinum hætti varða málefni sveitarfélaga. Ragnhildur Helgadóttir bendir á að samráð sem nú er viðhaft sé víðtækara en gert er ráð fyrir í ákvæðinu. Því virðist svo vera sem eingöngu sé verið að stjórnarskrárbinda hluta núverandi framkvæmdar. Hún bendir einnig á að ekki liggi alls kostar fyrir í hverju þessi samráðsskylda felist og veltir upp þeirri spurningu hvort hún geti til að mynda hvílt á starfsfólki Alþingis fyrir hönd þingmanna sem leggja vilja fram frumvarp til laga sem varða með beinum hætti málefni sveitarfélaga.
Umboðsmaður Alþingis telur einnig að ástæða geti verið til að hugleiða hvort brot á þessari reglu gagnvart sveitarfélögunum geti haft þýðingu um gildi þeirra laga sem Alþingi kann að samþykkja.
VIII. kafli. Utanríkismál.
Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um utanríkismál. Sérstakur kafli um utanríkismál er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Í umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar er gerð grein fyrir helstu athugasemdum er varða ákvæði kaflans sem komu til umfjöllunar á fundum nefndarinnar. Sum hver varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni. Því miður var utanríkismálanefnd, líkt og öðrum nefndum þingsins, skammtaður naumur tími til athugunar málsins og því vannst 1. minni hluta ekki tækifæri til að gera rækilega grein fyrir álitamálunum líkt og full ástæða er til.
109. gr. Meðferð utanríkismála.
Í 109. gr. frumvarpsins er kveðið á um meðferð utanríkismála.
1. minni hluti bendir á að í 1. mgr. 109. gr. frumvarpsins er ekki vikið að hlutverki forseta Íslands sem, samkvæmt reglum þjóðaréttar, getur farið með fyrirsvar landsins. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar um tillögur stjórnlagaráðs er vísað til þess að hvorki í texta né skýringum sé tekin afstaða til hlutverks forseta Íslands svo sem æskilegt væri og nefna þeir til sögunnar t.d. skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 211, í því sambandi. Í umsögn Bjargar Thorarensen segir um þetta atriði: „Ekki er óeðlilegt að forseta Íslands sé getið í þessu samhengi, t.d. að hann komi fram fyrir hönd ríkisins sem þjóðhöfðingi í samskiptum við erlend ríki.“
1. minni hluti telur að æskilegt væri að víkja að hlutverki forseta í greinargerð ef ekki í ákvæðinu sjálfu og telur að þetta atriði þarfnist nánari skoðunar. Í umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar segir einnig um þetta ákvæði: „Álitamál er hvort þörf er á því að hnykkja á upplýsingaskyldu allra ráðherra og samráðsskyldu ríkisstjórnarinnar. Í þess stað virðist nægja að vísa almennt til samráðs- og upplýsingaskyldu framkvæmdavaldsins.“ Gerir 1. minni hluti þau sjónarmið að sínum.
Að mati 1. minni hluta ætti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins að falla brott. 1. minni hluti bendir á að ekkert aðildarríki Atlantshafsbandalagsins hefur sambærilegan áskilnað að stjórnlögum um samþykki þjóðþingsins vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem ríkið er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Þar er átt við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sem hvorki eru samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna né falla undir sjálfsvörn bandalagsins, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans. Það athugast að ákvæðið gengur mun lengra en ákvæði í erlendum stjórnarskrám sem áskilja samþykki þjóðþings áður en hervaldi ríkisins er beitt.
Aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, sbr. 3. mgr. 109. gr., eru viðkvæmt mál og vandmeðfarið. Upp geta komið þær aðstæður að NATO telji sig þurfa að bregðast skjótt við, t.d. ef alvarlegt ástand skapast í ríkjum, svo sem hætta á fjöldamorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum. Að mati 1. minni hluta þurfa íslensk stjórnvöld að eiga möguleika á að standa að ákvörðun á vettvangi NATO um aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds við slíkar aðstæður, að höfðu samráði við Alþingi, en án þess þó að sérstaks samþykkis Alþingis hafi verið leitað með atkvæðagreiðslu í þinginu.
Vísar 1. minni hluti hér til sjónarmiða í umsögn Bjargar Thorarensen þar sem segir m.a.: „Hér ræður úrslitum hvernig túlka ber orðið „beiting vopnavalds“ en af greinargerðinni [með frumvarpinu] er ekki fullljóst hvað í því felst. Hafa ber í huga að alþjóðasamfélagið getur þurft að bregðast skjótt við t.d. ef alvarlegt ástand skapast í ríkjum svo sem hætta á hópmorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum og öryggisráðið bregst hlutverki sínu að grípa til ráðstafana á grundvelli VII. kafla stofnskrár SÞ. Þá getur þurft að kalla Alþingi saman með stuttum fyrirvara til þess að samþykkja stuðning við ríki eða hóp ríkja sem hyggjast bregðast við slíkum aðstæðum með því að beita vopnavaldi. Um lögmæti slíkra aðgerða er þó einatt álitamál, þar sem öryggisráðið er í raun eina alþjóðlega stofnunin sem getur ákveðið slíkar aðgerðir á lögmætan hátt samkvæmt þjóðarétti nema um sjálfsvörn sé að ræða.“ Í umsögn Ragnhildar Helgadóttur segir m.a.: „Orðalag 4. mgr.: „aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af skv. þjóðarétti“ er kauðskt og merkingin kemst ekki til skila.“
Þá má nefna til sögunnar umsögn umboðsmanns Alþingis þar sem segir m.a.: „Vegna orðalags í 3. mgr. um aðferðir sem fela í sér beitingu vopnavalds verður að hafa í huga að aðkoma einstakra ríkja og stuðningur við aðgerðir annarra ríkja getur verið mjög mismunandi. Þannig kann ríki t.d. að heimila skipum eða flugvélum frá öðrum ríkjum sem flytja hermenn, vopn eða birgðir vegna tiltekins hernaðar eða inngripa í ástand sem er uppi í þriðja ríki án þess að ríkið taki beina afstöðu til eða lýsi yfir beinum stuðningi við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds. Óvissa um afmörkun ákvæðisins að þessu leyti og deilur um hvenær það á við geta haft óheppileg áhrif á traust almennings á stjórnvöldum. Skýringar í greinargerð með þessu ákvæði veita takmarkaða leiðsögn í þessu efni. Að því er varðar upplýsingagjöf og meðferð upplýsinga um utanríkismál hjá utanríkismálanefnd og Alþingi verður að hafa í huga að oft kann þar að vera um að ræða upplýsingar um viðkvæma stöðu í deilum eða samskiptum milli þjóðríkja. Það kann því að vera svo að þau erlendu ríki sem íslensk stjórnvöld eru í sambandi við geri kröfu um að trúnaðar sé gætt um slíkar upplýsingar í ákveðinn tíma, t.d. á meðan ákveðið ástand varir eða íslensk stjórnvöld meta það svo að trúnaður um slíkar upplýsingar og þær sem veittar eru utanríkismálanefnd sé mikilvægur með tilliti til íslenskra hagsmuna. Með tilliti til þess rúma upplýsingaréttar almennings sem lagður er til í 15. gr. frumvarpsins og skyldu til upplýsingagjafar til utanríkismálanefndar sem lögð er til í þessari grein kann að vera ástæða til þess að mæla sérstaklega fyrir um heimild til að ákveða að trúnaður skuli ríkja um upplýsingar sem nefndinni eru veittar og hver fer með heimildina til að ákveða það. Ég tek fram að sömu aðstæður kunna einnig að vera fyrir hendi ef til þess kemur að Alþingi þurfi í skyndi að fjalla um fyrirhugaðar hernaðaraðgerðir samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins. Enn og aftur þarf að hafa í huga að í stjórnarskrá séu ákvæði sem taka mið af því að handhafar ríkisvalds á Íslandi kunna að þurfa að takast á við mál og leysa úr þeim þegar viðsjárverðir tímar eru bæði hér á landi og/eða í heiminum almennt.“
Ákvæði á borð við það sem meiri hlutinn leggur til gæti tafið verulega eða mögulega gert íslenskum stjórnvöldum ókleift að taka þátt í störfum Norður-Atlantshafsráðsins þegar bíða þyrfti eftir þinglegri meðferð. Í áliti 1. minni hluta utanríkismálanefndar er rakið hvernig þingleg meðferð gæti orðið í tilvikum sem þessum. 1. minni hluti bendir á að við umfjöllun utanríkismálanefndar um ákvæðið hafi verið bent á að ákvæðið væri „útsett fyrir ágreining“.
Hjáseta er ekki valkostur á vettvangi Norður-Atlantshafsráðsins þar sem ákvarðanir eru teknar á grundvelli samstöðu. Hins vegar er valkvætt hvernig aðildarríkin kjósa að taka þátt í framkvæmd einstakra aðgerða. Tími getur þarna reynst naumur. Meta þarf afleiðingar ákvæðisins af yfirvegun. Ef framangreint ákvæði yrði samþykkt má enn fremur telja að vandkvæði og óvissa gætu skapast þegar kæmi að framkvæmd, þar sem ákvarðanir innan NATO eru teknar á grundvelli trúnaðarupplýsinga, jafnvel þar sem fastaráð NATO tekur ákvarðanir um hvert og eitt tilvik, sem dæmi eru um.
Önnur ríki gera sér grein fyrir framangreindu og gera af þeirri ástæðu skýran greinarmun á milli annars vegar samþykkis þjóðþings vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, og hins vegar samþykkis þjóðþings fyrir því að mannafli eða her sé sendur til verkefna af því tagi, eins og áður greinir. Þýska þingið fjallaði t.d. um mál Líbýu árið 2011 en ekki var þingvilji fyrir því að leggja fram búnað og mannafla. Þrátt fyrir það stóðu þýsk stjórnvöld að ákvörðun NATO í Líbýu-málinu.
Einnig má nefna dæmi af 2. mgr. 19. gr. dönsku stjórnarskrárinnar sem kveður á um að stjórnvöld leiti eftir samþykki þingsins til að beita eigin herafla í slíkum aðgerðum. Sitji þjóðþingið ekki skuli kalla það saman þegar í stað. Ákvörðun um stuðning við slíkar aðgerðir er tekin að höfðu samráði við utanríkismálanefnd danska þingsins á grundvelli svipaðs ákvæðis og er í síðari málslið 2. mgr. 109. gr.
1. minni hluti vekur athygli á ákvörðun íslenskra stjórnvalda í Líbýu-málinu árið 2011, sem full ástæða er til að greina hvort félli undir 3. mgr. 109. gr. Vísast hér m.a. til orða varaformanns annars stjórnarflokksins sem birtust í vefritinu Smugunni 4. maí 2011 undir fyrirsögninni „NATO, Ísland og Líbýa“, svohljóðandi: „Afskipti Íslands af loftárásum í Líbýu hófust þegar NATÓ gerðist aðili að átökunum. Við í Vinstri grænum höfðum þá þegar ályktað að við styddum ekki þessar árásir. Við teljum að þær séu ekki í samræmi við samþykkt Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, hvaða skoðun sem menn kunna annars að hafa á þeirri samþykkt. Ríkisstjórn Íslands hefur aldrei samþykkt stuðning við þessar loftárásir og raunar ekki heldur Alþingi þar sem samþykkis þess hefur aldrei verið leitað heldur hafa loftárásir á Líbýu einungis verið ræddar almenns eðlis í utandagskrárumræðum. Í ljósi þess að Ísland er eigi að síður orðinn aðili að þessum stríðsrekstri væri að sumu leyti eðlilegt að utanríkisráðherra leitaði eftir formlegri samþykkt Alþingis við það, en VG mun að sjálfsögðu ekki veita slíkri tillögu brautargengi. Þar verður stjórnarandstaðan að axla þá ábyrgð sem fylgir stuðningi hennar við NATÓ-aðild Íslands.“
Er þarna vakin athygli á enn einum vandanum er fylgt gæti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins, þ.e. þeim túlkunarvanda sem gæti skapast um ályktanir öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, með tilheyrandi óvissu eða mögulegri uppsprettu ágreinings.
1. minni hluti bendir á að þingræðisreglan á almennt að tryggja að ákvarðanir um stuðning við aðgerðir af því tagi sem 3. mgr. 109. gr. tæki til séu ekki teknar í trássi við vilja meiri hluta Alþingis. Því fari best á að 3. mgr. falli brott, á sama tíma og samráð og umfjöllun um töku slíkra ákvarðana fari fyrst og fremst fram á vettvangi utanríkismálanefndar.
110. gr. Þjóðréttarsamningar.
Í 110. gr. frumvarpsins er kveðið á um samningagerð við önnur ríki. 1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hlutans á þessu stigi um 110. gr. frumvarpsins um þjóðréttarsamninga, enda er ákvæðinu ætlað að vera efnislega hið sama og 21. gr. stjórnarskrárinnar.
111. gr. Framsal ríkisvalds.
Í 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um framsal ríkisvalds. Að mati 1. minni hluta felst stærsta breytingin og erfiðustu álitamál kaflans í ákvæðinu um framsal valds.
1. minni hluti telur að færa megi rök fyrir því að í stjórnarskrá sé sett ákvæði um heimild til framsals á ríkisvaldi og um slíkt framsal gildi þannig skýrari reglur en leiðir af þeim ólögfestu sjónarmiðum sem hingað til hefur verið farið eftir. Þannig er á það fallist að um er að ræða nauðsynlega breytingu sem tekur mið af því alþjóðlega samstarfi sem þróast hefur eftir seinna stríð og samstaða er um að Ísland eigi að taka þátt í. 1. minni hluti bendir á að flest nágrannalönd hafa um áratugaskeið haft stjórnskipulegar heimildir í þessa veru. Ef rétt væri staðið að málum hér yrði þannig um réttarbót að ræða sem um ætti að ríkja breið pólitísk samstaða.
Að mati 1. minni hluta ættu meginmarkmið ákvæðis um framsal valds að teljast ágreiningslaus. Í fyrsta lagi á efni slíks ákvæði að tryggja að framsal valds fari einungis fram á grundvelli milliríkjasamstarfs sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki og jafnframt að með framsali sé ekki gengið of nærri fullveldi ríkisins. Í annan stað á slíkt ákvæði að tryggja að framsal valds sé skilyrðislaust háð samþykki Alþingis. Í þriðja lagi verður að gera kröfu um að framsal valds sé háð samþykki aukins meiri hluta Alþingis eða, eftir atvikum, samþykki meiri hluta kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu. Verður hér að líta til þess að ákvörðun um framsals valds er með ýmsum hætti viðurhlutameira en venjuleg lagasetning og verður jafnvel í ákveðnum tilvikum jafnað til breytinga á stjórnlögum. Loks þarf framsal ríkisvalds að vera afturkallanleg ákvörðun.
Stjórnarskrárákvæði um framsal valds á samkvæmt öllu þessu að setja stofnunum ríkisins efnisleg mörk og kveða á um málsmeðferð sem tryggir að ákvörðun um þetta efni sé tekin á grundvelli breiðrar samstöðu. Forsenda ákvæðis sem þessa er að fyrir liggi greining á því hvað er talið flokkast undir framsal ríkisvalds og, eftir atvikum, hvaða framsal telst falla undir núverandi heimildir. Í greiningu á hinu fyrrnefnda væru sett fram dæmi um afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari, og mundu flokkast undir framsal ríkisvalds. Greining sem þessi liggur hins vegar ekki fyrir. Greining á hinu síðarnefnda er hins vegar nokkuð á veg komin, en í álitsgerðum hefur verið gerð grein fyrir þeim forsendum sem áður hefur verið byggt á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. hvaða valdheimildir ríkisins yrðu framseldar, að hverjum þær beindust (t.d. stofnunum, lögaðilum, einstaklingum), þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni í því kerfi sem sett er upp með viðkomandi gerð, umfangi og eðli valdheimildanna (þ.e. afmörkun og hverju þær tengjast, íþyngjandi ákvarðanir o.s.frv.), samfélagslegum markmiðum valdaframsals og svigrúmi löggjafans í þessu sambandi. Hér verður þó að gera þann almenna fyrirvara að enn hefur ekki reynt á hvort þau viðmið, sem Alþingi hefur starfað eftir og byggt hafa á lögfræðilegum álitsgerðum, mundu standast fyrir íslenskum dómstólum.
Að mati 1. minni hluta hefði þurft mun betri yfirferð í nefndinni um ýmis álitamál sem hér vakna, einkum hvort og þá með hvaða hætti setja eigi framsali ríkisvalds þrengri skorður í þeim tilvikum sem fram til þessa hafa verið talin rúmast innan heimilda stjórnarskrárinnar.
1. minni hluti gerir alvarlegar athugasemdir við tillögu meiri hlutans um að unnt sé að framselja vald til stofnana sem Ísland á ekki aðild að. Að mati 1. minni hluta ætti það að vera ófrávíkjanlegt skilyrði að Ísland eigi aðild að þeirri stofnun sem vald er framselt til á grundvelli þjóðréttarsamnings og sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki. Hér verður þó að hafa í huga að þegar um er að ræða sjálfstæðar eftirlitsstofnanir eða alþjóðlega dómstóla getur verið villandi að ræða um „aðild ríkisins“ að stofnun þótt ríkið taki þátt í því alþjóðlega samstarfi eða samningi sem stofnun grundvallast á. Orðalag ákvæðisins í upphaflegu frumvarpi þarfnast því lagfæringar.
Tilefni heimildarinnar til framsals valds til alþjóðastofnunar, án áskilnaðar um aðild eða aðkomu að stofnun til jafns við önnur ríki, virðist vera sú þróun EES-samningsins að stofnunum ESB séu faldar ýmsar heimildir gagnvart EFTA-ríkjum EES. Þessi þróun er hins vegar í bersýnilegri andstöðu við það grunnfyrirkomulag EES-samningsins sem nefnt hefur verið „tveggja stoða kerfið“ og felur það í sér að sjálfstæðar stofnanir EFTA-ríkjanna fara með eftirlit gagnvart þessum ríkjum. Þetta kerfi var forsenda aðildar íslenska ríkisins að EES- samningnum á sínum tíma. Með tillögu meiri hlutans er í raun gefin opin heimild til að breyta eða leggja niður þetta kerfi. Að mati 1. minni hluta birtist þar undirgefni gagnvart síauknum þrýstingi ESB um að EFTA-ríkin samþykki boðvald stofnana sem þau eiga ekki aðild að. Engin umræða hefur farið fram um að hverfa frá grunnreglu EES-samningsins um tveggja stoða kerfið. Því síður liggur fyrir pólitísk ákvörðun um það atriði. 1. minni hluti bendir að lokum á að samkvæmt tillögum meiri hlutans er ekki skýlaus áskilnaður um þjóðaratkvæðagreiðslu þegar um er að ræða jafnveigamikil mál sem framsal á valdi til stofnana sem Ísland á ekki aðild að.
Að því er varðar framsetningu ákvæðisins bendir 1. minni hluti á að orðalagið „framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari“ virðist sótt í danska og norska fyrirmynd. Ef fylgja á þessum fyrirmyndum mætti þó einfalda orðalag verulega. Einnig orkar tvímælis að vísa til „íslenskra stjórnvalda“ með hliðsjón af því að dómsvald er meðal þeirra heimilda sem kunna að verða framseldar. Ákvæði meiri hlutans um að óheimilt sé að framselja ríkisvald til að breyta stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá leiðir af samræmisskýringu við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, einkum það ákvæði sem fjallar um breytingar á stjórnarskránni, og er því óþarft. Þetta atriði væri þó eðlilegt að árétta í athugasemdum við ákvæðið.
Samkvæmt öllu framangreindu telur 1. minni hluti að æskilegra orðalag 1. mgr. ákvæðis um framsal ríkisvalds sé sem hér segir:
„Í þágu friðar og alþjóðasamvinnu má á grundvelli þjóðréttarsamnings framselja alþjóðlegri stofnun, sem íslenska ríkið á aðild að, skýrlega afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins færu að öðrum kosti með samkvæmt stjórnarskrá þessari.“
Ákvæði 2. mgr. er að mati 1. minni hluta óskýrt og þarfnast nánari skýringa. Er þá haft í huga að algengt er að þjóðréttarsamningar hafi ekki að geyma sérstök ákvæði um uppsögn. Af fullveldi ríkisins leiðir að það getur ætíð, án tillits til afleiðinga að þjóðarétti, ákveðið að víkja frá ákvæðum þjóðréttarsamnings. Hins vegar er óljóst hvort einungis er vísað til þessa atriðis með kröfunni um að framsal skuli ávallt vera afturkræft. Viðbót meiri hlutans við málsgreinina er ekki til þess fallin að skýra efni ákvæðisins. Ef talið er að skyldur Íslands samkvæmt þjóðréttarsamningi séu fallnar niður vegna vanefnda gagnaðila eða brostinna forsendna væru það að sjálfsögðu íslensk stjórnvöld (en ekki dómstólar) sem ættu að taka afstöðu til þess.
Samkvæmt framangreindu er ákvæðið óljóst um efni sitt og þarfnast nánari skýringa og útfærslu.
Sú málsmeðferð sem boðuð er samkvæmt tillögum meiri hlutans um 3. mgr., um samþykkt og innleiðingu samninga sem fela í sér framsal ríkisvalds, er óskýr að mati 1. minni hluta. Samkvæmt íslenskum rétti er reglan sú að fullgilding þjóðréttarsamnings fer fram með þingsályktun en að því búnu þarf að taka afstöðu til þess hvort setja þarf lög til innleiðingar samningi. Í undantekningartilvikum hefur þó verið veitt heimild til fullgildingar samnings með lögum og samningur innleiddur (a.m.k. að verulegu leyti) með sömu lögum, sbr. t.d. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.
Krafa í 3. mgr. 111. gr. frumvarpsins um að afmarka skuli í hverju framsal ríkisvalds felist með lögum vekur upp grundvallarspurningar um hvernig haga ber framkvæmd þessara mála og þá hvort sérstök fullgilding þjóðréttarsamnings, sem felur í sér framsal valds, með þingsályktun verður óþörf. Einnig vakna hér upp spurningar um framkvæmd ákvæðisins gagnvart EES-samningnum. Er nægilegt að afmarka það framsal valds sem EES-samningurinn hefur og kann að hafa í för með sér í eitt skipti fyrir öll? Gildir slík framkvæmd einungis ef ákvörðun er tekin samkvæmt ákvæðinu við upphaflega aðild að viðkomandi stofnun, líkt og gerðist í tilviki Noregs? Eða þarf að samþykkja hverja og eina gerð sem svo stendur á um, líkt og hefur verið reynslan hér á landi? Hugsanlega er fyrirmyndin hér 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en orðalagið þar er þó nokkuð frábrugðið (ákvæðið kveður á um að „með lögum sé heimilt að framselja vald“ o.s.frv.).
1. minni hluti átelur að meiri hlutinn hafi ekki metið nægilega vel afleiðingar af samþykkt almennrar málsmeðferðarreglu sem felst í 3. mgr. í tillögum meiri hlutans. Þar er kveðið á um að 2/ 3 hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Bent skal á að Alþingi hefur a.m.k. sjö sinnum fjallað um framsal valds í tengslum við EES-samninginn, þar af í fjórum tilvikum á undanförnum tveimur árum. Jafnframt er bent á að nánari reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur er ekki að finna. Þannig skortir á að þjóðaratkvæðagreiðsla sé nægilega skilgreind með tilliti til lágmarksþátttöku og áhrifa af því að slík þátttaka næst ekki. Má í þessu sambandi vísa til umsagnar Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar um tillögur stjórnlagaráðs þar sem segir m.a.: „Á það skortir hér sem endranær að kveðið sé nánar um þjóðaratkvæðagreiðslu, t.d. við þær aðstæður að lítil kosningaþátttaka er. Að okkar mati væri æskilegt að áskilin sé ákveðin kosningaþátttaka svo að staðfestingu teljist synjað (sbr. til hliðsjónar hugmynd að ákvæði í skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 213).“ Ítrekar 1. minni hluti þá afstöðu sína að það sé ósamrýmanlegt fullveldi ríkisins að setja ákvæði sem heimili framsal valds til stofnana sem ríkið á enga aðild að. Þá er á að líta að þjóðaratkvæðagreiðsla um heimildarlög (sbr. t.d. EES-lögin) getur orðið óþarflega þung í vöfum.
Samkvæmt framangreindu sýnist eðlilegast að halda í það fyrirkomulag að fullgildingu og innleiðingu sé haldið aðgreindri. Til heimildar Alþingis til fullgildingar þurfi þannig aukinn meiri hluta eða þjóðaratkvæðagreiðslu, en síðan taki við það verkefni að innleiða samning og skilgreina í lögum þær heimildir sem alþjóðlegar stofnanir fara með á íslensku yfirráðasvæði. Leið meiri hlutans býður hins vegar upp á óþarfa flækjur og vafamál án þess að stuðlað sé að vandaðri málsmeðferð.
Ákvæði 4. mgr. samkvæmt tillögum meiri hlutans og tengsl þess við aðra þætti greinarinnar er torskilið. Það þarfnast mjög frekari skoðunar með tilliti til markmiða og útfærslu.
112. gr. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.
1. minni hluti styður athugasemdir í almennri umfjöllun og tillögum meiri hlutans á þessu stigi um að 112. gr. frumvarpsins um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum falli brott. Til viðbótar við röksemdir meiri hlutans má jafnframt vísa til orða umboðsmanns Alþingis:
„Fyrir utan þá óvissu sem kann að leiða af því hvaða samningar falla undir „alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga“ verður að telja vafasamt að gera slíka grundvallarbreytingu á rétthæð réttarheimilda í íslenskum rétti nema áhrif þess hafi verið könnuð nánar og metin, og þá m.a. í ljósi réttarþróunar miðað við dóma Hæstaréttar.
Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að tilvísanir til þróunar í norskum rétti eigi við um þessi mál hér á landi enda hafa Norðmenn að ýmsu leyti farið aðrar leiðir í þessu efni en Íslendingar. Eins og jafnan, og þá ekki síst þegar stjórnskipunarlög eiga í hlut, verður að gæta að því hver hin almenna réttarþróun er í einstökum löndum og hvernig dómsólar í viðkomandi löndum hafa byggt á og túlkað réttarheimildir. Að því er varðar íslenskan rétt hefur Hæstiréttur Íslands að ýmsu leyti verið virkari í mótun og beitingu t.d. mannréttindaákvæða íslensku stjórnarskrárinnar og túlkun íslenskra laga með tilliti til fjölþjóðlegra skuldbindinga Íslands heldur en t.d. hliðstæðir dómstólar í næstu nágrannalöndum okkar sem búa við hliðstætt laga- og réttarkerfi.“
IX. kafli. Ýmis ákvæði.
113. gr. Stjórnarskrárbreytingar.
Í 113. gr. er kveðið á um hvernig breyta megi stjórnarskrá, en þar er gert ráð fyrir þeirri meginreglu að ef Alþingi samþykkir frumvarp til stjórnarskipunarlaga fari frumvarpið í þjóðaratkvæðagreiðslu innan þriggja mánaða til samþykktar eða synjunar. Sérfræðingahópurinn felldi við yfirferð sína brott ákvæði stjórnlagaráðs þess efnis að Alþingi gæti þó einnig með auknum meiri hluta, 5/ 6 atkvæða, ákveðið að fella þjóðaratkvæðagreiðsluna niður og mundu breytingarnar þá öðlast gildi án frekari meðferðar. Sérfræðingahópurinn lagði einnig til sérákvæði um breytingar á II. kafla um mannréttindi í samræmi við það fyrirkomulag sem nú gildir um breytingar á stjórnarskrá, sbr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Varði breytingar II. kafla er kveðið á um að rjúfa þurfi þing og tvö þing þyrftu að staðfesta breytinguna líkt og gert er í 79. gr. gildandi stjórnarskrár.
Björg Thorarensen lagði fyrir nefndina mjög ítarlega greinargerð um stjórnarskrárbreytingar. Benti hún í henni m.a. á að ákvæði 79. gr. stjórnarskrárinnar hefði gefist vel. Ákvæðið hafi stuðlað að því að ákveðin pólitísk samstaða skapist um breytingar sem hefur þá haldist á nýju þingi að afloknum alþingiskosningum. Sú staðreynd að breytingaferlið er torveldara hafi einnig veitt stjórnarskrárgjafanum ákveðið aðhald.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon taka undir þessi sjónarmið og telja rétt að áskilja samþykki 2/ 3 hluta Alþingis svo að frumvarp til stjórnskipunarlaga teljist samþykkt af hálfu þingsins og gangi til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þannig eigi knappur meiri hluti hjá þingi og þjóð ekki að vera fullnægjandi til stjórnarskrárbreytinga.
Þá bentu Björg og fleiri á að sú tilhögun að aðeins þyrfti samþykki eins þings afnæmi þann hvata að breiða pólitíska sátt þyrfti um breytingar á stjórnarskránni þar sem frumvarpið þarf að njóta stuðnings eftir alþingiskosningar og möguleg stjórnarskipti til að breytingar nái fram að ganga. Til að tryggja að stjórnarskrárbreytingar stjórnist ekki af dægursveiflum var því lagt til að skoðað yrði hvort gera ætti kröfu um að aukinn meiri hluta þyrfti til að samþykkja frumvarp til breytinga á stjórnarskrá.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja í umsögn sinni rétt að krafa verði gerð um lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingu á stjórnarskrá eða að tiltekið hlutfall kjósenda þyrfti til að samþykkja breytingarnar. Dræm þátttaka í slíkri atkvæðagreiðslu gæti orðið til þess að lítill hópur samfélagsins hefði afgerandi áhrif á breytingar á stjórnarskrá. Einnig hefur verið bent á að sá skammi tími sem líða á milli þess að Alþingi samþykkir frumvarp til stjórnarskipunarlaga og þess að þjóðaratkvæðagreiðsla um efni hennar fer fram geti stuðlað að því að fáir kjósendur gætu átt endanlega ákvörðun um breytingarnar. Þannig yrði skammur tími fyrir almenning til að ræða og kynna sér breytingarnar og taka til þeirra upplýsta afstöðu.
Pawel Bartoszek benti á það að ekki gætti samræmis varðandi tímafrest fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingu á stjórnarskrá og þjóðaratkvæðagreiðslu um almenn lög sem fer fram að kröfu kjósenda skv. 65. gr. frumvarpsins. Sú síðarnefnda getur farið fram heilu ári eftir að hennar er krafist en atkvæðagreiðsla um breytingar á stjórnarskrá þarf að fara fram í síðasta lagi þremur mánuðum eftir að Alþingi samþykkir þær.
Laganefnd Lögmannafélagsins taldi einnig að gjalda bæri varhug við því að farin yrði sú leið við stjórnarskrárbreytingar að bera þær undir þjóðaratkvæði þegar af þeirri ástæðu að synjun á frumvarpi í þjóðaratkvæðagreiðslu mundi leiða til mikillar óvissu um það hvort frumvarpi væri synjað í heild eða einungis að hluta. Þannig gæti synjun á staðfestingu frumvarps í þjóðaratkvæði skapað algjöra óvissu um hvort þjóðaratkvæðagreiðslan þýddi í reynd að þjóðarvilji væri um að hafna öllum breytingunum sem lagðar væru fram eða einungis hluta þeirra.
Sjónarmiðum var jafnframt komið á framfæri um að illa færi á því að kveða á um mismunandi ferli við breytingar á stjórnarskrá eftir því hvaða ákvæði væru tekin til breytinga. Benti Björg Thorarensen á að strangari kröfum um breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar væri ekki síst ætlað að verja réttindi borgaranna fyrir vilja og valdi meiri hlutans hverju sinni og óheppilegt væri því ef meiri hluti þingmanna eða kjósenda gæti breytt stjórnarskránni með mjög skömmum fyrirvara.
Þá var bent á að brýnt væri að breytingar á stjórnarskrá fengju ávallt vandaða málsmeðferð og að samræmis væri gætt.
1. minni hluti telur í ljósi þeirra alvarlegu og viðamiklu athugasemda sem komu fram við 113. gr. frumvarpsins að sérstök ástæða hefði verið til þess að fjalla ítarlega um ákvæðið og mögulegar breytingar á því. Slík umræða fór þó ekki fram og vísar meiri hlutinn í áliti sínu til þess hann telji eðlilegt að þingheimur fjalli ítarlega um þetta atriði. Bendir 1. minni hluti á að slík umfjöllun væri skýrari og skilvirkari ef fyrir lægi málefnaleg umfjöllun meiri hlutans á þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið og mat hans á þeim.
114. gr. Gildistaka.
Í 114. gr. er kveðið á um gildistöku frumvarpsins og segir þar að þau taki gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þau í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því í tengslum við ákvæðið að ýmsar af þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu kalla á að bæði löggjafinn og stjórnsýslan hafi undirbúið og gert viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með undirbúningi og samþykkt lagafrumvarpa, þegar stjórnskipunarlögin öðlast gildi til þess að borgararnir fái notið þeirra réttinda sem þar er mælt fyrir um. Áréttar hann mikilvægi þess að hugað verði sérstaklega að þeim atriðum fyrir endanlega gildistöku hinna nýju stjórnskipunarlaga. Bendir 1. minni hluti á að fleiri hafa vakið athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á þessu og þau sjónarmið eru rakin í umfjöllun um mat á áhrifum á mannréttindakafla frumvarpsins.
Ekki liggur fyrir hjá nefndinni nein ákvörðun eða ásetningur um að láta meta áhrif frumvarpsins, hvorki á lagasetningu né aðra þætti, og gerir 1. minni hluti alvarlegar athugasemdir við það.
Niðurstaða.
Ótal athugasemdir hafa borist um frumvarpið en þeim hefur almennt ekki verið svarað í áliti meiri hlutans.
Umfjöllun um einstaka kafla hefur verið frestað með vísan til þess að Feneyjanefndin sé að skoða þá en það eru kaflar um stjórnskipan ríkisins og kaflar um þjóðarfrumkvæði. I. kafli er á meðal þeirra sem hefur verið frestað.
1. minni hluti krefst þess að vandað sé til umfjöllunar um grundvallarlög landsins og að hún uppfylli kröfur stjórnarskrár um þrjár umræður og um gæði lagasetningar. Það er fjarstæðukennt að sjálf stjórnskipun landsins sé nánast í biðflokki meðan beðið er umsagnar Feneyjanefndarinnar sem meiri hlutinn sjálfur bað um. Þetta eru fáheyrð vinnubrögð og alveg óboðleg.
Undirbúningur frumvarpsins byggist á veikum stoðum. Greinargerðin er ófullburða. Í mörgum tilvikum er hrært saman skýringum stjórnlagaráðs, sérfræðinganefndar, einstakra þingnefnda og meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar með þeim afleiðingum að skýringar verða jafnvel til þess að flækja málið enn frekar.
1. minni hluti ítrekar gagnrýni sína á allan málatilbúnað meiri hlutans og telur frumvarpið á engan hátt tækt til umræðu á Alþingi Íslendinga.
Fylgiskjal I.
Hinn 23. nóvember sl. óskaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eftir því að fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510) sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Frestur til að skila umsögn var veittur til 10. desember. Á u.þ.b. tveimur vikum áttu fastanefndir Alþingis að kafa djúpt ofan í efnisatriði frumvarpsins og skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd faglegri og rökstuddri umsögn um einstök ákvæði. Allsherjar- og menntamálanefnd fékk 32 greinar frumvarpsins til skoðunar eða um þriðjung frumvarpsins. Ekki þarf að koma á óvart að engin nefndanna skilaði umsögn áður en frestur rann út enda var það öllum ljóst frá upphafi að það væri ekki vinnandi vegur að skila slíkri umsögn svo sæmandi væri. Á það ekki síst við um allsherjar- og menntamálanefnd sem fékk flesta kafla stjórnarskrárinnar til umsagnar.
Nefndin fékk til sín prófessora á sviði stjórnskipunarréttar sem og aðra sérfræðinga en 2. minni hluti bendir á að nokkrir þeirra treystu sér ekki til að skila inn formlegum umsögnum innan þess tímaramma sem nefndin hafði til að fjalla um málið. Margir af þeim koma alla jafna til fundar við nefndina þegar þingnefndir óska þess við umfjöllun hinna ýmsu mála fyrir Alþingi. Að koma ekki til móts við þessa umsagnaraðila með auknu svigrúmi er í hæsta máta undarlegt. Tregða þessara umsagnaraðila til að fjalla um sjálfa stjórnarskrána undirstrikar tímapressuna, lítinn metnað og kjarkleysi af hálfu ríkisstjórnarflokkanna.
Þegar umsögn þessi er rituð er komið fram í seinni hluta janúar en samkvæmt starfsáætlun þingsins er síðasti þingfundadagur 15. mars. En einungis eru 23 þingfundadagar eftir á þessu kjörtímabili. Ljóst er að við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd blasir veruleg tímaþröng sem óhjákvæmilega mun leiða til óvandaðra vinnubragða en það er ekki sæmandi svo alvarlegri lagasetningu sem setning nýrrar stjórnarskrár er, undirstöðu þjóðskipulagsins. Eigi að síður stefnir meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að afgreiða frumvarp um nýja stjórnarskrá á þessum skamma tíma sem eftir er á þessu þingi. Margar umsagnir bárust og munu þær ekki verða kannaðar til hlítar né tilhlýðilegt tillit tekið til þeirra alvarlegu athugasemda sem þar komu fram. 2. minni hluti telur að málið sé ekki unnið á faglegan hátt eins og nauðsyn ber til og er stjórnarskránni sýndur lítill sómi í þessu ferli. Hversu mikið sem menn reyna að tala upp þetta misheppnaða ferli sem ríkisstjórnin ber alla ábyrgð á, þá dugir það stjórnarskránni og íslensku samfélagi skammt. Staðreyndir tala sínu máli.
Annar minni hluti allsherjar- og menntamálanefndar vill koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. 2. minni hluti vill undirstrika að hann telur nauðsynlegt að gera breytingar á stjórnarskránni. Þær breytingar þurfi að gera með yfirveguðum hætti og í sem mestri sátt. Stjórnarskrá á að vera stjórnarskrá allra en ekki einhvers meiri hluta sem beitir minni hluta valdi.
Mat 2. minni hluta er að stjórnlagaráð hafi farið út fyrir umboð sitt við endurskoðun stjórnarskrárinnar en viðfangsefni stjórnlagaráðs var einskorðað við 3. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. 2. minni hluti tekur því undir það sem Björg Thorarensen prófessor sagði á fundi nefndarinnar 4. desember sl. að stjórnlagaráð hefði farið út fyrir umboð sitt með því að umbylta þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar sem snúa að mannréttindum. Vill 2. minni hluti árétta sérstaklega að endurskoðun mannréttinda var ekki tiltekin í lögunum né á þjóðfundinum. Fram kemur í skýringum stjórnlagaráðs að ráðið hafi ákveðið að endurskoðun mannréttindakaflans væri eitt meginverkefni þess. Það er mat 2. minni hluta að með þessu hafi stjórnlagaráð gert grundvallarbreytingu á eigin verksviði. 2. minni hluti bendir á að engin undirbúningsgögn lágu fyrir ráðinu um mannréttindaákvæðin önnur en almennar heimildir en lítið mið virðist hafa verið tekið af ríkulegri dómaframkvæmd hér á landi síðustu 10–15 árin. Þessar breytingar á ákvæðunum kippa burt forsendu fyrir þeirra dómaframkvæmd sem mótuð hefur verið á síðustu árum og áratugum en það getur skapað mikið óöryggi fyrir hina ýmsu hópa, sérstaklega fatlaða og öryrkja.
Einnig hefur komið fram hjá sérfræðingum í stjórnskipunarrétti að sum mannréttindaákvæðin séu til þess fallin að ganga gegn markmiðinu um að tryggja betur rétt borgaranna enda sé opnað fyrir víðtækari heimildir til að takmarka mannréttindi en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Þeir hafa jafnframt bent á að sum hinna nýju mannréttindaákvæða einkennast af málefnum líðandi stundar og tilviljunarkenndu vali. Einnig er vísað til þess að ójafnvægi komi fram í framsetningu og áherslum ákvæða þar sem sum ákvæðin eru of sértæk og of nákvæmlega útfærð í stað þess að fanga kjarna meginreglunnar að baki. Í þessu sambandi bendir 2. minni hluti á sem dæmi að sérstök áhersla virðist vera á rýmkun upplýsingafrelsis og fjölmiðlafrelsis án skyldna en á sama tíma ríkir alger þögn um persónuvernd. Vekur þetta upp óvissu um hvort heimilt verði að ganga nær friðhelgi einkalífs einstaklinga þar sem reynir á söfnun og vinnslu persónuupplýsinga en samkvæmt núverandi skipan. 2. minni hluti áréttar að taka þarf upplýsta ákvörðun um hversu ítarleg ákvæði stjórnarskrárinnar eiga að vera. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvæði séu skýr og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort um sé að ræða svo mikilvæga grundvallarreglu að nauðsynlegt sé að festa hana í stjórnarskrá.
Annar minni hluti áréttar mikilvægi þess að fram fari mat á áhrifum nýmæla í frumvarpinu, sem og þeirra breytinga sem gerðar eru frá ákvæðum gildandi stjórnarskrár. Á þetta ekki síst við kaflann um mannréttindi. Það er grundvallaratriði að slíkt mat fari fram sérstaklega þegar um er að ræða stjórnskipunarlög, en rík áhersla hefur ætíð verið lögð á að vandað sé til setningar þeirra. Þegar ný stjórnarskrá er sett er nauðsynlegt að stjórnkerfið verði virkt í þeim skilningi að ný stjórnarskrá hefti ekki ákvarðanatöku, hindri ekki að sett verði nauðsynleg lög og að gerðir verði æskilegir þjóðréttarsamningar o.s.frv. 2. minni hluti fer fram á að gert sé heildarmat á áhrifum frumvarpsins, m.a. á efnahags- og atvinnulíf. Í frumvarpinu eru t.d. lagðar til gagngerar breytingar á grunnatriðum í stjórnskipun landsins, svo sem varðandi kosningakerfi og auðlindanýtingu, án þess að nokkurt slíkt mat hafi farið fram, hvorki varðandi áhrif einstakra breytinga eða frumvarpið í heild. 2. minni hluti telur það mikið ábyrgðarleysi ef ekki verður úr þessu bætt. Fram hafa komið andstæðar túlkanir á áhrifum breytinganna, t.d. frá forseta lýðveldisins, einstökum fulltrúum í stjórnlagaráði og sérfræðingum.
Annar minni hluti vísar sérstaklega á það sem fram kemur í skilabréfi sérfræðingahópsins um að það sé grundvallarsjónarmið varðandi gæði lagasetningar að metin séu áhrif tillagna sem fela í sér breytingar: „Dregnir séu fram bæði kostir og hugsanlegar neikvæðar afleiðingar og heildarmat unnið sem leiðir í ljós að samanlagt sé ávinningur af samþykkt tillögu.“ 2. minni hluti bendir í þessu sambandi á að ríkið gæti orðið bótaskylt fyrir að hafa ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja fullnægjandi vernd gegn mannréttindabrotum. 2. minni hluti vill ítreka þau tilmæli sem fram komu í skilabréfi sérfræðingahópsins að gera verði þá kröfu að markmið breytinganna verði metin vandlega. Vill 2. minni hluti jafnframt í þessu sambandi vísa til þess sem fram hefur komið frá fyrrverandi formanni stjórnlagaráðs og fleiri ráðsmönnum að nauðsynlegt sé að heildarmat fari fram á frumvarpinu áður en það verði samþykkt.
Annar minni hluti bendir á að við meðferð málsins kom fram hörð gagnrýni á greinargerð frumvarpsins en hún samanstendur af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum sérfræðingahópsins. Það er álit 2. minni hluta að texti greinargerðarinnar sé afar óskýr sem leiði af sér að oft sé afar óljóst hver raunveruleg skýring við greinina eigi að vera. Fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar hafa tekið undir þessi sjónarmið og á fundum nefndarinnar með þeim kom skýrt fram að nauðsynlegt væri að endurskrifa greinargerðina frá grunni þar sem hún væri ónothæf sem lögskýringargagn. Bentu sérfræðingarnir á að óskýrleiki greinargerðar gæti orðið til þess að það væri erfiðleikum bundið að leysa úr álitamálum sem upp kynnu að koma eða þá að slíkar úrlausnir yrðu andstætt vilja stjórnarskrárgjafans við setningu ákvæða. 2. minni hluti tekur undir þessi sjónarmið sérfræðinganna og bendir á að þetta eigi ekki síst við þegar orðalagi er breytt en ekki er skýrt með fullnægjandi hætti hvort með því er leitast við að breyta inntaki ákvæðis og/eða efnisreglum.
Annar minni hluti bendir á að í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru teknar saman fjölmargar ábendingar og athugasemdir sem meiri hlutinn beinir til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar. Telur 2. minni hluti þessar ábendingar sýna að málið er ófullburða og að löng vegferð er enn fyrir höndum í þessum efnum. 2. minni hluti bendir hér í dæmaskyni á nokkur atriði en áréttar þó að fara þurfi ítarlega yfir allar þær ábendingar og athugasemdir sem meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar bendir á í umsögn sinni, sem og ábendingar þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina og skiluðu umsögnum. Fram kemur í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins að réttur til íslensks ríkisfangs öðlist þeir sem við fæðingu eiga foreldri með íslenskt ríkisfang, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Jafnframt segir að ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum. 2. minni hluti bendir á að upp kunna að koma vandamál vegna fjölda þeirra er hljóta ríkisborgararétt ef þessi regla gildir hjá öllum ríkjum og hafa líklega í för með sér verulega aukna veitingu ríkisborgararéttar. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttinn til lífs. Þar segir að allir hafi meðfæddan rétt til lífs. 2. minni hluti bendir á að hér þurfi að ígrunda betur að hverju sé stefnt, sérstaklega í vandmeðförnum og siðferðislegum spurningum sem tengjast bæði upphafi og endalokum lífs. Skýringarnar við ákvæðið eru til þess fallin að búa til vafa að ófyrirsynju. Má hér benda á réttarstöðu barns og móður viku fyrir fæðingu sem dæmi. Að lokum bendir 2. minni hluti á að fara þarf vel yfir tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að falla frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn lagði til að gerðar yrðu á tillögum stjórnlagaráðs í 14.–16. gr. frumvarpsins, er fjalla um tjáningar- og upplýsingafrelsi, upplýsingarétt og frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Tillögurnar í þessum greinum þarfnast ítarlegri greiningar, bæði með tilliti til markmiða og afleiðinga.
Annar minni tekur undir breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að við frumvarpið bætist ný grein um íslenska tungu. 2. minni hluti vill með því undirstrika mikilvægi íslenskrar tungu sem á í vök að verjast. Styðja þarf við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum.
Annar minni hluti vill að lokum árétta nauðsyn þess að meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sinni ákalli fræðimanna og annarra sérfræðinga við áframhaldandi vinnslu málsins. Skoða þarf ákvæðin sjálfstætt og leggja mat á þær efnislegu athugasemdir sem fram hafa komið við meðferð frumvarpsins, sem og markmið þessara viðamiklu breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu. Það er mat 2. minni hluta að taka beri einstaka þætti frumvarpsins til nánari skoðunar og ná sátt um þá en í ljósi þess hve skammur tími er til stefnu er fráleitt að afgreiða frumvarpið í heild sinni.
Fylgiskjal II.
Nefndin hefur fjallað um málið og tekið á móti nokkrum fjölda gesta eins og fram kemur í inngangi umsagnar meiri hlutans. Segja má að umsögn meiri hlutans innihaldi tiltölulega góða lýsingu á helstu athugasemdum sem fram komu á fundum nefndarinnar. Óhætt er hins vegar að gagnrýna meiri hlutann fyrir að sjá ekki heildarmyndina og átta sig þannig ekki á hve ófullbúið og gallað málið er í raun og veru. Samandregið má segja að sú alvarlega mynd sem dregin hefur verið upp af frumvarpinu á fundum nefndarinnar hafi að sjálfsdáðum átt að leiða til þess að stjórnarmeirihlutinn mælti gegn framgangi frumvarpsins í óbreyttri mynd eða hvetti til þess að ráðist yrði í umfangsmiklar endurbætur. Slíku er ekki að heilsa heldur virðist meiri hlutinn aðeins treysta sér til þess að vísa vandanum aftur til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar án þess að gefa skýrlega til kynna hver væru hin eðlilegu næstu skref við meðferð málsins.
Þess var óskað að nefndin veitti umsögn um 13. gr. um eignarrétt, 25. gr. um atvinnufrelsi og 34. gr. um náttúruauðlindir. Til nánari leiðsagnar setur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fram sex atriði sem hún telur eðlilegt að nefndin rannsaki en lokar ekki á möguleika hennar til þess að fjalla efnislega um önnur atriði eftir sem því sem nefndin telur þörf á.
Fullyrða má að ný eða breytt ákvæði stjórnarskrár eru almennt háðari túlkun en þau ákvæði sem tekin eru óbreytt úr gildandi stjórnarskrá og þegar hafa mótast í réttarframkvæmd varðandi efni og inntak. Með því að takmarka líkur á því að túlkunarvandi skapist er dregið úr hættu á að réttaróvissa skapist í landinu með tilheyrandi málaferlum þar sem reyna mun á inntak nýrra eða breyttra ákvæða. Stjórnarskrárákvæði vernda nefnilega í mörgum tilvikum mikilvæg réttindi og mikilvæga hagsmuni. Ríki vafi um inntak margra ákvæða stjórnarskrár eykst hætta á réttarglundroða þar sem einstaklingar og lögaðilar keppast við að tryggja þau réttindi sem þeir telja að stjórnarskráin tryggi þeim.
Stjórnarskrárgjafinn fól Alþingi valdið til að breyta stjórnarskránni. Þingmenn eru við slíka vinnu einungis bundnir við eigin sannfæringu en á þeim hlýtur líka að hvíla ákveðin aðgæsluskylda eins og hverjum þeim öðrum sem falin eru tiltekin verkefni. Þannig hlýtur að vera hægt að gera þá kröfu að alþingismenn forðist að veita þeim lagafrumvörpum framgang sem stefna hagsmunum borgaranna í stórkostlega hættu.
Óhætt er að fullyrða að nær allir gestir nefndarinnar hafi gert alvarlegar efnislegar athugasemdir við þá hluta frumvarpsins sem nefndin fjallaði um. Það einkennir athugasemdirnar að þær virðast settar fram að nokkuð vel athuguðu máli, a.m.k. þegar tekið er mið af þeim óskiljanlega flýti sem hefur verið á meðferð málsins.
Í köflunum sem fara hér á eftir verður stiklað á stóru og reynt að setja þær athugasemdir sem koma fram í umsögn meiri hlutans í samhengi.
Undirbúningur frumvarpsins – viðfangsefni stjórnlagaráðs.
Að mati minni hlutans er rót vandans að finna í undirbúningi málsins. Af þeim sökum verður ekki hjá því komist að hefja umfjöllunina á stuttri yfirferð um grundvöll þess.
Skipun stjórnlagaráðs.
Ljóst er að stjórnarskránni verður ekki breytt nema uppfyllt séu þau skilyrði sem sett eru fram í gildandi stjórnarskrá. Af lestri 79. gr. hennar má sjá að valdið til breytinga hefur verið sett í hendur Alþingis. Það er því óumdeilt að Alþingi Íslendinga er hið raunverulega stjórnlagaþing landsins. Svo að tryggt sé að málefni stjórnarskrárinnar standist dægurþras mælir gildandi stjórnarskrá fyrir um að breytingar á henni þurfi að afgreiða á tveimur löggjafarþingum með alþingiskosningum á milli. Þessu fyrirkomulagi er ætlað að tryggja að breytingar verði ekki gerðar á stjórnarskránni nema samkomulag séu um þær, a.m.k. í meginatriðum. Þar sem frumvarp til stjórnarskipunarlaga telst ekki löglega afgreitt nema það fari óbreytt í gegnum hið síðara löggjafarþing er augljóst að ætlast hefur verið til þess að vandað væri til verka á hinu fyrra löggjafarþingi.
Þrátt fyrir að breytingarvaldið sé hjá Alþingi var svokölluðu stjórnlagaþingi falið með lögum að undirbúa endurskoðun stjórnarskrárinnar. Kosið var til þingsins 27. nóvember 2010 enda var markmið þess að „undirstrika þær stoðir hvers lýðræðisþjóðfélags að allt vald spretti frá þjóðinni og því skuli stjórnlög sett af fulltrúum fólksins“. 1 Kjörsókn var þó einungis 36,8%, sem í sögulegu samhengi telst mjög dræm. Þess má þó geta að lögin sem lágu til grundvallar kosningunni voru samþykkt á Alþingi með 39 atkvæðum en enginn þingmanna greiddi atkvæði gegn þeim.
En allt kom fyrir ekki. Hinn 25. janúar 2011 ógilti Hæstiréttur Íslands kosningu stjórnlagaþings. Kosningin hafði farið fram á grundvelli laga sem ætlað var að tryggja almenna, frjálsa, leynilega og beina kosningu á grundvelli jafnréttis. Til grundvallar niðurstöðu réttarins lá sú ástæða að framkvæmd kosninganna hefði verið í andstöðu við lögin og til þess fallin að rjúfa kosningaleynd.
Svo fór að stjórnlagaráð var allt að einu skipað sömu einstaklingum og hlotið höfðu ógilda kosningu til stjórnlagaþings, utan eins sem ekki treysti sér til þátttöku. Sá gjörningur fór fram á grundvelli þingsályktunar sem Alþingi samþykkti með 30 atkvæðum gegn 21.
Það kann að vera erfitt fyrir þá sem stóðu að skipun stjórnlagaráðs að horfast í augu við það ferli sem þeir stóðu að, enda var það meingallað og andvana fætt. Ljóst er að strax á þessu stigi málsins var verulega tekið að molna undan ferlinu og tenging þjóðarinnar við ráðið tekin að visna. Það gerðist a.m.k. með tvennum hætti, annars vegar þar sem skipun ráðsins fór ekki fram á grundvelli lögmætrar kosningar og hins vegar með því að það var engu síður skipað fyrir meðferð meirihlutavalds á Alþingi. Segja má að síðan þá hafi eftirleikurinn endurspeglað upphafið.
Hélt stjórnlagaráð sig innan rétts umboðs?
Í ritinu Stjórnskipunarréttur eftir Gunnar G. Schram prófessor kemur fram að hann telji að Alþingi „geti falið öðrum aðila, t.d. sérstöku stjórnlagaþingi eða forseta, umboð til ákveðinna stjórnarskrárbreytinga og jafnvel setningar nýrrar stjórnarskrár“. Samanburður ályktana Gunnars við undirbúningsgögn stjórnarskipunarlaga nr. 97/1942, sem hann vísar reyndar til við þetta tilefni, leiðir í ljós að Gunnar átti við að Alþingi gæti falið utanaðkomandi aðila að vinna drög að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga. Það breytti því ekki að slíkt frumvarp þyrfti ríkisstjórn eða einhver þingmanna að leggja fram á Alþingi til samræmis við áskilnað stjórnarskrár. Í greinargerð þeirrar þingsályktunartillögu sem síðar varð að framangreindri ályktun Alþingis er sá skilningur staðfestur og ítrekað að Alþingi taki við og afgreiði stjórnarskrártillögur stjórnlagaráðs til samræmis við áskilnað stjórnarskrár.
Samkvæmt þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs var ráðinu falið afmarkað verkefni, þ.e. að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á gildandi stjórnarskrá. Nánar tiltekið var stjórnlagaráði falið að taka til umfjöllunar þætti sem þar eru taldir upp í átta töluliðum. Í framhaldinu er svo vísað til þess að ráðið geti ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en þá sem upp voru taldir.
Í greinargerð þingsályktunartillögunnar (þskj. 930 í 549. máli á 139. löggjafarþingi) er um skýringu á verkefni stjórnlagaráðs vísað til athugasemda frumvarps til laga um stjórnlagaþing og framhaldsnefndarálits allsherjarnefndar um það frumvarp. Í almennum athugasemdum frumvarps til laga um stjórnlagaþing kemur fram að þingið hafi það hlutverk að endurskoða og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins, m.a. að taka sérstaklega til skoðunar efnisatriði sem staðið hafa nær óbreytt allt frá setningu stjórnarskrárinnar 1874 og falla einkum undir I. kafla hennar um nokkur grunnhugtök íslensks stjórnskipulags, II. kafla um framkvæmdarvaldið og tengsl þess við löggjafarvaldið og V. kafla um dómsvaldið. Í athugasemdunum er sérstaklega tekið fram að stjórnlagaþing geti jafnframt tekið til endurskoðunar hvaðeina annað sem það kýs eða lagt til að bætt verði við stjórnarskrána nýjum ákvæðum og köflum sem ekki hafa staðið þar til þessa. En verkefnalýsingunni lýkur ekki á þennan hátt því að í framhaldinu eru heildarverkefni þingsins dregin saman þannig að ráðinu sé falið að setja þær grundvallarreglur sem gilda eiga um æðstu stjórn og skipulag ríkisins, uppsprettu ríkisvalds, verkefni handhafa ríkisvaldsins, verkaskiptingu og valdmörk.
Alþingi samþykkti breytingartillögu allsherjar- og menntamálanefndar við frumvarpið þar sem tveimur nýjum töluliðum, 7. og 8. tölul., var bætt við 1. mgr. 3. gr. þess. Í nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar, þar sem gerð var grein fyrir breytingartillögunum, er fjallað um skilning meiri hlutans á 3. gr. frumvarpsins. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram: „Nokkrar umræður urðu í nefndinni um það hvort rétt væri að telja upp viðfangsefni stjórnlagaþings með þeim hætti sem gert er í frumvarpinu eða láta stjórnlagaþingi það eftir að ákveða viðfangsefnið. Þá var einnig rætt hvort rétt væri að bæta við upptalninguna fleiri viðfangsefnum. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að taka fram í þessu sambandi að eins og 2. mgr. 3. gr. ber með sér er hér ekki um tæmandi talningu að ræða. Meiri hlutinn tekur hins vegar fram að það eru þessi viðfangsefni sem stjórnlagaþingi er einkum ætlað að vinna að og telur því eðlilegt að leggja áherslu á þau, auk þess sem slík upptalning veitir aðhald og er ákveðinn rammi utan um starf þingsins sem þarf að vera markvisst.“ (Leturbreyting minni hlutans.)
Í skýringum frumvarps stjórnlagaráðs til stjórnarskipunarlaga kemur eftirfarandi m.a. fram: „Stjórnlagaráði var meðal annars falið að fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar, sem kosin var af Alþingi 16. júní 2010. […] Frumvarp stjórnlagaráðs hefur […] mótast smám saman í samræðum milli fulltrúa innbyrðis og opnum skoðanaskiptum við samfélagið. […] Meðal fulltrúa í Stjórnlagaráði kom strax í upphafi fram mikill vilji til að taka mannréttindakaflann til endurskoðunar og jafnframt var ákveðið að taka fyrir nokkur önnur efni en þau sem voru nefnd sérstaklega í þingsályktuninni en hafði verið fjallað um í skýrslu stjórnlaganefndar, s.s. stöðu þjóðkirkjunnar og sveitarfélaga. Litið hefur verið á skýrsluna sem góðan grundvöll að byggja á en ekki bindandi fyrirmæli eða valkosti.“ 2
Í umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að hún telji stjórnlagaráð hafa gert grundvallarbreytingu á eigin verksviði miðað við það verkefni sem Alþingi fól því. Þetta gerði ráðið með því að ákveða að endurskoðun mannréttindakafla stjórnarskrár væri eitt meginverkefna þess en það virðist hafa verið andstætt meginmarkmiðum þingsályktunartillögunnar. Bendir Björg á að tilvísun í skýringum ráðsins til sterkrar undiröldu á þjóðfundi árið 2010 um að breyta mannréttindaákvæðum verði að skoða í ljósi þess að á þjóðfundi hafi fyrst og fremst verið lögð áhersla á mikilvægi ýmissa réttinda sem þegar eru tryggð í núgildandi mannréttindaákvæðum, einkum að allir séu jafnir fyrir lögum og banni við mismunun. Þannig telur Björg ekki hægt að sjá orsakasamband á milli fjölmargra ákvæða frumvarpsins og hinna almennu viðhorfa sem komu fram á þjóðfundi.
Þjóðaratkvæði um tillögur stjórnlagaráðs.
Eins og flestum er kunnugt ályktaði Alþingi 24. maí 2012 að fara skyldi fram ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga og tiltekin álitaefni þeim tengd. Sú þingsályktun var samþykkt með 30 atkvæðum stjórnarliða gegn 15 atkvæðum þingmanna Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks. Viðamikil kynning átti sér stað vikurnar fyrir atkvæðagreiðsluna, m.a. með dreifingu leiðbeiningarbæklinga á hvert heimili, opnun heimasíðu sem sérstaklega var tileinkuð atkvæðagreiðslunni, auglýsingum í blöðum o.fl. Að auki skrifuðu fjölmargir greinar og pistla í dagblöð þar sem afstöðu var lýst og menn hvattir til að kjósa rétt.
Atkvæðagreiðslan fór fram 20. október 2012. Niðurstaða hennar var nokkuð afgerandi þegar kemur að tillögum stjórnlagaráðs, 64,2% kjósenda töldu rétt að leggja tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar við gerð nýrrar stjórnarskrár en 31,7% lögðust gegn því.
Það vakti fljótlega athygli að aðeins tæpur helmingur atkvæðabærra manna greiddi atkvæði í kosningunum. Í sögulegu samhengi telst sú kjörsókn afar dræm.
Að mati minni hlutans er að a.m.k. hægt að draga þá ályktun af framangreindu að þessi takmarkaði fjöldi kjósenda gefi til kynna töluvert áhugaleysi. Auk þessa er líka ljóst að spurningarnar voru orðaðar þannig að umdeilanlegt er hvaða ályktanir mætti draga af niðurstöðunum. Að minnsta kosti er ljóst að leiðbeiningargildi þessara kosninga, sem nær væri að kalla skoðanakönnun, var mjög takmarkað.
Ályktanir um grundvöll málsins.
Að áliti minni hlutans var stjórnlagaráðsferlið laskað. Eins og fram hefur komið slitnaði fljótt upp úr því að ráðið hefði skýrt umboð þjóðarinnar. Þar hafði mest að segja léleg kjörsókn í tveimur atkvæðagreiðslum þar sem sú viðurhlutameiri reyndist ógild. Í eðlilegu samhengi við þau handarbakavinnubrögð sem stjórnvöld höfðu viðhaft og almennt áhugaleysi kjósenda umgekkst stjórnlagaráð frjálslega það þrönga umboð sem meiri hluti Alþingis hafði veitt því.
Í þessu ljósi má segja að það komi ekki sérstaklega á óvart að frumvarpið, sem í meginatriðum er byggt á tillögum stjórnlagaráðs eftir lagfæringartilraunir hóps vel meinandi lögfræðinga, er haldið svo miklum ágöllum sem raun ber vitni.
Aðfaraorð frumvarpsins.
Á fundum nefndarinnar voru aðfaraorð frumvarpsins rædd. Þó svo að almenn gagnrýni hafi komið fram um að frumvarpið innihéldi mikla orðskrúð og háleit en óraunsæ markmið má segja að jákvæðni hafi gætt í garð aðfaraorða almennt. Þó kom sú ábending fram á fundi nefndarinnar að aðfaraorðin eða tilgangur þeirra er hvergi skýrður í greinargerð frumvarpsins.
Skilningur minni hlutans er að aðfaraorð laga hafi ekki lagagildi sem slík en þau geti gegnt ákveðnu hlutverki við lögskýringu, e.t.v. eðlislíku hlutverki markmiðsákvæða laga. Af þeim sökum hlýtur að þurfa að gera þá kröfu að aðfaraorðin séu skýr og þar komi fram nothæf stefnumið. A.m.k. í tveimur tilvikum koma óþörf eða óskýr atriði fram í aðfaraorðum frumvarpsins.
Ólíkur uppruni.
2. málsliður 1. mgr. aðfaraorðanna hljóðar svo: „Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu.“
Á fundi nefndarinnar var spurt hvort það gæti talist raunsönn lýsing að þeir sem byggi Ísland séu af það ólíkum uppruna að þörf sé á því að draga það fram í aðfaraorðum stjórnarskrár. Í umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að hún telur að fyrirmynd aðfaraorðanna sé sótt til stjórnarskrár Suður-Afríku. Mat Bjargar er að tilvísunin eigi illa við íslenskar aðstæður enda búi líklega einsleitasta þjóð í heimi hér á landi „með óvenju sterkar rætur í sameiginlegum uppruna, sögu, menningu og tungu, gerólíkt langri átakasögu þjóðarbrota í Suður-Afríku“.
Að mati minni hlutans leikur verulegur vafi á því hvaða tilgangi þessi hluti aðfaraorðanna á að þjóna. Hvaða stefnumið getum við lesið út úr því sem ekki á sér stoð í raunveruleikanum?
Réttarríkið Ísland.
2. mgr. aðfaraorða frumvarpsins er svohljóðandi: „Ísland er frjálst og fullvalda réttarríki með frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi að hornsteinum.“ Af lestri greinargerðar frumvarpsins má sjá að sérfræðingahópurinn gerði smávægilega breytingu frá tillögu stjórnlagaráðs, þ.e. orðið ríki varð að réttarríki. Í skilabréfi sérfræðingahópsins kemur m.a. fram að með breytingunni sé því slegið föstu að Ísland sé réttarríki til að grunngildi sem talin eru upp í aðfaraorðum frumvarpsins endurspegli inntak þess.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar kemur m.a. fram að hún telji þessa notkun á orðinu réttarríki ekki vera í réttu samhengi og því sé breytingin til hins verra.
Í almennri umræðu virðist hugtakinu réttarríki oft teflt fram sem eins konar andstæðu við hugtakið lögregluríki. Skilningur nefndarinnar er sá að hugtakið réttarríki (e. rule of law) fái oft annað inntak á sviði lögfræði og réttarheimspeki. Grunnhugmyndin er þannig sú að borgurunum beri að fara að lögum og handhafar ríkisvalds hafi áhrif á hegðan þeirra með lögum. 3 Í þessu samhengi felur hugmyndin um réttarríki í sér að nauðsynleg skilyrði þurfa að vera til staðar til þess að lög nái þeim frumtilgangi sínum að hafa áhrif á háttsemi fólks, þ.e. lögin þurfa að vera gædd ákveðnum tæknilegum eiginleikum. 4 Samkvæmt skýringum lögfræðiorðabókar felur réttarríki í þrengri merkingu í sér þá formlegu eiginleika sem lög eiga að hafa, svo sem að vera framkvæmanleg, skiljanleg, birt, framvirk og almenn. Í rýmri merkingu felur hugtakið í sér að ekki er einungis vísað til formlegra eiginleika sem lög eiga að hafa heldur einnig lágmarksskilyrða, sem efni laga á að uppfylla, svo sem að grundvallarmannréttindi séu virt. 5 Ljóst er að hugmyndir um inntak réttarríkisins eru ekki einhlítar. 6
Lög ríkja virðast uppfylla skilyrði réttarríkisins að mismiklu leyti eða á mismunandi hátt. Lagasetning hér á landi hin síðustu ár hefur borið einkenni þess að löggjafinn hefur oft brugðist á handahófskenndan hátt við breyttum aðstæðum eða kröfum almennings og stjórnmálamanna um breytingar. Ekki er þó þar með sagt að ríki sem uppfylla tiltekin skilyrði réttarríkisins í minna mæli eða á annan hátt en önnur teljist ekki til réttarríkja. Engu að síður má segja að þessi hugmynd um réttarríkið feli í sér einhvers konar mælikvarða eða safn æskilegra eiginleika.
Í framangreindum skilningi þykir minni hlutanum það afskaplega sérstakt að réttarríkinu Íslandi sé slegið upp eins og hverri annarri staðreynd, eins og þeirri staðreynd að Ísland er fullvalda ríki. Einnig verður að telja það verulega óskýrt að hvaða leyti hugmyndin um ríki í þjóðréttarlegum skilningi ákvæðisins tengist réttarríkishugmyndinni.
Niðurstöður.
Aðfaraorð eins og þau sem birtast í frumvarpinu samræmast ekki íslenskri lagasetningar- og lagahefð. Eins og áður segir er inntak aðfaraorðanna umdeilt og óljóst og vandséð hvaða tilgangi þeim er ætlað að þjóna.
Í ljósi framangreinds telur minni hlutinn skynsamlegt að fella aðfaraorðin brott úr frumvarpinu.
Um 9. gr. Óskýr og óljós ákvæði – aukið svigrúm til takmörkunar á mannréttindum.
Í 9. gr. er að finna ákvæði undir fyrirsögninni: „Vernd mannréttinda“. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Stjórnvöldum ber ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra.
Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Réttindi skv. 7. gr., 1. málsl. 8. gr., 27. gr., 2. og 3. mgr. 28. gr., 29. gr. og 30. gr. má þó aldrei skerða á grundvelli þessa ákvæðis.“
Minni hlutinn fær ekki betur séð en að almenn skerðingarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins sé haldin verulegum annmörkum. Þannig virðist orðalag ákvæðisins stangast á við skýringar í greinargerð a.m.k. að því leyti sem það felur í sér opnun fyrir frekari mannréttindaskerðingar en heimilar eru samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Virðist skerðingarheimild vegna réttinda annarra opna fyrir frekari skerðingarmöguleika en nú er, jafnvel möguleika sem fela í sér að sérhagsmunir geti réttlætt skerðingu verndar sem ákvæði stjórnarskrár hafa fram til þessa veitt borgurum þessa lands.
Að auki virðist hugtakanotkun í ákvæðinu á köflum óljós og úr lagi við það sem hefðbundið er. Þannig kom fram í máli gesta á fundi nefndarinnar að með ákvæðinu yrði dómstólum veitt ákveðið frelsi til að ákvarða inntak þess.
Þá má geta þess að í umsögn Oddnýjar Mjallar Arnardóttur til allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram gagnrýni á 1. mgr. sömu frumvarpsgreinar. Verður ekki betur séð en að hún telji 5. og 9. gr. frumvarpsins fela í sér tvítekningu á sömu atriðunum. Í framhaldinu leggur hún a.m.k. til að 5. gr. og 1. mgr. 9. gr. verði sameinaðar, efni þeirra samræmt og einfaldað. Undir þetta tekur Björg Thorarensen í umsögn sinni til atvinnuveganefndar. Í umsögn Oddnýjar kemur einnig fram að til viðbótar við þau almennt viðurkenndu óbeinu einkaréttaráhrif að túlka beri íslensk lög til samræmis við mannréttindaákvæði feli tillögur og skýringar stjórnlagaráðs í sér að veita skuli mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar óbein einkaréttaráhrif í anda þjóðaréttar. Það telur hún leiða til þess að stefna megi ríkinu til greiðslu bóta fyrir að tryggja ekki með lögum eða öðrum aðgerðum að einkaaðilar brjóti ekki mannréttindi hver á öðrum.
Af lestri skilabréfi sérfræðingahópsins má sjá að hann hefur talið skýringar með 5. og 9. gr. að nokkru leyti óljósar. Þá bendir hópurinn á að ekki hafi farið fram mat á áhrifum aukinnar áherslu á einkaréttaráhrif ákvæðanna á ýmis réttarsvið.
Að mati minni hlutans er ekki ásættanlegt að ráðist verði í breytingar á stjórnarskrá sem fela í sér svo opin og óljós ákvæði. Algerlega ófært er að ráðist verði í breytingar á heimild til skerðingar mannréttinda án þess að umfangið liggi fyrir. Nauðsynlegt hefði verið að gæta þess að ganga ekki lengra en gert er samkvæmt ákvæðum gildandi stjórnarskrár, en til þess að svo hefði orðið hefði greining og mat á áhrifum ákvæðisins þurft að fara fram.
Í ljósi framangreinds telur minni hlutinn stórkostlega þörf fyrir heildarendurskoðun á 9. gr. frumvarpsins. Við þá endurskoðun þarf að taka fyrirkomulag á heimildum til skerðingar mannréttinda til sérstakrar skoðunar.
Um 13. gr. Óskýr og jafnvel minni vernd eignarréttar.
Sú ábending kom fram á fundi nefndarinnar að heimild til skerðingar mannréttinda á grundvelli réttinda annarra væri umvafin óvissu eins og áður hefur verið nefnt. Í tilviki eignarréttarins var bent á að ekki væri hægt að útiloka að með heimildinni væri opnað á heimild þess að löggjafinn geti gert einkaaðilum að framkvæma lögmætt eignarnám án þess að almannahagsmunir krefjist þess. Að mati minni hlutans felst fáheyrð skerðing á eignarréttarvernd í þessari breytingu og í raun aðför að friðhelgi eignarréttarins.
Óhætt er að fullyrða að sú staðreynd að efni 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár er ekki að finna í frumvarpsgreininni vekur furðu. Í umsögn meiri hlutans er rætt um að margir gesta hafi gert athugasemdir við þetta ákvæði en hér verður fullyrt að allir gestirnir hafi verið á þeirri skoðun að þetta væri rangt skref að taka, a.m.k. allir þeir gestir sem inntir voru álits á greininni. Þannig kom fram að rökstuðningur brottfallsins í skýringum stjórnlagaráðs byggði á röngum ályktunum og röngum forsendum. Þá virðist matið sem gert var á áhrifum brottfallsins að mörgu leyti misvísandi. Aagot V. Óskarsdóttir skilaði nefndinni minnisblaði þar sem farið var ítarlega ofan í forsögu og ástæður þess að ákvæðið var tekið í stjórnarskrá á sínum tíma. Að mati minni hlutans hafa aðstæður ekki breyst, þörf ákvæðisins er enn rík og ekki verður séð að þjóðréttarlegar skuldbindingar geri það að verkum að leiðin sé ekki fær.
Að áliti minni hlutans þarf skilyrðislaust að vera tryggt að efni 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár verði áfram hluti af stjórnskipun Íslands. Um þörf á heildarendurskoðun heimildar til takmörkunar mannréttinda vísast til þess sem áður hefur komið fram.
Um 25. gr. Umbylting vinnumarkaðar.
Það stakk strax í augu hve illa aðilar vinnumarkaðarins (Alþýðusamband Íslands og Samtök atvinnulífsins) tóku atvinnufrelsisákvæði frumvarpsins í umsögnum sínum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og vísað var til á fundi nefndarinnar. Skýringar þess komu fram í máli gesta.
Í fyrsta lagi, eins og áður, virðist almenn takmörkunarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins hitta ákvæðið illa fyrir. Enginn vildi a.m.k. útiloka að hún hefði meiri skerðingu í för með sér en samkvæmt gildandi stjórnarskrá.
Í öðru lagi virðast skýringar greinargerðar frumvarpsins gefa óljósa og jafnvel bjagaða mynd af efni ákvæðisins og inntaki gildandi verndar atvinnuréttar.
Í þriðja lagi eru skýringar lykilhugtaka verulega takmarkaðar og villandi. Þannig virðist litla leiðbeiningu að finna um merkingu orðasambandsins mannsæmandi vinnuskilyrði og engan veginn hægt að átta sig á skyldum ríkisins til þess að tryggja þau. Töldu gestir orðasambandið sanngjörn laun haldið sama annmarka en að auki virtist það ranglega tengt við annars konar réttindi í skýringum greinargerðar.
Í fjórða lagi gagnrýndu aðilar vinnumarkaðarins það mikla inngrip sem ákvæðið fæli í sér á fyrirkomulag íslensks vinnumarkaðar sem byggði á norrænu módeli. Ljóst er að þessir aðilar telja greinina skerða möguleika sína til þess að semja um kaup og kjör með kjarasamningum og þannig væru umbylting á þeim vinnumarkaði sem hér hefði þróast á undanförnum áratugum með lagasetningu og í samskiptum vinnuveitenda og launþega.
Í rauninni er það ótrúlegt að svo er að sjá sem meiri hlutinn láti þetta sér í léttu rúmi liggja. Hefðu það einhvern tímann þótt tíðindi að flokkar með þær sögulegu rætur, sem stjórnarflokkarnir hafa, létu þetta fram hjá sér fara án afskipta.
Að mati minni hlutans er frumvarpsgreinin ekki á vetur setjandi. Sú röskun sem hún hefði í för með sér er of alvarleg. Eins og kom margoft fram á fundum nefndarinnar er engin þörf á að gera breytingar á gildandi atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrár, það hefur þjónað tilgangi sínum vel og ekki er annað að sjá en að eftir því verði áfram hægt að vinna.
Um 34. gr. Yfirlýsing um þjóðareign á náttúruauðlindum sem enginn virðist skilja.
Segja má að orðalagið yfirlýsing um þjóðareign á náttúruauðlindum sem enginn virðist skilja segi allt sem segja þarf um 34. gr. frumvarpsins. Verulegar og fjölbreyttar athugasemdir voru gerðar við hana. Jafnt Landssamband íslenskra útvegsmanna, sem og aðrir aðilar, sem þó hafa oft verið ósammála um marga hluti, voru sammála í gagnrýni á þetta ákvæði. Ákvæðið virðist þannig á margan hátt stefna í eina átt, en greinargerðin benda í aðra.
Frumvarpsgreinin er gagnrýnd fyrir það að efni hennar, að því leyti sem það er ljóst, taki ekki mið af því að henni er ætlað að gilda um allar náttúruauðlindir en ekki aðeins fiskveiðiauðlindina. Óhætt er að segja að þessar áherslur séu áberandi í skýringum greinargerðar frumvarpsins sem að mestu reifar skýringar stjórnlagaráðs. Þetta er mjög bagalegt. Með því að umfjöllunin er svo ríkulega undir áhrifum frá umræðum og deilum um fiskveiðistjórnarmál, rýrir það mjög gildi ákvæðis 34. gr. og því blasir við að það ákvæði þyrfti að skrifa og hugsa upp á nýtt.
Þetta er þeim mun ámælisverðara fyrir þær hluta sakir að lengi hefur verið unnið að gerð stjórnarskrárákvæðis um auðlindir. Nægir þar að vísa til vinnu auðlindanefndar, frá því um og eftir síðustu aldamót, sem og vinnu þeirrar nefndar sem vann að endurskoðun þessa ákvæðis á árunum 2003 til 2007.
Um skýringar greinarinnar í greinargerð frumvarpsins hefur verið sagt að þær virðist vera ónýtar og þyrfti að skrifa að nýju frá byrjun. Í þeim er slegið úr og í og uppsetning þeirra gerir það að verkum að leiðbeiningargildið takmarkast verulega.
Hugtakanotkun var gagnrýnd frá tveimur sjónarhornum. Annars vegar þar sem verulega erfitt væri að henda reiður á þjóðareignarhugtaki ákvæðisins þar sem það væri lítt skýrt og ekki í samræmi við hefðbundnar skilgreiningar eignarumráða samkvæmt gildandi rétti. Gengu sumir gesta svo langt að telja að betra hefði verið að þjóðnýta auðlindir berum orðum og lýsa þær ríkiseignir. Hins vegar var talið að vísbendingar um inntak lykilhugtaka væru villandi þar sem í þeim væri vísað til rangra viðmiða og af þeim sökum væri gengið allt of langt.
Í ofanálag komu fram verulegar athugasemdir við hvert væri stefnt með frumvarpsgreininni. Þannig voru kynntar spár þess efnis að ákvæði hennar, í samhengi við 13. gr. frumvarpsins, mundu til nokkurs tíma litið valda umtalsverðri lífskjaraskerðingu á Íslandi.
Í lokamálsgrein 34. gr. er kveðið á um að stjórnvöld geti á grundvelli laga veitt leyfi til afnota og hagnýtingar á auðlindum, gegn fullu gjaldi. Þetta hugtak „fullt gjald“, vekur upp margs konar spurningar. Meðal þess sem nær allir umsagnaraðilar voru sammála um, var að þetta mundi gjörbreyta nýtingarrétti til auðlinda hér á landi, jafnt vegna fiskveiðiauðlindarinnar og annarra auðlinda. Eins og kunnugt er hafa stjórnvöld í gegnum árin þróað í fiskveiðilöggjöfinni margs konar úrræði í byggðalegum, sértækum atvinnulegum tilgangi, eða til ívilnunar einstökum veiðarfærum, svo dæmi séu nefnd. Ljóst virðist að þetta ákvæði muni girða algjörlega fyrir svigrúm löggjafans til slíkra úrræða. Slík úrræði hafa verið mjög áberandi í áformum stjórnvalda um breytingar á fiskveiðilöggjöfinni á síðustu árum. Verði þetta ákvæði stjórnarskrárinnar að veruleika, mun væntanlega verða úti um allar slíkar fyrirætlanir.
Minni hlutinn telur einsýnt að náttúruauðlindaákvæði 34. gr. frumvarpsins sé allsendis ófullburða. Inntak þess virðist ekki hafa verið ákvarðað nægilega af hálfu stjórnlagaráðs, það virðist byggt á hálfkaraðri hugsun og á of þröngu sjónarhorni. Þannig fæst ekki séð af orðum þess eða skýringum hvert var stefnt. Af þeim sökum hefur ákvæðið sýnilega skapað sérfræðingahópnum ærið verkefni. Sérfræðingarnir hafa vafalaust gert sitt besta til þess að bjarga því sem bjargað varð en ekki haft erindi sem erfiði og í raun endað með því að flækja það enn frekar. Þar sem svo er í pottinn búið er óhjákvæmilegt annað en að taka bæði ákvæðið sjálft og skýringar þess til algerrar endurskoðunar.
Minni hlutinn vekur athygli á því að í fjölmörgum umsögnum sem nefndinni bárust, eða höfðu borist til að mynda stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, var að finna mjög rækilega umfjöllun um efni þessarar greinar. Ítarlegasta umfjöllunin er frá Lex lögmannsstofu sem unnin var fyrir Landssamband íslenskra útvegsmanna.
Niðurstöður.
Eins og sjá má af því sem hér hefur verið rakið þarfnast öll þau ákvæði sem atvinnuveganefnd tók til skoðunar endurskoðunar við. Þá er það mat minni hlutans að sú endurskoðun verði að byggja á traustari grundvelli en frumvarpið gerir. Skynsamlegast væri að einskorða vinnuna við fáein atriði, sem samhljómur hefur verið um að kölluðu á endurskoðun í stjórnarskránni. Eitt þeirra atriða gæti verið efni auðlindaákvæðisins sem hér hefur nokkuð verið fjallað um.
Ljóst er hins vegar að grundvöllur þeirrar endurskoðunar getur ekki verið sá texti sem er að finna í frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar.
Fylgiskjal III.
Hinn 23. nóvember sl. óskaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eftir því að fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (415. mál) sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Efnahags- og viðskiptanefnd skyldi fjalla um 13. gr. (eignarréttur) og 71. gr. (skattar). Það er mat minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar að fleiri greinar heyri undir verksvið nefndarinnar, þar á meðal 34. gr. um náttúruauðlindir, 67. gr. um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu og 111. gr. um framsal ríkisvalds. Þá er óhjákvæmilegt að fjalla ítarlega um 113. gr. sem kveður á um breytingar á stjórnarskrá.
Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar vill koma þeirri athugasemd á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að hann telur nauðsynlegt að gera breytingar á gildandi stjórnarskrá. Þær breytingar þarf að gera með yfirveguðum hætti og í sem mestri sátt. Stjórnarskrá á að vera stjórnarskrá allra en ekki einhvers meiri hluta sem beitir minni hluta valdi. Betra væri að komast að niðurstöðu um hvaða breytingar þurfi að gera að flestra mati og gera þær breytingar – síðan væru gerðar aðrar atrennur að breytingum og þær breytingar fengju vandaðri umfjöllun og lengri tíma. Hlustað yrði á rök þeirra sem væru á öndverðri skoðun og þeim rökum hafnað með öðrum og sterkari rökum eða fallist á þau. Benda má á að ekki er minnst á Hæstarétt í gildandi stjórnarskrá og mun sá vandfundinn sem væri á móti slíkri breytingu, en hún þyrfti líka vandaða umfjöllun. Þá eru ákvæði í gildandi stjórnarskrá um heimildir forseta lýðveldisins sem hafa ekki gildi og villa fyrir, t.d. 21. gr. um að forseti lýðveldisins geri samninga við önnur ríki. Ekki ætti að vera ágreiningur um að fella slík ákvæði úr gildi.
Sérfræðingar sem komu á fund nefndarinnar kvörtuðu flestir undan tímaskorti við að kynna sér og gefa álit um svo veigamikið mál sem heil ný stjórnarskrá er. Afleiðingar geti verið ófyrirséðar, sérstaklega fyrir veikari hópa þjóðfélagsins. Mikil hætta er á að deilur blossi upp því að mörg ákvæði eru ekki mjög skýr og til lítils er að leita í hefðbundin lögskýringargögn eins og greinargerð þar sem skýringarnar stangast jafnvel á.
Um 13. gr. (eignarréttur).
Gildandi stjórnarskrá, 72. gr.:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.“
13. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga (415. mál) hljóðar svo:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“
Þegar þessar tvær greinar eru bornar saman sést að fyrri málsgrein gildandi stjórnarskrár er tekin upp orðrétt en þeirri síðari sleppt. Það hefur í för með sér að ekki verður með vísan til stjórnarskrár hægt að takmarka eignarrétt erlendra aðila. Í nefndinni var rætt ítarlega um þessa grein og eins að sleppt hefði verið ákvæði sem var í tillögum stjórnlagaráðs. Þar var 1. mgr. óbreytt frá gildandi stjórnarskrá, en svo hafði verið bætt við 2. mgr., svohljóðandi: „Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.“
Þessi tvö atriði lesast sjálfstæð vegna tengingarinnar „svo og“. Orðalagið segir að eignarrétti fylgi skyldur en ekki kemur skýrt fram hvað það þýðir. Sumir viðmælendur töldu að eignarréttinum hefði verið gert of hátt undir höfði og þetta væri tilraun til þess að veikja hann. Þar sem meiri hluti nefndarinnar hefur gert þessa tillögu stjórnlagaráðs að sinni hlýtur minni hlutinn að vara eindregið við því. Fjöldi fólks treystir á eignarréttinn, t.d. eigendur fasteigna og eigendur lífeyrisréttindi, þar á meðal sá fjöldi starfsmanna ríkisins sem treystir á að réttindi þeirra í B-deild LSR haldi. Sérhver veiking þessa réttar getur verið mjög skaðleg og varðað mikla hagsmuni. Fólk er kannski búið að fórna miklu til að eignast þak yfir höfuðið eða sætta sig við lægri laun í trausti góðra lífeyrisréttinda. Slíkar tillögur sem settar verði í stjórnarskrá þurfa að hafa skýrar afleiðingar en það verður ekki lesið út úr umfjöllun meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar á þingskjali 510 eða tillögu stjórnlagaráðs og greinargerð með tillögunni.
Þegar þetta ákvæði er skoðað samhliða ákvæði 2. mgr. 9. gr. vakna ýmsar spurningar: „Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.“
Má skerða eignarréttinn til að vernda réttindi annarra? Hvað þýða lýðræðishefðir í þessu sambandi? Hvað eru lýðræðishefðir? Getur eigandi ónotaðs húsnæðis verið skyldaður til að nýta það til að mæta húsnæðisrétti annarra? Hversu langt má ganga í því sambandi? Verður fólk skyldað til að hleypa ókunnugum inn á heimili sitt ef þar standa herbergi auð? Við þessu fengust ekki viðhlítandi svör og varar minni hlutinn við þessu ákvæði.
Ekki verður rætt um eignarrétt án þess að fjalla um þann eignarrétt sem felst í 34. gr. um náttúruauðlindir:
„Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.“
Hér verður að setja spurningarmerki við hugtökin „auðlind“, „sameign þjóðar“ og „þjóð“. Hugtakið auðlind er reyndar talið upp tæmandi í 2. mgr. en það vekur athygli að ef orðið er túlkað sem lind, sem auður streymir úr, voru öll þau atriði sem þar eru talin upp ekki auðlindir fyrir 120 árum enda landslýður ótrúlega fátækur með okkar augum séð. Það var ekki fyrr en mannauður kom til að nytjastofnar og vatnsafl varð að auðlind. Þá vaknar spurning hvort mannauðurinn sé í þessum skilningi þjóðareign? Engin skilgreining hefur fengist á auðlind nema að það sé atvinnustarfsemi sem vegna sérstakra aðstæðna skili miklum arði umfram aðrar atvinnugreinar og aðgangur að henni sé á einhvern hátt takmarkaður. Svo vekur athygli að takmörkun á aðgangi að tíðnisviði rafsegulbylgna sem flytja gögn, grasspretta á túnum bænda, verslun með kolefnislosun og hagur af skipulagi þéttbýlisstaða er ekki talið með í þeirri upptalningu.
Enn erfiðara er að fá skilgreiningu á hvað „sameign þjóðar“ þýðir umfram t.d. „eign þjóðar“. Á hver einstaklingur í þjóðinni á einhvern dularfullan hátt hluta í þessari eign? Getur hann nálgast þennan hluta eignar sinnar? Erfiðast er að skilgreina hvað „þjóð“ er. Ef aðfaraorð stjórnarskrárinnar eru skoðuð, þ.e.: „Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð. Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu,“ þá eru útlendingar þar á meðal. Ekkert er fjallað um það hversu lengi þeir þurfa að búa hér á landi eða hvort ferðamenn teljist líka til þjóðar. Svo virðast íslenskir ríkisborgarar einnig teljast til „þjóðarinnar“ þó að afi þeirra hafi flutt til fjarlægra landa fyrir löngu og þeir erft ríkisborgararéttinn en hafi aldrei komið til landsins, kunni ekkert í íslensku og þekki ekki til íslenskrar menningar eða aðstæðna. Þegar umræðan er skoðuð líta margir þannig á að „ríkið“ fari með þessar eignir sem ráðsmaður í umboði þjóðarinnar og er það ekki í fyrsta sinn í mannkynssögunni að hugtakið „þjóð“ er notað til að sölsa undir ríkið eignir og réttindi. Reynsla af ríkiseign og arðsemi hennar ætti að vara fólk við þessari þróun og því að setja slík ákvæði í stjórnarskrá. Auk þess verður fólk að átta sig á því að það eru stjórnmálamenn eða meiri hluti á Alþingi sem skipar stjórn þessara auðlinda og þannig er ýtt undir óeðlileg tengsl stjórnmála og atvinnulífs.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fól Feneyjanefndinni svokölluðu að fjalla um tillögur nefndarinnar að nýrri stjórnarskrá. Hlýtur nefndin að fjalla um þetta séríslenska fyrirbæri „sameign þjóðar“ og þykir minni hlutanum ótækt að ekki skuli vera beðið eftir álíti hennar og í raun dónaskapur að hefja umræðu og taka málið út án þess að bíða svars um það atriði sem og öll önnur álitamál sem enn eru óleyst.
Þar sem ríkið fer með ráðsmannsvald yfir „auðlindum þjóðar“ í skilningi margra er nauðsynlegt að fá úr því skorið að slíkt vald, þ.e. yfir auðlindum þjóðarinnar, megi ekki framselja skv. 111. gr., en hún segir:
„Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft.“
Nú vill svo til að ESB er stofnað og starfar í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Minni hlutinn krefst þess að þetta atriði sé alveg á hreinu, þ.e. að ekki megi framselja auðlindir þjóðarinnar til ESB eða annarra alþjóðasamtaka.
Ákvæði 73. gr. um skattamál er samhljóða tillögum stjórnlagaráðs og felur í sér engar efnislegar breytingar frá gildandi stjórnarskrá. Minni hlutinn tekur undir það álit gesta að skattamál eru nátengd eignarrétti enda oft veruleg skerðing bæði tekna og eigna, og ættu heima í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar.
Ekki verður fjallað um eignarrétt og skattamál án þess að geta þess að slík mál eru undanskilin 67. gr. um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu. Þar segir í 2. málsl. 1 mgr.: „Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða …“ Þarna eru talin upp einmitt þau atriði sem minni hlutinn teldi mesta þörf á að borgararnir kæmu að. Leggur minni hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að þetta ákvæði verði strikað út.
Ekki verður fjallað um stjórnlagafrumvarpið án þess að skoða 113. gr. um stjórnarskrárbreytingar. Þær verða allt of auðveldar að mati sem minni hlutans:
„Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Sé frumvarpið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög.“
Einfaldur (stjórnar-)meirihluti á Alþingi (17 þingmenn styðja málið) getur samþykkt stjórnarskrárbreytingu (sem ekki varða mannréttindi) og þarf ekki einu sinni aukinn meiri hluta. Svo eru engar kröfur gerðar til þess að þátttaka í kosningu sé mikil eða að aukinn meiri hluta kjósenda greiði atkvæði með breytingunni. Ef þátttaka í kosningum er lítil, 35%, vegna áhugaleysis eða upplýsingaskorts getur komið upp sú staða að einungis 18% kjósenda standi á bak við stjórnarskrárbreytinguna. Ekki er gerð nein krafa um sátt á Alþingi né á meðal þjóðarinnar. Hætt er við að stjórnarskránni verði breytt oft á hverju kjörtímabili og hún verði ekki sú kjölfesta eða sátt þjóðarinnar sem hún ætti að vera. Varar minni hlutinn alvarlega við slíkri lausung og hvetur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að skoða meiri hömlur á breytingar á stjórnarskrá. Það á ekki að fara eftir stjórnarstefnu hverju sinni hvernig stjórnarskránni er breytt. Svo er það rökfræðilegt vandamál sem kemur upp ef samþykkt er frumvarp um breytingar á bæði II. kafla og einhverjum öðrum köflum stjórnarskrárinnar.
Umsögn umboðsmanns Alþingis.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur borist er athygli nefndarinnar vakin á því hlutverki umboðsmanns að hafa eftirlit með því að stjórnsýslan starfi í samræmi við lög, þ.m.t. stjórnarskrána sem eru grundvallarlög landsins. Í umsögninni kemur fram að athugasemdir frumvarpsins veiti misvísandi og takmarkaðar upplýsingar og komi þar af leiðandi ekki að gagni við skýringar á frumvarpstextanum. Telur umboðsmaður á skorta að fyrir liggi afstaða flutningsmanna um tilurð og efni einstakra ákvæða frumvarpsins sem flest hver eru almennt orðuð og gefa tilefni til mismunandi skýringarkosta. Þá stafi þessi óvissa einnig af því hvernig staðið hefur verið að undirbúningi málsins og því að ekki hefur verið gætt viðtekinna viðmiða um vandaða frumvarpssmíð, til að mynda hvað varðar mat á áhrifum tillagna frumvarpsins á réttindi borgaranna og hagsmuni opinberra aðila með hliðsjón af alþjóðlegum skuldbindingum, dómafordæmum Hæstaréttar og gildandi löggjöf.
Umboðsmaður Alþingis telur tilefni til að árétta almennt hlutverk stjórnarskráa, sem varla væri þörf á nema einhver misbrestur hefði orðið við undirbúning málsins. Ræðir hann í þessu sambandi þörf lögbundinnar stjórnsýslu og mikilvægi þess að lög séu skýr og aðgengileg til þess að borgararnir geti hagað ráðstöfunum sínum til samræmis. Bendir hann á að mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar standi ekki einungis til þess að vernda frelsi borgaranna gagnvart ásælni ríkisvaldsins heldur megi leiða af þeim ýmsar jákvæðar athafnaskyldur handhafa ríkisvaldsins til að tryggja að borgararnir fái notið hinna stjórnarskrárvörðu réttinda. Með því að leggja stjórnarskrárbundnar kvaðir á herðar einkaaðilum eins og frumvarpið virðist gera ráð fyrir, sbr. 2. mgr. 5. gr., verði ekki betur séð en að eðli stjórnarskrárinnar sem réttarheimildar sé raskað með tilheyrandi réttaróvissu fyrir borgarana og aðra aðila, þ.m.t. þá sem fylgjast eiga með því hvort ákvæði hennar séu virt.
Umboðsmaður tiltekur fjölmörg önnur dæmi um efnisbreytingar sem hann telur að ekki hafi fengið viðhlítandi umfjöllun í athugasemdum frumvarpsins og má þar nefna ákvæði frumvarpsins sem fram koma í 13. gr. (eignarréttur), 2. mgr. 9. gr. (vernd mannréttinda) og 34. gr. (náttúruauðlindir). Um þessi ákvæði fjallaði efnahags- og viðskiptanefnd sérstaklega að beiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og hefur sú umfjöllun eins og umsögn meiri hluta nefndarinnar ber með sér gefið tilefni til að ætla að heimilt verði að takmarka eignarréttinn í fleiri tilvikum en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Á sama tíma virðist ekki hafa farið fram nein úttekt á því hvort þær breytingar fullnægi ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu því eins og umboðsmaður Alþingis bendir á í umsögn sinni reisir sáttmálinn skorður við því að takmarka réttindi umfram það sem þar er kveðið á um. Minnir umboðsmaður á að þegar sáttmálanum var veitt lagagildi hér á landi hafi verið gerðar lögfræðilegar úttektir á áhrifum þess á gildandi rétt.
Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er gerð tilraun til að skýra merkingu hugtaksins þjóðareign og flókið samspil þess við eignarréttarhugtakið sem leikmenn, aðrir en lögfræðingar, eiga almennt erfitt með að henda reiður á. Hvað þýðir það til að mynda þegar 3. málsl. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða kveður á um að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum en eigi að síður deila menn um hvort handhafar þeirra séu varðir af eignarréttarákvæði stjórnarskrár? Umboðsmaður Alþingis leggur áherslu á í þessu sambandi að samkvæmt gildandi rétti geti réttindi af þessum toga skapað grundvöll að atvinnuréttindum sem ríkisvaldið, að viðlagðri bótaskyldu, getur ekki endurúthlutað nema taka eðlilegt tillit til þeirra sem réttindin nýta.
Rétt þykir að árétta að ákvæði frumvarpsins um þjóðareign er ekki ætlað að raska réttindum sem nú njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Samt sem áður virðist umsögn meiri hlutans bera með sér að hvorki þeir sem undir hana rita né einstakir viðmælendur nefndarinnar hafi getað sætt sig við þá nálgun að ekki standi til að raska þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast. Verður því ekki annað ráðið en að til hafi staðið að útkljá viðkvæmt pólitískt deilumál með upptöku ákvæðis um þjóðareign á náttúruauðlindum í stjórnarskrána. Háttar eins til um ýmis önnur ákvæði frumvarpsins og gæti sú staðreynd opnað augu einhverra fyrir því að best er að leggja fram breytingar á stjórnarskrá í sem mestri sátt og að vandlega athuguðu máli.
Fylgiskjal IV.
Inngangur.
Með bréfi dags. 23. nóvember 2012 óskaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis eftir umsögn umhverfis- og samgöngunefndar á þeim ákvæðum frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr. um náttúru, umhverfi, dýravernd o.fl. og um VII. kafla frumvarpsins, 105.–108 gr., um sveitarfélög. Einnig fjallaði nefndin um 32. gr. um menningarverðmæti. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögnin bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012. Það blasti þegar við að fresturinn var allt of stuttur miðað við mikilvægi þeirra málefna sem nefndinni var ætlað að fjalla um og útilokað að leita skriflegra ábendinga og athugasemda sérfræðinga og hagsmunaaðila innan hans.
Gestum sem komu á fund nefndarinnar var gefinn afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Nefndin tók á móti gestum á sjö þessara funda. Boðað var af stjórnarmeirihlutanum í nefndinni að fundur yrði haldinn til að ræða viðkomandi frumvarpsákvæði og leita samkomulags nefndarmanna. Af honum varð ekki. Þá var einnig boðað að send yrðu út drög að umsögn stjórnarmeirihlutans til umræðu innan nefndarinnar. Sú umsögn var send laust fyrir kl. 12.00, föstudaginn 18. janúar 2013, og boðað til fundar klukkustund síðar, eða kl. 13.00. Þar var málið tekið út umræðulaust og án þess að farið væri yfir umsögnina og hún lesin. Ekki var gerð tilraun til að leita samkomulags. Undirritaður greiddi atkvæði gegn því að málið væri tekið út eins og í pottinn var búið. Ljóst má vera að málið er rekið sem hvert annað stjórnarfrumvarp, stjórnarskipunarfrumvarp ríkisstjórnarinnar en ekki þjóðarinnar. Það er miður og brýtur gegn þeim hefðum að stjórnarskránni sé ekki breytt nema um þær breytingar sé þokkaleg samstaða millum þing- og stjórnmálaflokka. Nægir í því efni að vísa í breytingar sem gerðar voru á stjórnarskránni á síðasta áratug tuttugustu aldar undir forustu þingmannanna Geirs H. Haarde, Ragnars Arnalds og fleiri.
Full ástæða væri til að rifja upp forsögu frumvarpsins en að henni verður ekki vikið að sinni. Því skal þó til haga haldið að á þjóðfundi um málið og hjá stjórnlagaráði komu fram ótal góðar hugmyndir og tillögur sem eru til þess fallnar að leggja grunn að skynsamlegum breytingum á gildandi stjórnarskrá. Því miður virðist stefna í að nauðsynlegum breytingum verði klúðrað í meðförum Alþingis. Í stað þess að vinna að málinu í samstöðu og með málamiðlunum virðist sem málið verði sett í hnút málþófs á næstu vikum. Það stefnir í að engar breytingar nái fram að ganga ef marka má reynslu af stjórnarskrárumræðum á vorþingi 2009. Það er miður og þá betur heima setið en af stað farið í þessa flokkspólitísku ferð. Stjórnarskráin er mál þjóðarinnar. Til hennar verður að vanda í hvívetna. Sú er ekki raunin með það frumvarp sem Alþingi hefur nú til umfjöllunar.
Um málsmeðferð.
Eins og rakið er hér að framan gafst nefndinni ekki tóm til að kalla eftir skriflegum umsögnum og tíminn til að taka á móti gestum og heyra sjónarmið þeirra var afar takmarkaður. Þá var ekki orðið við óskum um að kalla fyrir fleiri gesti. Vísast þar m.a. til beiðni undirritaðs um að Ágúst Þór Árnason, deildarformaður lagadeildar Háskólans á Akureyri, kæmi fyrir nefndina og óska Birgis Ármannssonar alþingismanns um gesti. Best verður þessari hraðsuðu við málsmeðferð lýst með tilvísun í bréf Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 29. nóvember 2012:
„Sambandið vill hins vegar taka fram að í raun er það fyrst núna, þegar frumvarp til stjórnskipunarlaga er lagt fram á Alþingi, sem talist getur tímabært að vinna heildstæða umsögn um þær tillögur sem felast í frumvarpinu. Til að vinna slíka umsögn þarf að fara yfir sjálft frumvarpið, skýringar við það og önnur gögn sem liggja til grundvallar frumvarpinu, þar á meðal álit sérfræðinganefndar sem falið var að yfirfara frumvarpstillögur Stjórnlagaráðs.
Vegna umfangs og mikilvægis málsins er hér ekki um að ræða verkefni sem hægt er að vinna á örfáum dögum, allra síst í því mikla annríki sem jafnan er í nóvember og desember vegna þingmála og lagafrumvarpa sem unnið er að í ráðuneytum.“
Síðar segir:
„Að áliti sambandsins er raunhæfur umsagnarfrestur um svo viðamikið mál 6–8 vikur, jafnvel þótt verkefnið verði sett í forgang, en ljóst að starfsmenn sambandsins geta ekki lagt öll önnur verkefni til hliðar á meðan málið er til umsagnar.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, kveður við sama tón. Þar segir m.a.:
„Ítrekað er að frestur sem veittur var til undirbúnings fundsins var óhæfilega stuttur þegar jafn mikilvægt og margþætt mál á í hlut.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2013, segir enn fremur:
„Ekki reyndist mögulegt í ljósi hins stutta tíma til undirbúnings að útbúa skriflegar athugasemdir um öll þessi ákvæði frumvarpsins.“
Síðar segir í sama bréfi: „Áréttað er að engin tök hafa verið á að greina þessi ákvæði til að geta svarað spurningum nefndarinnar með viðhlítandi hætti eða gera tæmandi athugasemdir við efni þeirra.“
Þrátt fyrir þessa fyrirvara Bjargar Thorarensen, sem hún ítrekaði á fundi með umhverfis- og samgöngunefnd 10. desember 2012, segir eftirfarandi orðrétt í umsögn meiri hluta nefndarinnar:
„Björg Thorarensen lagaprófessor sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki full ljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan“.“
Þetta er röng ályktun, bæði út frá fyrirvörum Bjargar, tímaskorti, pressu og skýringum hennar á áðurnefndum fundi með nefndinni 10. desember 2012. Þegar umsögn hennar er skoðuð kemur í ljós að hún gerir fjórar veigamiklar efnislegar athugasemdir við ákvæðið. Innlegg hennar er rangtúlkað. Rík ástæða er til að kalla eftir ítarlegri umsögn Bjargar Thorarensen, eins fremsta stjórnskipunarfræðings þjóðarinnar, um öll ákvæði frumvarpsins, greina þau til hlítar og áhrif þeirra á réttarskipan okkar.
Hér hafa verið nefnd til sögunnar nokkur dæmi um gagnrýni á málsmeðferð. Þau eru mörg fleiri. Stjórnarskráin á það ekki skilið að fá slíka meðferð.
Almennt um frumvarpið.
Fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga hefur hlotið mikla og ástæðuríka gagnrýni fræðasamfélagsins, frá fremstu sérfræðingum landsins í lögfræði og öðrum samfélagsfræðum, gagnrýni sem verður að taka alvarlega, staldra við og gaumgæfa til þaula. Um þessa gagnrýni vísast að mestu leyti til umsagna Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, til utanríkismálanefndar, dags. 9. desember 2012, og til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2012. Einnig vísast til umsagnar umboðsmanns Alþingis, Tryggva Gunnarssonar. (Sjá fylgiskjöl.) Undirritaður gerir þessar umsagnir og athugasemdir að sínum. Við blasir af umsögnum Bjargar Thorarensen, umboðsmanns Alþingis og annarra sérfræðinga að frumvarpið þarf verulegrar skoðunar við og endurbóta um efni, framsetningu og orðalag. Sú endurskoðun verður ekki gerð af viti á þeim skamma tíma sem eftir lifir af þessu þingi, nema um atriði sem þokkaleg sátt er um, og þau eru alltént nokkur.
Frumvarpið er, eins og fyrr segir, alvarlega gagnrýnt fyrir framsetningu og orðalag einstakra ákvæða. Mjög mörg ákvæði frumvarpsins eru að orðalagi matskennd og óljós að efni. Skortir mjög á skýrleika og gagnort orðalag. Orðalagsbreytingar eru gerðar á mörgum ákvæðum gildandi stjórnarskrár en tekið fram að þær feli ekki í sér efnisbreytingar. Þetta á m.a. við um mannréttindakafla frumvarpsins. Þær virðast gerðar breytinganna vegna og valda réttaróvissu. Það er miður í ljósi þess að gildandi mannréttindaákvæði eru skýr og auk þess hafa gengið dómar Hæstaréttar um mörg þeirra og þau skýrð til hlítar með þeim. Með jafn matskenndum og óskýrt orðuðum ákvæðum er dómstólum í raun falið löggjafarvald. Hér er af mörgu að taka en aðeins tekin dæmi hér á eftir af handahófi.
Af hverju á Ísland að vera lýðveldi með „þingræðisstjórn“ ekki þingbundinni stjórn? Hvað þýðir það að „einkaaðilar skulu, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á í II. kafla“, um mannréttindi og náttúru? Er hér verið að gefa afslátt á mannréttindum? Sama gildir um lokamálslið 2. mgr. 9. gr. Lítt skiljanlegt ákvæði. Einnig vekur það umtalsverðar áhyggjur að gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, um heimild til að takmarka eignarréttindi útlendinga, skuli vera fellt niður í 13. gr. frumvarpsins. Í því felst framsal á fullveldi. Geta „Núbóar“ Kína þar með keypt upp Ísland?
Með skýringum í greinargerð um félagafrelsisákvæði 20. gr. frumvarpsins er vakið upp deilumál sem leyst var farsællega við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar á síðasta áratug tuttugustu aldar. Í greinargerðinni er vegið að launamönnum og samtökum þeirra og svokölluðu „neikvæðu“ félagafrelsi gert hærra undir höfði en mannréttindabundnu samningsfrelsi. Núverandi tilhögun mála brýtur í engu gegn mannréttindum. Hver og einn launamaður og atvinnurekandi er frjáls að því að standa utan samtaka. Greinargerð með frumvarpinu gengur gegn mannréttindum, samningsrétti launamanna og atvinnurekenda og felur í sér atlögu gegn samtökum þeirra og farsælu skipulagi á íslenskum vinnumarkaði.
Í 23. gr. frumvarpsins er notað orðalagið „að hæsta marki sem unnt er“. Fallegt markmið en hvað þýðir það, hver er viðmiðunin? Frumvarpið kveður í 24. gr. á um menntun á skólaskyldualdri án endurgjalds. Falla þar með niður öll gjöld sem nú eru innheimt af skyldunámsnemum? Gott ef svo væri. Ákvæði um alþingiskosningar í 39. gr. eru afar umdeild og byggja að hluta á opnum heimildum. Þar er verulega hallað á landsbyggðina án þess að jafnræði hennar gagnvart höfuðborgarsvæðinu sé tryggt. Málskotsákvæði 65. gr. og þingmál að frumkvæði kjósenda o.fl. skv. 66. gr. og 67. gr. frumvarpsins þarfnast mun betri útfærslu. Sama gildir um 89. gr. um ráðherra og Alþingi. Ákvæði um framsal ríkisvalds skv. 111. gr. frumvarpsins eru beintengd umsókn um aðild að ESB, óútskýrð og galopin. Hvað felst í verulegu valdframsali samkvæmt ákvæðinu? Ákvæði 96. gr. um skipun embættismanna eru að sama skapi lítt skiljanleg. Á forsetinn að taka að sér hlutverk dómnefnda um hæfni og hæfi dómara? Á að kollvarpa nýlegri skipan mála sem hefur reynst einkar vel?
Hér hafa verið tekin dæmi af handahófi. Þau eru mun fleiri. Aðalatriðið er að það þarf að gaumgæfa öll ákvæði frumvarpsins, orðalag og þær afleiðingar sem ákvæðin kunna að hafa. Það verður að hyggja að því hvort dómstólar geti dæmt um þau matskenndu ákvæði sem nefnd hafa verið og vikið verður að hér á eftir.
Við framanritað er því að bæta að greinargerð með frumvarpinu er villandi og mótsagnakennd og veitir ekki þá lögskýringarleiðsögn sem brýn þörf er á gagnvart óljósum og matskenndum ákvæðum frumvarpsins. Fræðimenn hafa gengið svo langt í umfjöllun á fundi nefndarinnar að fullyrða að greinargerðin sé ónothæf og hana þurfi að endursemja.
Ákvæði sem snúa að umhverfis- og samgöngunefnd.
Um 32. gr.
Greinin er vanhugsuð og stangast á við 13. gr. frumvarpsins. Hugtakið þjóðareign er ekki skilgreint. Eigi greinin að taka til dýrmætra þjóðareigna í einkaeign, svo sem fornhandrita, sem má ætla af orðalagi hennar, er greinin gagnslítil. Hér eru lagðar til óskilgreindar kvaðir. Meginhugsunin ætti að vera að koma í veg fyrir að dýrmætar þjóðareignir verði fluttar úr landi. Staða þessara mála er í dag þokkalega tryggð í alþjóðasamningum og lögum. Ákvæðið er, ef eitthvað er, til þess fallið að draga úr því öryggi. Fræðimenn gagnrýna ákvæðið harðlega.
Um 33. gr.
Greinin er í heild óljós og matskennd, sbr. umfjöllun hér að framan.
Orðalag 1. mgr. um að fyrri spjöll skuli bætt eftir föngum felur í sér brot á mengunarbótareglu umhverfisréttar. Hér er mælt fyrir að stjórnarskrárbinda undantekningu en ekki þá aðalreglu að öll spjöll skuli bæta.
Samkvæmt gildandi lögum höfum við Íslendingar einsett okkur að varðveita, vernda og bæta umhverfið og sjá til þess að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða. Þessar meginreglur ættu að endurspeglast í stjórnarskránni, ekki undantekningarregla sem kveða mætti á um í almennum lögum.
Orðalagið „bætt eftir föngum“ er verulega vont lagalega séð. Hvað þýðir það á „mannamáli“?
Sagt er að 3. mgr. greinarinnar feli í sér meginregluna um sjálfbæra þróun eins og hún er skilgreind í svonefndri Brundtland-skýrslu. Það er rangt. Lagt er til að meginreglan um sjálfbæra þróun verði sett fram í nýrri stjórnarskrá og skilgreind í greinargerð. Orðalagið í greininni, „að þau skerðist sem minnst til langframa“ er ónothæft. Hvað þýðir það? Orðalagið er bæði „lagatækni- og mannamálslega“ vont. Hvernig geta dómstólar túlkað það án þess „að setja lög“?
Um 34. gr.
Því áliti er hér lýst að umsemja þurfi greinina frá grunni og skilgreina í greinargerð til að varpa lögskýringarljósi á hana. Skilgreina þarf hugtökin „varanlegra afnota“, „venjulega hagnýtingu fasteignar“, „gegn fullu gjaldi“ og fleiri. Sérkennilegt er að auðlindir sjávar virðast settar í forgang í stað þess að setja allar auðlindir okkar á sama stall. Andrúmsloftið er einnig auðlind. Í greininni er einnig endurtekin reglan um sjálfbæra þróun varðandi nýtingu, sbr. athugasemdir um 33. gr. Að öðru leyti er vísað til athugasemda fræðimanna. Vakin er athygli á því að svonefndur sérfræðingahópur forsætisráðherra gerði efnisbreytingar á tillögum stjórnlagaráðs um greinina og fleiri greinar, sem ekki eru til bóta.
Um 35. gr.
Vísað er til umsagnar meiri hluta eftir því sem við á. Orðalagið „umtalsverð áhrif“ er umdeilanlegt og ósamkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Orðið umtalsvert er óþarft og um of þrengjandi. Í 3. mgr. færi betur á að tiltaka meginreglur umhverfisréttar og skýra þær í greinargerð, sbr. fyrri athugasemdir. Greinin sætti gagnrýni gesta sem komu fyrir nefndina.
Um 36. gr.
Ákvæðið er óskýrt, misvísandi og í raun óþarft. Dýravernd er mjög vel tryggð í lögum og alþjóðasamningum.
Um VII. kafla, sveitarfélög.
Tekið er undir athugasemdir og ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Orðalag þarf að bæta, svo sem um „nægilega burði“ (105. gr.), „undir staðbundinni stjórn“ (106. gr.) og „með beinum hætti“ sem má fella út (108. gr.). Greinargerð um þennan þátt málsins er eins og um fleiri þætti ruglandi. Þar er í þrígang talað um að verið sé að styrkja sveitarstjórnarstigið en í raun verið að festa í sessi gildandi lög.
Lokaorð.
Í tillögum þjóðfundar og stjórnlagaráðs felast sem fyrr segir margar hugmyndaríkar og gagnmerkar hugsjónir og tillögur. Tillögur þjóðfundar og stjórnlagaráðs verður að útfæra betur en raun ber vitni, eins og málefnaleg gagnrýni fræðasamfélagins ber með sér. Þar nægir að vitna til athugasemda og ábendinga Bjargar Thorarensen og umboðsmanns Alþingis. Hér er mikið verk að vinna. Gaumgæfa þarf hvert orð, kaflaskipan, hugsanlegar afleiðingar hvers ákvæðis o.s.frv. Það verður ekki gert á þeim stutta tíma sem eftir lifir vorþings 2013. Full ástæða er einnig til að bíða niðurstöðu svonefndrar Feneyjanefndar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur leitað til um umsögn. Engu að síður er að finna ákvæði í frumvarpinu sem ástæða er að ætla að samstaða geti náðst um fyrir þinglok 2013. Í þeim efnum vísar undirritaður til tillagna til breytinga á stjórnarskránni á vorþingi 2009, (þskj. 648 í 385. máli), sérstaklega til 2. gr. frumvarpsins um aðferð við að breyta stjórnarskránni. Þar er kveðið á um sjálfstæða þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar í stað þess að kjósa um stjórnarskrárbreytingar samhliða alþingiskosningum. Náist samstaða um þennan þátt málsins hefur mikið áunnist. Því skal haldið til haga að það frumvarp sem hér er til umfjöllunar opnar fyrir aðlögun og aðild að ESB, sem brýnt er að þjóðin kjósi um í sjálfstæðri þjóðaratkvæðagreiðslu.
Að endingu lýsir undirritaður þeirri eindregnu von sinni að frumvarp þetta til stjórnarskrárbreytinga hljóti vandaða og málefnalega umfjöllun Alþingis og stjórnarskráin verði ekki þolandi stjórnmálaómenningar sem gagnrýnd er með veigamiklum rökum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndar sem um hana fjallaði.
Fylgiskjöl.
Fylgiskjal V.
Um almenn atriði meðferðar málsins í nefndinni, álitaefni sem komu til umfjöllunar á fundum nefndarinnar og umfjöllun um þá vinnu sem farið hefur fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna vísast til umsagnar meiri hlutans. Um málsmeðferð frumvarpsins almennt vísast til umsagnar 1. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Einnig verður að gera athugasemdir við að meiri hluti stjórnskipunar og eftirlitsnefndar hafi afgreitt frumvarpið út úr nefndinni áður en umsagnir höfðu borist frá öðrum þingnefndum, þ.m.t. 1. minni hluta utanríkismálanefndar og því ljóst að ekki er tekið tillit til þeirra athugasemda í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Öllum er því ljóst að umsagnar- og samráðsferlið er sjónarspil.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Að mati 1. minni hluta er athugun utanríkismálanefndar á VII. kafla frumvarpsins um utanríkismál hálfköruð. Á skortir að rædd hafi verið og tekin afstaða til mikilvægra efnisatriða. Þá standa eftir fjölmörg álitaefni um tæknilega útfærslu og framkvæmd þeirra ákvæða sem hér um ræðir. Að afgreiða málið frá nefndinni þrátt fyrir þetta eru í alla stað óboðleg vinnubrögð sem að mati 1. minni hluta samræmast með engum hætti ábyrgð og hlutverki utanríkismálanefndar.
Að því er snertir meðferð málsins verður einnig að líta til þess að meiri hlutinn kynnti viðamiklar breytingartillögur á elleftu stundu, eftir fundarhlé á nefndarfundi, þar sem samkomulag um breytingartillögur meiri hlutans hefur væntanlega náðst. Tillögur meiri hlutans höfðu ekki verið ræddar áður á fundum nefndarinnar, þegar þær voru afgreiddar, þrátt fyrir að allir nefndarmenn hafi verið fyllilega meðvitaðir um mikilvægi þessara álitaefna við breytingar á stjórnarskránni og hversu viðkvæm þau eru. Að mati 1. minni hluta er rík ástæða til að ná samstöðu um breytingar á ákvæðum kaflans.
Samkvæmt framangreindu gerir 1. minni hluti alvarlegar athugasemdir við meðferð meiri hluta utanríkismálanefndar á frumvarpinu.
II. Utanríkismálakafli frumvarpsins.
1. minni hluti er sammála því að sérstakur kafli um utanríkismál, eins og tillögur eru gerðar um í frumvarpinu, er til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu athugasemdum 1. minni hluta, en vegna þess nauma tíma sem gefinn er vinnst ekki tækifæri til að gera rækilega grein fyrir álitamálunum líkt og full ástæða er til.
a. Meðferð utanríkismála (109. gr.).
Um 1. og 2. mgr.
1. minni hluti bendir á að í 1. mgr. 109. gr. frumvarpsins er ekki vikið að hlutverki forseta Íslands sem, skv. reglum þjóðaréttar, getur farið með fyrirsvar landsins. Æskilegt væri að víkja að hlutverki forseta í greinargerð ef ekki í ákvæðinu sjálfu og þarfnast þetta atriði nánari skoðunar. Að öðru leyti gerir 1. minni hluti ekki athugasemdir við almenna umfjöllun um fyrstu tvær málsgreinar 109. gr. frumvarpsins um meðferð utanríkismála. Álitamál er hvort þörf er á því að hnykkja á upplýsingaskyldu allra ráðherra og samráðsskyldu ríkisstjórnarinnar. Í þess stað virðist nægja að vísa almennt til samráðs- og upplýsingaskyldu framkvæmdarvaldsins.
Um 3. mgr.
Að mati 1. minni hluta ætti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins að falla brott. 1. minni hluti bendir á að ekkert aðildarríki Atlantshafsbandalagsins hefur sambærilegan áskilnað að stjórnlögum um samþykki þjóðþingsins vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem ríkið er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Þar er átt við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sem hvorki eru samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna né falla undir sjálfsvörn bandalagsins, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans. Það athugast að ákvæðið gengur mun lengra en ákvæði í erlendum stjórnarskrám sem áskilja samþykki þjóðþings áður en hervaldi ríkisins er beitt.
Aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, sbr. 3. mgr. 109. gr., eru viðkvæmt mál og vandmeðfarið. Upp geta komið þær aðstæður að NATO telji sig þurfa að bregðast skjótt við, t.d. ef alvarlegt ástand skapast í ríkjum, svo sem hætta á fjöldamorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum. Að mati 1. minni hluta þurfa íslensk stjórnvöld að eiga möguleika til að standa að ákvörðun á vettvangi NATO um aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds við slíkar aðstæður, að höfðu samráði við Alþingi, en án þess þó að sérstaks samþykkis Alþingis hafi verið leitað með atkvæðagreiðslu í þinginu.
Ákvæði á borð við það sem lagt er til gæti tafið verulega eða mögulega gert íslenskum stjórnvöldum ókleift að taka þátt í störfum Norður-Atlantshafsráðsins, þegar bíða þyrfti eftir þinglegri meðferð.
Hversu langan tíma gæti Alþingi þurft til meðferðar þingsályktunartillögu um svo veigamikið mál er varðaði alvarlegt ástand um stríð og frið, svo sem hættu á hópmorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum? Samkvæmt almennum málsmeðferðarreglum Alþingis yrði fyrst umræða í þingsal, því næst formleg umfjöllun um málið í þingnefnd, sem kallaði eftir atvikum gesti á sinn fund, óskaði eftir og tæki sjálf við umsögnum sem gefinn væri hæfilegur frestur, minnisblöðum, greinargerðum, leitaði jafnvel sérfræðiaðstoðar við skoðun málsins með vísan til 33. gr. laga um þingsköp Alþingis, sbr. reglur um sérfræðilega aðstoð fyrir fastanefndir Alþingis, og skilaði að lokum niðurstöðu í áliti. Að lokum tæki við síðari umræða í þingsal um málið. Það athugast að í upphaflegu frumvarpi er gert ráð fyrir því að núverandi heimild Alþingis til að loka fundum sínum verði felld niður en fyrir liggur tillaga um að haldið verði í núgildandi fyrirkomulag í grundvallaratriðum.
Hvað þá ef slíkt mál kæmi upp á þeim tíma að kalla þyrfti þingið saman? 1. minni hluti bendir á að við umfjöllun nefndarinnar var bent á að ákvæðið væri „útsett fyrir ágreining“.
Hjáseta er ekki valkostur á vettvangi Norður-Atlantshafsráðsins þar sem ákvarðanir eru teknar á grundvelli samstöðu. Hins vegar er valkvætt hvernig aðildarríkin kjósa að taka þátt í framkvæmd einstakra aðgerða. Tími getur þarna reynst naumur. Meta þarf afleiðingar ákvæðisins af yfirvegun. Ef framangreint ákvæði yrði samþykkt má enn fremur telja að vandkvæði og óvissa gætu skapast þegar kæmi að framkvæmd, þar sem ákvarðanir innan NATO eru teknar á grundvelli trúnaðarupplýsinga, jafnvel þar sem fastaráð NATO tekur ákvarðanir um hvert og eitt tilvik, sem dæmi eru um.
Önnur ríki gera sér grein fyrir framangreindu og gera af þeirri ástæðu skýran greinarmun á milli annars vegar samþykkis þjóðþings vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, og hins vegar samþykkis þjóðþings fyrir því að mannafli eða her sé sendur til verkefna af því tagi, eins og áður greinir. Þýska þingið fjallaði t.d. um mál Líbýu árið 2011 en ekki var þingvilji fyrir því að leggja fram búnað og mannafla. Þrátt fyrir það stóðu þýsk stjórnvöld að ákvörðun NATO í Líbýu-málinu.
Einnig má nefna dæmi af 2. mgr. 19. gr. dönsku stjórnarskrárinnar, sem kveður á um að stjórnvöld leiti eftir samþykki þingsins til að beita eigin herafla í slíkum aðgerðum. Sitji þjóðþingið ekki, skuli kalla það saman þegar í stað. Ákvörðun um stuðning við slíkar aðgerðir er tekin að höfðu samráði við utanríkismálanefnd danska þingsins á grundvelli svipaðs ákvæðis og er í síðari málslið 2. mgr. 109. gr.
1. minni hluti vekur athygli á ákvörðun íslenskra stjórnvalda í Líbýu-málinu árið 2011, sem full ástæða er til að greina hvort félli undir 3. mgr. 109. gr. Vísast hér m.a. til orða varaformanns annars stjórnarflokksins, sem birtust í vefritinu Smugunni 4. maí 2011 undir fyrirsögninni: „NATO, Ísland og Líbýa“, svohljóðandi: „Afskipti Íslands af loftárásum í Líbýu hófust þegar NATÓ gerðist aðili að átökunum. Við í Vinstri grænum höfðum þá þegar ályktað að við styddum ekki þessar árásir. Við teljum að þær séu ekki í samræmi við samþykkt Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, hvaða skoðun sem menn kunna annars að hafa á þeirri samþykkt. Ríkisstjórn Íslands hefur aldrei samþykkt stuðning við þessar loftárásir og raunar ekki heldur Alþingi þar sem samþykkis þess hefur aldrei verið leitað heldur hafa loftárásir á Líbýu einungis verið ræddar almenns eðlis í utandagskrárumræðum. Í ljósi þess að Ísland er eigi að síður orðinn aðili að þessum stríðsrekstri væri að sumu leyti eðlilegt að utanríkisráðherra leitaði eftir formlegri samþykkt Alþingis við það, en VG mun að sjálfsögðu ekki veita slíkri tillögu brautargengi. Þar verður stjórnarandstaðan að axla þá ábyrgð sem fylgir stuðningi hennar við NATÓ-aðild Íslands.“
Er þarna vakin athygli á enn einum vandanum er fylgt gæti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins, þeim túlkunarvanda sem gæti skapast um ályktanir öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, með tilheyrandi óvissu eða mögulegri uppsprettu ágreinings.
1. minni hluti bendir á að þingræðisreglan á almennt að tryggja að ákvarðanir um stuðning við aðgerðir af því tagi sem 3. mgr. 109. gr. tæki til séu ekki teknar í trássi við vilja meiri hluta Alþingis. Því fari best á að 3. mgr. falli brott, á sama tíma og samráð og umfjöllun um töku slíkra ákvarðana fari fyrst og fremst fram á vettvangi utanríkismálanefndar.
b. Þjóðréttarsamningar (110. gr.).
1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hlutans um 110. gr. frumvarpsins um þjóðréttarsamninga, enda er ákvæðinu ætlað að vera efnislega hið sama og 21. gr. stjórnarskrárinnar.
c. Framsal ríkisvalds (111. gr.).
Að mati 1. minni hluti felst stærsta breytingin og erfiðustu álitamál kaflans í 111. gr. um framsal valds.
1. minni hluti telur að færa megi rök fyrir því að í stjórnarskrá sé sett ákvæði um heimild til framsals á ríkisvaldi og um slíkt framsal gildi þannig skýrari reglur en leiðir af þeim ólögfestu sjónarmiðum sem hingað til hefur verið farið eftir. Þannig er á það fallist að um er að ræða nauðsynlega breytingu sem tekur mið af því alþjóðlega samstarfi sem þróast hefur eftir seinna stríð og samstaða er um að Ísland eigi að taka þátt í. 1. minni hluti bendir á að flest nágrannalönd hafa um áratugaskeið haft stjórnskipulegar heimildir í þessa veru. Ef rétt væri staðið að málum hér yrði þannig um réttarbót að ræða sem um ætti að ríkja breið pólitísk samstaða.
Að mati 1. minni hluta ættu meginmarkmið ákvæðis um framsal valds að teljast ágreiningslaus. Í fyrsta lagi á efni slíks ákvæði að tryggja að framsal valds fari einungis fram á grundvelli milliríkjasamstarfs sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki og jafnframt að með framsali sé ekki gengið of nærri fullveldi ríkisins. Í annan stað á slíkt ákvæði að tryggja að framsal valds sé skilyrðislaust háð samþykki Alþingis. Í þriðja lagi verður að gera kröfu um að framsal valds sé háð samþykki aukins meiri hluta Alþingis eða, eftir atvikum, samþykki meiri hluta kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu. Verður hér að líta til þess að ákvörðun um framsals valds er með ýmsum hætti viðurhlutameira en venjuleg lagasetning og verður jafnvel í ákveðnum tilvikum jafnað til breytinga á stjórnlögum. Loks þarf framsal ríkisvalds að vera afturkallanleg ákvörðun.
Stjórnarskrárákvæði um framsal valds á samkvæmt öllu þessu að setja stofnunum ríkisins efnisleg mörk og kveða á um málsmeðferð sem tryggir að ákvörðun um þetta efni sé tekin á grundvelli breiðrar samstöðu. Forsenda ákvæðis sem þessa er að fyrir liggi greining á því hvað er talið flokkast undir framsal ríkisvalds og, eftir atvikum, hvaða framsal telst falla undir núverandi heimildir. Í greiningu á hinu fyrrnefnda væru sett fram dæmi um afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins fara með og mundu flokkast undir framsal ríkisvalds. Greining sem þessi liggur hins vegar ekki fyrir. Greining á hinu síðarnefnda er hins vegar nokkuð á veg komin en í álitsgerðum hefur verið gerð grein fyrir þeim forsendum sem áður hefur verið byggt á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. hvaða valdheimildir ríkisins yrðu framseldar, að hverjum þær beindust (t.d. stofnunum, lögaðilum, einstaklingum), þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni í því kerfi sem sett er upp með viðkomandi gerð, umfangi og eðli valdheimildanna (þ.e. afmörkun og hverju þær tengjast, íþyngjandi ákvarðanir o.s.frv.), samfélagslegum markmiðum valdaframsals og svigrúmi löggjafans í þessu sambandi. Hér verður þó að gera þann almenna fyrirvara að enn hefur ekki reynt á hvort þau viðmið, sem Alþingi hefur starfað eftir og byggt hafa á lögfræðilegum álitsgerðum, mundu standast fyrir íslenskum dómstólum.
Að mati 1. minni hluta hefði þurft mun betri yfirferð í nefndinni um ýmis álitamál sem hér vakna, einkum hvort og þá með hvaða hætti setja eigi framsali ríkisvalds þrengri skorður í þeim tilvikum sem fram til þessa hafa verið talin rúmast innan heimilda stjórnarskrárinnar.
Um 1. mgr.
1. minni hluti gerir alvarlegar athugasemdir við tillögu meiri hlutans um að unnt sé að framselja vald til stofnana sem Ísland á ekki aðild að. Að mati 1. minni hluta ætti það að vera ófrávíkjanlegt skilyrði að Ísland eigi aðild að þeirri stofnun sem vald er framselt til á grundvelli þjóðréttarsamnings og sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki. Hér verður þó að hafa í huga að þegar um er að ræða sjálfstæðar eftirlitsstofnanir eða alþjóðlega dómstóla getur verið villandi að ræða um „aðild ríkisins“ að stofnun þótt ríkið taki þátt í því alþjóðlega samstarfi eða samningi sem stofnun grundvallast á. Orðalag ákvæðisins í upphaflegu frumvarpi þarfnast því lagfæringar.
Tilefni heimildarinnar til framsals valds til alþjóðastofnunar, án áskilnaðar um aðild eða aðkomu að stofnun til jafns við önnur ríki, virðist vera sú þróun EES-samningsins að stofnunum ESB séu faldar ýmsar heimildir gagnvart EFTA-ríkjum EES. Þessi þróun er hins vegar í bersýnilegri andstöðu við það grunnfyrirkomulag EES-samningsins sem nefnt hefur verið „tveggja stoða kerfið“ og felur það í sér að sjálfstæðar stofnanir EFTA-ríkjanna fara með eftirlit gagnvart þessum ríkjum. Þetta kerfi var forsenda aðildar íslenska ríkisins að EES- samningnum á sínum tíma. Með tillögu meiri hlutans er í raun gefin opin heimild til að breyta eða leggja niður þetta kerfi. Að mati 1. minni hluta birtist þar undirgefni gagnvart síauknum þrýstingi ESB um að EFTA-ríkin samþykki boðvald stofnana sem þau eiga ekki aðild. Engin umræða hefur farið fram um að hverfa frá grunnreglu EES-samningsins um tveggja stoða kerfið. Því síður liggur fyrir pólitísk ákvörðun um það atriði. 1. minni hluti bendir að lokum á að samkvæmt tillögum meiri hlutans er ekki skýlaus áskilnaður um þjóðaratkvæðagreiðslu, þegar um er að ræða jafn veigamikil mál sem framsal á valdi til stofnana sem Ísland á ekki aðild að.
Að því er varðar framsetningu ákvæðisins bendir 1. minni hluti á að orðalagið „framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari“ virðist sótt í danska og norska fyrirmynd. Ef fylgja á þessum fyrirmyndum mætti þó einfalda orðalag verulega. Einnig orkar tvímælis að vísa til „íslenskra stjórnvalda“ með hliðsjón af því að dómsvald er meðal þeirra heimilda sem kunna að vera framseldar. Ákvæði meiri hlutans um að óheimilt sé að framselja ríkisvald til að breyta stjórnarskránni, mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá leiðir af samræmisskýringu við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, einkum það ákvæði sem fjallar um breytingar á stjórnarskránni, og er því óþarft. Þetta atriði væri þó eðlilegt að árétta í athugasemdum við ákvæðið.
Samkvæmt öllu framangreindu telur 1. minni hluti að æskilegra orðalag 1. mgr. ákvæðis um framsal ríkisvalds væri:
„Í þágu friðar og alþjóðasamvinnu má á grundvelli þjóðréttarsamnings framselja alþjóðlegri stofnun, sem íslenska ríkið á aðild að, skýrlega afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins færu að öðrum kosti með samkvæmt stjórnarskrá þessari.“
Um 2. mgr.
Ákvæði 2. mgr. er að mati 1. minni hluta óskýrt og þarfnast nánari skýringa. Er þá haft í huga að algengt er að þjóðréttarsamningar hafi ekki að geyma sérstök ákvæði um uppsögn. Af fullveldi ríkisins leiðir að það getur ætíð, án tillits til afleiðinga að þjóðarétti, ákveðið að víkja frá ákvæðum þjóðréttarsamnings. Hins vegar er óljóst hvort einungis er vísað til þessa atriðis með kröfunni um að framsal skuli ávallt vera afturkræft. Viðbót meiri hlutans við málsgreinina er ekki til þess fallin að skýra efni ákvæðisins. Ef talið er að skyldur Íslands samkvæmt þjóðréttarsamningi séu fallnar niður vegna vanefnda gagnaðila eða brostinna forsenda væru það að sjálfsögðu íslensk stjórnvöld (en ekki dómstólar) sem ættu að taka afstöðu til þess.
Samkvæmt framangreindu er ákvæðið óljóst um efni sitt og þarfnast nánari skýringa og útfærslu.
Um 3. mgr. samkvæmt tillögum meiri hlutans.
Sú málsmeðferð sem boðuð er um samþykkt og innleiðingu samninga sem fela í sér framsal ríkisvalds er óskýr að mati 1. minni hluta. Samkvæmt íslenskum rétti er reglan sú að fullgilding þjóðréttarsamnings fer fram með þingsályktun en að því búnu þarf að taka afstöðu til þess hvort setja þarf lög til innleiðingar samningi. Í undantekningartilvikum hefur þó verið veitt heimild til fullgildingar samnings með lögum og samningur innleiddur (a.m.k. að verulegu leyti) með sömu lögum, sbr. t.d. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.
Krafa í 3. mgr. 111. gr. frumvarpsins um að afmarka skuli í hverju framsal ríkisvalds felist með lögum vekur upp grundvallarspurningar um hvernig haga ber framkvæmd þessara mála og þá hvort sérstök fullgilding þjóðréttarsamnings, sem felur í sér framsal valds, með þingsályktun verður óþörf. Einnig vakna hér upp spurningar um framkvæmd ákvæðisins gagnvart EES-samningnum. Er nægilegt að afmarka það framsal valds sem EES-samningurinn hefur og kann að hafa í för með sér í eitt skipti fyrir öll? Gildir slík framkvæmd einungis ef ákvörðun er tekin samkvæmt ákvæðinu við upphaflega aðild að viðkomandi stofnun, líkt og gerðist í tilviki Noregs? Eða þarf að samþykkja hverja og eina gerð sem svo stendur á um, líkt og hefur verið reynslan hér á landi? Hugsanlega er fyrirmyndin hér 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en orðalagið þar er þó nokkuð frábrugðið (ákvæðið kveður á um að „með lögum sé heimilt að framselja vald“ o.s.frv.).
1. minni hluti átelur að meiri hlutinn hafi ekki metið nægilega vel afleiðingar af samþykkt almennrar málsmeðferðarreglu sem felst í 3. mgr. í tillögum meiri hlutans. Þar er kveðið á um að 2/ 3 hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Bent skal á að Alþingi hefur a.m.k. sjö sinnum fjallað um framsal valds í tengslum við EES-samninginn, þar af í fjórum tilvikum á undanförnum tveimur árum. Jafnframt er bent á að nánari reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur er ekki að finna. Þannig skortir á að þjóðaratkvæðagreiðsla sé nægilega skilgreind með tilliti til lágmarksþátttöku og áhrifa af því að slík þátttaka næst ekki. Ítrekar 1. minni hluti þá afstöðu sína að það sé ósamrýmanlegt fullveldi ríkisins að setja ákvæði sem heimili framsal valds til stofnana sem ríkið á enga aðild að. Þá er á að líta að þjóðaratkvæðagreiðsla um heimildarlög (sbr. t.d. EES-lögin) getur orðið óþarflega þung í vöfum.
Samkvæmt framangreindu sýnist eðlilegast að halda í það fyrirkomulag að fullgildingu og innleiðingu sé haldið aðgreindri. Til heimildar Alþingis til fullgildingar þurfi þannig aukinn meiri hluta eða þjóðaratkvæðagreiðslu, en síðan taki við það verkefni að innleiða samning og skilgreina í lögum þær heimildir sem alþjóðlegar stofnanir fara með á íslensku yfirráðasvæði. Leið meiri hlutans býður hins vegar upp á óþarfa flækjur og vafamál án þess að stuðlað sé að vandaðri málsmeðferð.
Um 4. mgr. samkvæmt tillögum meiri hlutans.
Ákvæðið og tengsl þess við aðra þætti greinarinnar er torskilið. Það þarfnast mjög frekari skoðunar með tilliti til markmiða og útfærslu.
d. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum (112. gr.).
1. minni hluti styður athugasemdir í almennri umfjöllun og tillögum meiri hlutans um að 112. gr. frumvarpsins um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum falli brott.
III. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins.
Um 13. gr., eignarrétt.
1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hluta utanríkismálanefndar um 13. gr. frumvarpsins um eignarrétt, enda er ákvæðið efnislega hið sama og 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Um 31. gr., bann við herskyldu.
Að mati 1. minni hluta er ákvæði í stjórnarskrá um bann við herskyldu óþarft. 1. minni hluti telur eðlilegt að löggjafinn geti kveðið á um þátttöku manna í vörnum landsins ef svo ber undir. Bann beri vott um skammsýni sem þarfnast nánari rökstuðnings.
Um 55. gr., opna fundi.
1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hlutans um 55. gr. frumvarpsins um opna fundi, enda verði ákvæðið nánast efnislega hið sama og 2. málsl. 57. gr. þingskapa, að viðbættum skilyrðum.
Um almenn atriði meðferðar málsins í nefndinni, álitaefni sem komu til umfjöllunar á fundum nefndarinnar og umfjöllun um þá yfirgripsmiklu vinnu sem farið hefur fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna, vísast til umsagnar meiri hlutans.
Stjórnarskrá Íslands er þau grundvallarlög sem öll önnur löggjöf byggist á og ber að haga á þann veg að standist. Að mati 2. minni hluta er því óásættanlegt að stjórnarskránni sé breytt til þess eins að breyta henni. Mikilvægt er að breytingar á grundvallarlögum séu vandlega ígrundaðar, að nauðsynlegur tími sé gefinn til vinnu við breytingarnar, að leitað sé til færustu sérfræðinga og tillit tekið til ábendinga þeirra svo að lagfæra megi það sem betur má fara með vönduðum hætti og í sem mestri sátt. Frumvarp stjórnarmeirihlutans ber engin þessara einkenna, enda hefur komið á daginn að helstu sérfræðingar landsins hafa gagnrýnt frumvarpið, margir hverjir harðlega. Þegar þetta er ritað hefur, eftir rúmlega þriggja ára vinnu, aldrei verið reynt að ná samkomulagi eða sátt um vinnuferlið hvað þá innihald frumvarpsins. Til samanburðar má t.d. líta til Noregs, þar sem áætlað er að breyta einum kafla stjórnarskrárinnar með ítarlegri vinnu og undirbúningi yfir margra ára tímabil.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Utanríkismálanefnd fjallaði um VIII. kafla frumvarpsins ásamt nokkrum öðrum greinum. Umræður er fram fóru í nefndinni eru að nokkru reifaðar í nefndaráliti meiri hlutans en að sjálfsögðu er ógerningur að koma þar öllu á framfæri.
Við umfjöllun nefndarinnar kom almennt fram að greinar frumvarpsins einkennast af ósamræmi og túlkun margra ákvæða þess er óljós. Mikilvægt er að grundvallarlög ríkisins séu skýr og bjóði ekki upp á mismunandi túlkun sem leitt getur til lagaóvissu. Eftir heimsóknir gesta og skrifleg álit má þó telja að VIII. kafli frumvarpsins innihaldi hvað minnst ósamræmi, þrátt fyrir að túlkun ákvæða geti verið ólík, sérstaklega þar sem nefndin komst ekki til botns í umfjöllun sinni. Voru ýmis álitaefni skilin eftir og því miður ekki reynt að ná samstöðu um greinarnar.
II. Utanríkismálakafli frumvarpsins.
Áttundi kafli byggir í grunninn á því að 21. gr. núgildandi stjórnarskrár taki breytingum eða falli brott líkt og gerð er tillaga um í frumvarpinu. Nái sú breyting hins vegar ekki fram að ganga er að mati 2. minni hluta mikilvægt að gera tilraun til að ná sátt um texta 111. gr. vegna þátttöku Íslands í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, EES. Ekki má draga það að ræða við Evrópusambandið um þá þróun sambandsins að krefja EFTA-ríkin um upptöku ESB-gerða sem rúmast illa eða ekki innan tveggja stoða kerfis samningsins. Það getur ekki talist eðlilegt að annar aðili samningsins geti þvingað hinn aðilann til ákvarðana sem rúmast ekki innan samningsins sem um ræðir og/eða eru annmörkum háðar með tilliti til stjórnarskrár viðkomandi ríkis.
Greinar VIII. kafla eru óhjákvæmilega tengdar því að kaflinn um forseta Íslands breytist.
a. Meðferð utanríkismála (109. gr.).
109. gr. frumvarpsins fjallar um meðferð utanríkismála. Þar er mikilvægt að enginn vafi leiki á því hver fer með utanríkismál, hvernig samráði við utanríkismálanefnd er háttað og hver staða hennar er.
Um 1. og 2. mgr.
Breytingar meiri hlutans á 1. og 2. mgr. 109. gr. verða að teljast eðlilegar vegna þeirrar breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir á fyrirsvari utanríkismála miðað við núgildandi stjórnarskrá.
Um 3. mgr.
Í 3. mgr. er fjallað um stuðning við beitingu vopnavalds. Þar er mikilvægt að taka tillit til stöðu Íslands innan Atlantshafsbandalagsins, NATO. Fyrir nefndinni voru reifuð sjónarmið um breytingar á ákvæðinu, sem hefðu betur fallið að stöðu Íslands sem aðildarríkis NATO. Í stað orðalagsins: „Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis“; kæmi: „Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem teknar eru á vettvangi alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að, skal háð samþykki Alþingis.“
Með slíkri breytingu væri dregið verulega úr mögulegum áhrifum á þátttöku og skuldbindingum Íslands innan Atlantshafsbandalagsins. Stuðningur við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans, sem kveður á um að vopnuð árás á eitt bandalagsríki skuli talin árás á öll ríkin og rétt þeirra til sameiginlegra varna, væri áfram ekki háð samþykki Alþingis enda byggir 5. gr. Atlantshafssáttmálans á rétti til sjálfsvarnar skv. 51. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þá væri stuðningur við vopnaðar aðgerðir NATO utan varnarsvæðis bandalagsins áfram ekki háður samþykki Alþingis ef um væri að ræða aðgerðir sem ráðist er í samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna.
Með breytingunni sem þannig var lögð til væri möguleika Íslands haldið opnum til að standa að ákvörðun á vettvangi NATO um aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds við sérstakar aðstæður án þess að samþykkis Alþingis sé leitað sérstaklega ef vilji stjórnvalda, að undangengnu samráði við utanríkismálanefnd, stæði til. Hinar sérstöku aðstæður, sem vísað er til, væru ef upp kæmu þær aðstæður að NATO teldi sig þurfa að bregðast skjótt við, t.d. ef alvarlegt ástand skapaðist í ríkjum, svo sem hætta á hópmorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum, og umboð öryggisráðsins væri óljóst eða það hefði jafnvel brugðist hlutverki sínu til að grípa til ráðstafana. Til þess kunna að hníga sérstök rök, t.d. kann að vera örðugleikum bundið að kalla Alþingi saman með skömmum fyrirvara.
Annar minni hluti ítrekar samt að stuðningur Íslands við ríki eða óformlegan hóp ríkja, sem hyggjast bregðast við alvarlegum aðstæðum eins og lýst er að ofan með því að beita vopnavaldi, verður samkvæmt þessu nýja ákvæði háður samþykki Alþingis. Um lögmæti slíkra aðgerða er þó einatt álitamál, þar sem öryggisráðið er í raun eina alþjóðlega stofnunin sem getur ákveðið slíkar aðgerðir á lögmætan hátt samkvæmt þjóðarétti nema um sjálfsvörn sé að ræða.
b. Þjóðréttarsamningar (110. gr.).
Annar minni hluti leggur áherslu á að 21. gr. núgildandi stjórnarskrár haldi sér eða að nútímalegra orðalag tryggi með óyggjandi hætti innihald greinarinnar. Þó er eðlilegt að í stað „forseti“ komi „utanríkisráðherra“ nái aðrar breytingar er varða fyrirsvar utanríkismála fram að ganga.
c. Framsal ríkisvalds (111. gr.).
111. gr. frumvarpsins fjallar um framsal ríkisvalds. Framsal á ríkisvaldi verður að lúta sérstökum kröfum um heimildir til framsals, sérstökum málsmeðferðarreglum á Alþingi, t.d. um aukinn meiri hluta, vera tilteknum takmörkunum háðar, svo sem um markmið alþjóðastofna, um vald sem ekki má framselja o.s.frv. Að mati 2. minni hluta getur það ekki talist þjóna fullveldi landsins ef með einföldum hætti megi framselja vald til annarra ríkja eða jafnvel alþjóðastofnana sem Ísland á ekki aðild að. Það er því krafa 2. minni hluta að nái 111. gr. fram að ganga verði skýrt hvenær og hvaða vald ríkisins má framselja og eftir hvaða lögum og reglum það sé gert.
Annar minni hluti telur að utanríkismálanefnd hefði þurft mun lengri tíma til að fjalla um og gera nægilega ígrundaða tillögu um texta 111. gr. frumvarpsins. Utanríkismálanefnd hefur kallað til sín sérfræðinga og hlýtt á athugasemdir þeirra og tillögur og því hefði verið betra ef nefndin hefði gert tilraun til að klára greinina með einni tillögu. Meiri hlutinn virðist því miður leggja meira upp úr því að klára málið en að tryggja vandaða vinnu.
Annar minni hluti ítrekar að mikilvægt sé að gera tilraun til að ná sátt um texta 111. gr., meðal annars um framangreind álitaefni, ekki hvað síst vegna þátttöku Íslands í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Í þessu sambandi verður skilyrðislaust að hefja viðræður EFTA-ríkjanna við Evrópusambandið um þá þróun sambandsins að krefja EFTA-ríkin um upptöku ESB-gerða sem rúmast illa eða ekki innan tveggja stoða kerfis samningsins. Að mati 2. minni hluta getur það ekki talist eðlilegt að annar aðili samningsins geti þvingað hinn aðilann til ákvarðana sem rúmast ekki innan samningsins sem um ræðir og/eða eru annmörkum háðar með tilliti til stjórnarskrár viðkomandi ríkis.
d. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum (112. gr.).
112. gr. frumvarpsins fjallar um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum. Að mati 2. minni hluta er greinin óþörf. Að því leyti styður 2. minni hluti athugasemdir í almennri umfjöllun og tillögu meiri hlutans um að 112. gr. falli brott.
III. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins.
Um 13. gr., eignarrétt.
Nefndin fjallaði einnig um nokkrar aðrar greinar. Þar á meðal um 13. gr. frumvarpsins um eignarrétt. 2. minni hluti telur að greinin eigi að standa óbreytt eins og hún er í núgildandi stjórnarskrá.
Um 31. gr., bann við herskyldu.
Þá var fjallað um 31. gr. um bann við herskyldu. Ísland er herlaust land og að mati 2. minni hluta litlar líkur á að það breytist. Komi upp sú staða að verja þurfi landið með einhverjum hætti telur 2. minni hluti að gera verði ráð fyrir þeim möguleika að menn verði kallaðir til varna með einum eða öðrum hætti. Því er það mat 2. minni hluta að greinin sé tilgangslaus.
Um 55. gr., opna fundi.
Í 55. gr. er fjallað um opna fundi Alþingis. Ekki er tekin afstaða til greinarinnar að öðru leyti en því að 2. minni hluta þykir fráleitt að Alþingi geti ekki haldið lokaða fundi. Því er tekið undir þau sjónarmið í almennri umfjöllun í áliti meiri hlutans.
Um 67. gr., framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu m.t.t. þjóðréttarskuldbindinga.
Þá fjallaði nefndin að litlu leyti um 67. gr. um þjóðaratkvæðagreiðslur og telur 2. minni hluti ekki ástæðu til að fjalla um þá grein í þessari umsögn.
IV. Ályktarorð.
Áhrif frumvarpsins í heild eru að mati 2. minni hluta afar óljós. Af skriflegum og munnlegum álitum sérfræðinga sem komu fyrir nefndina má sjá að áhrif margra greina frumvarpsins og greinargerðarinnar eru afar óljós, svo vægt sé til orða tekið, og að ekkert mat hefur verið gert á áhrifum frumvarpsins á stjórnskipan landsins og réttindi borgaranna.
Annar minni hluti telur rétt að þess verði freistað á Alþingi að ná samstöðu um nokkrar greinar frumvarpsins og má í því sambandi nefna auðlindaákvæðið og ákvæði um beint lýðræði. Með því væri hægt að nýta hluta þeirrar miklu og kostnaðarsömu vinnu sem fram hefur farið við undirbúning frumvarpsins.
Að mati fulltrúa Framsóknarflokksins er frekari vinna við frumvarpið í heild, á komandi vikum, drifin áfram af pólitískum ástæðum en ekki af raunsæi. Skynsamlegra væri að nýta þann litla tíma sem eftir er af kjörtímabilinu til að ná samstöðu um nokkrar mikilvægar greinar líkt og þingmenn Framsóknarflokksins hafa lagt áherslu á og halda síðan áfram vinnu við endurskoðun stjórnarskrár á nýju kjörtímabili. Stjórnarskrá má aldrei breyta til þess eins að ná pólitískum markmiðum. Stjórnarskrá á eingöngu að breyta til að bæta og tryggja rétt borgaranna.
Fylgiskjal VI.
Við meðferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á frumvarpi meiri hluta nefndarinnar til stjórnarskipunarlaga um nýja stjórnarskrá Íslands óskaði formaður nefndarinnar eftir því að aðrar fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um nánar tilgreind ákvæði frumvarpsins. Var bréf með þeirri ósk sent nefndum 23. nóvember sl. og frestur veittur til að skila umsögn til 10. desember. Á u.þ.b. tveimur vikum áttu nefndir Alþingis því að kafa djúpt ofan í efnisatriði frumvarpsins og skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd faglegri og rökstuddri umsögn um einstök ákvæði. Ekki þarf að koma á óvart að engin nefndanna skilaði umsögn áður en gefinn frestur rann út enda óvinnandi vegur að gera það svo sæmandi væri. Þegar umsögn þessi er rituð er komið fram í seinni hluta janúar og samkvæmt starfsáætlun þingsins er síðasti starfsdagur 15. mars. Við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd blasir því veruleg tímaþröng sem óhjákvæmilega mun leiða til óvandaðra vinnubragða og þess að þær mörgu umsagnir sem nú berast nefndinni munu ekki verða kannaðar til hlítar né tekið tilhlýðilegt tillit til þeirra alvarlegu athugasemda sem koma fram í þeim. Samt sem áður stefnir meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að afgreiða frumvarp um nýja stjórnarskrá á þessum skamma tíma sem eftir er af yfirstandandi þingi og kjörtímabili. Er það miður að ekki hafi tekist að vinna málið á faglegan hátt eins og nauðsyn ber til og er stjórnarskránni sýndur lítill sómi í þessu ferli.
Að þessu sögðu vill 2. minni hluti velferðarnefndar koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis.
Um 2. mgr. 20. gr. um neikvætt félagafrelsi.
Í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er ákvæði um hið svokallaða neikvæða félagafrelsi. Í neikvæðu félagafrelsi felst réttur manna til að standa utan félaga og vernd gegn því að löggjafinn skyldi menn til aðildar að félögum án þess að til þess standi nægileg rök. Ekki eru lagðar til orðalagsbreytingar á 1. málsl. ákvæðisins en hins vegar er lagt til að síðari málsliður ákvæðisins falli brott þar sem fram kom að með lögum mætti þó kveða á um skylduaðild að félagi ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki sínu vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Í stað þessa sérstaka takmörkunarákvæðis hins neikvæða félagafrelsis er lagt til í frumvarpinu að neikvæða félagafrelsið megi takmarka á grundvelli almenns takmörkunarákvæðis í 9. gr. 2. minni hluti telur þessa breytingu ekki til hins betra og þó svo fram komi í greinargerð að með henni sé ekki stefnt að efnisbreytingum frá gildandi rétti telur 2. minni hluti að um það ríki veruleg óvissa þar sem önnur skilyrði eru fyrir takmörkun mannréttinda í 9. gr. frumvarpsins en nú er í 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.
Ekki eru lagðar til orðalagsbreytingar á 1. málsl. 2. mgr. 20. gr. varðandi hið neikvæða félagafrelsi en í umsögnum og á fundum nefndarinnar kom fram hörð gagnrýni á greinargerð við 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins. Lýtur sú gagnrýni bæði að því að í greinargerðinni er slegið í og úr varðandi túlkun ákvæðisins og svo virðist sem stjórnlagaráð og sérfræðingahópurinn sem fór yfir frumvarpið leggi gagnstæða merkingu í ákvæðið. Úr verður mótsagnakenndur texti sem erfitt er að nota sem lögskýringargagn. Þannig kemur t.d. eftirfarandi fram í greinargerðinni: „Í þessu sambandi vísaði stjórnlagaráð til þess að við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar árið 1995 hafi ákvæðið um skylduaðildina einnig verið mikið rætt og niðurstaðan orðið sú að heimila mætti skylduaðild með lögum að ákveðnum skilyrðum uppfylltum þar sem nauðsynlegt var talið að hafa slíka skipan. Var áréttað að það væri í samræmi við þá framkvæmd sem Mannréttindadómstóllinn hefur mótað um 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Var því ákveðið að halda ákvæði 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár óbreyttu í 2. mgr. 20. gr.“ Af tilvitnuðum orðum má ráða að stjórnlagaráð hafi lagt til óbreytt réttarástand frá gildandi rétti. Síðar í greinargerðinni kemur hins vegar eftirfarandi fram sem skilningur sérfræðingahópsins: „Ljóst er að túlka verður ákvæði 20. gr. frumvarps þessa til samræmis við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands og verður því í kjölfar samþykktar þess að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi.“ Vísar sérfræðingahópurinn þarna til þess fyrirkomulags forgangsréttarákvæða íslenskra kjarasamninga sem tíðkast hefur hér á landi um áratugaskeið.
Í umsögnum og á fundum nefndarinnar kom fram hörð gagnrýni á framangreinda afstöðu sérfræðingahópsins til forgangsréttarákvæða íslenskra kjarasamninga og hvort þau ákvæði færu í bága við hið neikvæða félagafrelsi. Í greinargerðinni er vísað til tiltekins dóms Mannréttindadómstóls Evrópu sem, eins og fram kemur í umsögn ASÍ, fjallar ekki um forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga heldur er dómur í máli gegn Danmörku og hefur því ekkert fordæmisgildi fyrir Ísland. Aðilar vinnumarkaðarins gagnrýna harðlega þessa túlkun dómsins og telja hana ekki standast og að engin þörf né vilji sé til að breyta núverandi fyrirkomulagi vinnumarkaðsmála hér á landi sem sátt ríkir um og gefist hefur vel síðustu áratugi. Þá hefur Félagsdómur talið forgangsréttarákvæðin standast ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu þrátt fyrir dóm Mannréttindadómstólsins. Þá er einnig ljóst af lestri greinargerðarinnar að innri mótsagna gætir að þessu leyti og því getur hún ekki verið haldbært lögskýringargagn þar sem alls óvíst er hvert inntak ákvæðisins sé og hver sé vilji stjórnarskrárgjafans, hvort breyta eigi núverandi fyrirkomulagi í andstöðu allra aðila eða ekki. Er þetta í hróplegu ósamræmi við þær breytingar á stjórnarskránni sem gerðar voru árið 1995 þegar mannréttindakaflinn var færður inn í stjórnarskrána, þar sem vilji stjórnarskrárgjafans kom skýrt fram að þessu leyti að ekki væri stefnt að breytingum á því fyrirkomulagi forgangsréttarákvæða sem tíðkast hafa í íslenskum kjarasamningum.
Þá hafa þarflausar orðalagsbreytingar einnig verið gagnrýndar af fræðimönnum. Þannig er lagt til að í stað núverandi orðalags: „Rétt eiga menn …“ komi: „Öllum skal tryggður réttur …“ Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að orðalagsbreytingin eigi ekki að leiða til efnisbreytinga en ljóst má vera að sú afstaða stenst ekki skoðun. Grundvallarmunur er á orðalaginu því eins og það stendur í núgildandi stjórnarskrá er gengið út frá því að rétturinn sé til staðar sem sjálfsögð réttindi. Í orðalaginu sem lagt er til í frumvarpinu felst að stjórnvöld verði að grípa til aðgerða svo rétturinn verði virkur. Ljóst er að hér er um eðlisbreytingu á félagafrelsisréttinum að ræða og er hún til hins verra og miðar að því að veikja félagafrelsið, réttinn sem ákvæðinu er ætlað að vernda. Hvorki eru færð haldbær rök fyrir því af hverju nauðsynlegt sé að breyta orðalaginu né virðist það hafa verið metið né túlkað hvað í breyttu orðalagi getur falist. Er hér um afar varhugaverða breytingu að ræða sem ekki hefur verið metið hvað muni hafa í för með sér annað en að veikja félagafrelsið.
Um 22. gr. um félagsleg réttindi.
Í 22. gr. frumvarpsins er fjallað um félagsleg réttindi og er ákvæðið nokkuð breytt frá 76. gr. gildandi stjórnarskrár. Kveður hér við sama tón og annars staðar í frumvarpinu að lagðar eru til miklar orðalagsbreytingar sem óhjákvæmilega leiða til mikilla efnis- og eðlisbreytinga á þeim réttindum sem ætlað er að vernda en síðan kveðið á um það í greinargerð að með ákvæðinu sé ekki stefnt að efnisbreytingum frá gildandi stjórnarskrá. Því fer hins vegar fjarri enda er ákvæðið harðlega gagnrýnt í umsögnum og einnig á fundum nefndarinnar.
Í frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um það að öllum skuli með lögum tryggður réttur til lífsviðurværis og félagslegs öryggis. Í 76. gr. gildandi stjórnarskrá er ákvæðið hins vegar orðað þannig að öllum sem þess þurfa skuli tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Það hefur verið gagnrýnt að afar óljóst sé hvernig beri að skilja réttinn til lífsviðurværis og hvað felist í honum. Þá sé einnig óljóst hvað felist í rétti til félagslegs öryggis og hvort skilja beri þessi hugtök þannig að þau séu þau sömu og réttur til aðstoðar hafi einstaklingur þörf fyrir aðstoð. Þá er greinargerðin að mestu leyti óskiljanleg með ákvæðinu og skýrir á engan hátt þau nýju hugtök sem lagt er til að tekin verði upp í stjórnarskrá eins og lífsviðurværi. Í greinargerð er hugtakið t.d. lagt að jöfnu við viðunandi lífsafkomu og vísað til 11. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Þá er einnig vísað til þess að stjórnlagaráð hafi lagt þann skilning í réttinn til lífsviðurværis að í því fælist að tryggja að fólk eigi möguleika á að taka fullan þátt í samfélaginu og nái að lifa yfir fátæktarmörkum sem viðurkennd eru í viðkomandi landi. Einnig er vísað til þess að meginreglan samkvæmt ákvæðinu sé sú að hver einstaklingur noti öll tiltæk ráð til þess að tryggja sjálfum sér og sínum viðunandi lífsafkomu. Bent er á í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga að ótækt sé að slá því fram að meginregla felist í stjórnarskrárákvæði sem ekki kemur skýrlega fram í texta ákvæðisins. Verður að taka undir þessar athugasemdir og ljóst má vera að verði frumvarpið samþykkt mun verða til óskilgreindur réttur til lífsviðurværis sem ekki er hægt að henda reiður á í hverju felst og veitir greinargerðin engar leiðbeiningar þar um.
Í umsögn sinni vekur Tryggingastofnun ríkisins athygli á orðalagi 2. mgr. ákvæðisins þar sem fram kemur að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar og veltir því upp hvað felist í orðunum almannatryggingar og félagsleg aðstoð og hvort þar sé einvörðungu verið að vísa til núgildandi laga sem Tryggingastofnun er falið að framkvæma, þ.e. lög um almannatryggingar, nr. 100/2007, og lög um félagslega aðstoð, nr. 99/2007. Sé hins vegar tekið mið af upptalningunni sem á eftir kemur, þá virðist fremur vísað til viðurkenndrar skilgreiningar á almannatryggingum nema þá ef einnig er verið að vísa til félagslegrar aðstoðar sveitarfélaga en þá vantar t.d. húsnæði í upptalninguna. Það er því að flestu leyti óljóst hvað átt er við með ákvæðinu og hvaða skyldur það leggur á löggjafann verði það samþykkt.
Þá hafa komið fram alvarlegar athugasemdir varðandi texta í greinargerð með ákvæði 22. gr. frumvarpsins sem og að nota orðið „fátækt“ í upptalningu ákvæðisins. Í greinargerð er vísað fram og til baka í skýringar stjórnlagaráðs og er þar m.a. vísað í fátæktarmörk og lágmarkskjör til lífsviðurværis og félagslegs öryggis og jákvæðar skyldur löggjafans til að tryggja þessi réttindi. Telur Tryggingastofnun að með þessu sé gefið undir fótinn að sett verði lágmarksviðmið framfærslu og að slík viðmið verði lögð greiðslum almannatrygginga til grundvallar. Þar sem greinargerðin tekur ekki af skarið með afgerandi hætti um inntak ákvæðisins er algerlega óljóst hvort með ákvæðinu verði lögð sú skylda á löggjafann að festa framfærsluviðmið í lög, en greinargerðin veitir vísbendingar um að svo kunni að verða á sama tíma og fram kemur að ekki eru lagðar til efnislegar breytingar frá gildandi rétti. Þá er einnig óljóst hvað átt er við með fátæktarmörkum og veltir Samband íslenskra sveitarfélaga því upp að um óheppilegt hugtak sé að ræða í stjórnarskrá og sérstaklega þar sem umræða um fátækt sé skammt á veg kominn hér á landi. Er talið að um mjög ótímabært og misráðið skref sé að ræða ef orðið fátækt verður tekið upp í stjórnarskrá eins og tillögur stjórnlagaráðs gerir ráð fyrir.
Þá voru einnig í umsögnum og á fundum nefndarinnar gerðar athugasemdir við það að nota hugtakið „örorka“ í stjórnarskrá og er það ekki í samræmi við nútíma hugtakanotkun þar sem nú er fremur talað um að meta færni eða getu í stað vangetu eins og örorka vísar til. Unnið er að því að falla frá því að nota hugtakið „örorka“ en tala í staðinn um starfsgetur eða starfsgetumat. Er hugtakanotkun frumvarpsins því að þessu leyti úrelt og ekki í samræmi við nútíma hugtakanotkun.
Af framangreindu er ljóst að inntak 22. gr. frumvarpsins er með öllu óljóst og ekki skýrt hvaða skyldur það leggur á löggjafann eða að hvaða marki löggjafinn og stjórnvöld á hverjum tíma hafa svigrúm til að skipuleggja kerfi almannatrygginga og t.d. að setja eðlileg skilyrði fyrir aðstoð almannatrygginga sem eðli málsins samkvæmt er nauðsynlegt að stjórnvöld hafi svigrúm til eftir aðstæðum í þjóðfélaginu hverju sinni.
Um 23. gr. um heilsu og heilbrigðisþjónustu.
Í 23. gr. frumvarpsins er lagt til að í stjórnarskránni verði ákvæði sem kveði á um að allir eigi rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Ekki verður með góðu móti séð hvernig hægt er að framkvæma fyrri málsgrein ákvæðisins eins og fram kemur í umsögn Svans Sigurbjörnssonar læknis, þar sem ekki er hægt að eiga rétt til að njóta heilsu að hæsta marki sem unnt er þar sem fólk fari misjafnlega með eigin heilsu. Of margir þættur séu sem stýri heilsu fólks eins og erfðaþættir og slys. Hins vegar eigi fólk rétt á því að fá bestu heilbrigðisþjónustu sem unnt er að veita hverju sinni. 2. minni hluti tekur undir þessar athugasemdir og vekur það furðu ef tilgangur ákvæðisins er að kveða á um jafnan rétt allra til heilbrigðisþjónustu sem sé viðeigandi, fagleg og metnaðargjörn, líkt og fram kemur í greinargerð, af hverju sá réttur er ekki tryggður í orðalagi ákvæðisins fremur en ónákvæmur og óskilgreindur réttur til andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Ljóst er að ákvæði 1. mgr. 23. gr. í þessari mynd er markleysa og þjónar engum tilgangi enda verið að kveða á um réttindi sem ekki er mögulegt að tryggja. Í besta falli getur ákvæðið staðið þannig að 1. mgr. falli brott en 2. mgr. standi ein sem 23. gr. en þá er einnig ljóst að endurskrifa þarf greinargerð með ákvæðinu sem er mjög óljós um helsta inntak ákvæðisins.
Um 25. gr. um atvinnufrelsi.
Í 2. mgr. 25. gr. er lagt til breytt orðalag frá 2. mgr. 75. gr. gildandi stjórnarskrár. Í núgildandi stjórnarskrá segir að í lögum skuli kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Í 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins er hins vegar að finna aðra nálgun þar sem fram kemur að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Einnig að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Ákvæðið hefur verið mikið gagnrýnt í umsögnum og á fundum nefndarinnar.
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur þannig fram að sú skýring sem fram kemur í greinargerð með ákvæðinu að ætlunin sé að færa umrætt ákvæði til samræmis alþjóðasamningum hrökkvi skammt enda hafi verið tekið fullt tillit til skuldbindinga Íslands gagnvart þeim alþjóðasamningum sem nefndir eru í greinargerð við breytinguna á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1995. Í umsögn Bjargar Thorarensen kemur einnig fram að markmið þess að bæta ákvæðinu inn 1995 hafi verið að mæla skýrt fyrir um skyldu löggjafans til að tryggja að réttindum á þessu sviði verði markaður ákveðinn rammi með lögum, án þess að tiltaka nákvæmlega hvaða atriða ætti að taka afstöðu til á þennan hátt með lagasetningu enda verður þá hægara að túlka stjórnarskrárákvæðið með hliðsjón af þróun á inntaki fyrrnefndra alþjóðaskuldbindinga. Þá segir í umsögn Bjargar að í lögskýringargögnum með núverandi 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar sé bent á að löggjafanum eæri þannig að setja fyrirmæli um öll þau atriði, þar á meðal rétt til orlofs, lágmarkshvíldartíma frá vinnu, nauðsynlegt öryggi og hollustuhætti á vinnustað, sanngjarnan uppsagnarfrest á vinnusambandi, rétt til að semja um laun og vinnuskilyrði og hvernig beita megi verkfalli í vinnudeilum. Í greinargerð með frumvarpinu nú er hins vegar á engan hátt leitast við að meta hvernig til hafi tekist við að tryggja þessi réttindi í almennum lögum og meta þannig áhrif ákvæðisins og hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd. Þannig er það t.d. ekki metið hvort þau atriði sem talin eru upp í 1. málsl. ákvæðisins felist ekki í því orðalagi núgildandi ákvæðis sem vísar til réttinda tengd vinnu. Með því að ekki er leitast við að meta hvort svo er verður inntak 2. málsl. ákvæðisins enn óljósara en það er samkvæmt orðanna hljóðan.
Í 2. málsl. ákvæðisins kemur fram að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Lagt er því til að í stjórnarskrá verði tekin gildishlaðin orð eins og „sanngjörn laun“. Óljóst er við hvað beri að miða þegar metið er hvort laun séu sanngjörn. Líkt og fram kom á fundum nefndarinnar má t.d. velta því upp hvort þetta orðalag og það að í greinargerð kemur fram að ákvæðið leggi jákvæðar skyldur á ríkið hafi í för með sér að launamaður geti eftir samþykkt frumvarpsins höfðað dómsmál til ógildingar á samþykktum kjarasamningu þar sem umsamin laun séu ekki sanngjörn í hans tilfelli. Ekki er vikið að þessu óvissuatriði í greinargerð eins og annars þörf er á að gera. Allir aðilar vinnumarkaðarins hafa gagnrýnt ákvæðið harðlega og ekki síst greinargerðina með ákvæðinu sem er afar misvísandi þar sem annars vegar er kveðið á um að um sambærilegan rétt og samkvæmt núgildandi ákvæði sé að ræða en það algerlega órökstutt. Þessi fullyrðin fær engan vegin staðist því í greinargerðinni kemur m.a. eftifarandi fram: „Í 2. mgr. er einnig sérstaklega kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa, en í því felst einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu. Lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu eru sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. og eru ákvæðin því nátengd.“ Í umsögn ASÍ er þessi tenging 2. mgr. 25. gr. um réttinn til að semja um laun og starfskjör og 22. gr. um almannatryggingar harðlega gagnrýnd og kemur þar fram að hvergi í tillögum stjórnlagaráðs, fundargerðum þess eða öðrum gögnum komi fram tilvísun til lágmarkslauna. Hér er um skýringu sérfræðinganefndarinnar að ræða sem er algerlega órökstudd og ótæk. Hér er um gerólík ákvæði að ræða og alls ekki sambærileg. Þá segir einnig síðar í greinargerðinni: „Skyldur samkvæmt 25. gr. leggist bæði á einkaaðila og hið opinbera sem vinnuveitanda, en auk þess ber ríkið jákvæða skyldu til að tryggja með lögum og öðrum aðgerðum að einkaaðilar virði þau réttindi sem kveðið er á um í greininni.“ Þessi ummæli verða ekki túlkuð öðruvísi en svo að lágmarkslaun hér á landi skuli eftir samþykkt frumvarpsins ákveðin með lögum, en þessi skilningur kemur einnig fram í umsögnum frá ASÍ og Samtökum atvinnulífsins. Það væri í beinni andstöðu við gildandi lög og það fyrirkomulag sem tíðkast hefur ekki bara hér á landi heldur einnig á Norðurlöndunum síðan í byrjun síðustu aldar eða í um 100 ár. 2. minni hluti tekur undir þessar athugasemdir og telur að það yrði mikið óheillaspor ef ákvæðið yrði samþykkt með þessum skýringum, í andstöðu við alla þá aðila sem máli skipta. Á fundi nefndarinnar kom einnig fram að þar sem það kerfi væri við lýði að lágmarkslaun væru ákveðin með lögum væru þau að jafnaði um 20% lægri en á Norðurlöndum þar sem lágmarkslaun eru ákveðin í frjálsum kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins. Ljóst er að með þessu væri núverandi fyrirkomulagi vinnumarkaðsmála kollvarpað.
Þá kemur einnig fram í umsögn Samtaka atvinnulífsins sem send var atvinnuveganefnd að með breyttu orðalagi ákvæðisins kunni að verða eðlisbreyting á réttinum til frjálsra kjarasamninga. Telja samtökin mikilvægt að í ákvæðinu verði mælt fyrir um að í lögum sé kveðið á um rétt manna til að semja um starfskjör sín. Í frumvarpinu er orðalagið hins vegar þannig að öllum skuli tryggður réttur til að semja um starfskjör sín og það orðalag megi skilja þannig að verið sé að flytja kjarasamningsréttinn frá stéttarfélögum og gera hann einstaklingsbundinn sem var ekki tilgangur stjórnlagaráðs og er í andstöðu við vilja aðila vinnumarkaðarins. Auk þess væri það í andstöðu við gildandi lög og fyrirkomulag á vinnumarkaði hér á landi sem og á Norðurlöndunum síðustu áratugi. Um grundvallarbreytingu á íslenskum vinnumarkaði væri að ræða sem enginn gaumur virðist hafa verið gefinn við meðferð málsins sem óneitanlega vekur mikla furðu með hliðsjón af þeim gríðarlegu hagsmunum alls vinnumarkaðarins sem í húfi eru.
Niðurlag.
2. minni hluti velferðarnefndar telur það afar mikilvægt að þegar hugað er að breytingum á stjórnarskránni, sem eru grundvallarlög lýðveldisins, sé það gert á faglegan og rökstuddan hátt með hagsmuni alls samfélagsins að leiðarljósi. Það frumvarp sem nú liggur fyrir um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar er hvorki unnið á nægilega faglegan hátt né eru ýmsar grundvallarbreytingar á íslensku réttarkerfi rökstuddar eða ígrundaðar nægilega vel. Af þeim fáu ákvæðum sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði eftir umsögn velferðarnefndar um má sjá að fjölmörg álitamál vakna eins og reifað hefur verið í þessari umsögn. 2. minni hluti telur því einsýnt að málið sé ekki tækt til afgreiðslu og leggst gegn samþykkt þess.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 958 — 415. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Að mati 1. minni hluta er frumvarp til stjórnarskipunarlaga á þingskjali 510 ófullburða plagg sem er langt frá því að vera tækt til 2. umræðu á Alþingi. Fjöldi athugasemda hefur komið fram um efni frumvarpsins og það er langt frá því að meiri hlutinn hafi fjallað nægilega um þær athugasemdir, hvað þá tekið tillit til varnaðarorða sérfræðinga á sviði stjórnskipunarréttar.
Það var ákvörðun meiri hlutans að vísa tilteknum atriðum frumvarpsins til annarra þingnefnda til meðferðar. Það vekur athygli að í mörgum tilfellum hefur meiri hlutinn hins vegar látið ógert að fjalla um álitamál sem nefndir þingsins vísuðu til nefndarinnar. Þá eru þær breytingartillögur sem meiri hlutinn leggur til tilviljunarkenndar og í mörgum tilfellum er farið aftur til upphaflegs texta stjórnlagaráðs án þess að rökstyðja hvers vegna það er gert. Er það sérstaklega athyglisvert í ljósi þess að meiri hlutinn fékk hóp sérfræðinga til að fjalla um tillögu stjórnlagaráðs í aðdraganda þess að málið var lagt fram og lagði svo fram frumvarp byggt á breytingum þessara sérfræðinga.
1. minni hluti lýsir undrun sinni á þessum vinnubrögðum meiri hlutans og telur þau alveg ótæk þegar um lagasetningu er að ræða – hvað þá þegar verið að fjalla um grunnlög þjóðarinnar.
Þá er það óskiljanlegt að meiri hlutinn ákveði að vísa málinu til 2. umræðu án þess að álit Feneyjanefndarinnar liggi fyrir. Það er ljóst að endanlegt álit hennar berst ekki fyrr en í fyrsta lagi í mars en búist var við að áfangaskýrsla gæti legið fyrir á næstu dögum. Að sjálfsögðu á meiri hlutinn að bíða eftir þeirri niðurstöðu og fjalla um málið af þeirri alvöru sem því ber.
Málið er almennt vanbúið. Ekkert heildarmat á þessu frumvarpi hefur farið fram þótt ítrekað hafi verið eftir því kallað af hálfu minni hluta nefndarinnar og fjölda sérfræðinga sem um málið hafa fjallað, bæði á nefndarfundum og úti í samfélaginu. Nú síðast lýsti umboðsmaður Alþingis yfir þungum áhyggjum af efni frumvarpsins og jafnframt kallaði hann eftir því að mat á heildaráhrifum þess fari fram. Þá benti hann einnig á mikilvægi þess að meta áhrif frumvarpsins á gildandi lagasetningu og einnig á það hvaða breytingar á lögum þetta frumvarp kalli fram.
Fjöldamargar athugasemdir og umsagnir sérfræðinga hafa verið virtar að vettugi. Þrátt fyrir að hafa fengið afar stuttan umsagnarfrest hafa borist mikilvægar umsagnir og athugasemdir sem lítt hefur verið tekið mark á. Sú spurning vaknar hvort það hafi í raun aldrei annað staðið til en að afgreiða þetta mál í nánast upphaflegri mynd. Alvarlegar athugasemdir hafa borist um greinargerð frumvarpsins og gildi hennar sem lögskýringargagns. Þeim athugasemdum er öllum ósvarað.
Þá er nú á síðustu stigum vinnu nefndarinnar fyrir 2. umræðu skellt inn nýju ákvæði um kosningar til Alþingis. Engin athugun hefur farið fram á hvað þetta ákvæði þýðir eða hvers konar kosningakerfi eigi að vera hér í landi. Ákvæðið felur í sér almenn óútfærð stefnumið og ekki verður annað séð en að meiri hlutanum finnist koma til greina að breyta fyrirkomulagi kosningaákvæðis án nokkurrar útfærslu og láta eftirleikinn svo ráðast í almennum lögum. Í því sambandi bendir meiri hlutinn nú á hollensku leiðina sem aldrei hefur verið rædd í nefndinni og er eftir því sem 1. minni hluti kemst næst einnig framandi í almennri umræðu á Íslandi.
Fjöldamörg stór álitamál blasa við í þessu frumvarpi og hafa þau síst skýrst í vinnu nefndarinnar. 1. minni hluti hafnar algjörlega þessum vinnubrögðum meiri hlutans og telur löngu tímabært að látið verði af þessari tilraunastarfsemi með stjórnarskrá lýðveldisins.
Aðfaraorð.
Nokkrar athugasemdir hafa verið gerðar við það nýmæli frumvarpsins að hafa aðfaraorð í stjórnarskrá og spurt hefur verið hver sé raunverulegur tilgangur þess. Bent hefur verið á að aðfaraorð hafa almennt ekki fylgt norrænum stjórnarskrám og að slíkur háttur við lagasetningu sé ekki í samræmi við íslenska lagasetningarhefð. Aðfaraorð kunni að valda óvissu því að lagaleg staða þeirra sé óljós og því sé eðlilegra að kveða á um grundvöll og grunngildi í upphafsgreinum stjórnarskrár. Í umsögn Bjargar Thorarensen um frumvarpið koma fram nokkrar athugasemdir við aðfaraorðin en þar er m.a. að finna margar tilvísanir til mannréttinda. Í greinargerð með frumvarpinu er ekki fjallað um tilgang inngangsorðanna og hvað beri að leggja út af þeim, sem væri þó mjög gagnlegt til að tengja þau við efnisákvæðin en nokkuð er um endurtekningar á opnum hugtökum sem standa bæði í inngangsorðum og megintexta og fela að stórum hluta í sér markmiðslýsingar sem ættu í besta falli aðeins heima í inngangsorðum.
Ábendingar Bjargar lúta einnig að því að í inngangsorðum sé sleppt öllum tilvísunum til „íslensku þjóðarinnar“. Hún telji eðlilegt og rökrétt að geta þjóðarinnar í formála af þessum toga eins og í öðrum stjórnarskrám þar sem slík aðfaraorð séu sem eigi sér stoð í fullveldi þjóðarinnar og að þjóðin sé stjórnarskrárgjafinn. Engu síður er vísað til samstarfs við „aðrar þjóðir“ í inngangsorðunum. Upphafsorðin „við sem byggjum Ísland“ og „ólíkur uppruni okkar auðgar heildina“ segir Björg sérstæð en að fyrirmyndin virðist sótt til suðurafrísku stjórnarskrárinnar þar sem segir að þjóðin sé sameinuð í margbreytileikanum (e. united in diversity) en sú tilvísun eigi illa við íslenskar aðstæður þar sem hér búi líklega einsleitasta þjóð í heimi með óvenju sterkar rætur í sameiginlegum uppruna, sögu, menningu og tungu, gerólíkt langri átakasögu þjóðabrota í Suður-Afríku.
Þá segir Björg Thorarensen: „Í aðfaraorðin bættist í meðförum SH orðið „réttarríki“ í því samhengi að Ísland sé „fullvalda réttarríki“ en í tillögu stjórnlagaráðs stóð fullvalda „ríki“. […] Hugtakið réttarríki lýsir ákveðnu ástandi (e. rule of law) en hefur enga skírskotun til ríkis í þjóðréttarlegu samhengi.“
Meiri hlutinn tekur tillit til þessarar ábendingar Bjargar og leggur til að orðið „réttarríki“ sé fellt brott úr greininni.
Í umsögn umboðsmanns Alþingi koma fram athugasemdir um að hugtakið stjórnvöld sé notað án þess að skýrt sé á hvaða handhafa eða handhöfum ríkisvaldsins þær verkskyldur sem ákvæðin mæla fyrir um hvíla. Í samræmi við þann almenna skilning sem lagður er í orðið stjórnvald/stjórnvöld í lögfræði verður að ganga út frá því að ákvæðið verði í framkvæmd skýrt með þeim hætti að átt sé við handhafa framkvæmdarvalds í merkingu stjórnarskrárinnar og þar með þá sem fara með stjórnsýslu. Hugtakið taki því almennt ekki til löggjafarvaldsins en umboðsmaður vekur athygli á að hafi ætlunin verið að vísa jafnframt til annarra handhafa ríkisvalds, þ.e. handhafa löggjafarvalds og dómsvalds, þyrfti að gera ráðstafanir til að skýra ákvæðið frekar og þá í því skyni að forðast misskilning eða óvissu um þetta atriði.
Ekki er hefð fyrir því að hafa aðfaraorð að íslenskum lögum, hvorki í stjórnarskrá né annars staðar, þótt slíkt sé þekkt í sumum erlendum stjórnarskrám og í alþjóðasamningum. Álitamál er um þýðingu slíkra orða sem eru utanveltu í raun, þ.e. ekki hluti af ákvæðum stjórnarskrárinnar, og engar upplýsingar er að finna um aðfaraorðin í greinargerð með frumvarpinu. Í umsögn Bjargar leggur hún til að í stað aðfaraorða verði yfirlýsingu um helstu grunnhugtök og undirstöður stjórnskipunar Íslands safnað inn í upphafsákvæði stjórnarskrárinnar, í 1. gr., þannig að um ótvíræða lagareglu verði að ræða, þótt hún lýsi fyrst og fremst grunngildum, og Björg bendir á að það fyrirbyggi óvissu um hver sé lagaleg þýðing aðfaraorða sem ekki hafi tíðkast í lagasetningu hér á landi. Í umsögn Oddnýjar Mjallar Arnardóttur kemur fram að tilgangur aðfaraorða er táknrænn, en að þau geta einnig verið til nokkurrar leiðsagnar við túlkun stjórnarskrárinnar. 1. minni hluti tekur undir þá gagnrýni sem fram hefur komið á aðfaraorð og það að í greinargerð sé ekki gerð tilraun til þess að skýra þau á nokkurn hátt þannig að þau geti verið til leiðsagnar við túlkun stjórnarskrárinnar. 1. minni hluti telur því að þegar litið er til þess hversu óljósar markmiðslýsingar þetta eru sé það ekki til framfara réttindum borgaranna og sjónarmiðum um skýrleika laga að samþykkja slíkan texta.
I. kafli. Undirstöður.
1. gr. Stjórnarform.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar sem þeir sendu inn vegna tillagna stjórnlagaráðs sem lagðar voru fram á síðasta löggjafarþingi komu fram verulegar athugasemdir, m.a. um að erfitt væri að átta sig á stjórnarforminu „þingræðisstjórn“ og hvernig því væri ætlað að falla að stjórnskipulegu hlutverki annarra stofnana ríkisins en þingsins og hlutverki þjóðarinnar sjálfrar. Ekki væri ljóst hvers vegna talið væri nauðsynlegt að breyta ákvæði núgildandi stjórnarskrár um að Ísland sé lýðveldi með þingbundna stjórn en það orðalag eigi sér fyrirmynd í dönsku stjórnarskránni frá 1849, sem studdist við þá norsku frá 1814, og hafi skýra merkingu. Í frumvarpinu hefur ekki verið gerð nein breyting á ákvæðinu frá tillögum stjórnlagaráðs né skýrt nánar í greinargerð að hverju er stefnt með þessari breytingu.
2. gr. Uppspretta ríkisvalds og handhafar þess.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon og fleiri umsagnaraðilar benda á að 1. málsl. 2. gr. gefi tilefni til athugasemda. Í fyrsta lagi er forseti Íslands þar ekki lengur tilgreindur meðal handhafa löggjafarvalds. Með þessu er dregið úr hlutverki forseta Íslands í stjórnskipuninni og gefið í skyn að málskotsréttur hans sé ekki þátttaka í lagasetningu. Þessi breyting muni því vafalaust hafa í för með sér breytingu á hlutverki forseta í lagasetningarferlinu án þess þó að sú breyting hafi verið sérstaklega rökstudd eða skýrð. Í annan stað benda Ágúst Þór og Skúli á að orðalagið „í umboði þjóðarinnar“ veki upp spurningar með hliðsjón af þeirri grunnreglu um að allt vald stafi frá þjóðinni. Í þessum skilningi fari aðrar stofnanir ríkisins einnig með vald sitt „í umboði þjóðarinnar“. Þeir telja að þetta orðalag sé bæði óþarft og til þess fallið að valda misskilningi.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis er bent á að í 3. mgr. sé mælt fyrir um að forsetinn sé hluti af framkvæmdarvaldinu en ekki hluti af bæði löggjafar- og framkvæmdarvaldinu eins og er í gildandi stjórnarskrá. Við þá breytingu þurfi sérstaklega að huga að því hvernig það eftirlit sem Alþingi, sbr. 36. gr., og stofnanir þess hafi með framkvæmdarvaldinu taki til verkefna og starfa forseta.
Umboðsmaður vekur athygli á þeim mun sem er á orðalagi 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins um framkvæmdarvaldið og á 2. gr. stjórnarskrárinnar en þar segir: „Forseti og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið.“ Í frumvarpinu eru orðin „samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum“ felld brott án þess að sú breyting sé sérstaklega rökstudd í greinargerð. Bendir hann á að ekki sé unnt að útiloka að niðurfelling þessara orða yrði talin fela í sér breytingu frá gildandi rétti. Á því hefur verið byggt og þá m.a. með tilvísun til þessa orðalags 2. gr. stjórnarskrárinnar að á Íslandi gildi meginreglan um lögbundna stjórnsýslu en í dómi Hæstaréttar sem laut að flutningi Landmælinga ríkisins til Akraness var talið að ráðherra gæti ekki án lagaheimildar flutt stofnunina. Bendir umboðsmaður á að við þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu vaknar sú spurning hvort handhafar framkvæmdarvalds fái rýmri heimildir en samkvæmt gildandi stjórnarskrá til að ákveða t.d. hverjir fari með framkvæmdarvaldið án þess að slíkt sé ákveðið með lögum hverju sinni.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga komu fram ábendingar um að rétt sé að skoða hvort bæta eigi sveitarfélögum við upptalningu á handhöfum framkvæmdarvalds.
3. gr. Yfirráðasvæði.
Dr. Bjarni Már Magnússon, þjóðréttarfræðingur og sérfræðingur við Háskóla Íslands, bendir í umsögn sinni um málið á að tilvísun til efnahagslögsögunnar í 3. gr. geti haft óheppilegar afleiðingar. Í útskýringum í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að um er að ræða þau svæði þar sem strandríki hefur fullveldi, fullveldisréttindi og/eða lögsögu samkvæmt hafréttarsamningi. Bendir hann á að þessi útskýring sé ekki alls kostar rétt þar sem í fyrsta lagi beri að geta þess að yfirráðasvæði er samkvæmt þjóðarétti svæði sem ríkið hefur fullveldisrétt yfir, þ.e. landsvæði, innsævi og 12 sjómílna land- og lofthelgi. Efnahagslögsagan sé hins vegar svæði þar sem ríki njóti tiltekinna fullveldisréttinda, einkum að því er varðar hagnýtingu og rannsóknir á auðlindum, og hafi lögsögu yfir ákveðnum málaflokkum. Erlend ríki njóti ýmissa réttinda í efnahagslögsögunni, t.d. til siglinga og yfirflugs og til lagningar neðansjávarstrengja og -leiðslna. Efnahagslögsagan geti því ekki verið flokkuð sem yfirráðasvæði ríkis, a.m.k. í hefbundnum skilningi. Þó að ekki segi berum orðum í 3. gr. frumvarpsins að efnahagslögsagan sé íslenskt yfirráðasvæði hljóti þó tilvísun í hana að vera til marks um slíkan skilning, einkum og sér í lagi þar sem yfirskrift ákvæðisins er yfirráðasvæði.
Bjarni Már bendir á að í öðru lagi sé alveg ljóst af þróun hafréttar á síðari hluta 20. aldar að efnahagslögsagan og landgrunn ríkja eru aðskilin hugtök en geti ekki falist hvort í öðru. Sá skilningur sé staðfestur í 5. og 6. kafla hafréttarsamningsins og komi berlega fram í dómi Alþjóðadómstólsins í Haag í landgrunnsmáli Líbýu gegn Möltu frá 1985 þar sem dómstóllinn benti á að ríki geti verið með landgrunn án þess að vera með efnahagslögsögu. Það sé því ekki hægt að líta svo á að í hugtakinu efnahagslögsaga felist landgrunn eins og gefið sé til kynna í greinargerðinni með frumvarpinu. Þar sem umrætt atriði í greinargerðinni sé hreinlega rangt teljist varla tækt að nota hana til skýringar á hugtakinu efnahagslögsaga með þeim hætti að í efnahagslögsögunni felist jafnframt landgrunn.
Bjarni Már segir: „Sú niðurstaða styrkist ef beitt er svokallaðri innri samræmisskýring, þ.e. þegar tvö eða fleiri ákvæði innan sömu laga eru skýrð til samræmis, í þessu tilviki 3. og 110. gr. frumvarpsins. Skv. 110. gr. frumvarpsins gerir ráðherra „þjóðréttarsamninga fyrir hönd Íslands. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni […] nema samþykki Alþingis komi til.“ Spyrja má hvers vegna 110. gr. frumvarpsins telur upp hugtakið landgrunn en ekki 3. gr. ef landgrunn er hluti efnahagslögsögunnar eins og útskýringar með 3. gr. virðast gefa til kynna?“
Bendir hann á að ef 3. gr. endar óbreytt í nýrri stjórnarskrá væri það í besta falli vandræðalegt. Í versta falli gæti það haft neikvæðar afleiðingar. Í fyrsta lagi yrði samkvæmt ákvæðinu skylt að ákveða mörk landhelginnar, lofthelginnar og efnahagslögsögunnar með lögum en ekki mörk landgrunnsins. Í öðru lagi er í þónokkuð mörgum lögum vísað til þess að þau gildi á íslensku yfirráðasvæði. Önnur geri það ekki þar sem það liggi í augum uppi að þau gildi þar. Þar sem efnahagslögsagan sé talin upp í ákvæði um yfirráðasvæði í frumvarpinu yrði erfitt að komast hjá þeirri skýringu að íslensk lög gildi jafnframt í efnahagslögsögunni í alla staði. Ýmsar áleitnar spurningar vakni í því samhengi, einkum og sér í lagi í tengslum við skipaferðir í gegnum efnahagslögsöguna. Hann spyr hvort þetta þýði t.d. að íslensk lög gildi um borð í erlendu skemmtiferðaskipi sem siglir um efnahagslögsöguna. Slíkt fyrirkomulag telur hann að væri í trássi við meginreglur þjóðaréttar og þar að auki illframkvæmanlegt.
Einnig segir Bjarni Már:
„Í þriðja lagi má benda á að Íslands hefur ekki tekið sér svokallað 24 sjómílna aðlægt belti sem 33. gr. hafréttarsamingsins heimilar. Ef Ísland tæki upp slíkt belti væri slíkt belti jafnframt undanskilið skyldu stjórnarskrárinnar um að mörk þess væri afmörkuð með lögum.
Til að koma í veg fyrir ýmsar flækjur leggur undirritaður til að skipta 3. gr. frumvarpsins í tvær greinar enda geymir fyrri og seinni setningar greinarinnar óskyldar hugsanir, þ.e. annars vegar bann við að Ísland verði sambandsríki og hins vegar sú hugsun að ytri mörk ríkisins séu skilgreind í lögum. Undirritaður leggur því til að fyrri greinin beri yfirskriftina eining ríkisins og hljóði svo: „Íslenskt landsvæði er eitt og óskipt.“ Síðari greinin beri yfirskriftina hafsvæði og sé svohljóðandi: „Mörk íslenskra hafsvæða skulu ákveðin með lögum í samræmi við reglur þjóðaréttar.““
1. minni hluti bendir á að hér eru veigamiklar athugasemdir sem nauðsynlegt er að taka til rækilegrar skoðunar en meiri hlutinn hefur ekki brugðist við á neinn hátt.
4. gr. Ríkisborgararéttur.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja það orka tvímælis að koma ákvæði um ríkisborgararétt fyrir í kafla um undirstöður ríkisins andstætt því sem gert er í gildandi stjórnarskrá. Með því er hugsanlega látið að því liggja að samnefnari sé á milli „þjóðarinnar“ og „ríkisborgara“. Uppruni ákvæða um ríkisborgararétt er hins vegar í reglum um mannréttindi, sbr. gildandi stjórnarskrá.
Í umsögn Bjargar Thorarensen og skilabréfi sérfræðingahópsins kemur fram að í 2. mgr. væri skynsamlegt að leiðrétta stranga túlkun á núverandi 1. mgr. 66. gr. um að engan megi „svipta“ íslenskum ríkisborgararétti. Sú skýring hefur mótast að ákvæðið girði fyrir afturköllun stjórnvaldsákvörðunar um ríkisborgararétt sem fengin hefur verið með svikum, t.d. með framlagningu falsaðra gagna eða röngum upplýsingum. Því væri eðlilegt að fara svipaða leið og í 5. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og segja t.d.: „Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti“. Meiri hlutinn hefur lagt til þessa viðbót við greinina.
Íslensk tunga.
Fjölmargar ábendingar komu fram í umsögnum um að í frumvarpinu væri ekkert ákvæði um íslenska tungu, hvorki hvaða mál sé þjóðtunga Íslendinga og um sérstaka stöðu þess né um sérstaka stöðu íslensks táknmáls. Komu fram tillögur að slíkum ákvæðum frá Ara Páli Kristinssyni rannsóknarprófessor, Íslenskri málnefnd, málnefnd um íslenskt táknmál og Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum. Þá lýstu Vigdís Finnbogadóttir, Júlíus Sólnes og Guðrún Nordal yfir vaxandi áhyggjum af stöðu móðurmálsins og telja nauðsynlegt að treysta hana með ákvæði þar að lútandi í stjórnarskrá. Telja þau íslenska tungu án efa mikilvægustu menningararfleifð okkar og benda á að það er tungumálið sem gerir okkur að sjálfstæðri þjóð.
Björg Thorarensen bendir á að á einum stað í aðfaraorðum er vísað til „tungu“ án þess að það hafi nokkra efnislegra þýðingu, en tilgreint að þeir sem byggja landið beri saman ábyrgð á tungu og menningu. Í 6. gr. frumvarpsins sem felur í sér almenna jafnræðisreglu er bætt inn sérstöku banni við mismunun á grundvelli „tungumáls“. Í greinargerð er vitnað í skýringar stjórnlagaráðs þar sem segir: „Í ljósi þess að sterkar raddir hafa verið á lofti um að setja íslenska tungu inn sem eitt af grunngildum í inngangsgrein að frumvarpi þessu þykir nauðsynlegt að nefna að bannað sé að mismuna fólki á grundvelli þessarar breytu.“ Áhersla stjórnlagaráðs virðist hér vera á hættu á mismunun gagnvart þeim sem ekki tala íslenska tungu. Þá er tungu reyndar ekki getið í neinni „inngangsgrein“ frumvarpsins, aðeins aðfaraorðum, og því verður þessi skýring illskiljanleg. Ekki er að sjá af greinargerð að fjallað hafi verið um hugmyndir sem hafa æ oftar komið fram á síðustu árum um að þörf sé á að treysta stöðu íslenskrar tungu og hvort mæla skuli fyrir um stöðu hennar sem þjóðtungu í stjórnarskránni. Stjórnlagaráð kaus í þessu tilliti að líta fram hjá sterkum skilaboðum um þetta efni sem komu fram á þjóðfundi um stjórnarskrá Íslands.
Ákvæði um íslenska tungu er ekki í frumvarpinu þrátt fyrir að þjóðfundur hafi lagt áherslu á þennan þátt. Þjóðfundurinn lagði áherslu á að staðinn yrði vörður um sameiginleg þjóðareinkenni Íslendinga og taldi íslenskuna vera eitt þeirra. Hann taldi að vernda bæri og efla íslenska tungu og að hún ætti að vera þjóðtungan, að standa ætti vörð um hana í ræðu og riti og sérstaklega í skólum.
1. minni hluti tekur fram að meiri hlutinn hefur lagt til að við frumvarpið bætist ný grein um íslenska tungu.
5. gr. Gildissvið.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis eru veigamiklar ábendingar um 5. gr. sem ekki hefur verið tekið að neinu leyti tillit til í áliti meiri hlutans. Í 5. gr. er gildisvið afmarkað og er um að ræða nýmæli sem ekki byggist á ákvæðum gildandi stjórnarskrár. Í tillögu stjórnlagaráðs var fyrirsögn ákvæðisins „Skyldur borgaranna“ en sérfræðingahópurinn breytti því í „Gildissvið“ og var breytingunni ætlað að endurspegla betur efni ákvæðisins. Bendir umboðsmaður Alþingis í umsögn sinni á að hann telji ástæðu til að íhuga hvort þetta orð sé nægjanlega lýsandi fyrir efni greinarinnar.
Í umfjöllun um 5. gr. segir umboðsmaður Alþingis:
„Í 1. mgr. segir að stjórnvöldum „ber að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felst.“ Eins og áður hefur verið bent á verður að skýra þetta ákvæði svo að þar sé átt við skyldur handhafa framkvæmdarvaldsins. Þetta felur í sér jákvæða skyldu og þá til athafna og ákvarðana til að „tryggja“ að allir fái notið umræddra réttinda og frelsis. Þessi skylda er almennt orðuð. Ég tel ástæðu til þess að skoðað verði sérstaklega hvaða þýðingu þetta ákvæði getur haft og þá umfram það sem annars leiðir af almennu hlutverki framkvæmdarvaldsins og þeim verkefnum og verkskyldum sem á því hvílir samkvæmt öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Við fyrstu sýn verður almennt ekki séð að ákvæðið auki þar mikið við. Það kæmi þó væntanlega í hlut dómstóla að leggja mat á það hvort stjórnvöld hefðu rækt skyldur sínar, og þá gagnvart einstaklingum og lögaðilum, samkvæmt þessu ákvæði við að tryggja þeim þau réttindi og frelsi sem önnur ákvæði stjórnarskrárinnar mæla fyrir um. Það er ákveðin óvissa um til hvers þetta ákvæði getur leitt.“
Hörð gagnrýni hefur komið fram á 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til skylda á einkaaðila til að virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla um mannréttindi. Bent hefur verið á að ákvæði 2. mgr. 5. gr. hafi bein efnisleg áhrif og að ákvæðið feli í sér grundvallarbreytingu á þeim sjónarmiðum og hugmyndafræði sem mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og allar vestrænar stjórnarskrár hvíla á.
Um 2. mgr. 5. gr. segir umboðsmaður Alþingis:
„Vegna 2. mgr. er rétt að minna á að hið almenna hlutverk stjórnarskráa hefur verið að með þeim setur stjórnarskrárgjafinn, þ.e. annars vegar kjósendur sem í almennum kosningum taka beina eða óbeina afstöðu til nýrrar stjórnarskrár eða breytinga á gildandi stjórnarskrá og hins vegar handhafar löggjafarvalds, að því marki sem þeim er veitt hlutverk að þessu leyti, reglur um hver skuli vera stjórnskipun ríkisins, hlutverk og verkefni handhafa ríkisvaldsins og hvaða takmarkanir eru á valdheimildum þessara aðila gagnvart borgurunum. Mannréttindaákvæðum er því almennt ætlað að tryggja borgurunum tiltekna vernd gegn ofríki og afskiptum handhafa ríkisvaldsins af lífi þeirra, athafnafrelsi, eignum, tjáningarfrelsi o.s.frv., auk þess að mæla fyrir um ákveðin lágmarksréttindi sem þeir eiga kröfu á að handhafar ríkisvaldsins tryggi þeim með opinberum fjármunum og ákvörðunum. Af stjórnarskrá leiða því ýmsar jákvæðar skyldur sem handhafar ríkisvaldsins þurfa að hafa í frammi til að fullnægja þeim kröfum sem leiða af stjórnarskrá. Á þeim grundvelli setur handhafi löggjafarvalds margvísleg lög til þess að tryggja framgang hinna stjórnarskrárvörðu réttinda og mælir fyrir um réttindi og skyldur borgaranna sín í milli og viðurlög ef brotið er gegn þeim. Stjórnskipunin og tilvist réttarríkisins byggist síðan á því að borgararnir fari eftir þessum lögum og geti ella, ef þeir brjóta gegn rétti annarra samkvæmt lögum, þurft að sæta t.d. refsingum eða greiðslu skaðabóta.
Í ljósi framangreinds vekur athygli sú ráðagerð sem lýst er í athugasemdum við 2. mgr. 5. gr. um möguleg bein einkaréttaráhrif þess ákvæðis og þar með um að einkaaðili geti höfðað mál á hendur öðrum einkaaðila vegna meintra brota þess síðarnefnda á þeim mannréttindareglum sem fram koma í II. kafla frumvarpsins. Þetta er byggt á því ákvæði 5. gr. að einkaaðilar skuli, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla. Eins og áður segir hefur almennt verið gengið út frá því að ábyrgð einkaaðila gagnvart öðrum einkaaðila verði reist á þeim lögum sem Alþingi hefur sett, og þá eftir atvikum til þess að fullnægja þeim kröfum sem fram koma í stjórnarskránni eða takmarka þau réttindi sem hún veitir, svo sem um tjáningarfrelsi. Slíkar kröfur milli einkaaðila hafa því ekki verið reistar beint á stjórnarskránni eða á því að löggjafinn hafi ekki sett reglur um hvernig einkaaðilinn á að standa að málum. Kröfum af því tilefni þarf að beina gegn ríkinu og þeim handhafa framkvæmdarvaldsins sem fer með viðkomandi málaflokk og þá á þeim grundvelli að ekki hafi verið sett löggjöf sem fullnægir kröfum stjórnarskrárinnar.
Að baki framangreindu stendur einnig hin stjórnskipulega lögmætisregla sem gerir ekki einungis kröfu um tiltekinn réttargrundvöll heldur einnig um ákveðið lágmarks efnislegt inntak. Borgararnir eiga því af lestri laga að geta áttað sig á því hvernig þeir eiga að haga sér þannig að þeir fullnægi þeim kröfum sem leiða af lögum. Með því að veita því réttargrundvöll í stjórnarskrá að einstaklingar geti leitað réttar síns beint gagnvart öðrum einstaklingum á grundvelli þess að þeir hafi brotið reglur stjórnarskrárinnar, sem sumar hverjar eru almennar og óljósar, verður ekki annað séð en að í senn sé verið að breyta eðli stjórnarskrárinnar sem réttarheimildar og gera mörk einkaréttar og allsherjarréttar óljósari með tilheyrandi réttaróvissu fyrir borgarana. Frá sjónarhóli eftirlits umboðsmanns Alþingis gæti þetta m.a. skapað óvissu um hvort úr ágreiningi um það hvort kröfum sem leiða af stjórnarskrá hafi verið fullnægt eigi að beina gegn opinberum aðila í stjórnsýslumáli eða hvort viðkomandi aðili geti átt beina kröfu á hendur einkaaðila sem hefur þá ef til vill ekki fengið aðra leiðsögn, t.d. í með frekari útfærslu á stjórnarskrárákvæðinu í formi lagasetningar, um hvernig hann eigi að standa málum heldur en hann verður að ráða af lestri stjórnarskrárinnar. Ég tel að svo viðamikil breyting á réttaráhrifum ákvæða stjórnarskrárinnar með beinni aðkomu stjórnarskrárgjafans þarfnist nánari athugunar við en ráðið verður af athugasemdum með ákvæðinu að hafi farið fram.“
Björg Thorarensen gerir einnig veigamiklar athugasemdir af sama meiði og umboðsmaður Alþingis við greinina sem meiri hlutinn hefur heldur ekki tekið neitt tillit til. Bendir hún á að greinin öll sé nýmæli og sjálfstætt gildi 1. mgr. 5. gr. er óljóst en í raun er það endurtekning eða skarast verulega við 1. mgr. 9. gr. ákvæðisins um vernd mannréttinda. Þá er engin skýring á því hvers vegna þessi grein er staðsett í I. kafla en ekki II. kafla um mannréttindi. Hún fjallar þó augljóslega aðeins um gildissvið ákvæða um réttindi og frelsi sem talin eru í mannréttindakaflanum.
Björg bendir í umsögn sinni á að efni 2. mgr. 5. gr. sé nýmæli sem hafi bein efnisleg áhrif. Ákvæðið feli sér grundvallarbreytingu á þeim sjónarmiðum og hugmyndafræði sem mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og allra vestrænna stjórnarskráa hvíla á. Helsta markmið mannréttindaákvæða hafi verið að veita einstaklingum vörn fyrir ágangi handhafa ríkisvalds eða eftir atvikum leggja skyldur á stjórnvöld til tryggja að réttindi verði raunhæf og virk. Bendir hún á að í greinargerðinni virðist öðrum þræði vera vísað til siðferðislegrar skyldu allra manna til að virða hver annan, sem er í sjálfu sér göfugt markmið. En eins og ákvæðið sé sett fram virðist stefnt að því að einstaklingar verði dregnir til ábyrgðar fyrir dómstólum fyrir að brjóta stjórnarskrána í innbyrðis samskiptum sínum, og milligöngu stjórnvalda þurfi því í raun ekki nauðsynlega til að koma réttindum í framkvæmd. Ekki verði annað ályktað af ákvæðinu en að það muni leggja beinar skyldur á einstaklinga og þar með einnig takmarkanir á mannréttindum manna, án þess að slíkar takmarkanir hafi verið settar með skýrum lagaheimildum í almennum lögum, eins og þó er megininntak lögmætisreglu stjórnskipunarréttarins. Þetta geti auk þess mögulega orðið minni hvati til þess að stjórnvöld sinni þeim skyldum með löggjöf eða öðrum aðgerðum, ef þeim er talið fullnægt með tilvist stjórnarskrárákvæða um mannréttindi. Fræðilegar útlistanir í greinargerð um þýðingu beinna og óbeinna einkaréttaráhrifa, sem eru að miklu leyti viðbót frá sérfræðingahópnum, svari ekki þeim margbrotnu og flóknu álitamálum sem geti skapast með þessum nýmælum og hvaða eyður í mannréttindavernd sé mögulega verið að fylla upp í.
Þá bendir Björg á að í íslenskum rétti sé mannréttindum veitt refsivernd og einstaklingar sem verði fyrir mannréttindabrotum frá einkaaðilum geti sótt skaðabætur til þeirra á grundvelli almennra laga, þar á meðal 26. gr. skaðabótalaga sem vísað er til í greinargerð, en 2. mgr. 5. gr. bæti engu við það. Björg minnir á að í skilabréfi sérfræðingahópsins komi fram að með 2. mgr. 5. gr. verði stigið stórt skref í þá átt að þurrka út að meira eða minna leyti skil einkaréttar og opinbers réttar á sviði mannréttindamála. Tekur Björg fram að þótt gera verði ráð fyrir að hin beinu einkaréttaráhrif eigi sér aðeins stað í þeim undantekningartilvikum þegar eyður eru í landsrétti hvað varðar réttindi einkaaðila í lögskiptum innbyrðis megi engu síður ætla að þessi breyting geti haft áhrif á ýmsum sviðum í samskiptum manna og einkaaðila. Þau áhrif hafi ekki verið metin með skipulögðum hætti, hvorki af stjórnlagaráði né sérfræðingahópnum. Leggur hún til að 5. gr. frumvarpsins verði felld niður.
Í umsögn Oddnýjar Mjallar Arnardóttur er tekið undir sjónarmið Bjargar um að efni 5. gr. verði sameinað 1. mgr. 9. gr. og haft sem fyrsta ákvæði kaflans, en að 2. mgr. 9. gr. verði lokaákvæði hans.
Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á að vegna ákvæða um einkaréttaráhrif þessarar greinar sé áríðandi að greinin fái nánari skoðun.
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir á að orðalagið „stjórnvöld“ er notað í greininni og víðar en aðeins á einum stað í 4. mgr. 16. gr. frumvarpsins séu sveitarfélög beinlínis nefnd sem hluti af stjórnsýslunni.
1. minni hluti bendir á að áhrif mannréttindaákvæða hafa einkum verið á sviði opinbers réttar og hefur hlutverk og markmið þeirra einna helst verið að verja einstaklinga fyrir ágangi og valdbeitingu stjórnvalda. Eftir atvikum leggja ákvæðin skyldu á stjórnvöld annars vegar til að aðhafast ekkert til að brjóta gegn réttindum borgara en hins vegar að grípa til aðgerða, t.d. með lagasetningu, til að tryggja að réttindi þeirra verði virk. Með framsetningu ákvæðisins virðast lagðar beinar skyldur á einstaklinga og þar með takmarkanir á mannréttindi annarra án þess að slíkar takmarkanir hafi verið settar með skýrum lagaheimildum í almennum lögum. 1. minni hluti telur að í ljósi þeirra veigamiklu röksemda sem komið hafa fram í umsögnum sé sérstaklega brýnt að meta áhrif af slíkri tillögu og lýsir miklum áhyggjum af afleiðingum slíkrar lagasetningar fyrir landsmenn.
II. kafli. Mannréttindi og náttúra.
Fjölmargir umsagnaraðilar hafa bent á að margar af viðamestu breytingum sem lagðar eru til með frumvarpinu séu í mannréttindakafla þess og að hætt sé við að þær hafi hvað mestu áhrifin. Brýnt hefði verið að fara ítarlega yfir ákvæði kaflans og þær breytingar sem lagðar eru til á gildandi stjórnskipunarrétti, meta hefði þurft áhrif þeirra og íhuga breytingar á ákvæðum og skýringum í samræmi við ábendingar fræðimanna og sérfræðinga. Við þá vinnu hefði jafnframt mátt hafa meiri hliðsjón af nýrri þróun á sviði mannréttindaverndar hjá nágrannalöndum okkar, svo og nýlegum sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi en hans er ekki getið sérstaklega í mannréttindakafla frumvarpsins.
Ekki hafa heldur verið farið að breytingunum á jafnfaglegan hátt og sjá má víða í kringum okkur. Endurskoðun Norðmanna á mannréttindakafla sinnar stjórnarskrár hefur t.d. verið nefnd sem dæmi en hún á sér margra ára undirbúning. Þrátt fyrir það eru miklar umræður um einstök atriði og fagleg rök hafa komið fram um að þeim þurfi að breyta. Slíkt er enda eðlilegt í svo stóru máli sem hér um ræðir. Að sama skapi er mikilvægt að hlusta á slík fagleg rök, vega þau og meta. Afstaða meiri hlutans í þessu máli virðist vera að helst megi engu breyta frá tillögu stjórnlagaráðs þrátt fyrir að sérfræðingar séu sammála um nauðsyn breytinga.
Þau vinnubrögð sem viðhöfð hafa verið eru sérstaklega ámælisverð í ljósi þess að mannréttindi eru ekki tiltekin sérstaklega sem eitt af verkefnum stjórnlagaráðs, sbr. lög nr. 90/ 2010, um stjórnlagaþing, og því voru ekki unnin sérstök undirbúningsgögn af stjórnlaganefnd um þetta efni.
Mat á áhrifum mannréttindakaflans.
Hörð gagnrýni hefur komið fram á það að áhrif þeirra breytinga sem lagðar eru til hafa ekki verið metin en auk þess hefur ekki verið metið hvort þörf eða nauðsyn hafi verið á því að breyta svo verulega frá ákvæðum gildandi mannréttindakafla. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon bentu í umsögn sinni um tillögur stjórnlagaráðs á síðasta þingi (þskj. 3 í 3. máli 140. þings) á að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar þarfnist sérstakrar skoðunar og umræðu sem ekki sé endilega heppilegt að sameina umræðu um stjórnarform og stjórnkerfi landsins. Best færi á því að slík umræða færi fram í sjálfstæðu ferli. Benda þeir m.a. á að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar sé tiltölulega nýr og á honum séu fáir bersýnilegir annmarkar. Fleiri hafa komið fram með þessi sjónarmið og bent á að ákvæði kaflans séu óljós og illa afmörkuð en séu um leið áhugaverður umræðugrundvöllur fyrir þjóðina. Því miður hafi þjóðin ekki fengið tóm til slíkrar umræðu eins og þingið haldi nú á málinu. Björg Thorarensen bendir einnig á að engin efnisleg skoðun hafi farið fram á þörf breytinga, ávinningi af þeim og mögulegum ókostum.
Sérfræðingahópurinn bendir jafnframt á þetta í skilabréfi sínu og áréttar að nauðsynlegt sé að fram fari heildstætt og skipulegt mat á áhrifum frumvarpsins í heild. Sambærilegar athugasemdir komu frá fleiri sérfræðingum og gestum nefndarinnar, auk þess sem meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að meta þurfi áhrif nýmæla og breytinga frá gildandi stjórnarskrá.
Umboðsmaður Alþingis, sem m.a. hefur það hlutverk að gæta að og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, bendir auk þess í umsögn sinni á að slíkt mat á áhrifum frumvarpsins þurfi jafnframt að taka til þess hvaða takmarkanir dómafordæmi Hæstaréttar kunni að setja breytingum á stjórnlögum með tilliti til réttinda borgaranna og segir: „Þá þarf að greina hvaða skyldur leiða af frumvarpinu um breytingar á gildandi löggjöf og hver kunna að verða hin fjárhagslegu áhrif þess, t.d. á útgjöld ríkissjóðs og sveitarfélaga. Slík greining kann að leiða í ljós að þörf sé á skýrari ákvæðum í stjórnarskrá til að ná fram þeim markmiðum sem að er stefnt.“
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir einnig á að ekki fylgi umsögn um möguleg fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin. Bent hefur verið á að í ljósi þess hversu óskýr og misvísandi greinargerð og skýringar við einstök ákvæði eru aukist enn frekar þörfin á því að áhrif nýmæla og breytinga séu metin.
Þrátt fyrir verulegar og alvarlegar athugasemdir hefur meiri hlutinn ekki verið til viðræðu um að slíkt mat fari fram.
Óskýr greinargerð.
Fjölmargir umsagnaraðilar og gestir gerðu athugasemdir við greinargerð frumvarpsins og töldu hana takmarkaða og óskýra auk þess sem skýringar við einstök ákvæði væru misvísandi og í sumum tilfellum ónothæfar.
Samtök atvinnulífsins gengu svo langt í umsögn sinni að segja greinargerðina vera meingallaða og ónothæfa á köflum þar sem hún væri tyrfin yfirlestrar og hefði ekki að geyma nauðsynlegar skýringar til leiðbeiningar fyrir notendur og dómstóla. Björg Thorarensen benti á að af 210 blaðsíðna langri greinargerð er nær helmingur helgaður umfjöllun um mannréttindaákvæði bæði innan og utan II. kafla. Greinargerðin er samsett úr skýringum stjórnlagaráðs og skýringum og viðbótum sérfræðingahópsins. Bendir Björg á að í greinargerðinni sé því að finna sundurleitar tilvísanir sem stjórnlagaráð gerði í sínum skýringum til þjóðfundar og stjórnlaganefndar og að þetta efni hefði fremur átt heima í sérstakri samantekt eða skýrslu um úttekt og mat sérfræðingahópsins á vinnu stjórnlagaráðs, hugsanlega sem fylgiskjal en ekki inni í frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár. Björg bendir á að óljóst sé hver verði áhrif þessarar greinargerðar sem lögskýringagagns við skýringu stjórnarskrárinnar til framtíðar enda verði vilji stjórnarskrárgjafans um ýmis mikilvæg atriði torráðinn. Umboðsmaður Alþingis benti einnig á þetta atriði í umsögn sinni og taldi greinargerðina sem fylgir frumvarpinu og þá sérstaklega athugasemdir við einstakar greinar veita að ýmsu leyti misvísandi og takmarkaðar skýringar á efni frumvarpsins.
Oddný Mjöll Arnardóttir, sem átti sæti í sérfræðingahópnum sem falið var að fara yfir frumvarpið, skilaði umsögn til allsherjar- og menntamálanefndar um ákvæði kaflans og tekur þar undir þær ábendingar Bjargar að til bóta gæti verið að endurskrifa skýringar með mannréttindakaflanum á skýrari og hnitmiðaðri hátt í stað þess verklags sem umboð sérfræðingahópsins kallaði á. Taldi Oddný að í stað þess að endurspegla skýringar og nálganir stjórnlagaráðs að eins miklu leyti og hægt væri, og gera sérstaka grein fyrir öllum þeim leiðréttingum og viðbótum sem sérfræðingahópurinn gerði á grundvelli umboðs síns, væri þá hægt að skrifa hefðbundnari skýringar með öllum ákvæðunum.
Bent hefur verið á að ekki hafi með fullnægjandi hætti verið litið til þróunar mannréttindaverndar og nýrra stjórnarskráa í nágrannalöndum okkar, hvorki við gerð ákvæða eða skýringa við þau. Varðandi einstök ákvæði og breytingar vísar stjórnlagaráð t.d. til fyrirmynda í stjórnarskrám Suður-Afríku, Kólumbíu og Brasilíu. Bent hefur verið á að við eigum fátt sameiginlegt með þessum löndum. Í greinargerðinni er vissulega líka að finna vísun til nágrannalanda okkar, svo sem Svíþjóðar og Finnlands, en jafnvel í slíkum tilvikum getur verið varhugavert að taka ákvæði annarra landa og færa inn í stjórnarskrá án þess að áhrif þess og þörf hefði verið metin. Umboðsmaður Alþingis benti t.d. á að Hæstiréttur Íslands hefur verið virkari en dómstólar í nágrannalöndum okkar þegar kemur að því að dæma um stjórnskipulegt gildi laga. Bent var á að miðað við hvernig Hæstiréttur hefur sinnt þessu hlutverki væri öðru fremur tilefni til að gæta þess að ákvæði og skýringar við þau séu í sem allra minnsta mæli óljós og óskýr.
Þessi gagnrýni um óljós og óskýr ákvæði og skýringar hefur beinst að mörgum ákvæðum mannréttindakaflans og verið áréttuð af fjölda umsagnaraðila. Þá hafa þau sjónarmið m.a. komið fram að með þessu sé dómstólum gert að kveða á um efni og inntak ákvæða og þar með sé löggjafarvald í reynd framselt til dómsvaldsins í meira mæli en nokkru sinni áður. Hin háleitu markmið stjórnlagaráðs um að kveða með skýrum hætti á um þrígreiningu valdsins séu því fyrir borð borin.
Óskýr ákvæði og ósamræmi.
Sérfræðingar hafa bent á að innra samræmis sé ekki gætt í mannréttindakaflanum og reyndar sé ósamræmi í frumvarpinu öllu. Þannig hefur komið fram gagnrýni á að ákvæði um mannréttindi séu misítarleg og misútfærð og svo virðist sem stjórnlagaráð hafi lagt ríka áherslu á að útfæra á ítarlegan máta nýmæli en skilið sum ákvæði eftir í nokkuð óbreyttri mynd þótt oft sé orðalagi breytt. Hafa sérfræðingar bent á að með þessu geti sá skilningur orðið uppi að stjórnarskrárgjafinn sé að leggja ríkari áherslu og aukna vernd á ein réttindi umfram önnur. Björg Thorarensen vekur athygli á því að sérstök áhersla í ákvæðum frumvarpsins á rýmkun upplýsingafrelsis og á fjölmiðlafrelsi án skyldna og á sama tíma alger þögn um persónuvernd veki upp óvissu um hvort heimilt verði að ganga nær friðhelgi einkalífs einstaklinga þar sem reynir á söfnun og vinnslu persónuupplýsinga en samkvæmt núverandi skipan.
Bent hefur verið á að tiltekin réttindi í frumvarpinu séu óljós og illa afmörkuð. Þá benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon í umsögn sinni á að framsetning ákvæða með tilliti til orðalags sé jafnframt nokkuð óljós. Orðin „réttur“ og „frelsi“ hafi t.d. ekki alfarið sömu merkingu og eigi sér ólíka orðsifjalega sögu. Orðalag ákvæða að þessu leyti geti auk þess haft áhrif á túlkun ákvæða enda vísi frelsi fremur til heimildar til að gera eitthvað án afskipta annars og réttur hins vegar frekar til þess að samsvarandi skylda hvíli á einhverjum öðrum. Engin greining liggi fyrir á því hvaða áhrif mismunandi orðalag hafi á þau réttindi eða vernd sem kveðið er á um eða á skyldur sem ákvæðum fylgja. Jafnframt benda þeir á að það geti haft þýðingu hvort í ákvæði segi „allir hafa rétt“ eða „tryggja skal að allir hafi rétt“ enda beri síðargreinda orðalagið með sér ótvíræða jákvæða athafnaskyldu ríkisins. Umboðsmaður Alþingis kom með sambærilegar athugasemdir en benti jafnframt á að þar sem mælt er með beinum hætti fyrir um skyldur löggjafans til að tryggja ákveðin réttindi þurfi að hafa í huga að það komi í hlut löggjafans að útfæra inntak þessara réttinda. Þá kunni að skipta máli að sú lýsing sem fram kemur í efnisákvæðum frumvarpsins sé nægjanlega skýr til þess að löggjafi og framkvæmdarvald geti og treysti sér til að búa þessum réttindum fullnægjandi lagagrundvöll við undirbúning og framkvæmd löggjafar.
Þá hefur verið bent á að stjórnlagaráð hafi með breytingum á orðalagi tekið út bein réttindi og gert áskilnað um lagasetningu til að virkja þau. Það verður að teljast eðlilegt að krefjast þess að ef mannréttindaákvæði er ætlað að leggja milliliðalausa skyldu á herðar einkaaðilum komi það afdráttarlaust fram. Skýringar við ákvæðin veita heldur ekki nægilega leiðbeiningu í þessum efnum.
Mannréttindi og almanna- og þjóðarhagsmunir.
Einnig hefur verið bent á að í II. kafla frumvarpsins sé blandað saman við ákvæði um mannréttindi ákvæðum sem varða menningarverðmæti, náttúru, auðlindir, umhverfi og dýravernd. Björg Thorarensen lýsir efasemdum um ávinning og afleiðingar þeirrar ríku áherslu sem lögð er á þessa þætti sem hluta af mannréttindakafla stjórnarskrárinnar í 32.–36. gr. Hún segir: „Íslenska stjórnarskráin hefur frá upphafi einkennst af nokkuð fastmótuðum réttarreglum fremur en matskenndum pólitískum yfirlýsingum. Þegar stjórnarskrá er veitt sterkt táknrænt gildi og texti stjórnarskrárákvæða einkennist í miklum mæli af opnum og matskenndum yfirlýsingum eins og í þessum greinum, getur það dregið úr lagalegri virkni stjórnarskrárinnar og aðhaldi með þeim sem fara með pólitískt vald enda er meira svigrúm til að ákveða hvert er efnislegt inntak ákvæðanna.“
Margir sérfræðingar hafa tekið undir þessi sjónarmið og lýst áhyggjum af því að með því að blanda þessum ákvæðum inn í mannréttindakaflann sé hætta á því að vernd mannréttinda verði þynnt út.
Taldi Björg mikilvægt að finna ákveðið jafnvægi á milli þess að stjórnarskráin lýsi ákveðnum markmiðum en sé samt nægilega hnitmiðuð og skýr og lagði til að ákvæðin yrðu færð í sérstakan kafla sem fjallar um ýmsa almanna- eða þjóðarhagsmuni og þjóðareignir. Þá hefur verið bent á að ekki liggi fyrir hvort ákvæði 2. mgr. 9. gr. þar sem er að finna almenna takmörkunarheimild á mannréttindum eigi við um 32.–36. gr. enda segir í ákvæðinu að það eigi við um mannréttindi sem tryggð eru en ljóst er að ákvæðin í 32.–36. gr. varða ekki eiginleg mannréttindi þó að þau varði þjóðarhagsmuni eða almannahagsmuni.
Einnig lagði Björg til endurröðun ákvæða mannréttindakaflans sem Oddný Mjöll Arnardóttir studdi í umsögn sinni og taldi að yrði til bóta. Meiri hlutinn ræddi ekki sérstaklega endurröðun ákvæða þrátt fyrir þessar athugasemdir og ábendingar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar þess efnis. Hvað varðar þá gagnrýni að ákvæði 32.–36. gr. eigi ekki heima í mannréttindakaflanum skilur meiri hlutinn það mál eftir óafgreitt og hyggst fjalla um það síðar. Rétt hefði verið að ljúka umfjöllun um þetta mál sem og önnur óleyst álitamál áður en málinu var vísað til 2. umræðu.
6. gr. Jafnræði.
Kveðið er á um jafnræðisreglu í 6. gr. frumvarpsins og hefur verið bætt við ákvæðið átta nýjum mismununarástæðum, þ.e. ástæðum sem bannað er að mismuna gegn. Áfram er þó kveðið á um að óheimilt sé að mismuna vegna stöðu að öðru leyti og því ljóst að upptalningunni er eingöngu ætlað að vera í dæmaskyni. Bent hefur verið á að með því að hafa langa upptalningu sem á þó einungis að vera í dæmaskyni skapist hætta á að þeim þáttum sem taldir eru upp sé gert hærra undir höfði og benti Ragnhildur Helgadóttir á að það ýti undir þá túlkun að aðrar hugsanlegar ástæður séu taldar skipta minna máli. Björg Thorarensen bendir í umsögn sinni á að ástæðum virðist bætt við án sýnilegrar ástæðu fyrir því hvers vegna þær eru valdar og án þess að leggja á þær rökstutt mat. Bendir Björg einnig á að eftir að almenna jafnræðisreglan bættist inn í stjórnarskrána 1995, í 65. gr., hafi hún haft veruleg og bein efnisleg áhrif í dómsmálum þar sem lagt er mat á hvort um ræðir ólögmæta mismunun í tilgreindum tilvikum eða málefnalegan greinarmun á milli manna sem hvílir á almennum og hlutlægum sjónarmiðum og stefnir að réttmætu markmiði. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon vekja einnig athygli á því að áhrif jafnræðisákvæða stjórnarskrár séu víðtæk og um sumt ófyrirsjáanleg. Gildandi jafnræðisreglu stjórnarskrár hafi þannig í orði kveðnu ekki verið ætlað að fela í sér víðtækar efnisbreytingar frá ólögfestum jafnræðisreglum stjórnarskrárinnar. Raunin hafi hins vegar orðið önnur. Í ljósi þessarar athugasemdar telur 1. minni hluti að eðlilegt hefði verið að tryggja að skýringar við ákvæðið væru skýrar og áhrif þess metin.
Meiri hlutinn lagði til þá breytingu á ákvæðinu að fella brott allar mismununarástæður en geta þeirra þess í stað í nefndaráliti og ítreka að þær falli þó enn undir bann við mismunun. Engin atlaga er þó gerð að því að skýra betur þær mismununarástæður sem þar eru taldar upp heldur virðist tveimur bætt við án viðunandi skýringa. Ef taka á dæmi af skýringum við ákvæðið um mismununarástæður sem þar falla undir er brýnt að þær séu skýrar. Umboðsmaður Alþingis bendir á að skýringum við ákvæðið sé ábótavant, t.d. vegna arfgerðar og stjórnmálatengsla. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að ekki liggi skýrt fyrir hvernig skýra eigi bann við mismunun á grundvelli tungumáls, aldurs eða búsetu og hver áhrif þess eru. Björg Thorarensen bendir í umsögn sinni m.a. á að vísan til stjórnmálatengsla sé ómarkviss og óskýr. Þá sé bætt við ákvæðið nýjum atriðum sem veki upp óvissu um ófyrirsjáanlegar afleiðingar og ekki sé útskýrt hvernig beita eigi jafnræðisreglunni á þau atriði. Breytingartillögu meiri hlutans fylgir engin skýring um þetta efni en þó virðist ekki stefnt að því að gera neina efnisbreytingu með því að fella mismununarástæðurnar brott úr ákvæðinu. Ekki verður því séð að breytingin hafi skýrt réttarstöðu hvað þetta varðar eða komið til móts við þær athugasemdir sem fram hafa komið. Þótt breytingartillaga meiri hlutans kunni að vera til bóta vantar augljóslega frekari skýringar í þessu sambandi.
7. gr. Réttur til lífs.
Í 7. gr. er kveðið á um rétt til lífs. Fjölmargir hafa bent á að nokkur óvissa gildi um ákvæðið og telja Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon jafnframt óljóst að hvaða marki ákvæðið skapi skyldur á stjórnvöld til að grípa til aðgerða til að treysta og vernda réttinn. Björg Thorarensen varar við setningu ákvæðis af þessu tagi með þeim hætti sem lagt er upp með. Hún telur, líkt og Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon, Jafnréttisstofa og fleiri, að hætta skapist á að upp vakni spurningar um lögmæti fóstureyðinga og löggjöf á því sviði þrátt fyrir þær skýringar sem ákvæðinu fylgja. Björg bendir á að þarna sé einungis um að ræða hluta ákvæðis sem finna megi í helstu alþjóðasamningum og forsendu allra annarra mannréttinda. Ekki virðist hafa verið metið hvort sérstök þörf væri á að festa þennan rétt í stjórnarskrá að þessu sinni. Þá bendir hún á að undantekningar frá réttinum til lífs eru ekki nefndar í 7. gr. en í athugasemd við ákvæðið er tekið fram að menn verði ekki deyddir nema í ýtrustu neyð, svo sem í sjálfsvörn. Björg bendir á að verði ákvæði um rétt til lífs bætt inn í stjórnarskrá á annað borð þurfi að ígrunda mun betur að hverju er stefnt, sérstaklega í vandmeðförnum og siðferðislegum spurningum sem tengjast bæði upphafi og endalokum lífs. Athygli vekur að engin tilraun er gerð til að skýra ákvæðið nánar í áliti meiri hlutans en þar er einungis áréttuð afstaða meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að ákvæðið eigi ekki að hafa áhrif á löggjöf um fóstureyðingar.
Allmargir umsagnaraðilar hafa jafnframt bent á að huga megi að því að sameina 7. gr. og ákvæði 29. gr. um bann við dauðarefsingum enda væri þar um að ræða aðra hlið á sama rétti, Ábendingar þess efnis komu m.a. frá Björgu Thorarensen og laganefnd Lögmannafélagsins. Þá tekur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar undir þessi sjónarmið og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ítarlega breytingu í þessa veru. Engin slík breyting er þó lögð til af hálfu meiri hlutans og er þetta atriði ekki rætt í nefndaráliti hans.
8. gr. Mannleg reisn.
Í 8. gr. er kveðið á um rétt til að lifa með reisn. Ákvæðið er óljóst og matskennt og ekki liggur fyrir hvað felist í réttinum. Björg Thorarensen, Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja yfirlýsingu um mannlega reisn og margbreytileika mannlífsins eiga betur heima í aðfaraorðum sem eitt af grunngildum stjórnskipunarinnar. Björg bendir á að ákvæðið bæti engu efnislegu við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar heldur sé sett fram sem markmið sem vert sé að stefna að. Jafnréttisstofa bendir á að ekki liggi fyrir við hvað sé átt með þessari stefnuyfirlýsingu og telur nauðsynlegt að það sé skýrt nánar.
Þá hefur einnig verið bent á að orðalagið „öllum skal tryggður réttur til að lifa með reisn“ virðist fela í sér skyldu til að tryggja réttindin með lagasetningu en ekki liggi fyrir hvernig það sé hægt og bendir laganefnd Lögmannafélagsins á að óljóst sé og líklega breytilegt hvað það sé sem skuli tryggja. Oddný Mjöll Arnardóttir lagði til þá breytingu á orðalaginu að þar yrði kveðið á um það að allir hafi rétt til að lifa með reisn og leggur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar til sambærilega breytingu með vísan til þess að sérfræðingahópnum hafi yfirsést að lagfæra orðalagið. Meiri hlutinn, sem lagði ríka áherslu á að fá álit allra fastanefnda á málinu, tekur þessa breytingu þó ekki upp.
Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er bent á að sérfræðingahópurinn hafi látið nefndina vita að honum hafi yfirsést að lagfæra orðalag 8. gr. Hin ýmsu réttindi sem kveðið er á um í mannréttindakaflanum eru orðuð með mismunandi hætti eftir því hvort áherslan er á neikvæðar skyldur til að aðhafast ekkert sem brjóti gegn réttindum sem mælt er fyrir um, hvort lögð er jafnframt áhersla á jákvæðar skyldur um að grípa til aðgerða til að veita eða vernda réttindin eða lögð áhersla á að réttindin séu frekar stefnuyfirlýsingar sem sæta innleiðingu í áföngum. Nánar er rætt um þennan mun í greinargerð með frumvarpinu. Nefndinni var bent á að ákvæði 8. gr. er orðað þannig að öllum „skuli tryggður“ réttur til að lifa með reisn sem vísar til þess að á stjórnvöldum hvíli jákvæðar skyldur til að veita eða vernda réttinn. Fyrir nefndinni kom fram að þetta væri ekki alls kostar rétt nálgun á ákvæðið sem vísar einkum til neikvæðra skyldna og eðlilegt hefði verið að sérfræðingahópurinn lagfærði þetta við yfirferð sína.
Í ljósi þessa lagði meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar til að fyrri hluti ákvæðisins yrði umorðaður þannig að kveðið væri á um að allir hefðu rétt til að lifa með reisn. Meiri hlutinn tók breytingartillöguna þó ekki upp.
9. gr. Vernd mannréttinda.
Í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um að stjórnvöldum beri ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin séu af völdum handhafa ríkisvaldsins eða annarra. Fjöldi sérfræðinga hefur gert athugasemdir við ákvæðið og bendir umboðsmaður Alþingis í umsögn sinni á að ekki sé að öllu leyti ljóst hvernig á að framkvæma ákvæðið. Það veki líka upp spurningar um hvort einstaklingar geti átt beinan bótarétt á hendur ríki eða sveitarfélagi ef stjórnvald á að sinna þessari vernd.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að í skýringum stjórnlagaráðs virðist almennar jákvæðar skyldur ríkisins við framkvæmd mannréttindaákvæða ruglað saman við einkaréttaráhrif mannréttinda, þ.e. þegar mannréttindareglur leggja skyldur á einkaaðila milliliðalaust. Að því er lýtur að einkaréttaráhrifum mannréttindareglna verður ekki séð að stigið sé skref í átt til aukins skýrleika með tillögu stjórnlagaráðs. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að misræmis gæti í greinargerð eftir breytingar sérfræðingahópsins.
Björg Thorarensen telur að einfalda megi framsetningu til ná kjarna málsins og leita fyrirmynda að sambærilegu ákvæði. Bendir hún á tillögur um ný stjórnarskrárákvæði sem nú eru til umfjöllunar í norska Stórþinginu (Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven). Upphafsákvæði nýs mannréttindakafla samkvæmt þeim tillögum mælir einfaldlega fyrir um að stjórnvöldum beri að virða og tryggja mannréttindi. Í þessu felst í hnotskurn að ákvæðið leggur bæði neikvæðar og jákvæðar skyldur á stjórnvöld til þess að menn geti notið mannréttinda til fulls.
Oddný Mjöll Arnardóttir leggur líkt og Björg Thorarensen til að 5. gr. og 1. mgr. 9. gr. verði sameinaðar og efni þeirra samræmt og einfaldað. Telur hún slíkt geta verið til bóta auk þess sem það geri kleift að einfalda og skýra skýringar við ákvæðið.
2. mgr. 9. gr. Takmörkun mannréttinda.
Í 2. mgr. 9. gr. er að finna almenna heimild til að takmarka mannréttindi.
Í stað þess að skilgreina í hverju og einu réttindaákvæði hvaða markmið geti réttlætt takmarkanir á mannréttindum líkt og er í stjórnarskránni er lagt til almennt ákvæði og aðeins tilgreint að mannréttindi megi skerða í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra sem samræmist lýðræðishefðum, en sum réttindi verða þó ekki undanþegin. Þó verður að gæta meðalhófs og ekki má vega að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Björg Thorarensen benti í umsögn sinni á að ekki lægi fyrir hvernig skilgreina ætti kjarna réttinda en svo virtist sem takmarkanir mættu aldrei höggva að honum. Telur hún hugtakið framandi íslenskri réttarhefð og það sé ekki nægilega skýrt í greinargerð.
Björg Thorarensen bendir auk þess á að ákvæðið sem sett er inn að tilstuðlan sérfræðingahópsins sé sennilega ein veigamesta efnisbreytingin um mannréttindi sem lagt er til að komi inn í nýja stjórnarskrá. Komið hefur fram hörð gagnrýni á þessa breytingu sérfræðingahópsins. Einnig hefur komið fram að með þessu ættu almennir borgarar erfiðara um vik að átta sig á þeim reglum sem giltu um réttindi sem tryggð væru með stjórnarskrá. Þá hafi áhrif breytingarinnar ekki verið metin og hugsanlegt væri að hún hefði í för með sér frekari takmarkanir á réttindum einstaklinga en heimilar eru samkvæmt gildandi stjórnarskrá.
Telur Björg hættu á því að takmörkunarheimildir verði túlkaðar rýmra en nú yrði talið innan ramma stjórnarskrár. Hefur hún miklar efasemdir um nytsemi þessarar almennu heimildar til að takmarka mannréttindi og telur ekki að ákvæðið setji öllum slíkum takmörkunum skýr mörk líkt og vísað er til í greinargerð. Umboðsmaður Alþingis tekur undir þessi sjónarmið og telur að væntanlega muni ákvæðið leiða til þess að í einhverjum tilvikum verði heimilt að takmarka eða skerða mannréttindi sem fjallað er um í fleiri tilvikum og á öðrum grundvelli en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Nefnir umboðsmaður nokkur dæmi máli sínu til stuðnings.
Flestir þeir sérfræðingar sem fjallað hafa um ákvæðið telja að betur fari á því að halda takmörkunarheimildum í einstaka mannréttindaákvæðum eins og í gildandi stjórnarskrá. Verði einhverju breytt í þeim efnum sé rétt að sækja beina fyrirmynd í takmörkunarheimildir ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu til að tryggja fullt samræmi þar á milli.
Laganefnd Lögmannafélagsins telur að leiða megi líkum að því að svo víðtæk regla, sem er að finna í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins, bjóði þeirri hættu heim að unnt verði að skerða mannréttindi að meira marki en unnt væri ef skerðingarheimildir væru sérstaklega orðaðar í þeim ákvæðum þar sem að þær ættu við. Hafa margir sérfræðingar talið slíka hættu vera til staðar og bent á að ekki liggi fyrir mat á ákvæðinu, sbr. t.d. Ragnhildi Helgadóttur.
Samtök atvinnulífsins benda á að í skýringum við ákvæðið sé vikið frá viðurkenndum túlkunarreglum án rökstuðnings og án þess að eiga sér stoð í ákvæðinu eins og það er orðað. Þá benda samtökin á að ósamræmis virðist gæta í skýringum um ákvæðið og umfjöllun í skýringum með jafnræðisreglu 6. gr.
10. gr. Vernd gegn ofbeldi.
Í 10. gr. er kveðið á um að öllum skuli tryggð vernd gegn hvers kyns ofbeldi.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon hafa bent á að hugsanlega skarist ákvæðið við 7. gr. og 23. gr. Þá telja þeir að skoða þurfi hvort ákvæðinu er ætlað að hafa áhrif á jákvæðar skyldur ríkisins, t.d. að því er varðar löggæslu og bætur fyrir líkamstjón. Tekur laganefnd Lögmannafélagsins undir þessa gagnrýni og telur greinina þarfnast frekari skýringa.
Í ákvæðinu er tekið dæmi um kynferðisofbeldi og hefur Björg Thorarensen m.a. bent á að hin sérstaka tilgreining á vernd gegn kynferðisofbeldi og heimilisofbeldi, svo og umfjöllun í skýringum um kynbundið ofbeldi, sé dæmi um þröngt sjónarhorn sem brugðið sé á þetta efni í tillögum stjórnlagaráðs. Þar með féllu í skuggann aðrar tegundir alvarlegs ofbeldis og ómannúðlegrar meðferðar svo og aðstæður þar sem hætta skapast á ofbeldi sem er einnig mikilvægt viðfangsefni ýmissa alþjóðasamninga um mannréttindi. Nefnir Björg dæmi um meðferð fanga og annarra frelsissviptra manna eða manna í viðkvæmri stöðu, svo sem sjúklinga. Hafa margir tekið undir þá gagnrýni að skýringum við ákvæðið sé ábótavant, þar sé t.d. ekki vísað til neinna alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að um vernd fanga, sjúklinga eða annarra í viðkvæmri aðstöðu gagnvart ofbeldi. Aðeins er vísað til alþjóðasamninga sem tengjast vernd kvenna, svo og til ákvæða stjórnarskráa Suður-Afríku, Kólumbíu og Brasilíu. Þá hefur komið fram að Ísland eigi fátt sameiginlegt með þessum löndum hvað löggjöf og réttarkerfi varðar. Auk þess megi benda á að þrátt fyrir að sambærilegt ákvæði um vernd gegn ofbeldi séu í stjórnarskrám þessara landa meðan slíkt er ekki í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er vernd gegn ofbeldi mun ríkari og virkari hér á landi. Enn og aftur telur 1. minni hluti því vert að benda á að þörf fyrir að setja ákvæði sem þetta í stjórnarskrá virðist ekki hafa verið metin.
Björg bendir í umsögn sinni einnig á að eigi að tiltaka sérstaklega vernd manna gegn hvers kyns líkamlegu ofbeldi eða ómannúðlegri meðferð væri nærtækara að tengja það efnislega við bann við slíkri meðferð sem finna má í 29. gr. frumvarpsins, sbr. 1. mgr. 68. gr. gildandi stjórnarskrár. Tekur Oddný Mjöll Arnardóttir undir þessi sjónarmið og telur að með sameiningu greinanna megi einfalda skýringar nokkuð. Meiri hlutinn virðist, líkt og með önnur atriði, virða þessa gagnrýni og ábendingar að vettugi enda er enga umfjöllun um ákvæðið að finna í áliti meiri hlutans.
11. gr. Friðhelgi einkalífs.
Í 11. gr. er kveðið á um friðhelgi einkalífs. Ákvæðið er lítið breytt frá 71. gr. gildandi stjórnarskrár. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að þar sem breytingum sem lagðar eru til á ákvæðinu sé ekki ætlað að hafa efnislega þýðingu og með vísan til þess að engir bersýnilegir gallar eru á framsetningu gildandi ákvæðis væri eðlilegt að láta það óhreyft. Björg Thorarensen og laganefnd Lögmannafélagsins taka undir þessa athugasemd og telja þær breytingar sem lagðar eru til algjörlega þarflausar. Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á að hugsanlega sé heimild til að takmarka friðhelgi einkalífs útvíkkuð þar sem í 71. gr. gildandi stjórnarskrár er gerður áskilnaður um sérstaka lagaheimild en skv. 2. mgr. 9. gr. þarf slík heimild ekki að vera sérstök.
Þá hafa komið fram athugasemdir um að þau rök sem stjórnlagaráð færir fyrir breytingunum að fella út orðin „allir“ og „manns“ til að draga úr karllægu yfirbragði eigi ekki við enda hafi ekki verið gerðar sambærilegar breytingar á öðrum ákvæðum frumvarpsins og orðið „allir“ er notað víða annars staðar í tillögunum.
Björg bendir einnig á að þegar ákvæðið sé skoðað í samhengi við næstu ákvæði á eftir „birtist dæmi um slagsíðu í áherslum ráðsins, sem lýsir skorti á innsýn í mikilvægi friðhelgi einkalífs og þróun þeirra réttinda undanfarin ár. Þannig er […] hvergi vikið að mikilvægi persónuupplýsinga sem þætti í einkalífi og persónuverndar. Á hinn bóginn var mikil áhersla í skýringum stjórnlagaráðs á frelsið til að safna og miðla upplýsingum, óheftan aðgang að upplýsingatækni og internetinu svo og sérstaka stjórnarskrárvernd heimildamanna og uppljóstrara, sbr. 14.–16. gr.“
Björg minnir á að upplýsingafrelsið hefur tvær hliðar og hætta er á að það skerði friðhelgi einkalífs. Þá bendir hún á að mjög skýr þróun er í þá átt að efla mannréttindavernd til að sporna við söfnun og vinnslu persónuupplýsinga, bæði á alþjóðavettvangi og í nýjum stjórnarskrám, enda fara ógnir sem steðja að friðhelgi einkalífs manna í nútímasamfélagi stöðugt vaxandi, m.a. vegna örrar tækniþróunar.
Meiri hlutinn leggur til að við ákvæðið bætist vísan til þess réttar að vernda eigin persónuupplýsingar en 1. minni hluti áréttar að ákvæði um tjáningar- og upplýsingafrelsi og upplýsingarétt eru enn miklum mun ítarlegri og útfærðari en ákvæði frumvarpsins um friðhelgi einkalífs. Fyrrgreindu réttindunum er því enn gert hærra undir höfði en friðhelgi einkalífs og því enn til staðar hætta á því að gefin séu skilaboð um að stjórnarskrárgjafinn telji fyrrgreindu réttindin mikilvægari en friðhelgi einkalífs.
12. gr. Réttur barna.
Í 12. gr. er kveðið á um réttindi barnsins og á ákvæðið sér fyrirmyndir í ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Í 3. mgr. er kveðið á um rétt barns til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og að taka skuli tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska. Ákvæðið er sambærilegt 12. gr. barnasáttmálans og benda laganefnd Lögmannafélagsins og Samband íslenskra sveitarfélaga á að líta mætti í meira mæli til orðalags sáttmálans svo og skýringa hans við ákvæðið. Þá bendir sambandið á að eðlilegt sé að skýra ákvæðið í samræmi við þær skýringar sem liggja fyrir með frumvarpi sem nú liggur fyrir þinginu og ætlað er að lögfesta sáttmálann (þskj. 155 í 155. máli) en þar komi m.a. fram að skylda stjórnvalda sé ekki fortakslaus um þetta atriði.
13. gr. Eignarréttur.
Í 13. gr. er kveðið á um eignarrétt og er ákvæðið mikið breytt frá gildandi stjórnarskrá. Meðal annars er gert ráð fyrir að 2. mgr. 72. gr. falli brott en þar er kveðið á um að löggjafanum sé heimilt að takmarka með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi. Bent hefur verið á að skýringar stjórnlagaráðs lýsi mikilli vanþekkingu á málefninu enda segir þar að ákvæðið sé fellt brott m.a. vegna þess að það stangist á við stjórnarskrá en jafnframt kemur fram að löggjafanum verði þó áfram heimilt að setja lög sem takmarki þennan rétt útlendinga. Þessi ákvörðun stjórnlagaráðs að fella ákvæðið brott hefur verið gagnrýnd harðlega og leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði fært inn að nýju. Hann leggur þó jafnframt til að á nýjan leik fari inn ákvæði stjórnlagaráðs sem sérfræðingahópurinn felldi brott þar sem kveðið er á um að eignarrétti fylgi skyldur svo og takmarkanir í samræmi við lög. Varað hafði verið við þessu ákvæði og bentu Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon á að ákvæðið gæfi tilefni til vafa og væri ekki nægilega rökstutt í skýringum. Mæltu þeir eindregið með því að núverandi eignarréttarákvæði fengi að standa óbreytt. Fleiri hafa lýst efasemdum um ákvæðið og gagnrýnt það en meiri hlutinn tekur það samt sem áður óbreytt upp að nýju án viðhlítandi skýringa.
Björg Thorarensen hefur ásamt fleirum bent á að ekki liggi fyrir áhrif þess að taka út sértæka takmörkunarheimild og færa inn almenna heimild í 2. mgr. 9. gr. Lýsir hún yfir miklum efasemdum um þessa grundvallarbreytingu á reglum stjórnarskrár um skerðingu mannréttinda. Bændasamtök Íslands taka undir þessi sjónarmið.
Ragnar Árnason telur að breytingarnar skerði verulega núverandi eignarhald einstaklinga og fyrirtækja og möguleika þeirra á eignarrétti í framtíðinni og vísar til viðtekinna hagfræðikenninga. Hann telur fullvíst að breytingarnar dragi úr efnahagslegri hagkvæmni og hagvexti í framtíðinni. Áréttar 1. minni hluti að ekkert mat liggur fyrir um áhrif ákvæðisins eða þeirra breytinga sem lagðar eru til á því. Þá hefur ekki verið farið yfir hvort og þá hvaða lögum þurfi að breyta verði það samþykkt.
14. gr. Tjáningar- og upplýsingafrelsi.
Í 14. gr. er kveðið á um tjáningar- og upplýsingafrelsi. Sérfræðingahópurinn lagði til viðamiklar breytingar á ákvæðinu samhliða breytingum á 15. og 16. gr. en meiri hlutinn leggur til að ákvæðin verði færð til baka til tillagna stjórnlagaráðs. Þetta er lagt til þrátt fyrir að mikil gagnrýni hafi komið fram á tillögur ráðsins og sérfræðingar hafi talið nauðsynlegt að gera breytingar á þeim. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon bentu á að erfitt væri að sjá að þörf væri á þeim breytingum á gildandi ákvæði um tjáningarfrelsi sem stjórnlagaráð og nú meiri hlutinn leggur til. Þá benda þeir á að ákvæði 3. mgr. um að stjórnvöld skuli tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu er mjög matskennt og því ekki líklegt til þess að hafa efnislega þýðingu. Ákvæði sem þessi geta þó valdið ágreiningi og leitt til dómsmála. Þeir telja einnig að síðari hluti málsgreinarinnar gefi tilefni til vangaveltna um hvort lögð sé til stjórnskipuleg skylda ríkisins til að sjá hverjum og einum landsmanni fyrir aðgangi að netinu. Að mati 1. minni hluta hefur ekki verið sýnt fram á þörfina á því að fjalla sérstaklega um netið eða rafræna miðlun upplýsinga í stjórnarskrárákvæði um tjáningarfrelsi. Fleiri hafa bent á að ekki liggi fyrir hvað geti talist skerðing á aðgangi að neti og að áhrif ákvæðisins hafi ekki verið metin. 1. minni hluti telur ámælisvert að leggja til líkt og meiri hlutinn gerir að taka upp að nýju ákvæði stjórnlagaráðs sem hafa harðlega verið gagnrýnd án þess að gera tilraun til að skýra það með viðhlítandi hætti eða taka til umfjöllunar þá gagnrýni sem þegar hefði komið fram á þá útgáfu ákvæðisins.
15. gr. Upplýsingaréttur.
Við umfjöllun stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar komu fram ábendingar fyrir nefndinni á fundi og í umsögnum um að fjölmargir ágallar væru á greininni og einnig efasemdir um að í stjórnarskrá ætti að vera slíkt fortakslaust ákvæði um aðgang að opinberum gögnum. Mannréttindaskrifstofa Íslands telur í sinni umsögn betur fara á því að hafa ákvæðið almennara og styttra og kveða nánar á um upplýsingarétt í almennum lögum.
Einnig komu fram efasemdir um réttmæti þess að hafa ákvæðið þannig að rétturinn nái til allra opinberra gagna en ákvæðið felur það í sér í reynd þar sem ekki er gert ráð fyrir neinum takmörkunum í greininni. Með því sé verið að leggja mjög ríkar skyldur á opinbera aðila um að hafa öll gögn opinber og að slík skylda eigi sér ekki fyrirmynd í sáttmála Evrópuráðsins, m.a. um frumkvæðisskyldu stjórnvalda.
Frumkvæðisskylda stjórnvalda.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis um greinina bendir hann á að um nýmæli sé að ræða sem varðar mikilvæg réttindi borgaranna til þess að fá aðgang að upplýsingum um starfsemi og ákvarðanir hjá opinberum aðilum í því skyni að auðvelda þeim þátttöku í umræðu og ákvarðanatöku um opinber málefni. Ekki síður er þessi aðgangur mikilvægur til þess að almenningur og þá t.d. félagasamtök og fjölmiðlar geti rækt eftirlit með starfsemi hins opinbera og ráðstöfun á opinberu fé. Það er því ástæða til að taka undir mikilvægi þess að ákvæði sem styrki og tryggi þennan rétt verði fundinn staður í stjórnarskrá. Hann bendir á að vandinn sé hins vegar sá að eins og staðið hefur verið að varðveislu og skráningu gagna hjá opinberum aðilum fram að þessu eru vandkvæði á að koma þessum réttindum á í samræmi við þær reglur sem koma fram í tillögugreininni í einni svipan og án aðlögunartíma og undirbúnings. Þá telur hann einnig þörf á að móta frekar og taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða undantekningar eiga að vera frá stjórnarskrárvörðum upplýsingarétti, svo sem með tilliti til persónulegra málefna og einkahagsmuna sem til umfjöllunar kunna að koma hjá opinberum aðilum vegna verkefna þeirra. Á sama hátt þarf að leggja mat á hvort og þá hvaða hagsmunir opinberra aðila og almannahagsmunir geti leitt til þess að takmarkanir séu á aðgangi að gögnum hjá hinu opinbera. Í samræmi við þau sjónarmið sem lýst var hér í upphafi ættu þær takmarkanir þó í síðara tilvikinu að vera eins þröngar og kostur er.
Gildissvið.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að af ummælum í skýringum stjórnlagaráðs megi ráða að ákvæðinu sé ekki einungis ætlað að ná til framkvæmdarvaldshafa þótt hugtakið stjórnvald sé samkvæmt almennum málskilningi takmarkað við þá, heldur einnig til löggjafarvalds og dómsvalds. Þannig féllu Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun, auk dómstólanna, undir ákvæðið. Þessar stofnanir eru nú undanþegnar gildissviði upplýsingalaga og stjórnsýslulaga en upplýsingalög taka samkvæmt gildandi rétti einungis til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið og opinber fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins. Kom fram að með ákvæðinu eru því lagðar auknar skyldur á þessar stofnanir sem hafa verið undanþegnar og að slík lagabreyting hefði í för með sér mjög aukna vinnu fyrir þessar stofnanir og kostnað.
Umboðsmaður bendir einnig á þetta víðtæka gildissvið í umsögn sinni en eins og frumvarpsgreinin hljóðar er rétturinn til aðgangs að opinberum gögnum mjög víðtækur með tilliti til þess hvaða stofnanir og hvaða gögn falla undir ákvæðið. Þannig verður ekki annað séð en að ákvæðið taki til allrar stjórnsýslu ríkisins, stjórnsýslu sveitarfélaga, dómstóla, Alþingis og stofnana þess og væntanlega líka þeirra einkaaðila sem falin er meðferð opinbers valds og hagsmuna. Að því er varðar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga verður ekki séð að gerður sé greinarmunur á hinum hefðbundnu stjórnsýsluverkefnum og þeirri þjónustu sem þessir aðilar kunna að reka, svo sem fræðslustarfsemi, heilbrigðisþjónustu eða þjónustu við aldraða. Gerð er tillaga um mjög víðtæka skráningar- og varðveisluskyldu hjá þeim aðilum sem falla undir ákvæðið. Þannig skulu teknar saman skrár yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald, sem skulu vera aðgengilegar eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur það verða íþyngjandi fyrir stjórnsýslu sveitarfélaganna að leggja slíkar skyldur á stjórnvöld að veita aðgang að skrám um mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald. Óhjákvæmilegt verði að meta kostnað sveitarfélaganna af því áður en slík regla er lögfest. Tekið er undir sjónarmið um að engin sjáanleg ástæða sé til þess að kveða á um þetta í stjórnarskrá og taka undir það sjónarmið að ákvæðið leggi á stjórnvöld því sem næst óframkvæmanlegar skyldur sem virðast ekki þjóna neinu hagnýtu markmiði.
Samorka bendir á að ekki verði annað ráðið af þessum texta en að fyrirtækjum í eigu opinberra aðila beri samkvæmt greininni að halda skrár yfir sín gögn, uppruna þeirra og innihald, öllum aðgengilegar, og bendir á að vandséð sé hvernig slíkar skrár ættu að vera fram settar því varla sé verið að fara fram á að allt skjalavistunarkerfi fyrirtækjanna sé vistað á opnum svæðum á vefsíðum þeirra. Þar komi til sjónarmið um persónuvernd og samkeppnismál auk augljóss og gríðarlegs óhagræðis fyrir starfsemi umræddra fyrirtækja.
Meðferð opinberra hagsmuna.
Í 2. mgr. er kveðið á um meðferð opinberra hagsmuna. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að þjónustustarfsemi falli að meginstefnu undir gildissvið greinarinnar. Þá segir einnig að samt sem áður verði að ætla löggjafanum nokkurt svigrúm til að meta að hvaða marki réttur til aðgangs að upplýsingum verði látinn ná til einkaaðila sem sinna opinberri þjónustu. Að minnsta kosti nái rétturinn til allra gagna í fórum stjórnvalda varðandi slíka þjónustu, þ.m.t. þjónustusamninga og skýrslna af hálfu einkaaðila sem afhentar eru opinberum aðilum. Löggjafinn þurfi hins vegar að meta að hvaða marki eigi að fella einkaaðila beint undir upplýsingalög og þá til hvaða hluta starfsemi einkaaðilans upplýsingaskyldan nær. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að ekki væri unnt að fallast á að stjórnvöld hafi val um hvort einkaaðilar fylgi þeirri reglu sem sett er fram í frumvarpinu verði hún samþykkt. 1. minni hluti tekur undir þau sjónarmið og tekur fram að sé reglan sett fram sem skylda hafi stjórnvöld ekki val um hvort heldur eingöngu hvernig útfærsla hennar eigi að vera.
Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að hugtakið erindi væri mjög víðtækt en samkvæmt frumvarpinu er einnig verið að leggja til að erindi séu skráð og skjalfest. Samkvæmt gildandi lögum er miðað við skráð mál hjá stjórnvöldum. Komu fram sjónarmið um að með hugtakinu erindi sé verið að leggja á skyldu um að öll erindi, hvort sem þau eru munnleg eða skrifleg, séu skráð hjá stjórnvöldum, þ.e. allt sem felur undir opinbera þjónustustarfsemi, og að slík breyting muni því hafa í för með sér mjög mikla viðbót. Þannig verði að skrá niður allt sem nú er afgreitt með munnlegum samskiptum þar sem aðgangurinn nái einnig til þess. 1. minni hluti tekur fram að meiri hlutinn hefur í breytingartillögu sinni lagt til að miðað sé við að skrásetja og skjalfesta mál í stað erinda.
Í lokamálslið 2. mgr. er lagt til að gögnum megi ekki eyða nema samkvæmt lögum. Fyrir nefndinni kom fram að með þessari tilhögun væri verið að leggja til verulega breytingu á gildandi rétti. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að kanna hver áhrif slíkrar lagareglu yrðu á skjalavörslu hjá þeim sem falla undir ákvæðið verði það að lögum og hvernig ætti að framfylgja því.
Skrá yfir mál og gögn.
Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að í 3. mgr. væri tæknilegur ágalli þar sem að ákvæðið kveður á um skrá yfir mál og opinber gögn og stendur í tengslum við réttinn til aðgangs að opinberum gögnum. Fram kom að takmarkanir á skyldu þessa ákvæðis til að halda skrá yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald, verða ekki innfærðar á grundvelli almennra takmörkunarheimilda. Felur ákvæðið því í sér mjög ríka skyldu og algjört nýmæli, m.a. gagnvart dómstólum, Alþingi og stofnunum þess, umboðsmanni Alþingis og Ríkisendurskoðun, en þessir aðilar falla ekki undir upplýsingalög. Við meðferð frumvarps til upplýsingalaga er varð að lögum nr. 140/2012 var horfið frá slíkri frumkvæðisskyldu sem og við meðferð frumvarps til laga nr. 24/2012, um breytingu á lögum um upplýsingarétt um umhverfismál, og lagt til að hún yrði takmarkaðri með þeim rökum að hún mundi annars fela í sér kostnað og vinnu sem ekki væri séð hvernig unnt væri að mæta. Verði frumvarpið að stjórnarskipunarlögum væri því nauðsynlegt að endurskoða nýsett upplýsingalög þar sem þau færu annars í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar.
Fyrir nefndinni kom einnig fram að stjórnsýslan eða þær stofnanir sem lagt er til að falli undir ákvæðið séu ekki undir það búnar tæknilega að standa undir slíkum kröfum til aðgangs að gögnum og að ákvæðið sé því ekki framkvæmanlegt og þurfi lengri úrvinnslu, m.a. til að hanna tölvukerfi svo unnt sé að bjóða upp á rafrænan aðgang sem virki í reynd.
Reglur um þagnarskyldu.
Þá komu einnig fram sjónarmið fyrir nefndinni um að vandamálið við aðgang að gögnum sé alls ekki það að listar eigi að vera til um opinber gögn heldur það að í íslenskum rétti eru reglur laga um þagnarskyldu mjög fáar og takmarkaðar. Þannig geti í reynd verið mjög vandasamt að vera með mikið af skjölum sem þurfi að veita aðgang að en jafnframt skyldu til að fara ítarlega yfir efni þeirra til þess að framfylgja reglum um þagnarskyldu. Samkvæmt greininni þarf enn fremur að taka afstöðu til upplýsingabeiðna eins skjótt og auðið er og skal synjun um aðgang rökstudd og felur þessi skylda í sér aukin og mjög tímafrek verkefni. Fram kom að í þeim löndum þar sem reglur um aðgang að upplýsingum eru mjög gagnsæjar eru einnig ítarlegir lagabálkar í gildi um hvar þagnarskylda hvílir á stjórnvöldum. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að taka fram að grundvöllur þess að unnt sé að lögfesta slíka reglu í stjórnarskrá sé að hafin sé vinna við endurskoðun reglna um þagnarskyldu til undirbúnings þess að upplýsingaréttur sá sem lagður er til í frumvarpinu geti orðið raunverulegur og virkur réttur en tekur fram að ekkert hefur verið hugað að slíkum undirbúningi.
Í 4. mgr. 15. gr. er lagt til að í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sé eingöngu heimilt að leggja á þagnarskyldu um upplýsingar á grundvelli laga enda sé það nauðsynlegt til verndar lögmætum opinberum hagsmunum eða einkahagsmunum. Enn fremur að undir þagnarskyldu falli ekki upplýsingar um lögbrot í starfsemi stjórnvalda. Var bent á að undir þagnarskyldu samkvæmt gildandi lögum falla ekki lögbrot sem framin eru í stjórnsýslunni og að það sé almennt ekki tilgangur þagnarskyldureglna að loka á aðgang að slíkum upplýsingum en með því að stjórnarskrárbinda slíka reglu geti það falið í sér að rannsóknarhagsmunir við rannsókn slíkra brota geti spillst eða einkahagsmunir.
Takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr.
Fyrir nefndinni komu fram efasemdir um þá nálgun að hafa eitt takmörkunarákvæði í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Í ákvæðunum er almennt verið að fjalla um réttindin og að það sé unnt að réttlæta takmarkanir á mismunandi sviðum eftir því hver réttindin eru og að þarna geti komið upp vafi um skilning á ákvæði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Var nefnt sem dæmi úr greinargerð að heimilt væri að takmarka upplýsingarétt almennings vegna jafnræðis í dómsmálum og við skilvirka réttarframkvæmd. Bent var á að ákvæðið væri tekið upp í greinargerð án athugunar á því hvort það er í samræmi við niðurstöður Evrópudómstólsins og Hæstaréttar.
Mannréttindaákvæði II. kafla frumvarpsins byggjast á því að verið er að festa í rétt ákveðin réttindi til verndar lögmætum einkahagsmunum í ákveðnum tilvikum og þau verða ekki skert nema að fullnægðum ákveðnum skilyrðum, sbr. 9. gr. Í greinargerð með frumvarpinu eru gefnar vísbendingar um leyfilegar takmarkanir á 15. gr. og tekið fram að þau réttindi sem vernduð eru í II. kafla frumvarpsins verði eingöngu takmörkuð á grundvelli 9. gr. Fyrir nefndinni kom fram að þegar reglur um aðgang að upplýsingum hafa verið settar í stjórnarskrár nágrannalandanna séu þar einnig settar heimildir til að takmarka rétt til aðgangs að gögnum og enn fremur að þær séu teknar út fyrir hefðbundna aðferðafræði við takmörkun á mannréttindaákvæðum. Sem dæmi kom fram að þegar slíkt ákvæði var sett í stjórnarskrá Noregs hafi verið ákveðið að undanskilja aðgangi almennings að upplýsingum að gögnum hjá dómstólum það sem fellur undir réttarfarslög, þ.e. samskipti málsaðila, en að rétturinn til að fá aðgang að niðurstöðum dóma falli undir aðgang eins og áður.
Samkvæmt lokamálslið 3. mgr. 15. gr. er heimilt að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði opinberra aðila. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að með því að tiltaka þessa takmörkunarheimild sérstaklega væri unnt að draga þá ályktun að hún feli í sér tæmandi talningu, þ.e. að eingöngu sé heimilt að takmarka aðgang að vinnuskjölum, og það sé því ekki heppileg skipun.
Björg Thorarensen bendir einnig á að aðalatriðið er að ákvæðið leggur í senn fortakslausar en jafnframt sem næst óframkvæmanlegar skyldur á stjórnvöld til að útbúa og viðhalda lista yfir öll mál og gögn í vörslu hins opinbera, uppruna þeirra og innihald sem virðist ekki þjóna neinum hagnýtu markmiði. Það sé a.m.k. óhóflega viðurhlutamikil skylda í ljósi þeirra hagsmuna sem stefnt er að. Skýringar á nytsemi þessa eru ekki sannfærandi. Þá er ákvæðið of nákvæmt orðað og í engu samræmi við önnur ákvæði í tillögunum. Það ætti að mestu leyti heima í almennum lagatexta upplýsingalaga ef á annað borð er ráðist í þessi nýmæli. Draga má efni þessarar greinar saman í meginregluna í 1. mgr. Slík regla er nægilega rúm til að ná utan um meginregluna að baki réttinum til aðgangs að upplýsingum, og jafnframt er veitt eðlilegt svigrúm til að inntak þess þróist frekar án þess að breyta þurfi stjórnarskrá í hvert skipti. Gott dæmi um það má t.d. sjá í hinu nýlega ákvæði í norsku stjórnarskránni.
Umboðsmaður bendir í sinni umsögn á að það sé ljóst að fyrirmynd fyrirkomulagsins sem þarna er lagt til sé sótt til útlanda, einkum til Svíþjóðar, og að þar hafi meðferð þessara mála og réttur almennings til aðgangs að gögnum hjá hinu opinbera mótast á löngum tíma. Hér sé staða þessara mála allt önnur. T.d. er ljóst að upplýsingalög sem Alþingi samþykkti nýverið uppfylla ekki að öllu leyti þær kröfur sem leiðir af grein frumvarpsins. Til að koma á því fyrirkomulagi sem lagt er til í frumvarpinu þyrfti þegar að hefjast handa við að undirbúa stjórnsýsluna og aðra þá aðila sem vilji stendur til að falli undir upplýsingaréttinn. Það ætti að vera unnt á grundvelli almennra laga, hugsanlega með stuðningi af almennu ákvæði um upplýsingarétt. Ef þörf krefur mætti síðan fylgja þessu eftir síðar meir með frekari ákvæðum í stjórnarskrá. Það er hins vegar ástæða til þess að huga að því hversu ítarleg ákvæði eigi almennt að vera í stjórnarskrá um útfærslu þessara mála umfram það að tryggja grundvallarréttinn og ramma um takmarkanir á honum. Ýmis ákvæði frumvarpsgreinarinnar, t.d. það að fjalla sérstaklega um vinnuskjöl, vekur upp spurningar um hvort þar með sé ekki heimilt að viðhafa aðrar takmarkanir sem mælt er fyrir um í gildandi lögum. Á sama hátt kunna ákvæði frumvarpsgreinarinnar um þagnarskyldu, sbr. t.d. lokamálslið 4. mgr., að leiða til brota á hagsmunum þeirra sem í hlut eiga og skaða rannsóknarhagsmuni hins opinbera.
Þá kom umboðsmaður þeirri ábendingu á framfæri við nefndina í ljósi athugasemda sinna að ákvæði 15. gr. yrði tekið til endurskoðunar og þá með það í huga að það tryggi raunhæfan rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá hinu opinbera og þar með ótvíræða skyldu stjórnvalda til þess að veita þennan aðgang. Hann hefur hins vegar efasemdir um að það verði til gagns og þá líka við framkvæmd og eftirlit þessara mála að setja í stjórnarskrá reglur sem augljóst er að stjórnsýslan er ekki tæknilega eða að öðru leyti í stakk búin til að sinna að svo stöddu.
Samantekt.
1. minni hluti telur margvísleg rök mæla með því að upplýsingaréttur komi fram í stjórnarskrá en að hér sé gengið allt of langt þar sem stjórnsýslan sé ekki í stakk búin til að uppfylla slíka fortakslausa skyldu og því sé nauðsynlegt að undirbúa breytinguna þannig að hún virki í reynd.
Þá bendir 1. minni hluti á að í nýjum upplýsingalögum hafi verið tekin afstaða til frumkvæðisskyldu stjórnvalda og kveðið á um að stjórnvöld skuli vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti. Hið sama eigi við um gagnagrunna og skrár, sbr. 2. mgr. 13. gr. upplýsingalaga, nr. 140/ 2012.
1. minni hluti telur einnig nauðsynlegt að hugað verði að því hversu vítt gildissvið reglan eigi að hafa, þ.e. hvort hún eigi ekki eingöngu að ná til framkvæmdarvaldshafa eins og kveðið er á um í gildandi rétti eða hvort víkka eigi regluna eins og lagt er til í frumvarpinu þannig að hún nái einnig til Alþingis og dómstóla. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að metin verði áhrif slíkra breytinga á starfsemi þessara stofnana og hversu langan tíma taki að undirbúa slíka breytingu. 1. minni hluti telur að samhliða almennu mati á gildissviði verði einnig lagt mat á hvort og þá hvaða hagsmunir opinberra aðila og almannahagsmunir geti leitt til þess að takmarkanir eigi að vera á aðgangi að gögnum hjá hinu opinbera. Nauðsynlegt er að aðgangurinn verði raunhæfur eins og umboðsmaður Alþingis bendi á þannig að borgararnir geti byggt raunverulegan rétt á honum og skylda stjórnvalda verði ótvíræð til að veita hann.
1. minni hluti tekur fram að með þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til á greininni, þ.e. að tillögur stjórnlagaráðs verði teknar upp, sé á engan hátt verið að mæta málefnalegri gagnrýni frá sérfræðingum á tillögurnar og því eigi sömu ábendingar um ágalla á greininni enn við. Þá er auk þess ekki tekið tillit til ábendinga sérfræðingahópsins sem hafi einungis gert tilteknar lagatæknilegar lagfæringar, m.a. með hliðsjón af sáttmála Evrópuráðsins um aðgang að opinberum gögnum frá 18. júní 2009 sem sé besta heimildin um alþjóðlega viðurkennd viðmið á þessu sviði. Ísland hafi þó ekki fullgilt hann og hann er enn ekki genginn í gildi vegna þess að tilskildum fjölda fullgildinga er ekki náð.
1. minni hluti bendir á að með því að leggja til að tillögur stjórnlagaráðs verði samþykktar sé horft fram hjá sérfræðiáliti sem unnið hafi verið fyrir sérfræðingahópinn af Kjartani Bjarna Björgvinssyni og fylgdi skilabréfi hópsins. Hann bendir m.a. á að með greininni sé lagt til að söfnun, miðlun og afhendingu gagna, geymslu þeirra og birtingu megi aðeins setja skorður með lögum í lýðræðislegum tilgangi svo sem vegna tilvika sem talin eru upp. Með orðalaginu „svo sem“ virðist vera gert ráð fyrir að ekki sé um tæmandi talningu að ræða á takmörkunarheimildum greinarinnar og telur það varhugavert. Þá bendir hann á að auk þess virðist ákvæðið fela í sér heimild til að takmarka réttinn á víðtækari hátt en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Þá séu takmarkanir á grundvelli persónuverndar og lögbundins starfs eftirlitsstofnana ekki taldar réttmætar ástæður skerðingar í 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Bendir hann á að nauðsynlegt sé að taka fram að með persónuverndarreglum samkvæmt greininni sé átt við reglur um miðlun viðkvæmra persónuverndarupplýsinga í skilningi núverandi ákvæðis 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Þá leggur hann til að vísa fremur til „annarra almannahagsmuna“ í greininni í stað lögbundins starfs eftirlitsstofnana. Hann bendir einnig á að heimild lokamálsliðar 4. mgr. 15. gr. til takmörkunar á aðgangi að vinnuskjölum sé varhugaverð þar sem hægt sé að gagnálykta frá henni.
1. minni hluti bendir einnig á mikilvægi þess að metin verði áhrif þessara breytinga á þá aðila sem eiga að falla undir ákvæðið, m.a. með tilliti til kostnaðar og skilvirkni. Þá væri einnig vert að kanna hvernig þessu er hagað í nágrannalöndunum, þ.e. með því að kortleggja áhrif á dómstóla og hve vítt ákvæðið eigi að vera.
16. gr. Frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða.
Í 16. gr. er kveðið á um frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Líkt og þegar hefur verið greint frá lagði sérfræðingahópurinn til viðamiklar breytingar á ákvæðinu samhliða breytingum á 14. og 15. gr. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðin verði færð til baka til tillagna stjórnlagaráðs þrátt fyrir að mikil gagnrýni hafi komið fram á tillögur ráðsins og sérfræðingar hafi talið nauðsynlegt að gera breytingar á þeim. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar (um tillögur stjórnlagaráðs) er bent á að ákvæði 1. mgr., þar sem kveðið er á um að frelsi fjölmiðla, ritstjórnarlegt sjálfstæði og gegnsætt eignarhald þeirra skuli tryggja með lögum, gefi tilefni til ýmissa spurninga um jákvæðar skyldur ríkisins við stuðning við fjölmiðla. Þeir telja að jafnframt vakni spurningar um neikvæðar skyldur ríkisins, t.d. í sambandi við rekstur ríkisfjölmiðla. Í 2. mgr. er kveðið á um vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara og telja Ágúst Þór og Skúli eðlilegt og nauðsynlegt að einhver efnisleg skilyrði sé að finna fyrir því að nafnleynd heimildarmanns sé aflétt.
Björg Thorarensen bendir á að með ákvæðinu er mikilvægur þáttur tjáningarfrelsisins tekinn út í sérstöku ákvæði um frelsi fjölmiðla. Í engu er þó vikið að ábyrgð þeirra og skyldum sem þeir bera sem fylgja þeirri sérstöku stöðu sem fjölmiðlar hafa í lýðræðisþjóðfélagi. Til þess hefur ítrekað verið vísað í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, auk þess sem vísað er til ábyrgðar og skyldna í 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans. Þá bentu aðrir á að með vísan til rannsóknarskýrslu Alþingis hefði verið eðlilegt að kveða á um ábyrgð og skyldur fjölmiðla.
Björg bendir á að sérreglan í 2. mgr. 16. um vernd blaðamanna sé sama marki brennd, þ.e. vísað er til réttinda án skyldna, en hún snýr auk þess sérstaklega að vernd heimildarmanna og uppljóstrara. Ekki séu dregnar skýrar línur um hverju ákvæðinu er ætlað að breyta um núverandi framkvæmd. Laganefnd Lögmannafélagsins tók í sama streng og benti á að óljóst væri hvort ákvæðið hefði það t.d. í för með sér að byggt yrði á upplýsingum uppljóstrara í einkamáli sem aftur gæti haft áhrif á rétt manna til að bera mál undir dómstóla sem m.a. væri varinn af 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá taldi laganefnd að greinin þarfnaðist frekari skýringa.
Björg taldi að ákvæði 14.–16. gr. þyrftu ítarlegri greiningu, bæði með tilliti til markmiða og afleiðinga. Benti hún á að efni þeirra er allt af sama toga og tengist ýmsum hliðum tjáningarfrelsis í víðtækasta skilningi. Björg taldi einnig að hægt væri að koma kjarna þessara nýmæla saman í hnitmiðaðar og skýrar meginreglur, aðra um aðgang að upplýsingum og hina hugsanlega um fjölmiðla. Þá væri unnt að finna fyrirmynd í þessum efnum t.d. í 100. gr. stjórnarskrár Noregs um tjáningarfrelsi sem tekin var til gagngerrar endurskoðunar árið 2004. Meiri hlutinn virðir að vettugi þá gagnrýni og athugasemdir sem gerðar hafa verið við ákvæðin og leggur til að á ný verði teknar upp umdeildar og gallaðar tillögur.
17. gr. Frelsi menningar og mennta.
Í 17. gr. er kveðið á um frelsi menningar og mennta. Ágúst Þór Árnason, Skúli Magnússon og Björg Thorarensen bentu á að akademískt og listrænt frelsi grundvallast fyrst og fremst á tjáningarfrelsinu. Taldi Björg álitamál hvort ákvæðið sem slíkt bætti nokkru við eða ætti heima inni í tjáningarfrelsisákvæði. Laganefnd Lögmannafélagsins benti einnig á að í greinargerð segir að ákvæðið sé sett inn að finnskri fyrirmynd en í frumvarpinu sé þó gengið lengra en í Finnlandi þar sem ekki sé lögð bein skylda á löggjafann til að setja lög til að tryggja frelsi vísinda, fræða og lista. Ágúst Þór og Skúli komu með sambærilega athugasemd og töldu ákvæðið gefa tilefni til spurninga um hvort ákvæðið legði efnislegar skyldur á ríkið umfram það sem leiðir af frelsinu.
18. gr. Trú- og sannfæringarfrelsi.
Í 18. gr. er kveðið á um trú- og sannfæringarfrelsi og hefur sú breyting verið gerð frá gildandi ákvæði stjórnarskrár að nú er ekki bara vísað til trúar heldur jafnframt til lífsskoðunar og sannfæringar. Bent hefur verið á að trúfrelsi hefur verið talið tryggt með fullnægjandi hætti í stjórnarskránni.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon töldu rétt að halda í meginreglu núgildandi stjórnlaga um að þeir sem standi utan trúfélaga greiði gjöld, sem þeim hefði ella borið að greiða til trúfélags, í almenningsþágu, t.d. til opinberra háskóla eða annars málefnis. Björg Thorarensen var með sambærilega athugasemd en benti jafnframt á að önnur ákvæði stjórnarskrárinnar eru jafnframt felld brott án viðhlítandi skýringa. Taldi hún rétt að bæta inn að nýju ákvæði um að enginn megi neins í missa af borgaralegum og þjóðlegum réttindum fyrir sakir trúarbragða sinna, né heldur megi nokkur fyrir þá sök skorast undan almennri þegnskyldu.
Bent hefur verið á að í ljósi þess að lagt er til að hafa ákvæði um þjóðkirkju áfram í stjórnarskránni hefði verið sérstök ástæða til að færa ákvæði um að þeir sem standi utan trúfélaga þurfi ekki að greiða slíkt gjald inn í frumvarpið að nýju.
Þá benti Björg á að þær orðalagsbreytingar sem gerðar eru, m.a. vegna tilvísunar til réttarins til lífsskoðunar og sannfæringar, væru óljósar. Ekki lægi fyrir hver áhrif þeirra væru og ekki væri gerð tilraun til að skýra þær nægilega í greinargerð. Þá benti hún og aðrir á að ekki lægi nægilega ljóst fyrir hvaða skilyrði félög þyrftu að uppfylla til að teljast lífsskoðunarfélög og fá þannig stjórnskipulega vernd.
19. gr. Kirkjuskipan.
Í 19. gr. er ákvæði um þjóðkirkju sem er óbreytt frá stjórnarskránni. Bent hefur verið á að ekki liggi fyrir hvort vilji þjóðarinnar sé að hafa ákvæðið óbreytt enda hafi spurningin sem borin var upp í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 verið óskýr og opin. Hún gæfi þar að auki tilefni til að fjalla nánar um hvers konar ákvæði um þjóðkirkju eigi að vera í stjórnarskrá. Bent hefur verið á að nokkurs ósamræmis gæti um það hvernig niðurstöður atkvæðagreiðslunnar eru túlkaðar. Þannig sé ýmist miðað við hlutfall þeirra sem greiddu atkvæði, hlutfall þeirra sem mættu á kjörstað eða hlutfall þeirra sem skráðir voru á kjörskrá allt eftir því hvað þjóni hagsmunum þeirra sem rökstyðja vilja afstöðu sína til málsins.
Einnig hefur verið bent á að skýringar við ákvæðið séu nokkuð fátæklegar. Ákvæði um þjóðkirkju hefur verið í stjórnarskrá allt frá 1874 og hefur verið vakin athygli á því að langt sé því að leita skýringa á því. Mikilvægt sé að greinargerð sé skýr og að hinir almennu borgarar geti leitað skýringa í greinargerð um merkingu ákvæða og áhrif þeirra. Líkt og þegar hefur verið rakið er þessum þætti mjög illa sinnt í fyrirliggjandi frumvarpi og nefndarálit meiri hlutans bætir ekki úr því.
20. gr. Félagafrelsi.
Í 20. gr. er kveðið á um félagafrelsi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon bentu á að það að breyta orðalagi á þann veg að í stað þess að kveða á um rétt manna til að stofna félög sé kveðið á um að tryggja skuli þann rétt með lögum eigi illa við. Ágúst Þór og Skúli telja ekki hafa verið færð haldbær rök fyrir því hvers vegna þær breytingar sem lagðar eru til séu nauðsynlegar. Björg Thorarensen tekur í sama streng og telur orðalagsbreytingarnar þarflausar. Þá bendir hún á að þó að þeim sé m.a. ætlað að auka skýrleika samkvæmt skýringum hafi þau í raun öfug áhrif.
Margir hafa jafnframt varað við þeirri breytingu að fella niður heimild til að banna félög með ólöglegan tilgang og hefur sú gagnrýni komið fram að þessi breyting sé vanhugsuð auk þess sem hún sé í þversögn við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um að banna félög sem hafa þjóðernishatur sem markmið, t.d. með vísan til samnings Sameinuðu þjóðanna um afnám alls kynþáttamisréttis.
Þá er ljóst að mjög skiptar skoðanir eru um hvort forgangsréttarákvæði kjarasamninga gangi gegn félagafrelsi. Í skýringum stjórnlagaráðs er því haldið fram að svo sé ekki. Alþýðusamband Íslands og Samtök atvinnulífsins taka í sama streng en þær breytingar sem sérfræðingahópurinn leggur til á ákvæðinu og skýringum þess ganga í þveröfuga átt og kveða m.a. á um að í kjölfar samþykktar frumvarpsins þurfi að breyta þessum ákvæðum kjarasamninga því þau gangi gegn ákvæðinu. Þar sem skýringar við ákvæðið eru samsettar af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum hópsins verða þær mjög misvísandi. Meiri hlutinn reynir ekki að ráða fram úr þeirri óvissu sem ríkir um þetta atriði heldur grípur til þess að draga til baka skýringar sérfræðingahópsins og hafa tillögur stjórnlagaráðs óbreyttar. Eftir sem áður eru skýringar hópsins hluti af greinargerðinni og því sýnt að skýringar við ákvæðið verða enn meira misvísandi og ruglandi en ella.
21. gr. Fundafrelsi.
Í 21. gr. er kveðið á um fundafrelsi og er ákvæðið mikið breytt frá 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja þær breytingar sem lagðar eru til ekki til bóta og að ekki hafi verið færð fyrir þeim haldbær rök. Björg Thorarensen er með sambærilega athugasemd en bendir jafnframt á að ekki hafi verið lagt mat á hvar skorti á vernd samkvæmt gildandi ákvæði. Stefnt sé að því með breyttu orðalagi að draga úr svigrúmi stjórnvalda sem eru sögð hafa óþarflega víðtækar túlkunarheimildir samkvæmt núverandi ákvæði. Þó eru engin merki um að þessu svigrúmi hafi verið misbeitt í framkvæmd.
Fleiri hafa bent á að fundafrelsið sé mjög virkt á Íslandi og breytingar á gildandi ákvæði því ekki þarfar. Ragnhildur Helgadóttir benti á það í umsögn sinni til stjórnlagaráðs að ekki hefðu verið metin áhrif þess að breyta ákvæðinu, t.d. á heimildir lögreglu til að leysa upp mannfjölda sem safnast hefur saman á götu og óttast er að valdi uppþotum. Aðrir hafa bent á að óvíst sé hvort heimilt verði að binda samkomur og mótmælafundi skilyrðum um leyfi, þrátt fyrir að slíkt skilyrði sé einungis gert til að tryggja að unnt sé að gera ráðstafanir vegna umferðar og öryggis.
Björg bendir einnig á að enginn greinarmunur sé gerður í ákvæðinu á útifundum og öðrum fundum, né heldur einkafundum og almennum samkomum. Þetta breyti verulega eðli ákvæðisins frá því sem nú er og geri það ómarkvissara, en þörf á vernd fundafrelsis er einkum raunhæf í tengslum við almenna fundi undir berum himni eins og núverandi ákvæði tiltekur. Þótt það sé ekki markmiðið virðist stefnt að efnislegri breytingu með því að segja að ekki þurfi leyfi fyrir fundum. Hér undir eiga því líka útifundir sem eðlilegt er að kunni að verða háðir leyfi, t.d. svo að lögregla geti gert ráðstafanir vegna umferðar.
Laganefnd Lögmannafélagsins bendir enn fremur á að orðalagið um að fundað sé með friðsömum hætti sé fellt út úr ákvæðinu en það eigi sér þó fyrirmynd í fundafrelsisákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Einnig komu fram ábendingar um að eðlilegt væri að halda inni skilyrði um að menn kæmu vopnlausir saman líkt og í gildandi ákvæði 74. gr.
22. gr. Félagsleg réttindi.
Í 22. gr. er kveðið á um félagsleg réttindi. Mikil gagnrýni hefur komið fram á ákvæðið og ófullnægjandi skýringar við það.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur ákvæðið óljóst og að eðlilegt væri að gera sama áskilnað og í gildandi ákvæði stjórnarskrár um að öllum sem þess þurfa beri tiltekin réttindi. Sambandið bendir einnig á að vegna víðtækrar skírskotunar til hugtaksins félagslegt öryggi, sem í frumvarpinu byggist á alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, fari betur á því að almennt ákvæði um félagslegt öryggi verði á þeim stað í stjórnarskrá þar sem það vísi ekki einungis til félagslegrar aðstoðar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að um er að ræða ákvæði sem leggur ótvíræða skyldu á ríki og aðra opinbera aðila.
Ágúst Þór og Skúli benda einnig á að taka þurfi skýrari afstöðu til þess í skýringum við ákvæðið að hvaða marki ætlunin er að leggja frekari stjórnskipulegar skyldur á ríki og sveitarfélög við umrædda málaflokka en leiðir af núgildandi reglum. Samband íslenskra sveitarfélaga er með svipuð sjónarmið og bendir á að ákvæðið geti falið í sér umtalsverð kostnaðaráhrif bæði fyrir ríki og sveitarfélög sem hafi ekki verið metin.
Samtök atvinnulífsins taka í sama streng og benda í umsögn sinni á að skýringar ákvæðisins séu ekki skýrar en af þeim megi þó ráða að stefnt sé að aukinni réttarvernd en engin tilraun gerð til að meta áhrif og kostnað vegna þessarar breytingar.
Tryggingastofnun ríkisins telur einnig að orðskýringar greinargerðar séu ófullnægjandi og veki upp fjölmargar spurningar. Þá séu skýringar stjórnlagaráðs og sérfræðingahópsins misvísandi. Stofnunin telur einnig að ekki sé skýrt í hverju réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar felist auk þess sem hún bendir á að með vísan til fátæktarmarka og lágmarkskjara til lífsviðurværis og félagslegs öryggis í greinargerð sé gefið undir fótinn með að sett verði lágmarksviðmið framfærslu og þau verði lögð greiðslum almannatrygginga til grundvallar.
23. gr. Heilsa og heilbrigðisþjónusta.
Í 22. gr. er kveðið á um rétt til heilsu og heilbrigðisþjónustu. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að það er ekki á forræði ríkis eða annarra opinberra aðila að tryggja rétt manna til að andlegrar og líkamlegrar heilsu. Fleiri umsagnaraðilar hafa gert sambærilega athugasemd og lagt til að 1. mgr. verði felld brott. Ágúst Þór og Skúli benda á að öðru máli gegni um heilbrigðisþjónustu og aðrar ráðstafanir sem hafa það að markmiði að bæta heilsu og tryggja líf manna en vekja þó athygli á því að ákvæðið leggur ótvíræða skyldu á ríki og aðra opinbera aðila. Einnig hefur verið bent á að ekki sé skýrt hvernig opinberir aðilar eigi að sinna þessari skyldu.
24. gr. Menntun.
Í 24. gr. frumvarpsins er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um rétt til menntunar. Í 2. mgr. er kveðið á um að öllum þeim sem skólaskylda nær til skal standa til boða menntun án endurgjalds. 1. minni hluti bendir á að orðalagið „án endurgjalds“ er viðbót við núgildandi ákvæði stjórnarskrárinnar. Í greinargerð með ákvæðinu segir að ekki sé með þessum breytingum ætlunin að breyta ríkjandi ástandi menntamála. 1. minni hluti áréttar í þessu sambandi þá gagnrýni sem fram kom í umsögnum um að nauðsynlegt væri að fá ítarlega greiningu á því hvort stefnt sé að efnislegum breytingum í þessu sambandi þar sem ákvæðið gæti leitt til víðtækari skyldna sveitarfélaga sem annast rekstur grunnskóla, sbr. umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands. Velt er upp því sjónarmiði hvort í menntun „án endurgjalds“ felist að sveitarfélög verði að láta nemendum í té bækur, skriffæri, tölvur og annað það sem notast er við í skólastarfi án endurgjalds. Vill 1. minni hluti einnig benda á umsögn Pawels Bartoszek, fulltrúa í stjórnlagaráði, en hann telur óheppilegt að ekki liggi fyrir skýrar hvaða fjárhagsleg áhrif 2. mgr. 24. gr. kann að hafa og að ekki hafi verið skoðað til hvaða dómsmála kunni að koma á hendur ríkinu í kjölfar þessara breytinga. Telur 1. minni hluti einnig gagnrýnisvert að meiri hlutinn hafi ekki litið til athugasemda Bjargar Thorarensen í þessu sambandi en hún bendir á nauðsyn þess að lagt sé mat á dómaframkvæmd og álit umboðsmanns Alþingis þar sem inntak núverandi 2. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár hefur komið til skoðunar. Vill 1. minni hluti árétta mikilvægi þess að áhrif 2. mgr. 24. gr. verði könnuð til hlítar.
Í 3. mgr. er að finna ákvæði um inntak menntunar. 1. minni hluti tekur undir umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar um að nokkuð gerræðislegt sé að skilgreina hvað eigi að felast í menntun. Öðru máli kynni að gegna um inntak náms samkvæmt skólaskyldu og/eða fræðsluskyldu. 1. minni hluti bendir á að greinargerðin með ákvæðinu er óljós um það hvað átt er við, þ.e. hvort um er að ræða almenna menntun eða menntun á skólaskyldustigi, sbr. 1. og 2. mgr. Björg Thorarensen og Ragnhildur Helgadóttir vísa einmitt til þessa í umsögnum sínum. 1. minni hluti telur að skoða þurfi ákvæðið nánar með hliðsjón af þessum ábendingum.
Sérfræðingahópurinn lagði til að bætt yrði nýju efnislegu ákvæði við 4. mgr., þ.e. um rétt foreldra til að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Nokkur gagnrýni kom fram hjá umsagnaraðilum og var sérstaklega bent á að taka mætti mið af 2. mgr. 14. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, en þar kemur fram að aðildarríki skuli virða rétt og skyldur foreldra til að veita barni leiðsögn við að beita rétti sínum til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar á þann hátt sem samræmist vaxandi þroska þess. Fram kom hjá umboðsmanni barna að brýnt væri að endurskoða orðalag ákvæðisins þar sem það miðaði einungis við rétt foreldra, en sambærileg sjónarmið komu einnig fram hjá Björgu Thorarensen, Jafnréttisstofu og UNICEF. Einnig var lýst yfir áhyggjum af því að ákvæðið samræmdist ekki þeirri þróun sem barnasáttmálinn hefur stuðlað að hvað varðar skilning fólks á réttindum barna. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar benti í umsögn sinni til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að verksvið sérfræðingahópsins hafi verið einskorðað við lögtæknileg atriði en með ákvæði 4. mgr. 24. gr. hafi verið bætt við nýju efnislegu ákvæði. Lagði meiri hlutinn því til að 4. mgr. félli brott. Í áliti meiri hlutans eru sjónarmið meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar lítillega reifuð og talið rétt að fara að tillögu hans um að fella beri ákvæðið brott. 1. minni hluti átelur þessi vinnubrögð og bendir á að ekki hafi verið tekið á þeirri gagnrýni sem komið hefur fram eða álitamál könnuð til hlítar á faglegan hátt með hliðsjón af sjónarmiðum umsagnaraðila.
25. gr. Atvinnufrelsi.
Í 25. gr. er kveðið á um atvinnufrelsi. Bent hefur verið á að ákvæðið er á margan hátt óljóst og m.a. benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon, Alþýðusamband Íslands og fleiri á að óljóst sé hvað felist í rétti til sanngjarna launa. Alþýðusambandið telur að með því að flækja saman umfjöllun um annars vegar réttinn til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og hins vegar rétt til félagslegrar aðstoðar og lágmarkslauna sé gefið undir fótinn með það að eftir samþykkt frumvarpsins eigi löggjafinn að setja lög um lágmarkslaun.
Björg Thorarensen bendir á að hin almenna takmörkunarheimild í 2. mgr. 9. gr. geri það að verkum að í stað þess að eingöngu megi takmarka atvinnufrelsið í þágu almannahagsmuna, eins og nú er, bæti 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins við heimild til að takmarka atvinnufrelsi í þágu réttinda annarra. Vekur hún athygli á því að ekkert mat er lagt á þessa breytingu í greinargerð með ákvæðinu, en ekki er hægt að útiloka að hún hafi áhrif til að auka heimildir til takmarkana á atvinnufrelsi.
Fjölmargir umsagnaraðilar gera athugasemdir við matskennt orðalag. Samtök atvinnulífsins benda á að lagt er til að gildishlaðin viðmið úr alþjóðasamþykktum verði lögfest í stjórnarskipunarlögum sem veki óhjákvæmilega upp spurningar um hvað felist í hugtökunum „mannsæmandi vinnuskilyrði“ og „sanngjörn laun“. Í greinargerð með frumvarpinu er á engan hátt leitast við að meta áhrif þessa ákvæðis og hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd. Bent hefur verið á að þetta leiði til óvissu sem þurfi atbeina dómstóla um hvernig eigi að túlka. Skýringar við ákvæðið veiti enga vísbendingu um túlkunina og dómstólum falið það vandasama verk að greina hug stjórnarskrárgjafans. Löggjafanum sé einnig gert erfitt um vik að setja almenn lagaákvæði til samræmis við 25. gr.
Þá bendir Björg Thorarensen á að stór hluti greinargerðar um ákvæðið fari í að leiðrétta það sem kallað er misskilningur stjórnlagaráðs í skýringum ráðsins með tillögunni, um það hvert sé eðli réttarins til jafnra launa og kjara fyrir sömu eða jafnverðmæt störf. Telur hún þetta gera greinargerðina ruglingslega og ekki til þess fallna að skýra út hvaða efnislega eða sjálfstæða viðbót felist í greininni. Áréttar 1. minni hluti að hinar takmörkuðu skýringar meiri hlutans eru sama merki brenndar.
26. gr. Dvalarréttur og ferðafrelsi.
Í 26. gr. er kveðið á um dvalarrétt og ferðafrelsi. Bent hefur verið á að með ákvæðinu er kveðið á um rétt ákveðins hóps útlendinga, þ.e. hælisleitenda og flóttamanna, til skjótrar málsmeðferðar. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðið eigi við um alla útlendinga en telur ekki ástæðu til að fjalla um athugasemdir sem gerðar hafa verið um að ekki sé sett ákvæði sem tryggi öllum einstaklingum þennan rétt. Að mati 1. minni hluta er verulegt álitaefni hvort svo sértækt ákvæði eigi heima í stjórnarskrá.
27. gr. Frelsissvipting.
Í 27. gr. er að finna ákvæði sem ætlað er að vernda persónufrelsi og hefur verið bent á nauðsyn þess að fyrirsögnin endurspegli inntakið og sé í samræmi við önnur ákvæði mannréttindakaflans. Meiri hlutinn leggur til breytingu til samræmis sem og í samræmi við athugasemdir sem gerðar voru við að felld væri brott heimild dómara til að láta sakborning lausan gegn tryggingu. Að sama skapi tekur meiri hlutinn ekki til sjálfstæðrar umfjöllunar ábendingu Bjargar Thorarensen um að útfæra mætti ákvæði er bannar gæsluvarðhald nema fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Bendir Björg á að í 3. mgr. 95. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 80/2008, sé gengið lengra í vernd persónufrelsis. Meiri hlutinn vísar í áliti sínu til umsagnar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar þó svo að veigamikil rök séu fyrir því að tryggja ríkari réttarvernd í ákvæðinu en lagt er til.
28. gr. Réttlát málsmeðferð.
Í 28. gr. er kveðið á um réttláta málsmeðferð. Björg Thorarensen telur vafasamt að fella niður takmörkunarákvæði 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og miða við nýtt almennt takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr. Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. má dómari aðeins loka þinghaldi til að gæta velsæmis, allsherjarreglu og öryggis ríkisins svo og vegna hagsmuna málsaðila. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er sem áður segir lögð til almenn regla um takmarkanir mannréttinda og mun dómara þá nægja að vísa til almannahagsmuna þegar hann vill loka þinghaldi í dómsal, en slík heimild til að takmarka aðgang að réttarhöldum verður mun opnari en nú gildir. Þá bendir Björg á að réttur almennings til aðgangs að réttarhöldum er í raun ekki einstaklingsbundinn réttur þar sem venjuleg sjónarmið um takmarkanir mannréttinda eiga við, heldur skipan sem komið er á vegna almannahagsmuna til að veita dómstólum aðhald og stuðla að réttlátri málsmeðferð. Svipuð sjónarmið eru höfð uppi í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar sem telja að ekki hafi verið færð haldbær rök fyrir því að fella orðið velsæmi úr texta gildandi ákvæðis. Þá benda þeir á að vísa verði á bug athugasemdum stjórnlagaráðs þess efnis að hugtakið allsherjarregla sé óskýrt. Hugtakið er vel þekkt í rétti allra vestrænna ríkja og vísar til þeirra grunnreglna sem teljast forsenda siðaðs samfélags manna.
29. gr. Bann við ómannúðlegri meðferð.
Í 29. gr. er kveðið á um bann við ómannúðlegri meðferð og þegar hefur verið gerð grein fyrir sjónarmiðum um að sameina ætti ákvæðið 10. gr. um vernd við ofbeldi og að bann við dauðarefsingu eigi betur heima í 7. gr. um rétt til lífs. Mannréttindaskrifstofa Íslands benti í umsögn sinni á að huga mætti að því að gera breytingu á ákvæðinu og tilgreina mansal þar sérstaklega. Benti skrifstofan á að ef mansal væri einungis metið út frá verstu birtingarmyndum þess væri það til þess fallið að þrengja til muna alþjóðlegar skilgreiningar á mansali, svo sem skilgreiningar Palermó-bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn skipulagðri glæpastarfsemi og Evrópuráðssamnings um aðgerðir gegn mansali en Ísland hefur fullgilt bæði bókunina og samninginn. Ákvæðið er ekki rætt sérstaklega í áliti meiri hlutans og því ekki að finna afstöðu hans eða umfjöllun um þær athugasemdir sem fram hafa komið.
30. gr. Bann við afturvirkni refsiákvæða.
Í 30. gr. er að finna bann við afturvirkni refsiákvæða. Í umsögn Bjargar Thorarensen kemur fram það álit hennar að fyrirsögn ákvæðisins sé of þröng og lýsi aðeins hluta gildissviðs þess. Réttilega ætti hún því að vera sú sama eða sambærileg við 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Laganefnd Lögmannafélagsins telur greinargerð með frumvarpinu ekki fela í sér viðhlítandi rök fyrir því að orðalagi ákvæðisins sé breytt og bendir á að um er að ræða grundvallarreglu í íslensku réttarfari. Ekki er tekin afstaða til þessara athugasemda í áliti meiri hlutans þar sem ekki er að finna umfjöllun um ákvæðið.
31. gr. Bann við herskyldu.
Í ákvæðinu er kveðið á um að herskyldu megi aldrei í lög leiða. Ákvæðið er nýmæli en samkvæmt greinargerð er það sett til samræmis við þau viðhorf sem fram komu á þjóðfundi um eindregna afstöðu gegn hernaði. 1. minni hluti bendir á að ekki er vikið að þróun stjórnarskrárinnar um varnarskyldu og því að árið 1995 var fellt úr stjórnarskrá ákvæði um skyldu vopnfærra manna til að taka þátt í vörn landsins. Í greinargerð með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, var rökstutt sérstaklega að brottfall reglunnar kæmi ekki í veg fyrir að sett yrðu, ef þörf krefði, almenn lög þar sem mælt yrði fyrir um skyldu til að verða við herkvaðningu og taka til vopna. 1. minni hluti áréttar að í greinargerðinni eru ekki færð rök fyrir breyttri afstöðu. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að þrátt fyrir að erfitt sé að sjá fyrir aðstæður í dag þar sem herskylda kæmi til greina efist þeir um réttmæti ákvæðisins. Þá hefur komið fram gagnrýni á þau sjónarmið sem fram koma í greinargerð um að líklegt sé að ef á landið yrði ráðist ætti þetta bann á engan hátt að koma í veg fyrir að íbúar landsins gætu skipulagt mótstöðu við utanaðkomandi árás. Bent hefur verið á að þessi rök séu lítt sannfærandi og að bann við herskyldu geti haft alvarlegar afleiðingar ef öryggi þjóðarinnar og sjálfstæði er ógnað.
Í þessu sambandi vísar 1. minni hluti til álits 1. minni hluta utanríkismálanefndar þar sem fram kemur m.a. að bann við herskyldu beri vott um skammsýni og þarfnist nánari rökstuðnings.
32. gr. Menningarverðmæti.
Í 32. gr. er að finna ákvæði um menningarverðmæti. Þegar hefur verið gerð grein fyrir athugasemdum sem komið hafa fram um að efni ákvæðisins, sem og 33.–36. gr., eigi illa heima í kafla sem ætlað er að fjalla um mannréttindi og verða þau sjónarmið ekki tíunduð að nýju. Þó er rétt að geta athugasemda sem komið hafa fram um öll þessi ákvæði þess efnis að skoða þurfi hvort rétt sé að veita menningarverðmætum, náttúru, umhverfi og dýrum mannréttindavernd.
Víða hefur komið fram sú gagnrýni á ákvæðið að það sé óskýrt og áhrif þess liggi ekki fyrir. Björg Thorarensen bendir í umsögn sinni á að ekki verði betur séð en að með ákvæðinu sé stjórnarskrárbundin talsvert opin heimild fyrir löggjafann til að takmarka eignarréttindi manna sem nú kunna að vera til staðar í því sem skilgreint sem „dýrmæt þjóðareign“ í 32. gr. þótt tekið sé fram í greinargerð að þar sé ekki átt við eignarréttarhugtak í hefðbundnum skilningi. Þá hafa hún og fjölmargir aðrir bent á að óljóst sé af greinargerðinni hver yrðu áhrif ákvæðisins á verðmæti sem nú eru mögulega í einkaeign og falla undir hugtakið menningarminjar. Sem dæmi má nefna fornminjar sem finnast á eignarlandi manns í framtíðinni og gætu verið skilgreindar með lögum sem dýrmæt þjóðareign. Telja margir af umsagnaraðilum að ákvæðinu megi jafna til sérstakrar eignarnámsheimildar, enda heimilar það sviptingu á ráðstöfunarrétti mögulegra eigenda á verðmætum sem falla undir það.
Umboðsmaður Alþingis bendir líkt og margir aðrir í umsögn sinni á að af ákvæðinu verði lítt ráðið hvaða þjóðareignir falla undir ákvæðið. Vekur hann athygli á því að ekki sé í ákvæðinu mælt fyrir um að slíkt skuli nánar afmarkað í lögum eða hvernig eigi að skjóta stoðum undir hugsanlegar valdheimildir stjórnvalda og hvernig fara eigi með ef þessar „þjóðareignir“ eru í eigu einkaaðila, svo sem hvernig þær falli að hugtakinu og þeim takmörkunum sem af því leiðir andspænis eignarrétti viðkomandi.
Þá leggur Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum til að tilvísun í fornhandrit verði tekin úr ákvæðinu og hún tekin til endurskoðunar. Bendir stofnunin á að hugtakið fornhandrit sé almennt ekki notað í umfjöllun um verðmæt handrit og vísar til þess að mikilvægi handrita fari ekki aðeins eftir aldri þeirra, heldur ekki síður efni og einnig því hvort eldri forrit séu glötuð eða ekki.
Oddný Mjöll Arnardóttir hefur tekið undir gagnrýni sem varðar óskýrleika ákvæðisins og lagði í umsögn sinni til tillögu að breytingu á ákvæðinu sem samræmdi hugtaka- og orðanotkun við lög nr. 80/2012, um menningarminjar. Auk þess var breytingunni ætlað að tryggja að ekki væri hægt að leggja þá túlkun í ákvæðið að þar væri lögfest einhvers konar eignarnámsheimild.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar reifar tillöguna í umsögn sinni en meiri hlutinn virðir athugasemdir sérfræðinga að vettugi og eru skýringar hans ekki til að auka skýrleika eða fækka álitaefnum. Þvert á móti bætir meiri hlutinn við ákvæðið vísan til fágætra náttúrugripa þó svo að ekki liggi fyrir lögfræðileg skilgreining á því hugtaki.
33. gr. Náttúra Íslands og umhverfi.
Í 33. gr. er kveðið á um náttúru Íslands og umhverfi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon hafa bent á að skoða þurfi framsetningu ákvæðisins, t.d. hvort eðlilegra væri að kveða á um að „leitast skuli við að tryggja heilnæmt umhverfi, ferskt vatn, ómengað andrúmsloft og óspillta náttúru“ en að tryggja skuli þessi gæði. Framsetning ákvæðisins veki upp spurningar um einkaréttarleg áhrif. Laganefnd Lögmannafélagsins tekur í sama streng og telur að lagðar séu margvíslegar skyldur á ríkið án þess að ljóst sé hvað í þeim felst eða hvaða afleiðingar það hefur beri svo við að þeim sé ekki fullnægt, t.d. að heilnæmt umhverfi teljist ekki vera fyrir hendi vegna svifryks.
Bent hefur verið á að óheppilegt sé að leggja svo margvíslegar og matskenndar skyldur á ríkið án þess að ljóst sé hvað í þeim felst og hvaða áhrif ákvæðinu er ætlað að hafa.
Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á að þegar skoðaður er réttur almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi þurfi jafnframt að horfa á friðhelgi einkalífs þess sem landið á. Telur hún að skoða þurfi nánar hvort ákvæðið sé of afdráttarlaust í þessum efnum. Samtök atvinnulífsins koma með sambærilega athugasemd um áhrif ákvæðisins á önnur réttindi og leggja áherslu á að jafnvægið milli kröfunnar um heilnæm lífsskilyrði annars vegar og verndar eignarréttar og atvinnufrelsis hins vegar sem einnig er vikið að í greinargerðinni verði virt á þann veg að ekki hamli atvinnu- og verðmætasköpun í landinu. 33. gr. frumvarpsins verði endurskoðuð með tilliti til þessa. Minnt er á að því meiri takmarkanir sem lagðar eru á nýtingu náttúruauðlinda, því erfiðara verður að tryggja sómasamlega lífsafkomu.
Ragnhildur bendir auk annarra á að greinargerð með 33. gr. sé óskýr. Tekið sé upp úr skýringum stjórnlagaráðs og svo annars vegar reynt að betrumbæta þær eða skýra nánar og hins vegar reynt að hrekja það sem þar kemur fram. Fyrir vikið verða skýringar misvísandi.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur umhugsunarvert að taka svo stór skref í frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár og að eðlilegra hefði verið að kveða almennt á um verndarhagsmuni sem hafa ber í heiðri en eftirláta löggjafanum að öðru leyti að móta stefnu um þau viðfangsefni, þ.m.t. hversu langt væri eðlilegt að ganga til að tryggja vernd þeirra.
34. gr. Náttúruauðlindir.
Í 34. gr. frumvarpsins er kveðið á um þjóðareign á náttúruauðlindum sem ekki eru háðar einkaeignarrétti og hagnýtingu þeirra. Greinin er ein mikilvægasta greinin í frumvarpinu og á hún sér nokkra sögu enda má segja að grunnhugmynd hennar hafi verið til almennrar umræðu um margra ára skeið.
Gróflega má skipta efni greinarinnar í tvennt og horfa þannig á hana frá tveimur nokkuð ólíkum sjónarhornum, þ.e. annars vegar sjónarhorni einstaklinga og lögaðila og hins vegar frá sjónarhorni löggjafans. Þannig má annars vegar horfa á greinina sem réttindayfirlýsingu, þ.e. henni sé ætlað að tryggja almannahagsmuni gagnstætt einkahagsmunum, og hins vegar sem leiðarvísi eða verkskipun til löggjafans um hvernig skuli haga umhverfi auðlindanýtingar. En það virðist vera sama frá hvoru sjónarhorninu er horft, annmarkar á greininni eru alvarlegir og hún virðist vanhugsuð eða illa ígrunduð hvernig sem á hana er litið.
Alla gagnrýni á frumvarpsgreinina verður að skoða í heildstæðu samhengi. Orð ákvæðisins verður að túlka með tilliti til þeirra skýringa sem koma fram í greinargerð. Að sjálfsögðu ræður texti ákvæðisins ef á milli munar en merking hans verður aðeins nægilega afmörkuð með vísan til undirbúningsgagna. Í þessu ljósi verður að líta til samanlagðs óskýrleika og vafa til þess að leggja heildarmat á gæði greinarinnar og möguleika hennar til að gegna fullgildu hlutverki stjórnarskrárákvæðis.
Til að varpa nánara ljósi á annmarka frumvarpsins verður hér í framhaldinu fjallað sérstaklega um einstaka annmarka eða einstaka þætti þeirra með það fyrir augum að samanlagt eigi umfjöllunin að gera okkur fært að draga heildstæðar ályktanir um gæði frumvarpsgreinarinnar.
Gölluð greinargerð.
Fjöldi umsagnaraðila hefur látið þá skoðun í ljós að greinargerð frumvarpsins veiti óljósa eða misvísandi leiðbeiningu um inntak frumvarpsgreinarinnar. Þannig hefur það fræðilega mat Bjargar Thorarensen prófessors í stjórnskipunarrétti komið fram að þegar að skýringum hennar komi sé greinargerðin í raun ónothæf og hana þurfi að endurskrifa frá grunni. Björg er ekki ein um þessa skoðun heldur endurspeglast hún með einum eða öðrum hætti í umsögnum fjölmargra aðila. Þannig má sem dæmi nefna að Ragnhildur Helgadóttir, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík, er sama sinnis en hún telur frumvarpsgreinina og skýringar hennar taka í of miklum mæli mið af stöðu fiskveiðistjórnarmála. Af lestri umsagna annarra aðila verður svo ekki betur séð en að aðilar sem veita umsagnir á pólitískum grunni og eru síst af öllu skoðanabræður sameinast í óvissunni um inntakið. Slíkt má t.d. sjá af lesti umsagna Landssambands íslenskra útvegsmanna og dr. Níelsar Einarssonar.
Hvað einstök atriði varðar má helst nefna að margir telja greinargerðina flækta með ítarlegri umfjöllun um atriði sem varða forsögu hugmynda um þjóðareignarákvæði og vísan til almennra laga án þess að umfjöllunin fái nægilega tengingu við inntak ákvæðisins. Þannig virðist ýjað að ýmsu án þess að gera skýrlega grein fyrir því við hvað er átt og að hvaða markmiði er stefnt. Að auki hefur efni greinargerðarinnar verið gagnrýnt bæði fyrir að fela í sér margháttaðan misskilning á eðli og inntaki ýmissa réttinda og leiðréttingar á misskilningi sem kemur fram í skýringum stjórnlagaráðs sem síst verði til efnislegrar skýringar.
Að mati 1. minni hluta getur það skapað það veruleg vandræði og áhættu að greinargerð frumvarps veitir afar óljósa og misvísandi mynd af inntaki frumvarpsgreinarinnar. Slíkt eykur verulega líkur þess að markmið frumvarpsins nái ekki fram að ganga auk þess sem það skapar réttaróvissu sem reynst getur borgurum og stjórnvöldum þungbær og kostnaðarsöm. Þá má spyrja sig hvort það geti talist eðlileg staða að hafa falið utanaðkomandi aðila að leggja upp drög að nýrri stjórnarskrá en geta ekki komið fingri á það hvað felist í drögunum.
Óljós markmið.
Alla jafna má lesa markmið lagaákvæða út úr heildarsamhengi þeirra, þ.e. af orðalagi ákvæðis, samspili þess við önnur ákvæði og skýringum greinargerðar. Þrátt fyrir að segja megi að orðalag ákvæðisins sé að nokkru ákveðið þá losnar nokkuð um það þegar litið er til þess að hugtakið þjóðareign kemur einnig fram í 32. gr. frumvarpsins og þá í nokkuð annarri merkingu, t.d. virðist þar engan veginn stefnt að einhvers konar nýtingu almenningi til heilla heldur að varðveislu menningararfs. Eins og áður hefur komið fram eru skýringar greinarinnar bæði óskýrar og misvísandi. Til að mynda virðist þar slegið úr og í um vernd réttinda sem í dag njóta verndar 72. gr. gildandi stjórnarskrár. Þannig er ekki ljóst hvort frumvarpsgreinin stefnir að einhvers konar kyrrstöðu eða frystingu réttarstöðu þeirra sem fara með tiltekin réttindi og þeirra sem ekki fara með slík réttindi eða hvort ætlunin er að innkalla einhver tiltekin réttindi. Þá má jafnvel halda því fram að ekki sé fyllilega ljóst hvort ákvæðið stefnir að nýtingu auðlinda eða takmörkun hennar.
Að mati 1. minni hluta er það verulega til trafala á hve illa skilgreindum markmiðum frumvarpsgreinin byggist. Slíkt getur leitt til þess að enn erfiðara verður fyrir borgarana að átta sig á réttarstöðu sinni auk þess sem stjórnvöld munu þá eiga í erfiðleikum með að skynja hvert stjórnarskrárgjafinn hafi talið æskilegt að stefna.
Þjóðareignarhugtakið.
Hugtakið þjóðareign hefur fengið töluverða almenna umræðu og hafa umtalsverðar væntingar skapast meðal almennings um að slíku ákvæði verði komið fyrir í stjórnarskrá. En slíkt ákvæði verður að vera skýrt og merking þess skilmerkileg. Að mati 1. minni hluta hefur það einfaldlega ekki tekist nægilega vel í tilviki frumvarpsgreinarinnar.
Í greinargerð kemur fram ágætis yfirlit yfir sögu hugmynda um þjóðareign á náttúruauðlindum. Af þeim má þó ráða að mótun ákvæðisins hefur reynst verulega snúin þar sem hugmyndin um þjóðareign á litla samstöðu með hefðbundnum kenningum um eignarrétt.
Í umsögn Bjargar Thorarensen gerir hún ákveðna tilraun til þess að átta sig á þjóðareignarhugtaki frumvarpsgreinarinnar, tekst vel til en strandar óhjákvæmilega á því að skýringar í greinargerð frumvarpsins eru ekki nægar og veita því ekki nægilega leiðbeiningu. Af þeim sökum er hugtakið opið fyrir margháttuðum inntaksvafa. Slíkur vafi endurspeglast einnig til dæmis í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands sem telur ákvæðið jafnvel útiloka eignarhald ríkisins á þjóðareignum. Eðlislík gagnrýni kemur fram hjá öðrum aðilum þess efnis að ekki sé ljóst hverjum sé falið að fara með þjóðareignir.
Sigurður Líndal gengur svo langt í umsögn sinni að telja þjóðareignarhugtakið ónothæft í lagatexta í ljósi ósamstöðu þess við hugtaksatriði eignarréttar. Hagsmunaaðilar eins og Samorka, samtök orku- og veitufyrirtækja, o.fl. lenda greinilega í verulegum vandræðum með að átta sig á hvort auðlindaupptalning 2. mgr. 34. gr. eigi að leiða til óbreytts réttarástands eða kyrrstöðu eða jafnvel upptöku eigna sveitarfélaga. Aðrir telja upptalninguna ekki nægilega nákvæma og tæmandi á meðan enn aðrir telja hana þrengja um of að hvötum til að þróa framtíðarnýtingarmöguleika auðlinda. Þá spyrja sumir hvort ætlast sé til þess að löggjafinn útfæri inntak þjóðareignarinnar nánar með lögum, þeirra á meðal Björg Thorarensen.
Segja má að inntak gagnrýninnar sé nokkuð vel fangað í þeim orðum dr. Níelsar Einarssonar að í frumvarpið vanti skýra hugsun um þjóðareign á náttúruauðlindum sem meginreglu. Að mati 1. minni hluta á þessi skortur á skýrri hugsun sér þó skýringu sem nefnd var hér að framan, verulega erfitt hefur reynst að afmarka inntak þjóðareignarhugtaksins. Slík afmörkun hefur sýnilega enn ekki tekist, hvorki hvað varðar efni né umfang.
Fljótandi inntak þjóðareignarhugtaks frumvarpsins hlýtur að teljast grundvallarannmarki enda leiðir það til þess að kjarni greinarinnar verður það óljós að nær ógerlegt er að skilgreina gildi hennar.
Núverandi aflaheimildir.
Eins og áður hefur komið fram hafa fræðimenn gagnrýnt að frumvarpsgreinin endurspegli í of miklum mæli áherslu sem lögð hefur verið á að koma böndum á gildandi fiskveiðistjórnarkerfi. Í ljósi þess skýtur nokkuð skökku við að umtalsverð gagnrýni hefur komið fram þess efnis að allsendis sé óljóst hvaða áhrif greininni er ætlað að hafa á réttarstöðu núverandi handhafa fiskveiðiheimilda. Þannig má sjá af lestri umsagna Landssambands íslenskra útvegsmanna, lögfræðilegri álitsgerð LEX lögmannsstofu sem fylgdi þeirri umsögn, umsögn Mannréttindaskrifstofu Íslands, umsögn Samtaka um nýja stjórnarskrá og umsögn dr. Níelsar Einarssonar að áhrifin eru algerlega á reiki. Virðast sömu aðilarnir jafnvel telja sig geta rökstutt að frumvarpsgreinin boði bæði innköllun aflaheimilda og óbreytt ástand.
Að mati 1. minni hluta er ótækt að í raun sé ekki hægt að leggja mat á áhrif frumvarpsgreinarinnar, jafnvel þegar kemur að atriðum sem telja verður að hafi verið meðal helstu áhersluatriða við samningu frumvarpsins. Slíkt er óverjandi í ljósi þess að fiskveiðar eru meðal mikilvægustu atvinnuvega þjóðarinnar. Við þetta tilefni verður ekki hjá því komist að árétta það sjónarmið sem fram kemur í umsögn Ragnars Árnasonar og Þráins Eggertssonar hagfræðiprófessora að vanhugsaðar breytingar á fyrirkomulagi auðlindamála dragi úr efnahagslegri hagkvæmni og hagvexti til framtíðar litið. Þarna er því þörf á varkárni við breytingar og mótun ákvæða.
Vernd nýtingarleyfa.
Í umsögnum er nokkuð gagnrýnt að ekki komi skýrlega fram hvort gert sé ráð fyrir að nýtingarleyfi skv. 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins veiti leyfishöfum rétt sem verndaður verði að af eignarréttarákvæði 13. gr. frumvarpsins. Slík vitneskja hlýtur að varða leyfishafa miklu enda gerir hún þeim kleift að skipuleggja sig til framtíðar auk þess sem hún kann að draga úr því að svokallaður leigjendavandi skapist.
Að sama skapi má segja að skilyrði 4. mgr. um hóflegan tíma skapi vandræði af sama meiði þar sem of stuttur leyfistími getur í raun haft í för með sér letjandi áhrif á fjárfestingu og verðmætasköpun. Í umsögn meiri hluta atvinnuveganefndar er reynt að bregðast við þeim óskýrleika sem einkennir notkun matskennda hugtaksins hóflegur tími í þessu samhengi. Þær skýringar fela þó ekki í sér nokkurn kvarða eða afmörkun sjónarmiða af neinu tagi heldur virðist löggjafa og dómstólum vera fengið fullnaðarmat um hvað teljist hóflegt.
Að mati 1. minni hluti felur frumvarpsgreinin ekki í sér nægilega vísbendingu um stöðugleika þegar kemur að nýtingarleyfum. Ekkert virðist því til fyrirstöðu að löggjafinn útfæri skilyrði þeirra á handahófskenndan hátt enda eru ekki veittar neinar vísbendingar um réttindavernd í frumvarpsgreininni eða skýringum við hana.
Fullt gjald.
Nær allir umsagnaraðilar gagnrýna harkalega notkun á orðasambandinu fullt gjald í 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins. Henni samkvæmt mun meginskilyrði veitingar nýtingarleyfa verða að fyrir það sé greitt svokallað fullt gjald. Í greinargerð frumvarpsins virðist gerð tilraun til að skýra orðasambandið með vísan til markaðsverðs sem þó er ætlað að taka á einhvern hátt mið af útreikningi eignarnámsbóta, sbr. 13. gr. frumvarpsins. Þannig virðast Ágúst Þór Árnason, Skúli Magnússon, Björg Thorarensen, Landssamband íslenskra útvegsmanna, LEX lögmannsstofa, Ragnhildur Helgadóttir o.fl. telja hugtakið, í ljósi skýringa á því, ekki endurspegla vilja til þess að auðlindir þjóðarinnar verði nýttar þar sem það kunni mögulega hafa í för með sér upptöku alls hagnaðar af slíkri nýtingu.
Að þessu leyti telur 1. minni hluti frumvarpsgreinina ófullbúna, hún virðist endurspegla hugsun sem ekki var lokið við. Notkun gildishlaðna orðsins fullt virðist ekki eiga við í þessu sambandi þar sem skýringar á því virðast vísa til þess að í raun yrði komið í veg fyrir auðlindanýtingu. Þannig fær 1. minni hluti t.d. ekki séð hvernig slík nýting ætti að geta stuðlað að almannahag eins og kveðið er á um 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar og þeirri nýtingu sem virðist ráðgerð skv. 3. mgr. 33. gr. frumvarpsins.
Mat á áhrifum frumvarpsgreinarinnar.
Í skilabréfi sérfræðingahópsins sem setti tillögur stjórnlagaráðs í frumvarpsbúning að beiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er bent á að mat á heildaráhrifum frumvarpsins hafi ekki farið fram. Aðrir aðilar hafa bent á að ekki liggi fyrir hvaða lagabreytingar verði nauðsynlegar í kjölfar samþykktar frumvarpsins auk þess sem efnahagsleg áhrif frumvarpsins og einstakra greina séu fjarri því að liggja fyrir.
Álit 1. minni hluta er að 34. gr. frumvarpsins sé svo óljós að verulega torvelt muni reynast að leggja það mat á áhrif hennar sem umsagnaraðilar hafa talið nauðsynlegt.
Breytingartillögur meiri hlutans.
Í þingskjali 948 er að finna tillögur sem meiri hlutinn leggur fram til breytingar á 34. gr. frumvarpsins. Þar er ekki gerð tilraun til þess að gera breytingar á nýtingarhluta greinarinnar heldur látið við það sitja að leggja til breytingar á 1. og 2. mgr., þ.e. þjóðareignarhugtakinu. Reyndar tekur meiri hlutinn fram í nefndaráliti á þingskjali 947 að orðasambandið fullt gjald sé ófullnægjandi en frestar því svo til síðari tíma að fást við lagfæringar á því.
Óhætt er að fullyrða að breytingar meiri hlutans eru ekki líklegar til þess að skýra frumvarpsgreinina svo nokkru nemi. Þá er jafnvel hægt að segja að þær auki á óvissu um hvaða réttindaskerðingu ákvæðið hefur í för með sér. Þannig verður ekki betur séð en að meiri hlutinn leggi til að opnað verði á möguleika til eignarnáms auðlinda í eigu sveitarfélaga.
Niðurstaða.
Ljóst er að með frumvarpsgreininni er vikið í meginatriðum frá hugmyndum stjórnlaganefndar um útfærslu ákvæðisins. Hún hefur þrengra gildissvið sem er eðlilegt þar sem hún virðist hafa verið unnin samkvæmt þrengra sjónarhorni, nær einskorðað við fiskveiðiheimildir.
1. minni hluti telur greinina svo gallaða að úr því verði ekki bætt. Heildarmat á þeim vafa sem ríkir um inntak hennar leiðir í ljós að nær ómögulegt er að segja hvað lagt er til að verði leitt í lög. Þannig eru lykilhugtök óljós, skýringar misvísandi, áhyggjur sérfræðinga stórkostlegar og ógerlegt virðist að meta áhrif lögtöku hennar. Þar að auki virðist hugsunin að baki henni ekki vera fullkláruð. Slíkt er ófært þegar um sjálfa stjórnarskrána er að tefla.
Af ummælum meiri hlutans síðustu daga að dæma virðist hann telja að það sé ekkert mál að lagfæra greinargerð frumvarpsins með því að skrifa einfaldlega nýja greinargerð. Slíkt er á misskilningi byggt enda hafa nefndarálit fastanefnda lögskýringargildi hvað skýringar á breytingartillögum varðar en eru að öðru leyti aðeins til nánari fyllingar skýringum greinargerðar.
Að öðru leyti tekur 1. minni hluti undir umfjöllun í umsögn minni hluta atvinnuveganefndar um frumvarpsgreinina.
35. gr. Upplýsingar um umhverfi og málsaðild.
Í 35. gr. er kveðið á um rétt til upplýsinga um umhverfi og málsaðild að ákvarðanatöku um mál sem hafa áhrif á umhverfi og kæruaðild að slíkum málum. Umboðsmaður Alþingis bendir á að þegar farið er yfir orðalag einstakra ákvæða í mannréttindakaflanum með tilliti til þess hvaða skyldur það kann að leggja á löggjafann um útfærslu á verkefnum framkvæmdarvaldsins til samræmis við efni ákvæðanna og þar með einnig um stjórnsýslu þessara mála vekur athygli að það er að ýmsu leyti óljóst. Nefnir hann 35. gr. m.a. sem dæmi og bendir á að í ákvæðinu segir að stjórnvöld og aðrir skuli upplýsa um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun. Þrátt fyrir þetta er ekki gert ráð fyrir sjálfstæðri útfærslu á þessari skyldu í lögum. Með tilliti til starfsskyldna stjórnvalda og annarra sem falla undir ákvæðið, og þá með tilliti til hugsanlegrar bótaskyldu ef þessu ákvæði er ekki fylgt, telur umboðsmaður þörf á að ákvæðið væri skýrara að þessu leyti. Umboðsmaður tekur þó einnig fram að í frumvarpinu eru mörg dæmi um ákvæði sem þessi þar sem ekki er skýrt hvaða áhrif þau hafa á skyldur og verkefni stjórnsýslunnar og eftirlit með henni.
Ragnhildur Helgadóttir bendir á að ákvæði 35. gr. byggist að mestu leyti á Árósasamningnum og gefi ákvæðið því tilefni til að hugsa vel hvað eigi að vera í stjórnarskrá og hversu nákvæm hún eigi að vera. Laganefnd Lögmannafélagsins telur ekki ljóst hvers kyns úrskurða almenningur getur leitað í skilningi ákvæðisins. Þá benda þeir á að ófyrirséð er hvaða áhrif svo víðtæk aðild sem kveðið er á um getur haft.
Samband íslenskra sveitarfélaga sem og margir umsagnaraðilar telja umdeilanlegt hvort þörf sé á ákvæði sem þessu í stjórnarskrá. Sambandið telur einnig orka tvímælis að nefna sérstaklega umhverfismengun í 1. mgr. enda þurfi að vara við margs konar annarri náttúruvá, svo sem óveðri og snjóflóðum.
Fjölmargir umsagnaraðilar gera einnig athugasemd við að vísað sé í ákvæðinu til meginreglna umhverfisréttar án þess að sérstaklega sé getið við hvað reglur sé átt. Þannig opni orðalagið á möguleika þess að við bætist nýjar reglur sem ekki er getið í skýringum og sem stjórnarskrárgjafinn hefur ekki tekið skýra afstöðu til að eigi að hljóta sérstaka stjórnskipunarvernd. Einnig hefur verið bent á að það geti komið til úrlausnar dómstóla að kveða á um hvort um meginreglu umhverfisréttar sé að ræða og því hugsanlegt að stjórnarskrárgjafarvaldið sé framselt til dómstóla.
Samorka kemur með svipuð sjónarmið og bendir á að meginreglur umhverfisréttar séu erlendar að uppruna og því geti þær hæglega tekið efnisbreytingum á alþjóðlegum vettvangi, t.d. á erlendum umhverfisráðstefnum. Með því sé hætta á að erlendum aðilum sé í reynd falið óbeint ákvörðunarvald um efnislegt innihald íslensku stjórnarskrárinnar.
36. gr. Dýravernd.
Í 36. gr. er kveðið á um dýravernd, þ.e. vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýra í útrýmingarhættu. Bent hefur verið á að ákvæði sem þetta eigi illa heima í stjórnarskrá og enn verr í mannréttindakafla. Ragnhildur Helgadóttir vekur athygli á því að þó að það sé lögbrot og siðferðislega rangt að ofnýta dýrastofna og fara illa með dýr sé ekki þar með sagt að slíkt eigi að teljast stjórnarskrárbrot.
Þá hefur jafnframt verið bent á að í fyrri hluta ákvæðisins, um að vernda beri dýr gegn illri meðferð, felist að vernda beri dýr í útrýmingarhættu og því sé síðari hluti ákvæðisins óþarfur.
III. kafli. Alþingi.
Í III. kafla er fjallað um Alþingi. Meiri hlutinn fjallar í áliti sínu ekki mjög ítarlega um þær 39 greinar sem er að finna í kaflanum eða kaflann í heild sinni. Bendir hann í stað þess á að óskað hafi verið eftir því við Feneyjanefndina að hún taki til sérstakrar skoðunar breytingar á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands, auk ákvæða sem lúta að þjóðaratkvæðagreiðslum og frumkvæðisrétti þjóðarinnar. Í ljósi þess að endanlegt álit á ákvæðum kaflans liggur ekki fyrir leggur meiri hlutinn til að beðið verði með frekari umfjöllun um þennan þátt málsins. Umrætt álit Feneyjanefndarinnar á að liggja fyrir fljótlega. Óútskýrt er af hálfu meiri hlutans hvers vegna málið er afgreitt til 2. umræðu áður en álitið liggur fyrir og unnt er að fjalla á heildstæðan hátt um frumvarpið með hliðsjón af því áliti. 1. minni hluti lagði áherslu á að afgreiðsla þess úr nefnd færi ekki fram fyrr en öll nauðsynleg gögn lægju fyrir. Áréttar 1. minni hluti gagnrýni á þessi vinnubrögð og bendir á að með þeim er umfjöllun nefndarinnar allrar, þar á meðal 1. minni hluta, sniðinn þröngur stakkur.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að æskilegt sé að huga að því að skipta kaflanum upp í samræmi við tillögur stjórnlaganefndar. Þá hafa jafnframt komið fram þau sjónarmið að sameina megi ákvæði sem fjalli um sambærileg atriði og hugsanlega fækka ákvæðum með því að kveða frekar á um ákveðna þætti í almennum lögum. Ágúst Þór og Skúli benda einnig á að á nokkrum stöðum í þessum kafla virðist stjórnlagaráð hafa hagrætt texta gildandi ákvæða frá normatífu orðalagi til fullyrðingar um staðreynd, þannig að í stað þess að eitthvað „skuli gert“ er kveðið á um að það „sé gert“ og benda þeir m.a. á 44.–46. gr. í þessu samhengi. Telja þeir eðlilegt að reglur séu ekki settar fram sem fullyrðingar heldur sem reglur.
37. gr. Hlutverk.
Í 37. gr. er kveðið á um hlutverk Alþingis og segir þar að Alþingi fari með löggjafarvald og fjárstjórnarvald og hafi eftirlit með framkvæmdarvaldi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að ákvæðið skorti sjálfstætt efnislegt inntak enda sé kveðið á um þessi atriði í öðrum ákvæðum frumvarpsins sem og almennum lögum. Telja þeir ákvæðið óþarft og benda máli sínu til stuðnings á skýrslu stjórnlaganefndar en þar er m.a. gerð tillaga að því að ekki verði sett ákvæði sem þetta þar sem hlutverk Alþingis komi nægilega fram í I. kafla og verði að öðru leyti ráðið af þeim ákvæðum sem fjalla um einstök verkefni þingsins.
39. gr. Alþingiskosningar.
Á fundum nefndarinnar og í umsögnum um málið komu fram fjölmargar athugasemdir við 39. gr. frumvarpsins, m.a. um að ákvæði greinarinnar væru flókin og gæfu tilefni til ýmissa álitamála. Þeim athugasemdum hefur almennt ekki verið mætt í frumvarpinu eða þeim breytingartillögum sem meiri hlutinn leggur til á greininni.
Indriði H. Indriðason bendir í umsögn sinni á að umfjöllunin um kosningakerfið í greinargerð með frumvarpinu sé vísir að því sem æskilegt hefði verið fyrir tillögurnar í heild sinni. Þar er t.d. fjallað um hugsanleg áhrif kosningakerfisins á minni sveiflur í fylgi flokkanna og um möguleikann á að kerfið sé of flókið. Telur hann eðlilegt að kjósendur fagni auknu vali og að þeim líki vel við kosningakerfið í fyrstu. Spurningin sé hins vegar hvort kerfið hafi raunverulega tilætluð áhrif og auki tengsl kjósenda og þingmanna á æskilegan máta. Slíkt komi ekki í ljós fyrr en reynsla sé komin á kerfið. Á Írlandi, þar sem notuð er önnur útgáfa af persónukjöri, hafa kjósendur á stundum kvartað yfir of miklum ágangi frambjóðenda við að afla sér atkvæða. Telur Indriði að ekki sé gengið nægilega langt í greiningunni því að þau atriði sem fjallað er um séu einungis lítill hluti af þeim atriðum sem máli skipta þegar kosningakerfi eru valin. Kosningakerfi hafi þannig t.d. líka áhrif á endurnýjun á þingi og forskot sitjandi þingmanna, fjármál flokka og frambjóðenda, þekkingu kjósenda á stefnu flokka og frambjóðenda, útgjöld til tiltekinna málaflokka, ríkisútgjöld, samheldni á þingi, kosningaþátttöku, og svo mætti lengi telja.
Pawel Bartoszek bendir á að tillögurnar í frumvarpinu binda hendur almenna löggjafans í veigamiklum atriðum og hann hafi því takmarkað svigrúm til að bregðast við hugsanlegum alvarlegum ágöllum á kosningakerfinu komi þeir í ljós síðar meir. Telur hann auk þess að tillögur ráðsins hafi hlotið takmarkaða rýningu sérfræðinga og ítrekar nauðsyn á slíkri rýningu og bendir á sérfræðinganet ACE.
Persónukjör.
Indriði H. Indriðason telur sérstaklega athyglisvert að ekki hafi verið fjallað um tengsl persónukjörs og spillingar (svo sem fyrirgreiðslu eða „patronage“) en það sé efni sem hafi verið mikið rannsakað. Ýmsir stjórnmálafræðingar benda á að með persónukjöri aukist samkeppni í stjórnmálum – stjórnmálamenn eru ekki lengur bara í samkeppni við stjórnmálamenn í öðrum stjórnmálaflokkum heldur einnig við flokksfélaga sína þar sem þeim nægir ekki lengur að kjósendur greiði flokknum atkvæði heldur verða þeir að vera sá frambjóðandi flokksins sem hlýtur atkvæðið. Þetta eykur hvata frambjóðenda og þingmanna til að efla tengsl sín við kjósendur og þjónusta þá sem þeir best geta. Hættan er þá sú að of langt sé gengið og að afleiðingin verði óeðlileg fyrirgreiðsla, spilling og pólitískar ráðningar. Einungis virðist gert ráð fyrir jákvæðum áhrifum persónukjörs, t.d. að það auki sjálfstæði þingmanna og geri þá ábyrgari gagnvart kjósendum. Einnig eru á persónukjörinu ákveðnir vankantar sem virðast ekki hafa verið skoðaðir nægilega vel og vísast til umsagnar Indriða um það dæmi.
Færa má fram frekari rök, studd rannsóknum, fyrir því að persónukjör hafi neikvæð áhrif. Að sama skapi má einnig benda á fleiri ástæður fyrir því að persónukjör hafi jákvæð áhrif en engin athugun á afleiðingum persónukjörs, jákvæðum og neikvæðum, hefur farið fram. Engin leið er að fjalla um þetta efni af neinu viti án slíkrar athugunar. Annað atriði sem ekki hefur verið skoðað í tengslum við persónukjör er að kjósendur geta ekki alltaf séð fyrir hvaða áhrif atkvæði þeirra hefur. Skýrir Indriði það í umsögn sinni með einföldu dæmi þar sem einungis einn þingmaður er kjörinn. Dæmið sýnir glöggt að alvarlegir vankantar geta verið á framkvæmd persónukjörs sem ekki virðast hafa verið skoðaðir og Indriði tekur fram að þessi vísindi eigi rætur sínar að rekja til verka Kenneth Arrow sem hlaut Nóbelsverðlaunin árið 1972 fyrir að benda á að ákvarðanir skynsamra einstaklinga leiða ekki alltaf til skynsamlegra niðurstaðna þegar sameiginlegar ákvarðanir eru teknar.
Loks má nefna það álit margra stjórnmálafræðinga að alls ekkert samband sé milli persónukjörs og minna foringjavalds eða flokksræðis, en það hefur verið nefnt sem ein helsta röksemd breytinga í þessa átt.
Verulegt svigrúm almenna löggjafans.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni frá síðasta þingi um tillögur stjórnlagaráðs (þskj. 3 í 3. máli) á að af matskenndum ákvæðum greinarinnar, svo og heimildum löggjafans vegna fjölmargra atriða, leiði að löggjafinn muni hafa verulegt svigrúm í því hvernig reglum um kosninga- og kjördæmaskipan verður hagað í raun. Slíkt svigrúm telja þeir óæskilegt þegar um er að ræða stjórnarskrárákvæði. Benda þeir á að slíkt ákvæði er ekki líklegt til að leiða til lykta ágreining um kosninga- og kjördæmaskipan. Fremur muni það magna upp slíkar deilur og kalla á frekari endurskoðun stjórnarskrár innan skamms tíma. Þessu sjónarmiði hefur ekki verið mætt með breytingartillögum meiri hlutans.
Málefnalegur grundvöllur ákvæðisins.
Að mati Ágústs Þórs og Skúla er málefnalegur grundvöllur ákvæðisins um sumt á reiki. Þótt skipting landsins í kjördæmi sé heimiluð bendir margt til þess að tengsl þingmanna við kjördæmi yrðu meiri í orði en á borði. Sama gildir að vissu leyti um ákvæði greinarinnar um jafnan atkvæðisrétt. Halda má því fram að megingrundvöllur ákvæðisins sé víðtækara persónukjör. Rétt væri að leita leiða til að ná þessu markmiði án þess flækjustigs sem tillaga stjórnlagaráðs felur í sér.
Jafnt vægi atkvæða.
Bændasamtök Íslands benda á að ákvæði 39. gr. um að atkvæði kjósenda alls staðar á landinu skuli vega jafnt sé grundvallarbreyting á núgildandi fyrirkomulagi án þess þó að skýrt sé sérstaklega hvers vegna þessi breyting er lögð til og hvaða markmiðum eigi að ná með henni. Bent er á að það að jafna vægi atkvæða sé aðgerð til þess að ná tilteknu markmiði og að ekki megi gleyma hver er ástæða þess sé að atkvæða vegi ekki jafnt í ákveðnum skilningi. Samhliða umræðu um þetta hljóti að vera eðlilegt að taka upp umræðuna um jöfn búsetuskilyrði.
Birgir Guðmundsson gerði í umsögn sinni m.a. athugasemdir við fyrirkomulag alþingiskosninga og telur að ef ákvæðin fá að standa óbreytt í stjórnarskrá sé líklegt að þau muni leiða til umtalsverðrar sundrungar og óvissu í stjórnmálum, auk þess sem veruleg hætta sé á að landsbyggðin beri mjög skarðan hlut frá borði. Bendir hann á að átakalína milli höfuðborgar og annarra landshluta muni skerpast verulega og sundra þjóðinni upp í fylkingar og að slíkt væri mjög í andstöðu við yfirlýstan tilgang breytinganna sem er m.a. að skapa grundvallarsáttmála fyrir þjóðina alla, auka á pólitískt jafnrétti og jafna vægi atkvæða milli landsbyggðar og höfuðborgar.
Bendir Birgir á að tillaga í 39. gr. um að vægi atkvæða alls staðar á landinu skuli vega jafnt sé hugsuð sem aðgerð til að auka pólitískt jafnrétti ef marka má umræðuna um ákvæðið bæði á þingi og í umfjöllun fulltrúa úr stjórnlagaráði. Með vísan til greinargerðar hans og Grétars Þórs Eyþórssonar í skýrslu stjórnlaganefndar árið 2011 er mjög vafasamt að skoða pólitískt jafnrétti einvörðungu út frá hugsuninni um jafnvægi atkvæða einstaklinga. Pólitískt jafnrétti er margslungið hugtak og sérstaklega varasamt að skilgreina það á einfaldan og/eða mjög þröngan hátt því það er í raun lykill að ýmiss konar öðru jafnrétti sem talið er mikilvægt í lýðræðissamfélagi. Þannig er t.d. ekki sama hvort horft er á þetta jafnrétti í ljósi einstaklinga, hópa eða jafnra möguleika kjósenda til að hafa áhrif á samsetningu ríkisstjórna. Ljóst er m.a. af fyrrnefndri greinargerð að nokkuð gott jafnvægi er milli fylgis stjórnmálaflokka og fjölda fulltrúa þeirra á Alþingi í núverandi fyrirkomulagi þannig að ekki er halli á hugmyndafræði eða stefnu. Því er brýnna en ella að fyrir hendi séu þung rök fyrir breytingunum en slík rök fyrir auknu pólitísku jafnrétti er því miður ekki að finna í greinargerðum eða í umræðunni.
Uppstokkun á kjördæmakerfi.
Birgir Guðmundsson bendir á að í 39. gr. sé gerð tillaga að uppstokkun á kjördæmakerfi og að mest 30 þingmenn geti verið kjördæmakjörnir. Miðað við ákvæðið um jafnt vægi atkvæða og að það skuli haldast inn í kjördæmin er ljóst að þéttbýlið á stórhöfuðborgarsvæðinu mun fá hátt í 2/ 3 af þessum kjördæmakjörnu þingmönnum. Fulltrúum sem hafa beina kjördæmatengingu við landsbyggðina mun því fækka stórlega og gjörbreyta því pólitíska landslagi, samskiptahefðum og hagsmunajafnvægi sem verið hefur milli höfuðborgarsvæðisins og landsbyggðarinnar undanfarna áratugi. Slíkt mun nær örugglega hafa víðtæk pólitísk, félagsleg og efnahagsleg áhrif sem munu koma fram í óvissu og vekja upp nýjar átakavíddir milli þéttbýlis og dreifbýlis. Þetta er sýnilegra í ákvæði um styrkingu sveitarstjórnarstigsins sem m.a. má finna í 105. og 106. gr. frumvarpsins um sveitarfélög þar sem ekki er kveðið skýrt á um girðingar og valdmörk í stjórnarskránni heldur er þetta háð ákvörðunum almenna löggjafans hverju sinni.
Líklegt er að hér sé hugmyndin að jafna vægi atkvæða frá því sem nú er milli þéttbýlis og dreifbýlis sem vissulega yrði raunin ef núverandi kjördæmi væru t.d. skilgreind sem landsbyggðarkjördæmi annars vegar og þéttbýliskjördæmi hins vegar. Ef aftur á móti er litið á núverandi kjördæmaskipan þannig að verið sé að blanda saman ólíkum landfræðilegum hagsmunum í stór kjördæmi horfir málið öðruvísi við. Þannig eru sum núverandi kjördæmi vissulega hrein þéttbýlis- eða höfuðborgarsvæðiskjördæmi, en hins vegar er í raun ekkert kjördæmanna hreint landsbyggðarkjördæmi. Ef skilgreiningum á þéttbýli er breytt og þær færðar nær því sem tíðkast, t.d. í Evrópusambandinu, kemur í ljós að misvægi atkvæða milli þéttbýlis og dreifbýlis er í raun ekki mikið og mjög langt frá því sem haldið hefur verið fram.
Áhrif kjósenda í þéttbýli og af landsbyggðinni.
Birgir bendir einnig á að kosningafyrirkomulagið sjálft, þ.e. persónukjör þar sem rúmur helmingur þingmanna að minnsta kosti er kosinn af landslista, minnkar enn möguleika landsbyggðarinnar. Þetta stafar af því að yfirburðir fjöldans á höfuðborgarsvæðinu skapa margfeldisáhrif sem vinna gegn áhrifum kjósenda af landsbyggðinni. Landslisti gerir landið í raun að einu kjördæmi án nokkurra skilrúma fyrir meiri hluta Alþingis. Þannig mun þungamiðjan óhjákvæmilega verða hjá meiri hlutanum á höfuðborgarsvæðinu. Sá möguleiki sem þetta kosningakerfi kallar fram, að einsleitir hagsmunir hóps eða hópa á höfuðborgarsvæðinu í meirihlutastöðu verði knúnir fram jafnvel á kostnað stórra minnihlutahópa eins og landsbyggðarinnar, er enn magnaður upp með ákvæðinu um þjóðaratkvæðagreiðslur í 65. gr. frumvarpsins. Þar er gert ráð fyrir að 10% kjósenda geti kallað eftir þjóðaratkvæði um tiltekin lagafrumvörp, sem er lágt hlutfall. Slíkt gefur hagsmunasamtökum og hópum, sem eðli máls eru fjölmennastir í þéttbýlinu, möguleika á miklum áhrifum, annaðhvort með því að knýja fram þjóðaratkvæði eða með hótunum um að knýja fram slíka atkvæðagreiðslu. Eru þá ótalin önnur varasöm áhrif þessa á stjórnarfar.
Þótt það sé vissulega grundvallaratriði í lýðræðiskerfi að meiri hlutinn ráði er það jafnmikilvægt að tryggja aðkomu og áhrif minni hlutans og þannig koma í veg fyrir harðræði meiri hlutans. Það er og hefur þótt vera algert grundvallaratriði að tryggja slíkar girðingar í stjórnarskrá. Nægir í því sambandi að vísa til James Madison og annarra feðra bandarísku stjórnarskrárinnar sem höfðu miklar áhyggjur af þessu strax á 18. öld og fræðimenn allt frá Alexis de Tocqueville á 19. öld til Roberts Dahl í samtímanum hafa gert þetta að umtalsefni.
Kosningafyrirkomulagið sem lagt er til í frumvarpinu mun því enn auka á þau áhrif sem jöfnun atkvæðavægis einstaklinga mun hafa varðandi átök og þann mun sem er milli höfuðborgarsvæðis annars vegar og landsbyggðar (landsbyggða) hins vegar. Þetta er líklegra til að auka frekar á sundrung meðal þjóðarinnar en efla samstöðu og sameiningu.
Þau atriði sem hér hafa verið nefnd kalla á mjög miklar og róttækar breytingar á íslenskum stjórnmálum og stjórnmálaumhverfi og veruleg óvissa hlýtur að vera því samfara að innleiða þær allar á sama tíma. Fullyrða má að þær skapi hættu á umtalsverðri sundrung og veki upp ný átök milli landshluta. Í ljósi þess að rökin fyrir breytingunum eru að búa á til sameiginlegan sáttmála fyrir þjóðina alla, auka pólitískt jafnrétti og leiðrétta mun í atkvæðavægi milli þéttbýlis og dreifbýlis er ástæða til að staldra við. Ólíklegt er að tillögurnar muni stuðla að sátt, pólitískt jafnrétti eykst ekki nema þá í mjög þröngum og frumstæðum skilningi, og misvægi atkvæða milli dreifbýlis og þéttbýlis er í raun varla til og fyrst og fremst spurning um skilgreiningar á landsvæðum. Hér virðast því „úrbætur“ vera langt umfram það sem meintir gallar á kjördæma- og kosningakerfinu gefa tilefni til.
Hlutfall kynjanna á Alþingi.
Jafnréttisstofa bendir í umsögn sinni á að hún telji að skoða þurfi mun betur kosningakerfið sem lagt er til í 39. gr. og rökin með því að taka það upp. Ýmsum spurningum sé ósvarað um svokallað persónukjör og hvort og hvaða áhrif slíkt geti haft á stöðu og möguleika kvenna í kosningum til Alþingis. Verið sé að leggja til kerfi sem slær saman eiginlegum þingkosningum og prófkjörum og þekkt sé að konur eigi erfiðara uppdráttar í slíku fyrirkomulagi en karlar.
Með 9. mgr. sé löggjafanum falið að leita leiða til að „stuðla að“ sem jöfnustu hlutfalli kynjanna, og spyrja megi hvernig það eigi að vera hægt þegar um leið er gert að tillögu að kjósendur raði í raun á listana. Jafnréttisstofa efast um að 39. gr. sé til þess fallin í raun að stuðla að sem jöfnustu hlutfalli kynja og hvetur til þess að farið verði ofan í saumana á ákvæðinu með því að umskrifa það þannig að tryggt verði með bestum hætti að staða kynjanna verði sem jöfnust.
Áhrif breytts kosningakerfis.
Samtök atvinnulífsins telja að breytt kosningakerfi og afar víðtækar heimildir til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna virðist stuðla að pólitískum óstöðugleika, óskilvirkum ákvörðunum og miklum beinum og óbeinum samfélagslegum kostnaði. Áhrifin geti orðið þau að skammtímahagsmunir og viðhorf á hverjum tíma verði ráðandi á kostnað stefnumörkunar til lengri tíma. Forsendur trausts efnahags og hagvaxtar séu fjárfestingar í atvinnulífinu en til að þær verði nægjanlegar til að stuðla að bættum hag landsmanna þurfi að ríkja pólitískur og efnahagslegur stöðugleiki og fyrirsjáanleiki. Breytt kosningakerfi kunni þannig að hafa afgerandi áhrif á hag og velferð þjóðarinnar til frambúðar.
Benda samtökin á að erfitt er að átta sig á því kosningakerfi sem tillaga er gerð um. Tillögurnar virðist fengnar úr ýmsum áttum án fullnægjandi rökstuðnings um hvaða þörf sé á slíkum grundvallarbreytingum eða rannsóknar á því hver séu líkleg áhrif þeirra til skemmri og lengri tíma litið. Þá sé lögð til róttæk útgáfa af persónukjöri sem muni ekki eiga sér nokkra hliðstæðu og hafi aldrei reynt á. Engir þröskuldar séu settir við úthlutun þingsæta sem geri erfiðara að mynda ríkisstjórnir sem njóta stuðnings stöðugs meiri hluta.
Þóroddur Bjarnason telur frumvarpið fela í sér afar flókið og ógagnsætt fyrirkomulag kosninga og að það feli í sér umtalsverða hættu á lýðræðishalla gagnvart þeim 37% kjósenda sem búa á landsbyggðinni. Telur hann ákvæðið leiða til þess að landsbyggðin fái í mesta lagi 11 kjördæmakjörna þingmenn í stað 29 í núverandi kerfi og 23 kjördæmakjörinna þingmanna miðað við jafnt vægi atkvæða í óbreyttri kjördæmaskipan. Bendir hann á að vegna ákvæða um persónukjör fari prófkjör og þingkosningar fram saman og meiri hluti kjósenda listans ráði þannig hvaða einstaklinga minni hlutinn kýs í raun. Þannig sé íbúum landsbyggðarinnar og öðrum minnihlutahópum gert ókleift að kjósa sína fulltrúa í óröðuðu landskjöri, að loknum kosningum falla listaatkvæði minni hlutans alltaf í skaut þeim frambjóðendum sem meiri hlutinn styðji.
Bændasamtökin telja að frumvarpið beri þess skýr merki að málsmeðferðin hafi verið jafnt óvönduð og of hröð. Breytingar á grundvallarlögum þurfi meiri og dýpri umræðu auk þess sem rannsóknir þurfi á afleiðingum þeirra. Samtökin leggjast þess vegna gegn samþykkt frumvarpsins í núverandi mynd. Minna þau á mikilvægi þess að breytingar á stjórnarskrá eigi eðli máls samkvæmt að vera vandaðar, vel ígrundaðar og í sátt við meginþorra þjóðarinnar.
Í áliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er m.a. umfjöllun um heimild frambjóðanda til að vera á fleiri en einum lista og um úthlutun þingsæta. Þar er og umfjöllun um álitamál sem skapast geti þegar sami frambjóðandi, jafnvel heill listi, er í boði í fleiri en einu kjördæmi. Til hvaða kjördæmis telst slíkur frambjóðandi og hvernig fær hver listi og hvert kjördæmi þau þingsæti sem þeim ber? Bent er á að ýmsar leiðir séu til að leysa þetta og er t.d. vísað til Hollands og þess kerfis sem þar er við lýði án frekari skýringa. Engin umræða hefur farið fram í nefndinni um þessa hollensku leið. 1. minni hluti bendir á að kosningakerfið þar sé einfalt en geti verið blekkjandi þar sem kjósandi velur einstakan frambjóðanda en kerfið fer með atkvæðið eins og um val á flokki sé að ræða. Ef kjósandi vill ekki velja ákveðinn frambjóðanda merkir hann venjulega við efsta mann á þeim lista sem honum hugnast. Þessi efsti maður er venjulega formaður flokksins. Kerfið endurspeglar ekki landfræðilega skiptingu og takmarkar möguleika á henni. Landið er eitt kjördæmi þótt mismunandi framboðslistar séu í hverju hinna 19 landsvæða og tengsl milli kjörinna fulltrúa og kjósenda eru lítil.
1. minni hluti telur að með þeim breytingum sem meiri hluti nefndarinnar leggur til á greininni sé sjónarmiðum í athugasemdum að litlu leyti mætt og að með ákvæðinu sé verið að fela almenna löggjafanum að ákveða í mjög ríkum mæli hvernig útfæra eigi kosningalöggjöfina án þess að tekin sé skýr afstaða til þeirra álitamála sem í greininni eru. Þótt rök geti verið fyrir því að færa kosningakerfið í meira mæli úr stjórnarskrá yfir í almenn lög verður þó að liggja fyrir hvers konar kosningafyrirkomulag rúmast innan stjórnarskrárákvæðisins og hvers konar kerfi gerir það ekki. 39. gr. með breytingartillögum meiri hlutans svarar þessum spurningum ekki á neinn hátt.
41. gr. Kosningarréttur.
Í 41. gr. er afmarkað hverjir hafa kosningarrétt til Alþingis. Bent hefur verið á að huga megi að orðalagi og benti landskjörstjórn í umsögn sinni á að réttara væri að tala um að eiga kosningarrétt og að eiga ríkisborgararétt
42. gr. Kjörgengi.
Í 42. gr. er kveðið á um kjörgengi við kosningar til Alþingis. Landskjörstjórn vekur athygli á því að skilyrði um óflekkað mannorð sé matskennt. Þá gerir landskjörstjórn tillögu um að skýra hvað felist í hugtakinu en meiri hlutinn sá ekki tilefni til að árétta réttan skilning hugtaksins til skýringar. Þá hafa komið fram sjónarmið þess efnis að brýna eigi að ákvæði um kjörgengi séu mannréttindi og að stefna eigi að því með ákvæðinu að færa stjórnmál nær almenningi.
43. gr. Gildi kosninga.
Í 43. gr. er kveðið á um að landskjörstjórn skuli úrskurða um gildi kosninga og þjóðaratkvæðagreiðslna en auk þess gefa út kjörbréf og úrskurða hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. Bent hefur verið á að landskjörstjórn sé samkvæmt þessu falið tvíþætt hlutverk sem ekki er samrýmanlegt. Meiri hlutinn bar gæfu til að hlusta á þá ríku gagnrýni sem fram kom á þetta atriði og leggja til breytingar. 1. minni hluti vekur þó athygli á því að þessi gagnrýni kom fram þegar við umfjöllun málsins á síðasta þingi og því hefði meiri hlutinn hæglega getað brugðist fyrr við gagnrýninni og lagt frumvarpið fram með tæku ákvæði. Þá hefði gefist tími til að rýna þær breytingar sem lagðar eru til og óska eftir umsögnum og athugasemdum um þær. Ljóst er að engar slíkar umsagnir liggja fyrir um tillögu meiri hlutans.
Umboðsmaður Alþingis vekur í umsögn sinni einnig athygli á því að litið hefur verið svo á að landskjörstjórn sé ekki hluti af þeirri stjórnsýslu ríkisins sem fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga og eftirlit umboðsmanns Alþingis tekur ekki til starfa hennar, sbr. a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Það hefur því verið ákveðin óvissa um hvaða málsmeðferðarreglum landskjörstjórn/yfirkjörstjórnir hafi þurft að fylgja, svo sem við ákvarðanir um réttindi og skyldur frambjóðenda og framboða, og þar með hvaða kröfur ráðuneyti ber að gera. Þessari óvissu er ekki eytt í frumvarpinu eða í skýringum við breytingar meiri hlutans.
44. gr. Starfstími.
Í 44. gr. um starfstíma Alþingis er kveðið á um hvenær þing skuli koma saman og að í lögum skuli kveða á um samkomudag Alþingis og skiptingu þess í löggjafarþing.
Bent hefur verið á að ákvæðið sé fullítarlegt og veiti þinginu lítið svigrúm til að haga störfum sínum eins og það kýs sjálft. Þá hefur jafnframt verið bent á að hugsanlega megi einfalda ákvæðið og sameina það ákvæðum 45. gr. um samkomustað Alþingis og 46. gr. um þingsetningu.
45. gr. Samkomustaður.
Í 45. gr. er kveðið á um að Alþingi komi að jafnaði saman í Reykjavík en geti þó ákveðið að koma saman á öðrum stað. Ákvæðið er sambærilegt 37. gr. gildandi stjórnarskrár að öðru leyti en því að ekki er lengur gerður áskilnaður um að annar samkomustaður sé á Íslandi. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja varhugavert með hliðsjón af fullveldi ríkisins að Alþingi geti ákveðið að koma saman á öðrum stað en á Íslandi. Benda þeir á að á grundvelli stjórnskipulegs neyðarréttar yrði slíkt allt að einu talið heimilt við meiri háttar náttúruhamfarir eða stríð og telja að ekki hafi verið færð fram haldbær rök fyrir breytingu á gildandi reglum.
46. gr. Þingsetning.
Í 46. gr. er kveðið á um þingsetningu og hefur verið bent á að huga þurfi að því hvort forseti Íslands framkvæmir þær athafnir sem ákvæðið kveður á um með eða án atbeina ráðherra. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að í ljósi stöðu forseta Íslands samkvæmt tillögunni megi raunar spyrja hvort rétt sé að fela honum þetta hlutverk yfir höfuð. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að þingforseti undirbúi setningu þings og svo virðist sem í því felist að hann stefni þingi saman en að forseti Íslands setji þing. Í ljósi þess að meiri hlutinn segir í áliti sínu að hann ætli sér að fjalla nánar um ákvæði sem varða forsetann þegar álit Feneyjanefndarinnar liggur fyrir er undarlegt að þessi breyting sé lögð til. Þá verður að teljast eðlilegt að um forseta Íslands og hlutverk hans sé fjallað með heildstæðum hætti og ekki séu lagðar til einstakar breytingar sem hugsanlega þurfi að breyta að nýju.
50. gr. Hagsmunaskráning og vanhæfi.
Í 50. gr. frumvarpsins eru lagðar til reglur um hæfi alþingismanns til þess að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka eða verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Samkvæmt greinargerð frumvarpsins er sú tillaga sem gerð er í 1. mgr. um sérstakt hæfi alþingismanns til að taka þátt í meðferð þingmáls byggð á fyrirmyndum úr stjórnsýslunni og stjórnsýslurétti. Í skýringum stjórnlagaráðs kemur fram það álit ráðsins að óeðlilegt sé að aðrar reglur gildi við meðferð valds hjá þingi en t.d. í stjórnsýslunni þegar mál er verulega tengt þingmanni, t.d. vegna vensla eða annarra hagsmuna. Sérfræðingahópurinn benti í skilabréfi sínu á að skoða þyrfti betur hvort í tillögunni væri gerður nægilega skýr greinarmunur á stöðu þingmanna og starfsfólks stjórnsýslunnar.
Umboðsmaður Alþingis bendir í umsögn sinni á að ljóst sé að aðkoma þingmanna að einstökum málum og hugsanleg réttaráhrif samkvæmt tillögunni af þátttöku þingmanns sem ekki uppfyllir hæfisreglurnar séu önnur en gildi innan stjórnsýslunnar. Í umsögninni segir enn fremur: „Þingmenn koma að afgreiðslu máls á Alþingi sem kjörnir fulltrúar í almennum kosningum og eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum, eins og það er orðað í 48. gr. frumvarpsins. Á þeim hvílir þannig engin skylda til þess að afgreiða mál á hlutlægan hátt. Það kemur síðan í hlut kjósenda að taka afstöðu til þess hvort þeir fá endurnýjað umboð sitt ef þeir sækjast eftir því. Störf þingmanns, aðkoma hans og afstaða í einstökum málum sætir því aðhaldi kjósenda, og í raun eftirliti þeirra.“ Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á að starfsmenn stjórnsýslunnar og ráðherrar taka ákvarðanir og skera úr um réttindi og skyldur borgaranna samkvæmt lögum. Þær ákvarðanir verða að vera í samræmi við gildandi lög og reglur. Vanhæfisreglum stjórnsýsluréttarins er ætlað að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana og að almenningur og þeir sem í hlut eiga geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Í stjórnsýslurétti er byggt á því að þegar sá sem á að fjalla um stjórnsýslumál telst vanhæfur skal kalla til staðgengil til að leysa úr málinu. Þátttaka vanhæfs starfsmanns í undirbúningi og töku ákvörðunar kann að leiða til þess að ákvörðun verði metin ógildanleg.
Umboðsmaður Alþingis benti einnig á að í ákvæðinu kemur ekki fram hvernig bregðast skuli við ef þingmaður er vanhæfur samkvæmt þeim reglum sem þar eru lagðar til, þ.e. hver skeri úr um hæfi þingmanns og hvort kalla þarf til varamann. Minnir umboðsmaður á að með sama hætti og í stjórnsýslu verður almennt að ganga út frá því að fyrir hendi séu reglur sem tryggja að Alþingi geti verið að fullu mannað á hverjum tíma til að afgreiða mál.
Telur 1. minni hluti með vísan til framangreindra sjónarmiða að ástæða hefði verið til að fjalla nánar um ákvæðið og álitaefni tengd því. Í ljósi alvarlegra athugasemda hefði verið eðlilegt að leggja til breytingar á ákvæðinu eða reyna hið minnsta að eyða einhverri af þeirri óvissu sem virðist ríkja um ákveðna þætti ákvæðisins. Engin tilraun til slíks er gerð í áliti meiri hlutans.
55. gr. Opnir fundir.
Í 55. gr. er kveðið á um að fundir Alþingis skuli vera opnir og að þingnefndir geti tekið ákvörðun um að opna fundi sína almenningi.
Hörð gagnrýni hefur komið fram á það að með ákvæðinu er afnumin heimild Alþingis til að loka fundum sínum. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda í umsögn sinni á að Alþingi hafi beitt þessari heimild sparlega, svo ekki sé meira sagt, og sjónarmið hafa komið fram um að engin ástæða sé til að ætla að Alþingi muni misnota þessa heimild sína. Þá hafa komið fram veigamikil rök um að við sérstakar aðstæður geti verið nauðsynlegt fyrir Alþingi að loka fundum sínum, t.d. vegna öryggis ríkisins eða brýnna þjóðarhagsmuna. Meiri hlutinn leggur til samræmis við umsögn meiri hluta og 1. minni hluta utanríkismálanefndar til breytingu á ákvæðinu sem felur í sér heimild til handa Alþingi til að loka fundum sínum krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess.
1. minni hluti tekur undir þessar tillögur.
56. gr. Flutningur þingmála.
Í 56. gr. er kveðið á um flutning þingmála. Bent hefur verið á að varhugavert sé að afnema sjálfstæða heimild ráðherra til að leggja fram og flytja þingmál og kveða þess í stað á um að samþykki ríkisstjórnar þurfi til. Benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon á að þar sem ráðherra mun samkvæmt frumvarpinu ekki mega gegna þingmennsku samhliða ráðherradómi geri ákvæðið í raun ráð fyrir því að sjálfstæður frumkvæðisréttur ráðherra sé afnuminn. Samhliða þessu vakni spurningar um það hvernig það samræmist hlutverki og stöðu ráðherra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds, sem og ábyrgð hans gagnvart þinginu.
Umboðsmaður Alþingis vekur einnig athygli á þessu atriði og bendir á að ákvæðið sé jafnframt nátengt 87. gr. frumvarpsins sem byggist á því að ríkisstjórnin verði fjölskipað stjórnvald í málum þar sem það á við. Þá er ákvæðið nátengt 86. gr. þar sem áfram er gert ráð fyrir þeirri meginreglu sem nú gildir um að ráðherrar séu æðstu handhafar framkvæmdarvalds hver á sínu sviði og þeir beri hver fyrir sig ábyrgð á málefnum ráðuneyta og stjórnsýslu sem undir þá heyrir.
Bendir umboðsmaður á að samkvæmt gildandi stjórnskipun hefur verið talið að sá frumkvæðisréttur sem ráðherra er nú fenginn í 38. gr. stjórnarskrárinnar til að leggja fram frumvörp og tillögur til ályktana á Alþingi sé liður í því að ráðherra geti í senn fylgt eftir stefnumörkun í því ráðuneyti sem hann fer með og kallað eftir afstöðu Alþingis til þeirra breytinga sem hann telur þörf á að gera á gildandi lögum til að tryggja nauðsynlega framkvæmd þeirra málaflokka sem undir hann heyra. Vísar umboðsmaður til þess að þessi staða hefur ekki síst orðið til þess að kallað hefur verið eftir því á allra síðustu árum að ráðuneytin og ráðherrar, sem æðstu stjórnsýslustofnanir á sínu málefnasviði, sinntu í meira mæli eftirliti með starfsemi undirstofnana, þ.m.t. sjálfstæðra stofnana að ákveðnu marki, og almennri þróun á viðkomandi málefnasviði. Ráðherra ætti síðan kost á að fylgja slíku eftirliti eftir með því að leggja til við Alþingi nauðsynlegar lagabreytingar.
Umboðsmaður telur að það geti að gildandi rétti haft áhrif við mat á hugsanlegri ábyrgð ráðherra vegna starfa hans hvort hann hefur gætt þess að leggja málið fyrir Alþingi ef þörf hefur verið á slíku. Ef það reynir á hina lagalegu ábyrgð, t.d. samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð, í tilefni af því að ríkisstjórnin hefur ekki fallist á tillögu einstaks ráðherra um að flytja lagafrumvarp gæti það vissulega haft áhrif ef hann hefur bókað andstöðu sína við ákvörðun meiri hlutans í fundargerð ríkisstjórnarinnar. Það breytir því þó ekki að hann hefur þá ekki átt þess kost að fylgja fram stefnumörkun sinni í málaflokknum eða kalla eftir því sem hann telur nauðsynlegar lagabreytingar til að geta rækt ábyrgð sína á viðkomandi málefni. Telur umboðsmaður að kanna þurfi betur hvað ætla má um hugsanleg áhrif af slíkri breytingu á starfshætti í stjórnsýslunni og ábyrgð á verkefnum hennar.
57. gr. Meðferð lagafrumvarpa.
Í 57. gr. er kveðið á um meðferð lagafrumvarpa og segir þar m.a. að lagafrumvarp megi ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi. Komið hefur fram þónokkur gagnrýni á ákvæðið og er bent á það í umsögn þingskapanefndar að ekki er fjallað beint um ástæður þessarar tillögu eða galla á núverandi fyrirkomulagi. Þá hefur einnig verið bent á að fækkun umræðna geti dregið úr gæðum lagasetningar enda séu þá færri möguleikar á að koma að breytingartillögum við mál. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir í umsögn sinni á að verði umræðum um frumvörp fækkað geti það haft áhrif á aðkomu umsagnaraðila að málum og dregið úr því að sambandið geti lýst yfir afstöðu sinni til mála sem varða mikilvæga hagsmuni sveitarfélaga. 1. minni hluti leggst því gegn ákvæðinu og telur núverandi fyrirkomulag með þremur umræðum betra.
60. gr. Staðfesting laga.
Í 60. gr. er ákvæði um staðfestingu laga og er þar gert ráð fyrir að lög fái ekki gildi fyrr en forseti Íslands hefur undirritað þau. Þá er þar að finna ákvæði sem tryggir forseta Íslands málskotsrétt og er kveðið á um að synji forseti frumvarpi staðfestingar sé það sent í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Bent hefur verið á að þar sem í frumvarpinu sé ekki gert ráð fyrir að forseti Íslands sé hluti löggjafarvaldsins líkt og í gildandi stjórnarskrá sé óeðlilegt að undirskrift hans þurfi til að frumvarp fái lagagildi.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda þó á það í umsögn sinni að ákvæðið felur í reynd í sér þrengingu á synjunarvaldi forseta með því að honum er gert að rökstyðja ákvörðun sína. Telja þeir að með þessu sýnist áréttuð staða forsetans sem hreins framkvæmdarvaldshafa sem ekki fer með hlutdeild í löggjafarvaldinu. Benda þeir jafnframt á að á Alþingi er ekki lögð bein skylda til að rökstyðja ákvarðanir sínar þótt í raun séu frumvörp til laga og þingsályktana alltaf rökstudd. Telja þeir að fullyrða megi að forseta beri pólitísk skylda til að rökstyðja ákvörðun sína en öðru máli gegni hins vegar um að kveða á um beina lagalega skyldu forseta í þessu sambandi. Þá benda þeir á að skylda til rökstuðnings grundvallast jafnan á þeirri hugsun að viðkomandi valdhafa beri að sýna að ákvörðun sé tekin á lögmætum og málefnalegum grundvelli. Í umsögninni segir enn fremur: „Skylda til rökstuðnings tengist þannig náið þeim reglum sem setja mati viðkomandi valdhafa skorður. Almennt hefur hins vegar verið litið svo á að mat forseta Íslands samkvæmt núgildandi 26. gr. stjskr. væri alfarið pólitískt. Sú spurning hlýtur því að vakna til hvaða atriða og sjónarmiða forseta ber að vísa til að rökstuðningur hans verði fullnægjandi gagnvart skyldu hans til rökstuðnings. Einnig vaknar sú spurning hvaða staða er uppi ef forseti rökstyður ekki synjun. Slík staða gæti t.d. komið upp ef lög hafa ekki verið staðfest innan viku frá móttöku frumvarps án þess að forseti hafi enn látið upp afstöðu sína.“
Þeir benda jafnframt á að það fyrirkomulag að lög taki allt að einu gildi við synjun forseta geti valdið ýmiss konar flækjum ef lögum er síðar hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu. Svanur Kristjánsson og fleiri gera sambærilegar athugasemdir og telja að huga þurfi að því hvort rétt sé að lög taki ekki gildi neiti forsetinn að undirrita þau. Hefur einnig verið bent á mögulega bótaskyldu ríkisins í þessum efnum.
Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því í umsögn sinni að varðandi skyldu forseta til að rökstyðja synjun staðfestingar vakni spurningar um hvort þeir sem telja sig eiga hlut að máli geti með einhverjum hætti borið slíkan rökstuðning undir annan aðila, svo sem Alþingi sem fer með eftirlit með framkvæmdarvaldinu eða undir dómstóla, og sett t.d. fram kröfu um ógildingu ákvörðunar á grundvelli ófullnægjandi rökstuðnings. Þá bendir hann á að staða forseta Íslands sem hluta af framkvæmdarvaldinu kunni að ýta undir slíkar vangaveltur og hugsanlegt sé að látið verði reyna á slíkt, t.d. fyrir dómstólum. Bendir hann á að skoða þurfi þetta atriði nánar og að það kunni að vera ástæða til að þess að tryggja að afstaða stjórnarskrárgjafans til þessa atriðis liggi skýrt fyrir.
Þá hafa komið fram sjónarmið þess efnis að illa fari á því í ljósi málskotsvalds forseta og heimildar hans til að synja lögum staðfestingar að forseti Alþingis fari með forsetavald skv. 82. gr. geti forseti ekki gegnt störfum sínum.
61. gr. Birting laga.
Í 61. gr. er kveðið á um birtingu laga og felur ákvæðið í sér þá meginbreytingu að óbirt lög binda stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á að þarna er lagt til að aukið verði við þá birtingarreglu sem nú kemur fram í 27. gr. gildandi stjórnarskrár og m.a. bætt við stjórnvaldsfyrirmælum og þjóðréttarsamningum. Það er ekki ástæða til að ætla að það valdi sérstökum erfiðleikum að skýra hvað falli undir hugtakið þjóðréttarsamningar í ákvæðinu en umboðsmaður bendir á að vandasamt getur verið að skilgreina hugtakið stjórnvaldsfyrirmæli. Þar með er það álitaefni til hvaða reglna, fyrirmæla og ákvarðana handhafa framkvæmdarvaldsins sú birtingarregla sem kemur fram í 61. gr. tekur. Vekur umboðsmaður athygli á því að þó að undir hugtakið falli fyrst og fremst reglugerðir sem ráðherra gefur út samkvæmt heimild í lögum gefi stjórnvöld einnig út margvíslegar reglur, auglýsingar og fyrirmæli sem ætlað er að binda ótilgreindan hóp borgaranna og þá með öðrum hætti en svonefndar stjórnvaldsákvarðanir sem beint er að tilteknum aðila eða aðilum.
Umboðsmaður bendir einnig á að verði það niðurstaða dómstóla að tilteknar reglur sem ekki hafa verið birtar falli undir stjórnvaldsfyrirmæli í stjórnarskrárákvæðinu leiðir það væntanlega til þess að þeim verður ekki beitt gagnvart borgurunum og sú regla að óbirt „lög“ bindi þó stjórnvöld frá gildistöku þeirra kann að leiða til þeirrar gagnályktunar að sama gildi ekki um stjórnvaldsfyrirmæli sem ekki hafa verið birt með réttum hætti. Ef það yrði niðurstaðan bendir umboðsmaður á að borgarinn nyti væntanlega ekki þeirra réttinda sem fyrirmælin kveða á um ef ríkið ber það fyrir sig.
1. minni hluti áréttar að í ljósi þeirra athugasemda sem fram komu um ákvæðið hefði verið ástæða til að fjalla sérstaklega um ákvæðið og skýringar þess. Enga umfjöllun er þó að finna um það í áliti meiri hlutans.
62. gr. Lögrétta.
Í 62. gr. er að finna ákvæði um Lögréttu sem byggjast að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar um stjórnlagaráð sem hefði það hlutverk að gefa álit á því hvort frumvörp til laga væru samrýmanleg stjórnarskrá eða alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á það í umsögn sinni að eftirfarandi munur er annars vegar á tillögum stjórnlaganefndar og ákvæðum um Lögréttu hins vegar:
1. Allir helstu handhafar ríkisvalds áttu að tilnefna menn til setu í „stjórnlagaráði“.
2. Stjórnlagaráðsmenn áttu að hafa sérþekkingu á stjórnlögum.
3. „Stjórnlagaráð“ átti einnig að veita álit um hvort frumvörp (eða samþykkt lög Alþingis) væru samrýmanleg alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins.
4. Forseti Íslands átti að geta óskað eftir áliti „stjórnlagaráðs“ og frestað staðfestingu laga þar til álit lægi fyrir.
Þeir lýsa í umsögn sinni yfir því áliti sínu að rétt sé að komið verði á fót málsmeðferð þannig að unnt sé að leysa ágreining um hvort frumvörp samræmist stjórnarskrá og/eða þjóðarétti með öðrum hætti en nú er gert þar sem slíkt fer iðulega fram á lokuðum fundum þingnefnda og oft liggi einungis til grundvallar munnleg álit. Þeir telja það hins vegar lykilatriði að sú sjálfstæða nefnd eða ráð sem falið verði verkefnið hafi viðhlítandi trúverðugleika þannig að Alþingi – og, eftir atvikum, forseti Íslands – virði niðurstöðu hennar. Í umsögninni kemur fram að þeir óttist að sá háttur sem hafður er á skipun Lögréttu samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs nái ekki þessu markmiði. Telja þeir óhjákvæmilegt að hyggja betur að skipun Lögréttu og hvort forseti Íslands eigi að hafa heimild til að vísa til hennar málum synji hann lögum staðfestingar. Er þessi ábending einnig í samræmi við ábendingar sérfræðingahópsins í skilabréfi þeirra til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Þá lýsa Ágúst Þór og Skúli yfir þeirri skoðun sinni að nefnd sem þessi eigi einnig að geta fjallað um það hvort þingmál samrýmist skyldum ríkisins samkvæmt þjóðarétti.
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir í umsögn sinni á að sérfræðinganefnd frá Evrópuráðinu hefur gert athugasemd við að sveitarfélögin hafa takmarkaða möguleika á því að fá skorið úr stjórnskipulegu gildi laga. Frumvarpið bæti ekki úr þessum ágalla og huga verði að því að sveitarfélög geti vísað málum til Lögréttu.
1. minni hluti bendir á að engin umfjöllun er um Lögréttu í áliti meiri hlutans og engin tilraun er gerð til að fjalla um þau álitaefni varðandi hana sem velt hefur verið upp.
65. gr. Málskot til þjóðarinnar.
Í 65. gr. er kveðið á um rétt kjósenda til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna um einstök mál. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að 10% kjósenda þurfi til að knýja slíka atkvæðagreiðslu fram.
Nokkuð hörð gagnrýni hefur komið fram á ákvæðið og bent hefur verið á að það hlutfall kjósenda sem áskilið er sé of lágt. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon lýsa yfir þeirri skoðun sinni og benda jafnframt á að afleiðingar kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu verði viðurhlutamiklar. Andstætt því sem gildir um synjun forseta er ekki gert ráð fyrir að lög taki allt að einu gildi. Við ýmsar aðstæður getur sá langi tími sem líður frá því að lög eru samþykkt og staðfest þar til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu liggja fyrir þýtt að lögin hafa að einhverju eða öllu leyti misst þýðingu sína. Benda þeir á að þannig geti tiltölulega litlum hópi kjósenda tekist að stöðva mál með undirskriftum sem Alþingi hefur samþykkt og nokkuð breið samstaða ríkir um.
Vakin hefur verið athygli á því að skv. 67. gr. er ekki gert ráð fyrir að ákveðinn fjöldi kjósenda þurfi að taka þátt í atkvæðagreiðslu til að lög séu felld úr gildi. Við þær aðstæður að lítill áhugi væri á atkvæðagreiðslu gæti lítill hópur kjósenda því haft óeðlileg áhrif á niðurstöðu hennar.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja rétt að skoðað verði hvort rétt sé að áskilja ákveðna lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu svo að unnt væri að fella lög frá Alþingi.
Þá hefur einnig verið kynnt sjónarmið þess efnis að tilhögun sem hér er lögð til sé jákvætt skref í átt til lýðræðis. Þannig skapist hætta á að þrýstihópum og hagsmunasamtökum verði gert kleift að hafa óhæfilega mikil áhrif á lagasetningu. Einnig hefur verið bent á að ákvæði 65. og 67. gr. geti haft áhrif á skilvirkni við lagasetningu enda geti gildistaka laga dregist í marga mánuði.
1. minni hluti vekur athygli á því að ekki hefur verið svarað grundvallarspurningum í tengslum við ákvæðið um það hvers konar lýðræðishugtak leggja beri til grundvallar stjórnskipun Íslands. Bent hefur verið á að hingað til hefur verið byggt á fulltrúalýðræði þar sem stjórnmálaflokkar hafa farið með veigamikið hlutverk. Að virtri tillögu stjórnlagaráðs má hins vegar spyrja hvort stigið sé skref í átt til beins lýðræðis sem aðferðar við ákvörðunartöku. Einnig hefur verið bent á að ákvæðin verði ekki löguð eftir á og að erfitt sé að ganga til baka og hækka hlutfall kjósenda verði ákvæðið samþykkt óbreytt.
Samband íslenskra sveitarfélaga bendir einnig á að gengið er mjög langt í átt til þátttökulýðræðis kjósenda. Bendir sambandið til samanburðar á að sveitarstjórnarlög, nr. 138/2011, þykja töluvert framsækin hvað varðar samráð við íbúða og þátttöku þeirra í ákvörðunum. Þar er þó gengið mun skemur. Sambandið telur að þrátt fyrir að 67. gr. dragi úr möguleikum kjósenda til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu feli ákvæðin í sér umtalsverða ógn við stöðu og hlutverk Alþingis við setningu laga.
Samtök atvinnulífsins benda á að afar víðtækar heimildir frumvarpsins til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna virðast stuðla að pólitískum óstöðugleika, óskilvirkum ákvörðunum og miklum beinum og óbeinum samfélagslegum kostnaði. Benda þau á að áhrif þessara heimilda geti orðið þau að skammtímahagsmunir og viðhorf á hverjum tíma verði ráðandi á kostnað stefnumörkunar til lengri tíma. Forsendur trausts efnahags og hagvaxtar eru fjárfestingar í atvinnulífinu en til að þær verði nægjanlegar til að stuðla að bættum hag landsmanna þarf að ríkja pólitískur og efnahagslegur stöðugleiki og fyrirsjáanleiki.
Umboðsmaður Alþingis bendir auk þess á að ekki liggi fyrir hvar beri að leggja fram kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu og ekki komi heldur fram hvaða handhafi ríkisvaldsins eigi að fara með framkvæmd hennar.
Í ljósi þeirrar hörðu og umfangsmiklu gagnrýni sem komið hefur fram á ákvæði 65. og 67. gr. telur 1. minni hluti að brýnt hefði verið að fjalla ítarlega um ákvæðin. Engin slík umræða fór þó fram og í áliti meiri hlutans er lítið annað gert en að velta upp ýmsum álitamálum tengdum ákvæðunum og vísa svo til þess að beðið er eftir áliti Feneyjanefndarinnar á þessum þætti málsins. Ítrekar 1. minni hluti þá afstöðu sína að eðlilegt hefði verið að ljúka umfjöllun um frumvarpið í heild sinni, þ.m.t. um álit Feneyjanefndarinnar, áður en málinu var vísað til 2. umræðu.
66. gr. Þingmál að frumkvæði kjósenda.
Í 66. gr. er kveðið á um að 2% kjósenda geti lagt fram frumvarp eða þingsályktun á Alþingi. Einnig er þar kveðið á um að 10% kjósenda geti lagt fram frumvarp og Alþingi geti þá lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Áskilið er að bera skuli frumvarp kjósenda undir þjóðaratkvæði hafi það ekki verið dregið til baka, svo og frumvarp Alþingis hafi það komið fram.
Bent hefur verið á að ekki liggi fyrir hvernig framkvæmd ákvæðisins eigi að vera, hver skuli sjá um að leggja málið fram og hver skuli kalla það til baka. Þá benda Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon á að ekki liggi fyrri hver málsmeðferð skuli vera sé frumvarp ekki í réttum búningi samkvæmt þingsköpum.
Þá hefur verið bent á að skv. 57. gr. skuli frumvörpum fylgja mat á áhrifum en ekki liggi fyrir hver skuli framkvæma mat eða óska eftir mati á frumvarpi kjósenda. Ágúst Þór og Skúli benda einnig á að ósvarað sé fjölda spurninga sem vakna við lestur greinarinnar, m.a. hvort frumvarp sem samþykkt er í þjóðaratkvæðagreiðslu með þessum hætti fari óbreytt til forseta Íslands án þinglegrar meðferðar, hvort forseti geti beitt synjunarheimild sinni þó svo að þjóðaratkvæðagreiðsla hafi nýlega farið fram um frumvarpið og hvort unnt sé að afla álits Lögréttu. Ljóst er að innan þingskapanefndar komu fram verulegar efasemdir um ákvæðið og tekur 1. minni hluti undir þær.
67. gr. Framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í 67. gr. er kveðið á um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslna sem kveðið er á um í 65. og 66. gr. Nokkuð hefur verið vikið að gagnrýni á ákvæðið í umfjöllun um 65. gr. Umboðsmaður Alþingis hefur meðal annarra bent á að óljóst kann að vera hvaða mál varða almannahag og þar með sé til staðar óvissa um hvað dómstólar ættu að leggja til grundvallar ef ágreiningur rís um skilyrðið. Aðrir hafa gengið svo langt að segja að skilyrðið um almannahag sé ólíklegt til að hafa efnislega þýðingu. Þannig sé ekki við því að búast að dómstólar stöðvi mál með vísan til þess að þessu skilyrði sé ekki fullnægt. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að það muni jafnan verða matskennt hvort mál fellur undir þá málaflokka sem undanskildir eru þjóðaratkvæðagreiðslu, þ.e. varða fjárlög, fjáraukalög, lög sem sett eru til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum, skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þá benda þeir á að mörg álitamál séu til staðar varðandi þá dómsmálameðferð sem kveðið er á um í ákvæðinu.
Sjónarmið hafa komið fram um að of litlar skorður séu settar við þeim málum sem krefjast má þjóðaratkvæðagreiðslna um en jafnframt hafa komið fram andstæð sjónarmið um að of miklar skorður séu í ákvæðinu og að engin mál eigi að vera undanskilin kröfu um slíka atkvæðagreiðslu. Þá hafa komið fram sjónarmið um að þær takmarkanir sem gerðar eru í ákvæðinu séu bæði matskenndar og ólýðræðislegar og muni fyrirsjáanlega leiða til vandamála.
Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á að með 1. mgr. 67. er dómstólum falið að skera úr um hvort mál uppfylli þau skilyrði sem koma fram í ákvæðinu sé uppi ágreiningur þar um. Bendir hann á að þarna er dómstólum falið verkefni sem ekki fellur að öllu leyti að þeirri afmörkun sem fylgt hefur verið í lögum og framkvæmd um verkefni þeirra.
Björg Thorarensen gerir sambærilega athugasemd og telur varhugavert að fela dómstólum verkefni sem samræmist ekki stjórnskipulegri stöðu og hlutverki dómstóla samkvæmt venju. Bendir hún á að það geti grafið undan sjálfstæði dómstóla til lengri tíma. Þá hefur verið bent á að það samræmist illa aðgreiningu ríkisvaldsins að fela þeim margvísleg störf sem eru í eðli sínu ekki dómstörf heldur stjórnsýsluathafnir sem í raun ættu að vera á hendi framkvæmdarvalds.
Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því að vegna hugsanlegar aðkomu dómstóla að því að skera úr ágreiningi um hvort lög geti farið í þjóðaratkvæðagreiðslu eða frumvarp kjósenda uppfylli skilyrði til að verða lögð fram á Alþingi kann að vera ástæða til þess að huga að því hvort setja eigi meðferð málsins fyrir dómstólum tímamörk, svo sem með tilliti til þeirra tímamarka sem fram koma í 65. og 66. gr. um hvenær þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram og frumvarp lagt fram.
68. gr. Frumvarp til fjárlaga.
Í 68. gr. er kveðið á um meðferð frumvarps til fjárlaga. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar er bent á að hugmyndir stjórnlaganefndar um skuldajöfnuð til lengri tíma og bann við óeðlilegum rekstrarhalla fjárlaga hafa ekki ratað inn í frumvarpið. Þótt þessar hugmyndir megi ef til vill telja framsæknar í íslensku og jafnvel norrænu samhengi telja þeir fulla ástæðu til þess að bregðast við langvarandi skuldasöfnun ríkisins eða hallarekstri á fjárlögum og skapa Alþingi ákveðið aðhald í því sambandi. Benda þeir á að slíkt aðhald verði einungis að takmörkuðu leyti skapað með almennum lögum og að nauðsynlegt sé að huga að þessu atriði við endurskoðun stjórnarskrár.
69. gr. Greiðsluheimildir.
Í 69. gr. er kveðið á um að engar greiðslur megi inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum. Þá er kveðið á um að ráðherra geti þó innt af hendi greiðslu án slíkrar heimildar til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjist þess hafi hann áður fengið samþykki fjárlaganefndar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon segjast í umsögn sinni hafa ákveðnar efasemdir um að rétt sé að fjármálaráðherra sé skylt að fá beint samþykki fjárlaganefndar fyrir fjárveitingum utan fjárlaga. Benda þeir réttilega á að fjárlaganefnd fer ekki með fjárveitingavaldið, heldur þingið. Telja þeir að eðlilegra sé að ráðherra tilkynni fjárlaganefnd um aukafjárveitingu og nefndin geti þá virkjað ábyrgð ráðherrans gagnvart þinginu tafarlaust ef á þarf að halda. Þeir benda á að minni hluti nefndarinnar gæti þetta einnig þótt meiri hluti nefndarinnar væri sammála ráðstöfun ráðherra. Þá liggi ekki fyrir hvað gerist ef ráðherra vanrækir skyldu sínu til að afla samþykkis.
71. gr. Skattar.
Í 71. gr. er kveðið á um skatta. Bent hefur verið á að vegna náinna tengsla við eignarréttarákvæðið sé rétt að flytja ákvæði um skattamál í mannréttindakafla frumvarpsins og fjallar Björg Thorarensen m.a. um þetta atriði í umsögn sinni. Meiri hlutinn vísar þessari ábendingu á bug og bendir á að þó svo að ákvæðið eigi nána efnislega samstöðu með mannréttindaákvæðum breyti staðsetning þess engu varðandi heimild til takmörkunar á eignarréttindum manna með skattlagningu. Telur 1. minni hluti vert að árétta að skv. 113. gr. er gert erfiðara að breyta ákvæðum mannréttindakafla frumvarpsins en öðrum ákvæðum. Ljóst er því að auðveldara er að breyta ákvæðinu og telur 1. minni hluti sýnt að sömu sjónarmið eiga við mikilvægi þess að verja réttindi borgara hvað viðkemur þessu ákvæði og öðrum ákvæðum mannréttindakaflans.
Mannréttindaskrifstofa Íslands telur varhugavert að flytja ákvæði um skatta úr mannréttindakaflanum og laganefnd Lögmannafélagsins bendir í umsögn sinni á að mannréttindakafli núverandi stjórnarskrár hefur að geyma ákvæði um skatta en það ákvæði feli m.a. í sér mikilvæga vernd almennings gegn afturvirkri eignarskerðingu í formi skatta og vernd gegn því að stjórnvöld geti lagt á skatta án lagaheimildar. Telur laganefndin varhugavert að færa ákvæði sem kveða á um slík grundvallarréttindi almennings úr mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður Alþingis tekur einnig undir þessi sjónarmið og bendir á að í eðli sínu er um að ræða reglur sem eiga samstöðu með mannréttindareglum stjórnarskrárinnar. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir jafnframt á að ákvæðið felur í sér efnislega breytingu frá 77. gr. stjórnarskrárinnar en það ákvæði hafi ekki valdið neinum sérstökum vandamálum.
Í ljósi nokkuð einsleitra sjónarmiða sérfræðinga og umsagnaraðila um þetta málefni telur 1. minni hluti að ástæða hefði verið til að fjalla ítarlega um ákvæðið, eðli þess og staðsetningu á vettvangi nefndarinnar.
72. gr. Eignir og skuldbindingar ríkisins.
Í 72. gr. er kveðið á um eignir og skuldbindingar ríkisins. Samband íslenskra sveitarfélaga gerir alvarlega athugasemd við ákvæði 2. mgr. um að stjórnvöldum sé óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila. Bendir sambandið á að sérstakar reglur gilda nú samkvæmt sveitarstjórnarlögum um ábyrgðarveitingar sveitarfélaga. Ekki virðist vera skýrt hvort ákvæðið taki einnig til sveitarfélaga og bendir umboðsmaður Alþingis á að skýrt þurfi að liggja fyrir hvort ætlunin sé að þetta ákvæði taki sjálfstætt til sveitarfélaga sem hluta af hugtakinu stjórnvöld. Umfjöllun um þetta álitamál er verulega ábótavant og nauðsynlegt að fara mun nákvæmar í saumana á tilgangi þessara ákvæða og þá ekki síst 2. mgr. þar sem gert er ráð fyrir að kveða megi í lögum á um ríkisábyrgð á skuldbindingum einkaaðila krefjist almannahagsmunir þess.
74. gr. Ríkisendurskoðun.
Í 74. gr. er kveðið á um Ríkisendurskoðun. Ríkisendurskoðun gerði athugasemdir við ákvæðið og taldi of mikla áherslu lagða á endurskoðunarþáttinn í starfi stofnunarinnar. Þannig skapaðist hætta á því að ákvæðið takmarkaði um of almennt eftirlitshlutverk stofnunarinnar með fjármálum ríkisins.
IV. kafli. Forseti Íslands.
IV. kafli frumvarpsins fjallar um forseta Íslands. Líkt og kemur fram í nefndaráliti meiri hlutans var sérstaklega óskað eftir því að Feneyjanefndin veitti álit sitt á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Meiri hlutinn sjálfur tekur sérstaklega fram að hann telji ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Nú liggur fyrir að Feneyjanefndin mun ekki skila sínu áliti fyrr en í byrjun febrúar í fyrsta lagi.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á í umsögn sinni um tillögur stjórnlagaráðs að samkvæmt þeim sé hið svokallaða „leppshlutverk“ forseta afnumið. Í umsögninni er stjórnlagaráð gagnrýnt fyrir að líta fram hjá því að þótt sú stjórnskipunarvenja hafi myndast að forseti fari að tillögu ráðherra við margvíslegar stjórnarathafnir, svo og löggjafarathafnir (útgáfu bráðabirgðalaga og framlagningu stjórnarfrumvarpa), er atbeini forseta engu að síður nauðsynlegur. Samkvæmt gildandi reglum verða þannig hvorki (forsetaskipaðir) embættismenn skipaðir, bráðabirgðalög gefin út, stjórnarfrumvörp lögð fram o.s.frv. nema raunveruleg staðfesting forseta (eða handhafa forsetavalds) liggi fyrir. Þá segir í umsögninni að við (mjög) óvenjulegar aðstæður sé ekki hægt að útiloka að forseti neiti að ljá atbeina sinn athöfnum ráðherra og ríkisstjórnar.
Ágúst Þór og Skúli benda á að þótt hlutverk forseta sé þannig að verulegu leyti formlegt gegni hann engu að síður ákveðnu öryggishlutverki á umræddum grundvelli. Þrátt fyrir að forseti hafi ekki beitt þessu valdi í raun sé ósagt hvaða óbeinu áhrif það hafi haft. Þá segir í umsögn sérfræðinganna að afnám stjórnlagaráðs á „leppshlutverki forseta“ feli í raun í sér veikingu á embættinu og raunverulega breytingu á stjórnskipun ríkisins.
Í umsögninni segir enn fremur að afnám ríkisráðs sé óskiljanlegt, nema þá að ætlunin sé að embætti forseta Íslands verði án raunverulegra valda. Þá er bent á að þótt fundir ríkisráðs hafi einkum gegnt viðhafnarhlutverki sé engu að síður um að ræða eina formlega samstarfsvettvang forseta og ráðherra. Jafnframt segir að ef á hinn bóginn sé gert ráð fyrir því að synjunarvald forseta sé virkt sé eðlilegt að fyrir hendi sé stofnun þar sem forseti og ráðherrar geti skipst á skoðunum (og eigi að skiptast á skoðunum) á mismunandi stigum máls.
78. gr. Forsetakjör.
Í ákvæðinu er að finna fyrirmæli um tilhögun forsetakjörs og skilyrði framboðs. Ákvæðið hefur sætt nokkurri gagnrýni og hafa sérfræðingar ekki verið sannfærðir um að það fyrirkomulag við kosningar sem hér er kveðið á um sé lýðræðislegra eða feli í sér framför frá því sem nú er. Sigurgeir Ómar Sigmundsson taldi m.a. að ákvæðið væri furðulegt og án fordæmis.
Þá hefur verið bent á að ekki hafi verið nægilega rökstutt að núgildandi fyrirkomulag sé gallað eða hafi reynst illa.
Landskjörstjórn benti á að ekki væri samræmi í heiti ákvæðisins og texta.
Loks hefur umboðsmaður Alþingis harðlega gagnrýnt ákvæðið, spurt um tilganginn og bent á að fyrirkomulagið sem lagt sé til sé meira íþyngjandi fyrir þá sem annast framkvæmd kosningarinnar á vegum stjórnsýslunnar.
81. gr. Starfskjör.
Í ákvæðinu er fjallað um starfskjör forseta. Umboðsmaður Alþingis hefur gagnrýnt ákvæðið og velt fyrir sér hvort sérstök ástæða sé til þess að binda tilvist starfs forsetaritara í stjórnarskrá frekar en annarra undirmanna framkvæmdarvaldshafa. Slíkt fyrirkomulag veldur því að örðugra verður að gera breytingar og hagræða innan reksturs hins opinbera.
82. gr. Staðgengill.
Í ákvæðinu er kveðið á um staðgöngu fyrir forseta Íslands ef hann forfallast. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon gagnrýna ákvæðið í umsögn sinni um tillögur stjórnlagaráðs og benda á að það feli í sér mótsögn að handhafi forsetavalds sé fulltrúi þeirrar stofnunar sem forseta er ætlað veita aðhald, þ.e. Alþingis. Þá benda þeir á að ákvæðið hafi það í för með sér að forseti Alþingis muni t.d. taka afstöðu til þess hvort staðfesta eigi lög frá Alþingi eða vísa þeim til þjóðaratkvæðis í forföllum forseta Íslands. Sigurgeir Ómar Sigmundsson tekur undir þetta og telur um að ræða innbyrðis ósamræmi. Í umfjöllun sinni um ákvæðið spyr hann hvort forseti sé ekki hluti löggjafarvaldsins ef lög öðlast ekki gildi fyrr en við undirritun forseta.
Einnig hefur Guðmundur Guðbjarnason í grein sinni „Hvers vegna varaforseta“ bent á þá hagræðingu að í stað þess að stofnað verði til nýs embættis með tilheyrandi kostnaði verði fundin staða innan stjórnsýslunnar sem mundi hæfa að kjósa mann til og sú persóna færi með forsetavald í fjarveru forseta. Hann hefur gagnrýnt það að samkvæmt frumvarpinu taki staðgengill ekki við af forseta í tímabundnum heimsóknum á erlendri grundu og spyr hvort varaforseti eigi ekki að undirrita og staðfesta lög þegar forseti er í erlendum heimsóknum. Hvernig fer þá með fimm daga frestinn sem forseti hefur eftir að forseti Alþingis hefur sent honum lögin til staðfestingar innan tveggja vikna frá samþykkt þeirra, sbr. 60. gr. frumvarpsins?
84. gr. Embættislausn og ábyrgð.
Ákvæðið er tvíþætt. Í 1. mgr. er kveðið á um eins konar pólitíska ábyrgð forseta gagnvart þjóðinni og er það í höndum Alþingis að eiga frumkvæði að því að sú ábyrgð verði virk en til þess þarf fylgi 3/ 4 hluta þingmanna. Í 2. mgr. er kveðið á um lagalega ábyrgð forseta á embættisverkum sínum.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon gagnrýna harðlega ákvæðið í tillögum stjórnlagaráðs og telja að mun vandlegar þurfi að huga að ábyrgð forseta en hér er gert. Þótt meginhlutverk forseta Íslands sé að veita Alþingi aðhald sé nauðsynlegt að huga einnig að því aðhaldi sem Alþingi, svo og þjóðin sjálf, veitir forseta. Þeir eru sammála þeirri nálgun að afnema ákvæði um ábyrgðarleysi forseta sem á rætur sínar í friðhelgi konungs en benda að þessi breyting kalli á að vandlega sé hugað að því í hverju ábyrgð forseta felst og hvernig hún verður virkjuð í einstökum tilvikum.
Bent er á að gildandi regla um þingrof þegar tillaga Alþingis er felld í atkvæðagreiðslu hefur verið felld brott án sérstaks rökstuðnings.
85. gr. Náðun og sakaruppgjöf.
Í ákvæðinu er stjórnvöldum veitt heimild til að náða dæmda menn og veita almenna uppgjöf saka. Forseti Íslands fer með þetta vald en þó kemur ekki til að því sé beitt nema tillaga komi um það frá ráðherra. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að ákvæðið sé ekki nógu skýrt og segja að álitamál sé hvort hér sé litið svo á að forseta beri stjórnskipuleg skylda til að fara að tillögu ráðherra eða ekki. Þá hefur umboðsmaður Alþingis bent á að hér geti reynt á hvaða málsmeðferðarreglum forsetanum ber að fylgja, t.d. ef hann synjar tillögu ráðherra. Jafnframt vakni sú spurning hvort meðferð forseta á þessu valdi falli undir eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, sbr. 37. gr., og eftirlit umboðsmanns Alþingis með stjórnsýslu ríkisins skv. 75. gr. Umboðsmaður Alþingis telur æskilegt að réttarstaðan væri hér skýrari með tilliti til réttaröryggis þeirra borgara sem kunna að eiga hlut að þeim málum sem hér er fjallað um.
V. kafli. Ráðherrar og ríkisstjórn.
Í V. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur fram gagnrýni á hugmyndir að róttækum breytingum frá gildandi fyrirkomulagi í V. kafla frumvarpsins. Lýsa þeir efasemdum um svo viðamiklar og róttækar breytingar á gildandi reglum um myndun og störf ríkisstjórnar enda séu gildandi reglur án umtalsverðra galla að nokkrum afmörkuðum atriðum frátöldum. Þannig telja þeir t.d. varhugavert að afnema heimild til útgáfu bráðabirgðalaga enda hafi verið spornað við misbeitingu heimildarinnar með breytingum á stjórnarskrá árið 1991 og henni verið beitt hóflega upp frá því. Telja þeir ekki hægt að útiloka að upp komi aðstæður sem kalli á setningu bráðabirgðalaga eða að minnsta kosti hafi ekki verið rökstutt að rétt sé að gera breytingar á fyrirkomulaginu. Þá telja þeir einnig nauðsynlegt að til staðar séu heimildir til setningar bráðabirgðafjárlaga í þeim tilvikum þegar Alþingi mistekst að setja fjárlög fyrir upphaf nýs fjárhagsárs.
Ágúst Þór og Skúli taka einnig fram að afnám atbeina ráðherra við staðfestingu laga feli í sér efnisbreytingu á gildandi reglum þar sem ráðherra fari í raun með neitunarvald við staðfestingu laga. Telja þeir að synjun ráðherra við því að leggja lög Alþingis fyrir forseta og meðundirrita þau hafi að öllu jöfnu í för með sér pólitíska og lagalega ábyrgð. Þá benda þeir á að í fræðilegri umfjöllun hafi verið leiddar líkur að því að ráðherra gæti neitað að leggja lög fyrir forseta sem hann teldi andstæð stjórnarskrá eða augljóslega gölluð.
Líkt og kemur fram í nefndaráliti meiri hlutans var sérstaklega óskað eftir því að Feneyjanefndin veitti álit sitt á breytingum á stjórnskipan og samspili valdhafa, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Meiri hlutinn sjálfur tekur sérstaklega fram að hann telji ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum enda liggur álit Feneyjanefndarinnar ekki fyrir. 1. minni hluti ítrekar þá afstöðu sína að til vansa er að afgreiða málið til 2. umræðu svo vanbúið.
86. gr. Ráðherrar.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja í umsögn sinni að með hliðsjón af 2. gr. frumvarpsins feli ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 86. gr. í sér endurtekningu og skörun sem sé óþörf. Þá telja þeir spurningu vakna um stöðu forseta sem sé ekki tilgreindur meðal æðstu handhafa framkvæmdarvalds samkvæmt frumvarpsgreininni og stöðu ríkisstjórnar sem skv. 87. gr. fari í sumum tilvikum með æðsta vald gagnvart ráðherra. Þá telja Ágúst Þór og Skúli að síðari málsliður 1. mgr. feli í sér óþarfa orðlengingar á hinu augljósa og að sama skapi megi telja ákvæði 2. mgr. ónauðsynlegt með hliðsjón af almennum reglum.
Í umsögn sinni lýsa Ágúst og Skúli efasemdum um að rétt sé að takmarka embættistíma ráðherra við átta ár eins og lagt er til í lokamálsgrein frumvarpsgreinarinnar enda sé nauðsynlegt að hæfileika- og reynsluríkt fólk vilji taka starf ráðherra að sér. Vekja þeir einnig athygli á að ákveðinn vafi kunni að ríkja um hvort átt sé við heildartíma ráðherra í embætti, eitt og sama ráðherraembættið eða fleiri samanlagt, og hvort starfstíminn geti tekið að teljast með að nýju eftir ákveðið hlé. Þar að auki telja þeir óljóst hvernig reglunni yrði framfylgt og setja jafnvel spurningarmerki við hvort henni yrði framfylgt í raun.
87. gr. Ríkisstjórn.
Sú ábending kemur fram í umsögn umboðsmanns Alþingis að þótt almennt hafi verið gengið út frá því að forsætisráðherra hefði verkstjórnar- og samhæfingarhlutverk í störfum ríkisstjórnar hafi aðrir ráðherrar sjálfstæði til að fara með málefni sem undir þá heyra á sína ábyrgð. Hafi ágreiningur orðið um það undir hvaða ráðuneyti mál heyrir hafi forsætisráðherra skorið þar úr. Telur umboðsmaður að verulegu máli skipti að það sé skýrt til hverra borgararnir geti leitað og hver fari með valdheimildir þegar fleiri en eitt ráðuneyti koma að málum, mál falli niður milli ráðuneyta þannig að enginn fáist til að taka á þeim o.s.frv. Í þessu ljósi telur hann orðalagið að forsætisráðherra samhæfi störf ráðherra nokkuð óljóst, sérstaklega í ljósi þess að það feli í sér undantekningu frá meginreglu 86. gr. um stöðu og ábyrgð einstakra ráðherra.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja að frumvarpsgreinin feli að nokkru í sér orðalagsbreytingar frá gildandi stjórnarskrá sem séu óþarfar. Aðalbreytinguna telja þeir þó þá að ríkisstjórn er gerð að fjölskipuðu stjórnvaldi í ákveðnum málum eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum. Þessu tengt benda þeir á að ráðherra muni ekki lengur geta lagt fram lagafrumvörp í eigin nafni heldur eingöngu í nafni ríkisstjórnar eftir að samþykki hennar er fengið. Telja þeir að það að gera ríkisstjórn að fjölskipuðu stjórnvaldi um mikilvægustu mál hafi lítt verið rætt eða greint með hliðsjón af íslenskum aðstæðum og veruleg þörf sé á mati á kostum og göllum þess að fara þá leið.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis vísar umboðsmaður til 3. mgr. 87. gr. og bendir á að hann telur að utan áskilnaðar 2. mgr. 56. gr. sé ekki skýrt afmarkað í frumvarpinu hvaða mál ríkisstjórnin í heild þarf að fjalla um og samþykkja til þess að þau öðlist gildi, t.d. gagnvart borgurunum. Þannig sé það alfarið háð ákvörðun löggjafans hverju sinni hvaða mál, umfram lagafrumvörp og tillögur til Alþingis, falli undir skilyrði um samþykki ríkisstjórnar sem fjölskipaðs stjórnvalds. Telur hann þá breytingu sem kemur fram í greininni leiða til þess að með lögum verði unnt að fela ríkisstjórninni sem fjölskipuðu stjórnvaldi að taka ákvarðanir sem m.a. geti lotið að einstaklingsbundnum ákvörðunum um rétt og skyldu borgaranna og þar með ákvarðanir sem þurfi að undirbúa og taka að uppfylltum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og þá, eftir atvikum, í samræmi við reglur stjórnsýslulaga ef um er að ræða ákvarðanir sem falla undir gildissvið þeirra laga. Mat umboðsmanns er að með þessu sé verið að opna fyrir gjörbreytta leið að því er varðar meðferð mála í æðstu stjórnsýslu ríkisins með tilheyrandi áhrifum á málsmeðferð og hugsanlega ábyrgð á slíkum ákvörðunum og að nánari greining á mögulegum áhrifum slíkrar breytingar hefði þurft að liggja fyrir.
89. gr. Ráðherrar og Alþingi.
Samkvæmt 1. mgr. 89. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ráðherrar mæli fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn, svari fyrirspurnum og taki þátt í umræðum á Alþingi eftir því sem þeir eru til kvaddir.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar kemur fram að þeir telji að ráðherrar verði að njóta málfrelsis og tillöguréttar á Alþingi til að geta rækt stjórnskipulegar skyldur sínar. Segjast þeir ekki fá séð að gildandi reglur séu gallaðar eða hafi reynst illa í framkvæmd. Þá kemur fram að þeir telji Alþingi í lófa lagið að kveða nánar á um stöðu ráðherra á þinginu í þingskapalögum.
Þá benda Ágúst og Skúli á að töluverðar umræður hafi orðið í stjórnlaganefnd um hvort rétt væri að þingmenn segðu af sér þingmennsku ef þeir tækju við ráðherraembætti og niðurstaðan hafi orðið sú að óvíst væri hvort slíkt mundi í raun styrkja sjálfstæði þingsins gagnvart ríkisstjórn.
90. gr. Stjórnarmyndun.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar benda þeir á að með greininni séu gerðar verulegar breytingar á gildandi reglum án þess að séð verði að þær séu gallaðar eða hafi reynst illa. Setja þeir fram þá skoðun sína að til að koma í veg fyrir hugsanlega misbeitingu valds sé hægt að heimila forseta að óska eftir yfirlýsingu þings um stuðning eða hlutleysi áður en hann skipar nýja ríkisstjórn. Segjast þeir ekki sjá rökin fyrir því að ganga svo langt að Alþingi kjósi forsætisráðherra auk þess sem það skjóti skökku við að forsætisráðherra sé bæði kosinn og skipaður af forseta.
Ágúst Þór og Skúli hafa einnig efasemdir um að rétt sé að kveða á um sjálfkrafa þingrof við þær aðstæður að forsætisráðherra er ekki kosinn. Rétt sé að hafa í huga að unnt sé að taka sérstaka ákvörðun um að rjúfa Alþingi ef það er talið nauðsynlegt.
Þá benda Ágúst Þór og Skúli á að skv. 4. mgr. greinarinnar virðist forsætisráðherra veitt sjálfstæð heimild til þess að ákveða skipan ráðuneyta. Í framhaldinu láta þeir í ljós þá skoðun að löggjafinn eigi að meta að hvaða marki þessum málum er skipað með lögum, líkt og nú er. Þannig telja þeir að sjálfstæð stjórnskipuleg heimild forsætisráðherra skerði völd þingsins óþarflega.
91. gr. Vantraust.
Í 91. gr. er heimild Alþingis til að samþykkja vantrauststillögu þrengd með því að þinginu er gert skylt að koma sér saman um eftirmann forsætisráðherra. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon segjast í umsögn sinni ekki sjá rökin fyrir þrengingunni þar sem með henni minnki aðhald Alþingis gagnvart ríkisstjórn. Benda þeir á að frumvarpið feli í sér áform um breytt kosningakerfi og búast megi við því að þingflokkar verði mun lausari í reipunum og þingið hugsanlega sundurleitara í heild sinni.
Að auki benda Ágúst Þór og Skúli á að skv. 2. mgr. greinarinnar sé ráðherra veitt lausn við samþykkt um vantraust en skv. 90. gr. sé það hins vegar forsætisráðherra sem veiti ráðherra lausn. Telja þeir þörf á að samræma þessi atriði og skýra.
Mat Ágústs Þórs og Skúla er að réttara væri að árétta þingræðisregluna í stjórnarskrá með almennum hætti og að sérstakt ákvæði um framkvæmd vantrausts sé í raun óþarft.
93. gr. Upplýsinga- og sannleiksskylda.
Samkvæmt 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar er ráðherra undanþeginn upplýsingaskyldu þegar málefni skal fara leynt samkvæmt lögum.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að samkvæmt skýringum stjórnlagaráðs geti ráðherra valið þann kost að upplýsa þingnefnd í trúnaði um mál en hann geti þó allt eins valið að gefa engar upplýsingar. Telja þeir stöðu þingsins of veika gagnvart ráðherra og eðlilegra væri að honum væri ávallt skylt að upplýsa þingið en gæti krafist þess að við ákveðnar aðstæður væri það gert á lokuðum nefndarfundi.
94. gr. Skýrsla ríkisstjórnar til Alþingis.
Samkvæmt 94. gr. er gert ráð fyrir að ríkisstjórn leggi árlega fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins, einnig að ráðherra geti gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.
Að mati Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar er ákvæðið óþarft enda sé þinginu í lófa lagið að kalla sjálft eftir slíkum upplýsingum eða setja almenn lög á þessa leið ef það telur ástæðu til.
95. gr. Ráðherraábyrgð.
Fjallað er um lagalega ábyrgð ráðherra í 95. gr. frumvarpsins. Að mati Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar vekur ákvæðið spurningar um ábyrgð forseta á þeim stjórnarathöfnum sem hann sinnir. Telja þeir nærtækt að álykta að þar sem forseti fari aðeins með handhöfn framkvæmdarvalds og ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarathöfnum sé forseti ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum. Engu að síður telja þeir að það samræmist ekki ætlunum stjórnlagaráðs en nauðsynlegt sé að skýra þann vafa sem skapist hvað þetta varðar.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis vísar umboðsmaður til reglu lokamálsliðar 1. mgr. greinarinnar og bendir á að ábyrgðarreglan í upphafi greinarinnar falli að afmörkun ábyrgðar einstakra ráðherra eins og henni er lýst í 1. mgr. 86. gr. en hins vegar sé lagt til að í ákveðnum málum taki ráðherrar sameiginlegar ákvarðanir. Telur hann að þegar gætt sé að því að í hinni lagalegu ábyrgð ráðherra felist í senn refsiábyrgð og skaðabótaábyrgð verði að taka ótvíræða afstöðu til þess í texta stjórnarskrár. Þá telur hann að það eitt að ráðherra hafi bókað andstöðu sína við ákvörðun ríkisstjórnar segi ekki til um ábyrgð þeirra sem stóðu að ákvörðuninni.
96. gr. Skipun embættismanna.
Töluverðar athugasemdir voru gerðar við 96. gr. frumvarpsins. Þannig telur Ragnhildur Helgadóttir hægt að sjá af greininni að hún beri of skýr merki þess að með henni sé verið að bregðast við einstökum málum. Björg Thorarensen telur markmið greinarinnar góð en leiðirnar sem farnar eru vanhugsaðar og til þess fallnar að setja í uppnám jákvæða þróun sem orðið hafi í löggjöf og framkvæmd við skipun dómara og æðstu embættismanna síðustu ár. Telur hún rök fyrir sumum grundvallarbreytingum afar veik. Telur hún reglu 2. mgr. greinarinnar engu bæta við gildandi reglur. Ragnhildur telur óljóst til hvaða embætta greininni sé ætlað að ná og hún feli í sér vísbendingu um að embættum beri að fjölga.
Þá gerir Björg athugasemdir við 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar þar sem hún telur að hlutverk forseta við skipun dómara skapi farveg fyrir óþarfa pólitískan átakaferil við slíka skipun. Þannig sé ráðherra, Alþingi og forseta Íslands blandað inn í meðferð máls sem sé afturför frá þeirri tilhögun sem komið hefur verið á um skipun dómara. Þá telur Björg ekki hægt að sjá að það bæti fagleg vinnubrögð við skipun annarra æðstu embættismanna ríkisins að tillögur um það séu á hendi einnar nefndar þar sem forseti Íslands skipar formann. Bendir hún á að lagt sé til að blanda forseta Íslands inn í skipunarferlið og veita honum geðþóttavald án þess að geta nokkurra skilyrða fyrir því að forseti ákveði að synja tillögu ráðherra. Telur hún að aðkoma forseta að ferlinu flæki enn álitaefni sem til staðar eru og varða hlutverk, stöðu og ábyrgð forseta Íslands samkvæmt frumvarpinu.
Athugasemdir sem koma fram í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar eru af sama meiði. Þeir telja ýmsar spurningar vakna um aðkomu forseta að skipun dómara og ríkissaksóknara. Í fyrsta lagi megi spyrja hvort forseti beri einhverja lagalega ábyrgð vegna skipunarinnar en sé svo ekki megi spyrja hversu æskilegt fyrirkomulagið er. Í öðru lagi spyrja þeir um skilvirkni fyrirkomulagsins þar sem af ýmsum ástæðum verði að telja ólíklegt að ráðherra njóti stuðnings 2/ 3 þingmanna. Af þeim sökum telja þeir að mjög erfitt geti orðið að skipa í embætti. Ragnhildur Helgadóttir telur að hvað skipun dómara varðar sé greinin einfaldlega of nákvæm og spyr um ósamræmið sem felst í því að stjórnarskrá geri ráð fyrir einföldum meiri hluta til takmörkunar stjórnarskrárvernduðum mannréttindum en auknum meiri hluta við töku ákvörðunar um skipun embættismanns. Umboðsmaður Alþingis telur að sem framkvæmdarvaldshafi þurfi forseti Íslands að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins gagnvart einstaklingunum sem hlut eiga að máli. Þá gæti hér eins og við önnur framkvæmdarvalds- eða stjórnsýsluverkefni forseta reynt á eftirlit Alþingis og stofnana þess og umboðsmanns Alþingis, auk þess sem synjun forseta kynni að verða borin undir dómstóla.
Í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands er vísað til 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar og bent á að ekki sé gert ráð fyrir að sjálfstæð og óháð nefnd meti hæfi umsækjenda um dómaraembætti eins og nú tíðkist. Þá sé ekki heldur gert ráð fyrir að sjálfstæð nefnd skv. 4. mgr. greinarinnar komi að vali ráðherra. Ragnhildur Helgadóttir telur verulega óskýrt hvert hlutverk sjálfstæðu nefndarinnar eigi að vera.
Björg Thorarensen bendir á að í 4. mgr. sé lögð til ný aðferð við skipun embættismanna þar sem forseta Íslands er veitt nýtt persónulegt vald til að skipa að eigin vali formann nefndar sem á að hafa yfirumsjón með skipun allra æðstu embættismanna landsins. Telur hún nefnd skv. 4. mgr. hljóta óhjákvæmilega að skorta nauðsynlega sérþekkingu og innsýn í faglega hæfni umsækjenda auk þess sem sjálfstæði hennar verði engan veginn tryggt. Umboðsmaður Alþingis telur að nefndin verði í eðli sínu ábyrgðar- og eftirlitslaus en sem hluti af stjórnsýslu ríkisins falli hún þó væntanlega undir eftirlit umboðsmanns Alþingis. Mat hans er að með því að fela sjálfstæðum og óháðum aðila að leggja endanlegt mat á hverjir teljist hæfastir úr hópi umsækjenda gefist minna svigrúm fyrir þann aðila sem ber ábyrgð á starfseminni til þess að velja í embættið einstakling sem hann treystir til að fylgja eftir verkefnum embættisins í samræmi við þá stefnumörkun sem hann kýs að sé viðhöfð og hann ber ábyrgð á. Þá telur hann að með því að færa einstaka þætti stjórnsýslunnar undan eftirliti og ábyrgð verði til sjálfstæðar einingar innan stjórnsýslunnar sem enginn ber ábyrgð á og þeir sem þar gegna störfum þurfa ekki að standa neinum reikningsskil verka sinna eða verkleysis. Þannig muni breytt fyrirkomulag þessara mála í stjórnarskrá í stað þess að það sé mótað í löggjöf setja ákveðnar og þrengri skorður við því að hægt verði að bregðast við reynslu og þróun í skipunarmálum.
Í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands er fjallað sérstaklega um skipun ráðherra í önnur æðstu embætti, vísað til ákvæða starfsmannalaga og spurt hvort átt sé við þrengri hóp embætta en kemur fram í 22. gr. þeirra. Telur nefndin ákvæðið óþarflega óljóst og opna á að löggjafinn freistist til að gefa hugtakinu embætti þrengri merkingu en nú er á grundvelli ákvæðisins í þeim tilgangi að þurfa ekki að bera umsækjendur undir hæfnismat sjálfstæðrar nefndar málsgreinarinnar.
97. gr. Sjálfstæðar ríkisstofnanir.
Í 97. gr. frumvarpsins er að finna heimild Alþingis til að kveða með lögum á um sjálfstæði stofnana.
Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar setja þeir þá skoðun fram að það sé ósamrýmanlegt almennum reglum að unnt sé að setja reglur, með venjulegri lagasetningu, sem ekki sé unnt að afnema með lögum. Telja þeir að leita verði annarra leiða til að tryggja stöðu þeirra stofnana sem ákvæðið fjallar um.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis kemur fram að hann telji að þeirri skipan sem lögð sé til í frumvarpsgreininni sé ætlað að gera Alþingi erfiðara um vik við að gera breytingar á skipulagi stjórnsýslunnar til framtíðar og fylgja þannig eftir stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma. Leggur hann til að gerð verði úttekt á áhrifum ákvæðisins áður en það verður fest í stjórnarskrá.
VI. kafli. Dómsvald.
Í VI. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um dómsvald. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að stjórnlagaráð taldi ákvæði V. kafla núgildandi stjórnarskrár ekki þurfa mikilla efnisbreytinga við en ráðið taldi þó mikilvægt að styrkja stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna. Það er þó álit 1. minni hluta að það hafi ekki tekist sem skyldi. Í því sambandi má nefna að ýmis ákvæði frumvarpsins miða að því að fela dómstólunum ný verkefni sem eru ekki dómstörf en til lengri tíma litið er það fallið til að veikja sjálfstæði dómstólanna. Einnig áréttar nefndin að hvorki Dómarafélag Íslands né Dómstólaráð Íslands töldu sér unnt að skila inn viðhlítandi umsögn með þeim skamma fyrirvara sem gefinn var og telur 1. minni hluti bagalegt að þeirra sjónarmið séu ekki til staðar við vinnslu málsins.
98. gr. Skipun dómsvalds.
Í 98. gr. frumvarpsins er vikið að skipan dómsvaldsins og kveðið á um að það skuli ákveða með lögum. 1. minni hluti bendir á að ákvæðið felur í sér orðalagsbreytingar þar sem „verður eigi ákveðið nema með lögum“ er skipt út fyrir „skal ákveðin með lögum“. 1. minni hluti tekur undir umsögn laganefndar Lögmannafélagsins um að fyrra orðalagið sé afdráttarlausara og skjóti betri stoðum undir sjálfstæði dómstóla.
99. gr. Sjálfstæði dómstóla.
Í 99. gr. frumvarpsins er kveðið á um að sjálfstæði dómstóla skuli tryggt með lögum. Ákvæðið er nýmæli. Í umsögnum Ágústs Þórs Árnasonar, Skúla Magnússonar og Bjargar Thoroddsen kom fram að þegar heildarmynd frumvarpsins væri skoðuð með hliðsjón af ákvæðinu væru uppi efasemdir um sjálfstæði dómstólanna þar sem þeim eru samkvæmt frumvarpinu falin ýmis verkefni sem nú falla á aðra handhafa ríkisvalds eða ný verkefni búin til. Sérstaklega er bent á 3. mgr. 43. gr. þar sem heimilt er að skjóta úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosninga og kosninga til Alþingis til Hæstaréttar Íslands og 2. mgr. 83. gr. um að Alþingi geti krafist þess með 2/ 3 hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. um staðgengil forseta Íslands eða 1. mgr. 83. gr. um fráfall forseta sé fullnægt. Einnig var bent á ákvæði 1. mgr. 67. gr. um að ef ágreiningur rís um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu eigi dómstólar að skera þar úr. Að mati þessara fræðimanna væri rétt að verja sjálfstæði dómstólanna með því að kveða á um að þeim verði ekki falin störf sem samkvæmt venju eða eðli sínu heyra undir aðra valdþætti ríkisins. Þróun í þessa átt gæti veikt sjálfstæði þeirra til lengri tíma. 1. minni hluti vill hér benda á að tekið er undir þessi sjónarmið í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar sem beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa. 1. minni hluti vekur athygli á því að meiri hlutinn virðir þessi sjónarmið að vettugi. Fram kemur í áliti þeirra að vel megi fela Hæstarétti, svo dæmi sé tekið, að úrskurða um lögmæti og ýmis atriði tengd forsetakjöri án nánari rökstuðnings. 1. minni hluti vill árétta mikilvægi þess að farið sé vel yfir sjónarmið fræðimanna í þessu sambandi enda kalli þau á ítarlega skoðun á ákvæðinu. 1. minni hluti bendir einnig á umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands þar sem hún bendir á að í frumvarpinu sé vísað til skýringa við greinina í tillögu stjórnlagaráðs þar sem segir að löggjafinn hafi verulegt mat um sjálfstæði dómstóla. Þetta telur laganefndin óheppilegt hið minnsta og að mati nefndarinnar verður að taka af allan vafa um sjálfstæði dómstóla. Tekur 1. minni hluti heils hugar undir þessi sjónarmið.
100. gr. Lögsaga dómstóla.
Í 100. gr. er fjallað um lögsögu dómstóla. Ákvæði 2. mgr. 100. gr. er ætlað að lögfesta gildandi stjórnskipunarvenju um úrskurðarvald dómstóla að því varðar stjórnskipulegt gildi laga án efnislegrar breytingar. Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon benda á að ákvæðið sé óþarflega þröngt þar sem ýmsar reglur stjórnskipunar geta stuðst við aðrar heimildir en stjórnarskrána sjálfa. Ákvæðið sé í raun of takmarkandi eins og Ragnhildur Helgadóttir bendir einnig á. 1. minni hluti telur að ákvæðið óbreytt feli í sér að lög sem dómstólar hafa talið andstæð stjórnlögum séu í raun ógild enda þótt þau hafi ekki formlega verið felld úr gildi. 1. minni hluti telur að ákvæðið þarfnist nánari skoðunar.
101. gr. Hæstiréttur Íslands.
Fram kemur í 101. gr. frumvarpsins að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins en þó megi ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Félagsdómur er því eini sérdómstóllinn sem nýtur verndar stjórnarskrár ef frumvarpið verður að lögum. 1. minni hluti vekur athygli á því að í skilabréfi sérfræðingahópsins er sérstaklega bent á að ákvæðið bindi hendur löggjafans þannig að aðrir sérdómstólar verða þá ekki settir á fót. Það er jafnframt mat sérfræðingahópsins að álitamál sé hvort rétt hefði verið að skilja eftir svigrúm fyrir löggjafann til að meta þörfina á sérdómstólum hverju sinni. Einnig tekur 1. minni hluti undir álit Bjargar Thorarensen um að ákvæðið geti útilokað til framtíðar að fleiri sérdómstólar verði stofnaðir um sérhæfð málefni á tilteknum réttarsviðum sem og að ekki liggi fyrir hvort heimilt verði að stofna millidómstig ef ákvæðið verður samþykkt óbreytt. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að ákvæðið stangist að sumu leyti á við 98. gr. þar sem löggjafanum er veitt vald til þess að ákveða með lögum skipan dómstóla.
102. gr. Skipun dómara.
Í 102. gr. frumvarpsins er kveðið á um skipun dómara. Tvær verulegar efnisbreytingar eru gerðar frá gildandi stjórnarskrá. Annars vegar er felld brott málsgrein sem kemur í veg fyrir að dómarar verði fluttir til í embætti gegn vilja þeirra og hins vegar er felld brott heimild hæstaréttardómara til að láta af embætti 65 ára án þess að missa neins í af launum sínum. 1. minni hluti bendir á að ekki er að finna efnislegar skýringar á þessum breytingum í greinargerð með ákvæðinu. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að þessar breytingar séu til þess fallnar að draga úr sjálfstæði dómara frá því sem nú er.
103. gr. Sjálfstæði dómenda.
Ákvæðið er sambærilegt 1. málsl. 61. gr. gildandi stjórnarskrár.
104. gr. Ákæruvald og ríkissaksóknari.
Í 104. gr. er kveðið á um ákæruvald og ríkissaksóknara en ákvæðið er nýmæli. Laganefnd Lögmannafélagsins bendir á að huga mætti að sameiningu ákvæða um dómara þar sem skorti á samræmi milli ákvæða um dómara og dómstóla annars vegar og ákæruvald og ríkissaksóknara hins vegar. Þá hefur verið bent á að óheppilegt sé að ákvæði um skipan ákæruvaldsins sé fundinn staður í kafla um dómsvald, sbr. meginsjónarmið um þrískiptingu ríkisvaldsins. 1. minni hluti telur að eðlilegt hefði verið að fara yfir þessi álitamál áður en málið var afgreitt til 2. umræðu og bendir á að enga umfjöllun er að finna um þessi atriði í nefndaráliti meiri hlutans.
VII. kafli. Sveitarfélög.
Í VII. kafla er að finna ákvæði er varða sveitarfélög. Ragnhildur Helgadóttir lýsir yfir ákveðnum efasemdum um að með ákvæðum hans sé staða sveitarfélaga styrkt líkt og fullyrt er í greinargerð. Bendir hún á að ef ætlunin er að styrkja sveitarstjórnarstigið eða skýra og skerpa stöðu sveitarfélaga þurfi að athuga nánar hvort það tekst með ákvæðunum eins og þau eru. Þá bendir hún einnig á að huga þurfi að því hvort í reynd sé nauðsynlegt að festa í stjórnarskrá ákvæði um framkvæmd sem verið hefur við lýði.
105. gr. Sjálfstæði sveitarfélaga.
Í 105. gr. er kveðið á um sjálfstæði sveitarfélaga. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar koma fram efasemdir um lagalegt gildi 2. mgr. 105. gr. Benda þeir á að erfitt er að sjá fyrir sér að unnt sé að framfylgja með atbeina dómstóla eða öðrum hætti reglum um að sveitarfélög skuli hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum. Um er að ræða matskennt ákvæði og telja Ágúst Þór og Skúli að þessar reglur muni valda ágreiningi og þeim muni verða beitt í pólitískum átökum. Í samræmi við almennar athugasemdir telja þeir æskilegt að stjórnarskrártextinn sjálfur hafi að geyma sem fæstar almennt orðaðar stefnuyfirlýsingar sem túlka má á margvíslega vegu án þess að þær hafi að geyma eiginlegar réttarreglur.
Ragnhildur Helgadóttir gerir sambærilega athugasemd við ákvæðið og vekur einnig athygli á því að skilyrði sem þessi eru ekki sett ríki eða ríkisstofnunum í frumvarpinu. Vert er hér að geta athugasemda Ágústs Þórs og Skúla við 68. gr. þar sem þeir benda á að ástæða sé til að bæta við ákvæði um skuldajöfnuð til lengri tíma og bann við óeðlilegum rekstrarhalla fjárlaga.
Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á það álitamál hvort regla í stjórnarskrá um nægilega burði og tekjur getur leitt til þess að sveitarfélagi verði ekki talið skylt að sinna ákveðnum lögbundnum verkefnum gagnvart íbúum sínum hafi það ekki slíka burði. Á sama hátt vakni sú spurning hvort viðkomandi íbúar sveitarfélagsins geti þá, með tilvísun til annarra ákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 9. gr., og efnisákvæðis um viðkomandi réttindi, fengið sveitarfélag og/eða ríkið dæmt skaðabótaskylt af slíku tilefni.
Samband íslenskra sveitarfélaga telur orðalag ákvæðisins geta verið tvíeggjað með tilliti til sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga. Bendir sambandið á að eins og fram komi í skýringum við ákvæðið sé tilgangur þess tvíþættur, í fyrsta lagi að sveitarfélög þurfi að hafa nægilega tekjustofna til að standa undir verkefnum sínum og í öðru lagi að sveitarfélög þurfi að vera nægilega stór til að standa undir þeim verkefnum sem þeim er ætlað að sinna samkvæmt lögum. Minnir sambandið á að í sveitarstjórnarlögum er kveðið ítarlega á um heimildir sveitarfélaga til þess að eiga samvinnu sín á milli um framkvæmd verkefna.
106. gr. Nálægðarreglan.
Í 106. gr. er að finna nálægðarregluna sem felur í sér að þættir þjónustu sveitarfélaga sem best þykir komið undir staðbundinni stjórn þeirra skuli vera á hendi sveitarfélaganna. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar koma fram sömu efasemdir um lagalegt gildi 106. gr. og reifaðar eru hér að framan um 2. mgr. 105. gr. Ragnhildur Helgadóttir bendir á að óvíst er hvort ákvæðið hafi mikla merkingu þar sem það segi fyrst og fremst að telji Alþingi þjónustu best komið hjá sveitarfélögum skuli hún færð þangað. Bendir Ragnhildur á að í þessu felist í reynd engin breyting á núverandi réttarskipan. Ragnhildur veltir einnig upp grundvallarspurningum um samspil ákvæðisins við jafnræðisreglu og mannréttindaákvæði og hvort réttlætanlegt sé að grundvallarþjónusta sé mjög mismunandi eftir sveitarfélögum.
Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því að í skýringum við ákvæðið virðist ekki gert ráð fyrir að sveitarfélögum sé heimilt að fela samtökum í umboði sveitarfélaga að sinna þeim þáttum opinberrar þjónustu sem fallið geta undir ákvæðið þrátt fyrir að kveðið sé á um það í ákvæðinu. Þá bendir umboðsmaður Alþingis á að orðalag greinargerðar um ákvæðið sé um margt annað mjög óskýrt og misvísandi. Vekur hann einnig athygli á því líkt og Ragnhildur Helgadóttir að ástæða sé til að skoða hvort rétt sé að binda þessa reglu við opinbera þjónustu þegar að öðru leyti er talað um lögbundin verkefni sveitarfélaga.
107. gr. Kosning sveitarstjórna og íbúalýðræði.
Í 107. gr. er kveðið á um kosningu sveitarstjórna og heimildir íbúa sveitarfélaga til þess að óska eftir atkvæðagreiðslu um málefni þess. Ragnhildur Helgadóttir vekur athygli á því að huga þurfi að því hvort ástæða sé til að hafa ákvæðið í stjórnarskrá. Þá veki afmörkun á efni atkvæðagreiðslna upp spurningar hvort ástæða sé til að hafa heimildina almennari.
108. gr. Samráðsskylda.
Í 8. gr. er kveðið á um að samráð skuli haft við sveitarfélögin við undirbúning laga sem með beinum hætti varða málefni sveitarfélaga. Ragnhildur Helgadóttir bendir á að samráð sem nú er viðhaft sé víðtækara en gert er ráð fyrir í ákvæðinu. Því virðist svo vera sem eingöngu sé verið að stjórnarskrárbinda hluta núverandi framkvæmdar. Hún bendir einnig á að ekki liggi alls kostar fyrir í hverju þessi samráðsskylda felist og veltir upp þeirri spurningu hvort hún geti til að mynda hvílt á starfsfólki Alþingis fyrir hönd þingmanna sem leggja vilja fram frumvarp til laga sem varða með beinum hætti málefni sveitarfélaga.
Umboðsmaður Alþingis telur einnig að ástæða geti verið til að hugleiða hvort brot á þessari reglu gagnvart sveitarfélögunum geti haft þýðingu um gildi þeirra laga sem Alþingi kann að samþykkja.
VIII. kafli. Utanríkismál.
Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um utanríkismál. Sérstakur kafli um utanríkismál er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Í umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar er gerð grein fyrir helstu athugasemdum er varða ákvæði kaflans sem komu til umfjöllunar á fundum nefndarinnar. Sum hver varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni. Því miður var utanríkismálanefnd, líkt og öðrum nefndum þingsins, skammtaður naumur tími til athugunar málsins og því vannst 1. minni hluta ekki tækifæri til að gera rækilega grein fyrir álitamálunum líkt og full ástæða er til.
109. gr. Meðferð utanríkismála.
Í 109. gr. frumvarpsins er kveðið á um meðferð utanríkismála.
1. minni hluti bendir á að í 1. mgr. 109. gr. frumvarpsins er ekki vikið að hlutverki forseta Íslands sem, samkvæmt reglum þjóðaréttar, getur farið með fyrirsvar landsins. Í umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar um tillögur stjórnlagaráðs er vísað til þess að hvorki í texta né skýringum sé tekin afstaða til hlutverks forseta Íslands svo sem æskilegt væri og nefna þeir til sögunnar t.d. skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 211, í því sambandi. Í umsögn Bjargar Thorarensen segir um þetta atriði: „Ekki er óeðlilegt að forseta Íslands sé getið í þessu samhengi, t.d. að hann komi fram fyrir hönd ríkisins sem þjóðhöfðingi í samskiptum við erlend ríki.“
1. minni hluti telur að æskilegt væri að víkja að hlutverki forseta í greinargerð ef ekki í ákvæðinu sjálfu og telur að þetta atriði þarfnist nánari skoðunar. Í umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar segir einnig um þetta ákvæði: „Álitamál er hvort þörf er á því að hnykkja á upplýsingaskyldu allra ráðherra og samráðsskyldu ríkisstjórnarinnar. Í þess stað virðist nægja að vísa almennt til samráðs- og upplýsingaskyldu framkvæmdavaldsins.“ Gerir 1. minni hluti þau sjónarmið að sínum.
Að mati 1. minni hluta ætti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins að falla brott. 1. minni hluti bendir á að ekkert aðildarríki Atlantshafsbandalagsins hefur sambærilegan áskilnað að stjórnlögum um samþykki þjóðþingsins vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem ríkið er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Þar er átt við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sem hvorki eru samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna né falla undir sjálfsvörn bandalagsins, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans. Það athugast að ákvæðið gengur mun lengra en ákvæði í erlendum stjórnarskrám sem áskilja samþykki þjóðþings áður en hervaldi ríkisins er beitt.
Aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, sbr. 3. mgr. 109. gr., eru viðkvæmt mál og vandmeðfarið. Upp geta komið þær aðstæður að NATO telji sig þurfa að bregðast skjótt við, t.d. ef alvarlegt ástand skapast í ríkjum, svo sem hætta á fjöldamorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum. Að mati 1. minni hluta þurfa íslensk stjórnvöld að eiga möguleika á að standa að ákvörðun á vettvangi NATO um aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds við slíkar aðstæður, að höfðu samráði við Alþingi, en án þess þó að sérstaks samþykkis Alþingis hafi verið leitað með atkvæðagreiðslu í þinginu.
Vísar 1. minni hluti hér til sjónarmiða í umsögn Bjargar Thorarensen þar sem segir m.a.: „Hér ræður úrslitum hvernig túlka ber orðið „beiting vopnavalds“ en af greinargerðinni [með frumvarpinu] er ekki fullljóst hvað í því felst. Hafa ber í huga að alþjóðasamfélagið getur þurft að bregðast skjótt við t.d. ef alvarlegt ástand skapast í ríkjum svo sem hætta á hópmorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum og öryggisráðið bregst hlutverki sínu að grípa til ráðstafana á grundvelli VII. kafla stofnskrár SÞ. Þá getur þurft að kalla Alþingi saman með stuttum fyrirvara til þess að samþykkja stuðning við ríki eða hóp ríkja sem hyggjast bregðast við slíkum aðstæðum með því að beita vopnavaldi. Um lögmæti slíkra aðgerða er þó einatt álitamál, þar sem öryggisráðið er í raun eina alþjóðlega stofnunin sem getur ákveðið slíkar aðgerðir á lögmætan hátt samkvæmt þjóðarétti nema um sjálfsvörn sé að ræða.“ Í umsögn Ragnhildar Helgadóttur segir m.a.: „Orðalag 4. mgr.: „aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af skv. þjóðarétti“ er kauðskt og merkingin kemst ekki til skila.“
Þá má nefna til sögunnar umsögn umboðsmanns Alþingis þar sem segir m.a.: „Vegna orðalags í 3. mgr. um aðferðir sem fela í sér beitingu vopnavalds verður að hafa í huga að aðkoma einstakra ríkja og stuðningur við aðgerðir annarra ríkja getur verið mjög mismunandi. Þannig kann ríki t.d. að heimila skipum eða flugvélum frá öðrum ríkjum sem flytja hermenn, vopn eða birgðir vegna tiltekins hernaðar eða inngripa í ástand sem er uppi í þriðja ríki án þess að ríkið taki beina afstöðu til eða lýsi yfir beinum stuðningi við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds. Óvissa um afmörkun ákvæðisins að þessu leyti og deilur um hvenær það á við geta haft óheppileg áhrif á traust almennings á stjórnvöldum. Skýringar í greinargerð með þessu ákvæði veita takmarkaða leiðsögn í þessu efni. Að því er varðar upplýsingagjöf og meðferð upplýsinga um utanríkismál hjá utanríkismálanefnd og Alþingi verður að hafa í huga að oft kann þar að vera um að ræða upplýsingar um viðkvæma stöðu í deilum eða samskiptum milli þjóðríkja. Það kann því að vera svo að þau erlendu ríki sem íslensk stjórnvöld eru í sambandi við geri kröfu um að trúnaðar sé gætt um slíkar upplýsingar í ákveðinn tíma, t.d. á meðan ákveðið ástand varir eða íslensk stjórnvöld meta það svo að trúnaður um slíkar upplýsingar og þær sem veittar eru utanríkismálanefnd sé mikilvægur með tilliti til íslenskra hagsmuna. Með tilliti til þess rúma upplýsingaréttar almennings sem lagður er til í 15. gr. frumvarpsins og skyldu til upplýsingagjafar til utanríkismálanefndar sem lögð er til í þessari grein kann að vera ástæða til þess að mæla sérstaklega fyrir um heimild til að ákveða að trúnaður skuli ríkja um upplýsingar sem nefndinni eru veittar og hver fer með heimildina til að ákveða það. Ég tek fram að sömu aðstæður kunna einnig að vera fyrir hendi ef til þess kemur að Alþingi þurfi í skyndi að fjalla um fyrirhugaðar hernaðaraðgerðir samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins. Enn og aftur þarf að hafa í huga að í stjórnarskrá séu ákvæði sem taka mið af því að handhafar ríkisvalds á Íslandi kunna að þurfa að takast á við mál og leysa úr þeim þegar viðsjárverðir tímar eru bæði hér á landi og/eða í heiminum almennt.“
Ákvæði á borð við það sem meiri hlutinn leggur til gæti tafið verulega eða mögulega gert íslenskum stjórnvöldum ókleift að taka þátt í störfum Norður-Atlantshafsráðsins þegar bíða þyrfti eftir þinglegri meðferð. Í áliti 1. minni hluta utanríkismálanefndar er rakið hvernig þingleg meðferð gæti orðið í tilvikum sem þessum. 1. minni hluti bendir á að við umfjöllun utanríkismálanefndar um ákvæðið hafi verið bent á að ákvæðið væri „útsett fyrir ágreining“.
Hjáseta er ekki valkostur á vettvangi Norður-Atlantshafsráðsins þar sem ákvarðanir eru teknar á grundvelli samstöðu. Hins vegar er valkvætt hvernig aðildarríkin kjósa að taka þátt í framkvæmd einstakra aðgerða. Tími getur þarna reynst naumur. Meta þarf afleiðingar ákvæðisins af yfirvegun. Ef framangreint ákvæði yrði samþykkt má enn fremur telja að vandkvæði og óvissa gætu skapast þegar kæmi að framkvæmd, þar sem ákvarðanir innan NATO eru teknar á grundvelli trúnaðarupplýsinga, jafnvel þar sem fastaráð NATO tekur ákvarðanir um hvert og eitt tilvik, sem dæmi eru um.
Önnur ríki gera sér grein fyrir framangreindu og gera af þeirri ástæðu skýran greinarmun á milli annars vegar samþykkis þjóðþings vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, og hins vegar samþykkis þjóðþings fyrir því að mannafli eða her sé sendur til verkefna af því tagi, eins og áður greinir. Þýska þingið fjallaði t.d. um mál Líbýu árið 2011 en ekki var þingvilji fyrir því að leggja fram búnað og mannafla. Þrátt fyrir það stóðu þýsk stjórnvöld að ákvörðun NATO í Líbýu-málinu.
Einnig má nefna dæmi af 2. mgr. 19. gr. dönsku stjórnarskrárinnar sem kveður á um að stjórnvöld leiti eftir samþykki þingsins til að beita eigin herafla í slíkum aðgerðum. Sitji þjóðþingið ekki skuli kalla það saman þegar í stað. Ákvörðun um stuðning við slíkar aðgerðir er tekin að höfðu samráði við utanríkismálanefnd danska þingsins á grundvelli svipaðs ákvæðis og er í síðari málslið 2. mgr. 109. gr.
1. minni hluti vekur athygli á ákvörðun íslenskra stjórnvalda í Líbýu-málinu árið 2011, sem full ástæða er til að greina hvort félli undir 3. mgr. 109. gr. Vísast hér m.a. til orða varaformanns annars stjórnarflokksins sem birtust í vefritinu Smugunni 4. maí 2011 undir fyrirsögninni „NATO, Ísland og Líbýa“, svohljóðandi: „Afskipti Íslands af loftárásum í Líbýu hófust þegar NATÓ gerðist aðili að átökunum. Við í Vinstri grænum höfðum þá þegar ályktað að við styddum ekki þessar árásir. Við teljum að þær séu ekki í samræmi við samþykkt Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, hvaða skoðun sem menn kunna annars að hafa á þeirri samþykkt. Ríkisstjórn Íslands hefur aldrei samþykkt stuðning við þessar loftárásir og raunar ekki heldur Alþingi þar sem samþykkis þess hefur aldrei verið leitað heldur hafa loftárásir á Líbýu einungis verið ræddar almenns eðlis í utandagskrárumræðum. Í ljósi þess að Ísland er eigi að síður orðinn aðili að þessum stríðsrekstri væri að sumu leyti eðlilegt að utanríkisráðherra leitaði eftir formlegri samþykkt Alþingis við það, en VG mun að sjálfsögðu ekki veita slíkri tillögu brautargengi. Þar verður stjórnarandstaðan að axla þá ábyrgð sem fylgir stuðningi hennar við NATÓ-aðild Íslands.“
Er þarna vakin athygli á enn einum vandanum er fylgt gæti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins, þ.e. þeim túlkunarvanda sem gæti skapast um ályktanir öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, með tilheyrandi óvissu eða mögulegri uppsprettu ágreinings.
1. minni hluti bendir á að þingræðisreglan á almennt að tryggja að ákvarðanir um stuðning við aðgerðir af því tagi sem 3. mgr. 109. gr. tæki til séu ekki teknar í trássi við vilja meiri hluta Alþingis. Því fari best á að 3. mgr. falli brott, á sama tíma og samráð og umfjöllun um töku slíkra ákvarðana fari fyrst og fremst fram á vettvangi utanríkismálanefndar.
110. gr. Þjóðréttarsamningar.
Í 110. gr. frumvarpsins er kveðið á um samningagerð við önnur ríki. 1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hlutans á þessu stigi um 110. gr. frumvarpsins um þjóðréttarsamninga, enda er ákvæðinu ætlað að vera efnislega hið sama og 21. gr. stjórnarskrárinnar.
111. gr. Framsal ríkisvalds.
Í 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um framsal ríkisvalds. Að mati 1. minni hluta felst stærsta breytingin og erfiðustu álitamál kaflans í ákvæðinu um framsal valds.
1. minni hluti telur að færa megi rök fyrir því að í stjórnarskrá sé sett ákvæði um heimild til framsals á ríkisvaldi og um slíkt framsal gildi þannig skýrari reglur en leiðir af þeim ólögfestu sjónarmiðum sem hingað til hefur verið farið eftir. Þannig er á það fallist að um er að ræða nauðsynlega breytingu sem tekur mið af því alþjóðlega samstarfi sem þróast hefur eftir seinna stríð og samstaða er um að Ísland eigi að taka þátt í. 1. minni hluti bendir á að flest nágrannalönd hafa um áratugaskeið haft stjórnskipulegar heimildir í þessa veru. Ef rétt væri staðið að málum hér yrði þannig um réttarbót að ræða sem um ætti að ríkja breið pólitísk samstaða.
Að mati 1. minni hluta ættu meginmarkmið ákvæðis um framsal valds að teljast ágreiningslaus. Í fyrsta lagi á efni slíks ákvæði að tryggja að framsal valds fari einungis fram á grundvelli milliríkjasamstarfs sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki og jafnframt að með framsali sé ekki gengið of nærri fullveldi ríkisins. Í annan stað á slíkt ákvæði að tryggja að framsal valds sé skilyrðislaust háð samþykki Alþingis. Í þriðja lagi verður að gera kröfu um að framsal valds sé háð samþykki aukins meiri hluta Alþingis eða, eftir atvikum, samþykki meiri hluta kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu. Verður hér að líta til þess að ákvörðun um framsals valds er með ýmsum hætti viðurhlutameira en venjuleg lagasetning og verður jafnvel í ákveðnum tilvikum jafnað til breytinga á stjórnlögum. Loks þarf framsal ríkisvalds að vera afturkallanleg ákvörðun.
Stjórnarskrárákvæði um framsal valds á samkvæmt öllu þessu að setja stofnunum ríkisins efnisleg mörk og kveða á um málsmeðferð sem tryggir að ákvörðun um þetta efni sé tekin á grundvelli breiðrar samstöðu. Forsenda ákvæðis sem þessa er að fyrir liggi greining á því hvað er talið flokkast undir framsal ríkisvalds og, eftir atvikum, hvaða framsal telst falla undir núverandi heimildir. Í greiningu á hinu fyrrnefnda væru sett fram dæmi um afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari, og mundu flokkast undir framsal ríkisvalds. Greining sem þessi liggur hins vegar ekki fyrir. Greining á hinu síðarnefnda er hins vegar nokkuð á veg komin, en í álitsgerðum hefur verið gerð grein fyrir þeim forsendum sem áður hefur verið byggt á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. hvaða valdheimildir ríkisins yrðu framseldar, að hverjum þær beindust (t.d. stofnunum, lögaðilum, einstaklingum), þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni í því kerfi sem sett er upp með viðkomandi gerð, umfangi og eðli valdheimildanna (þ.e. afmörkun og hverju þær tengjast, íþyngjandi ákvarðanir o.s.frv.), samfélagslegum markmiðum valdaframsals og svigrúmi löggjafans í þessu sambandi. Hér verður þó að gera þann almenna fyrirvara að enn hefur ekki reynt á hvort þau viðmið, sem Alþingi hefur starfað eftir og byggt hafa á lögfræðilegum álitsgerðum, mundu standast fyrir íslenskum dómstólum.
Að mati 1. minni hluta hefði þurft mun betri yfirferð í nefndinni um ýmis álitamál sem hér vakna, einkum hvort og þá með hvaða hætti setja eigi framsali ríkisvalds þrengri skorður í þeim tilvikum sem fram til þessa hafa verið talin rúmast innan heimilda stjórnarskrárinnar.
1. minni hluti gerir alvarlegar athugasemdir við tillögu meiri hlutans um að unnt sé að framselja vald til stofnana sem Ísland á ekki aðild að. Að mati 1. minni hluta ætti það að vera ófrávíkjanlegt skilyrði að Ísland eigi aðild að þeirri stofnun sem vald er framselt til á grundvelli þjóðréttarsamnings og sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki. Hér verður þó að hafa í huga að þegar um er að ræða sjálfstæðar eftirlitsstofnanir eða alþjóðlega dómstóla getur verið villandi að ræða um „aðild ríkisins“ að stofnun þótt ríkið taki þátt í því alþjóðlega samstarfi eða samningi sem stofnun grundvallast á. Orðalag ákvæðisins í upphaflegu frumvarpi þarfnast því lagfæringar.
Tilefni heimildarinnar til framsals valds til alþjóðastofnunar, án áskilnaðar um aðild eða aðkomu að stofnun til jafns við önnur ríki, virðist vera sú þróun EES-samningsins að stofnunum ESB séu faldar ýmsar heimildir gagnvart EFTA-ríkjum EES. Þessi þróun er hins vegar í bersýnilegri andstöðu við það grunnfyrirkomulag EES-samningsins sem nefnt hefur verið „tveggja stoða kerfið“ og felur það í sér að sjálfstæðar stofnanir EFTA-ríkjanna fara með eftirlit gagnvart þessum ríkjum. Þetta kerfi var forsenda aðildar íslenska ríkisins að EES- samningnum á sínum tíma. Með tillögu meiri hlutans er í raun gefin opin heimild til að breyta eða leggja niður þetta kerfi. Að mati 1. minni hluta birtist þar undirgefni gagnvart síauknum þrýstingi ESB um að EFTA-ríkin samþykki boðvald stofnana sem þau eiga ekki aðild að. Engin umræða hefur farið fram um að hverfa frá grunnreglu EES-samningsins um tveggja stoða kerfið. Því síður liggur fyrir pólitísk ákvörðun um það atriði. 1. minni hluti bendir að lokum á að samkvæmt tillögum meiri hlutans er ekki skýlaus áskilnaður um þjóðaratkvæðagreiðslu þegar um er að ræða jafnveigamikil mál sem framsal á valdi til stofnana sem Ísland á ekki aðild að.
Að því er varðar framsetningu ákvæðisins bendir 1. minni hluti á að orðalagið „framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari“ virðist sótt í danska og norska fyrirmynd. Ef fylgja á þessum fyrirmyndum mætti þó einfalda orðalag verulega. Einnig orkar tvímælis að vísa til „íslenskra stjórnvalda“ með hliðsjón af því að dómsvald er meðal þeirra heimilda sem kunna að verða framseldar. Ákvæði meiri hlutans um að óheimilt sé að framselja ríkisvald til að breyta stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá leiðir af samræmisskýringu við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, einkum það ákvæði sem fjallar um breytingar á stjórnarskránni, og er því óþarft. Þetta atriði væri þó eðlilegt að árétta í athugasemdum við ákvæðið.
Samkvæmt öllu framangreindu telur 1. minni hluti að æskilegra orðalag 1. mgr. ákvæðis um framsal ríkisvalds sé sem hér segir:
„Í þágu friðar og alþjóðasamvinnu má á grundvelli þjóðréttarsamnings framselja alþjóðlegri stofnun, sem íslenska ríkið á aðild að, skýrlega afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins færu að öðrum kosti með samkvæmt stjórnarskrá þessari.“
Ákvæði 2. mgr. er að mati 1. minni hluta óskýrt og þarfnast nánari skýringa. Er þá haft í huga að algengt er að þjóðréttarsamningar hafi ekki að geyma sérstök ákvæði um uppsögn. Af fullveldi ríkisins leiðir að það getur ætíð, án tillits til afleiðinga að þjóðarétti, ákveðið að víkja frá ákvæðum þjóðréttarsamnings. Hins vegar er óljóst hvort einungis er vísað til þessa atriðis með kröfunni um að framsal skuli ávallt vera afturkræft. Viðbót meiri hlutans við málsgreinina er ekki til þess fallin að skýra efni ákvæðisins. Ef talið er að skyldur Íslands samkvæmt þjóðréttarsamningi séu fallnar niður vegna vanefnda gagnaðila eða brostinna forsendna væru það að sjálfsögðu íslensk stjórnvöld (en ekki dómstólar) sem ættu að taka afstöðu til þess.
Samkvæmt framangreindu er ákvæðið óljóst um efni sitt og þarfnast nánari skýringa og útfærslu.
Sú málsmeðferð sem boðuð er samkvæmt tillögum meiri hlutans um 3. mgr., um samþykkt og innleiðingu samninga sem fela í sér framsal ríkisvalds, er óskýr að mati 1. minni hluta. Samkvæmt íslenskum rétti er reglan sú að fullgilding þjóðréttarsamnings fer fram með þingsályktun en að því búnu þarf að taka afstöðu til þess hvort setja þarf lög til innleiðingar samningi. Í undantekningartilvikum hefur þó verið veitt heimild til fullgildingar samnings með lögum og samningur innleiddur (a.m.k. að verulegu leyti) með sömu lögum, sbr. t.d. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.
Krafa í 3. mgr. 111. gr. frumvarpsins um að afmarka skuli í hverju framsal ríkisvalds felist með lögum vekur upp grundvallarspurningar um hvernig haga ber framkvæmd þessara mála og þá hvort sérstök fullgilding þjóðréttarsamnings, sem felur í sér framsal valds, með þingsályktun verður óþörf. Einnig vakna hér upp spurningar um framkvæmd ákvæðisins gagnvart EES-samningnum. Er nægilegt að afmarka það framsal valds sem EES-samningurinn hefur og kann að hafa í för með sér í eitt skipti fyrir öll? Gildir slík framkvæmd einungis ef ákvörðun er tekin samkvæmt ákvæðinu við upphaflega aðild að viðkomandi stofnun, líkt og gerðist í tilviki Noregs? Eða þarf að samþykkja hverja og eina gerð sem svo stendur á um, líkt og hefur verið reynslan hér á landi? Hugsanlega er fyrirmyndin hér 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en orðalagið þar er þó nokkuð frábrugðið (ákvæðið kveður á um að „með lögum sé heimilt að framselja vald“ o.s.frv.).
1. minni hluti átelur að meiri hlutinn hafi ekki metið nægilega vel afleiðingar af samþykkt almennrar málsmeðferðarreglu sem felst í 3. mgr. í tillögum meiri hlutans. Þar er kveðið á um að 2/ 3 hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Bent skal á að Alþingi hefur a.m.k. sjö sinnum fjallað um framsal valds í tengslum við EES-samninginn, þar af í fjórum tilvikum á undanförnum tveimur árum. Jafnframt er bent á að nánari reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur er ekki að finna. Þannig skortir á að þjóðaratkvæðagreiðsla sé nægilega skilgreind með tilliti til lágmarksþátttöku og áhrifa af því að slík þátttaka næst ekki. Má í þessu sambandi vísa til umsagnar Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar um tillögur stjórnlagaráðs þar sem segir m.a.: „Á það skortir hér sem endranær að kveðið sé nánar um þjóðaratkvæðagreiðslu, t.d. við þær aðstæður að lítil kosningaþátttaka er. Að okkar mati væri æskilegt að áskilin sé ákveðin kosningaþátttaka svo að staðfestingu teljist synjað (sbr. til hliðsjónar hugmynd að ákvæði í skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 213).“ Ítrekar 1. minni hluti þá afstöðu sína að það sé ósamrýmanlegt fullveldi ríkisins að setja ákvæði sem heimili framsal valds til stofnana sem ríkið á enga aðild að. Þá er á að líta að þjóðaratkvæðagreiðsla um heimildarlög (sbr. t.d. EES-lögin) getur orðið óþarflega þung í vöfum.
Samkvæmt framangreindu sýnist eðlilegast að halda í það fyrirkomulag að fullgildingu og innleiðingu sé haldið aðgreindri. Til heimildar Alþingis til fullgildingar þurfi þannig aukinn meiri hluta eða þjóðaratkvæðagreiðslu, en síðan taki við það verkefni að innleiða samning og skilgreina í lögum þær heimildir sem alþjóðlegar stofnanir fara með á íslensku yfirráðasvæði. Leið meiri hlutans býður hins vegar upp á óþarfa flækjur og vafamál án þess að stuðlað sé að vandaðri málsmeðferð.
Ákvæði 4. mgr. samkvæmt tillögum meiri hlutans og tengsl þess við aðra þætti greinarinnar er torskilið. Það þarfnast mjög frekari skoðunar með tilliti til markmiða og útfærslu.
112. gr. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.
1. minni hluti styður athugasemdir í almennri umfjöllun og tillögum meiri hlutans á þessu stigi um að 112. gr. frumvarpsins um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum falli brott. Til viðbótar við röksemdir meiri hlutans má jafnframt vísa til orða umboðsmanns Alþingis:
„Fyrir utan þá óvissu sem kann að leiða af því hvaða samningar falla undir „alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga“ verður að telja vafasamt að gera slíka grundvallarbreytingu á rétthæð réttarheimilda í íslenskum rétti nema áhrif þess hafi verið könnuð nánar og metin, og þá m.a. í ljósi réttarþróunar miðað við dóma Hæstaréttar.
Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að tilvísanir til þróunar í norskum rétti eigi við um þessi mál hér á landi enda hafa Norðmenn að ýmsu leyti farið aðrar leiðir í þessu efni en Íslendingar. Eins og jafnan, og þá ekki síst þegar stjórnskipunarlög eiga í hlut, verður að gæta að því hver hin almenna réttarþróun er í einstökum löndum og hvernig dómsólar í viðkomandi löndum hafa byggt á og túlkað réttarheimildir. Að því er varðar íslenskan rétt hefur Hæstiréttur Íslands að ýmsu leyti verið virkari í mótun og beitingu t.d. mannréttindaákvæða íslensku stjórnarskrárinnar og túlkun íslenskra laga með tilliti til fjölþjóðlegra skuldbindinga Íslands heldur en t.d. hliðstæðir dómstólar í næstu nágrannalöndum okkar sem búa við hliðstætt laga- og réttarkerfi.“
IX. kafli. Ýmis ákvæði.
113. gr. Stjórnarskrárbreytingar.
Í 113. gr. er kveðið á um hvernig breyta megi stjórnarskrá, en þar er gert ráð fyrir þeirri meginreglu að ef Alþingi samþykkir frumvarp til stjórnarskipunarlaga fari frumvarpið í þjóðaratkvæðagreiðslu innan þriggja mánaða til samþykktar eða synjunar. Sérfræðingahópurinn felldi við yfirferð sína brott ákvæði stjórnlagaráðs þess efnis að Alþingi gæti þó einnig með auknum meiri hluta, 5/ 6 atkvæða, ákveðið að fella þjóðaratkvæðagreiðsluna niður og mundu breytingarnar þá öðlast gildi án frekari meðferðar. Sérfræðingahópurinn lagði einnig til sérákvæði um breytingar á II. kafla um mannréttindi í samræmi við það fyrirkomulag sem nú gildir um breytingar á stjórnarskrá, sbr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Varði breytingar II. kafla er kveðið á um að rjúfa þurfi þing og tvö þing þyrftu að staðfesta breytinguna líkt og gert er í 79. gr. gildandi stjórnarskrár.
Björg Thorarensen lagði fyrir nefndina mjög ítarlega greinargerð um stjórnarskrárbreytingar. Benti hún í henni m.a. á að ákvæði 79. gr. stjórnarskrárinnar hefði gefist vel. Ákvæðið hafi stuðlað að því að ákveðin pólitísk samstaða skapist um breytingar sem hefur þá haldist á nýju þingi að afloknum alþingiskosningum. Sú staðreynd að breytingaferlið er torveldara hafi einnig veitt stjórnarskrárgjafanum ákveðið aðhald.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon taka undir þessi sjónarmið og telja rétt að áskilja samþykki 2/ 3 hluta Alþingis svo að frumvarp til stjórnskipunarlaga teljist samþykkt af hálfu þingsins og gangi til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þannig eigi knappur meiri hluti hjá þingi og þjóð ekki að vera fullnægjandi til stjórnarskrárbreytinga.
Þá bentu Björg og fleiri á að sú tilhögun að aðeins þyrfti samþykki eins þings afnæmi þann hvata að breiða pólitíska sátt þyrfti um breytingar á stjórnarskránni þar sem frumvarpið þarf að njóta stuðnings eftir alþingiskosningar og möguleg stjórnarskipti til að breytingar nái fram að ganga. Til að tryggja að stjórnarskrárbreytingar stjórnist ekki af dægursveiflum var því lagt til að skoðað yrði hvort gera ætti kröfu um að aukinn meiri hluta þyrfti til að samþykkja frumvarp til breytinga á stjórnarskrá.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon telja í umsögn sinni rétt að krafa verði gerð um lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingu á stjórnarskrá eða að tiltekið hlutfall kjósenda þyrfti til að samþykkja breytingarnar. Dræm þátttaka í slíkri atkvæðagreiðslu gæti orðið til þess að lítill hópur samfélagsins hefði afgerandi áhrif á breytingar á stjórnarskrá. Einnig hefur verið bent á að sá skammi tími sem líða á milli þess að Alþingi samþykkir frumvarp til stjórnarskipunarlaga og þess að þjóðaratkvæðagreiðsla um efni hennar fer fram geti stuðlað að því að fáir kjósendur gætu átt endanlega ákvörðun um breytingarnar. Þannig yrði skammur tími fyrir almenning til að ræða og kynna sér breytingarnar og taka til þeirra upplýsta afstöðu.
Pawel Bartoszek benti á það að ekki gætti samræmis varðandi tímafrest fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingu á stjórnarskrá og þjóðaratkvæðagreiðslu um almenn lög sem fer fram að kröfu kjósenda skv. 65. gr. frumvarpsins. Sú síðarnefnda getur farið fram heilu ári eftir að hennar er krafist en atkvæðagreiðsla um breytingar á stjórnarskrá þarf að fara fram í síðasta lagi þremur mánuðum eftir að Alþingi samþykkir þær.
Laganefnd Lögmannafélagsins taldi einnig að gjalda bæri varhug við því að farin yrði sú leið við stjórnarskrárbreytingar að bera þær undir þjóðaratkvæði þegar af þeirri ástæðu að synjun á frumvarpi í þjóðaratkvæðagreiðslu mundi leiða til mikillar óvissu um það hvort frumvarpi væri synjað í heild eða einungis að hluta. Þannig gæti synjun á staðfestingu frumvarps í þjóðaratkvæði skapað algjöra óvissu um hvort þjóðaratkvæðagreiðslan þýddi í reynd að þjóðarvilji væri um að hafna öllum breytingunum sem lagðar væru fram eða einungis hluta þeirra.
Sjónarmiðum var jafnframt komið á framfæri um að illa færi á því að kveða á um mismunandi ferli við breytingar á stjórnarskrá eftir því hvaða ákvæði væru tekin til breytinga. Benti Björg Thorarensen á að strangari kröfum um breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar væri ekki síst ætlað að verja réttindi borgaranna fyrir vilja og valdi meiri hlutans hverju sinni og óheppilegt væri því ef meiri hluti þingmanna eða kjósenda gæti breytt stjórnarskránni með mjög skömmum fyrirvara.
Þá var bent á að brýnt væri að breytingar á stjórnarskrá fengju ávallt vandaða málsmeðferð og að samræmis væri gætt.
1. minni hluti telur í ljósi þeirra alvarlegu og viðamiklu athugasemda sem komu fram við 113. gr. frumvarpsins að sérstök ástæða hefði verið til þess að fjalla ítarlega um ákvæðið og mögulegar breytingar á því. Slík umræða fór þó ekki fram og vísar meiri hlutinn í áliti sínu til þess hann telji eðlilegt að þingheimur fjalli ítarlega um þetta atriði. Bendir 1. minni hluti á að slík umfjöllun væri skýrari og skilvirkari ef fyrir lægi málefnaleg umfjöllun meiri hlutans á þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið og mat hans á þeim.
114. gr. Gildistaka.
Í 114. gr. er kveðið á um gildistöku frumvarpsins og segir þar að þau taki gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þau í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður Alþingis vekur athygli á því í tengslum við ákvæðið að ýmsar af þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu kalla á að bæði löggjafinn og stjórnsýslan hafi undirbúið og gert viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með undirbúningi og samþykkt lagafrumvarpa, þegar stjórnskipunarlögin öðlast gildi til þess að borgararnir fái notið þeirra réttinda sem þar er mælt fyrir um. Áréttar hann mikilvægi þess að hugað verði sérstaklega að þeim atriðum fyrir endanlega gildistöku hinna nýju stjórnskipunarlaga. Bendir 1. minni hluti á að fleiri hafa vakið athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á þessu og þau sjónarmið eru rakin í umfjöllun um mat á áhrifum á mannréttindakafla frumvarpsins.
Ekki liggur fyrir hjá nefndinni nein ákvörðun eða ásetningur um að láta meta áhrif frumvarpsins, hvorki á lagasetningu né aðra þætti, og gerir 1. minni hluti alvarlegar athugasemdir við það.
Niðurstaða.
Ótal athugasemdir hafa borist um frumvarpið en þeim hefur almennt ekki verið svarað í áliti meiri hlutans.
Umfjöllun um einstaka kafla hefur verið frestað með vísan til þess að Feneyjanefndin sé að skoða þá en það eru kaflar um stjórnskipan ríkisins og kaflar um þjóðarfrumkvæði. I. kafli er á meðal þeirra sem hefur verið frestað.
1. minni hluti krefst þess að vandað sé til umfjöllunar um grundvallarlög landsins og að hún uppfylli kröfur stjórnarskrár um þrjár umræður og um gæði lagasetningar. Það er fjarstæðukennt að sjálf stjórnskipun landsins sé nánast í biðflokki meðan beðið er umsagnar Feneyjanefndarinnar sem meiri hlutinn sjálfur bað um. Þetta eru fáheyrð vinnubrögð og alveg óboðleg.
Undirbúningur frumvarpsins byggist á veikum stoðum. Greinargerðin er ófullburða. Í mörgum tilvikum er hrært saman skýringum stjórnlagaráðs, sérfræðinganefndar, einstakra þingnefnda og meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar með þeim afleiðingum að skýringar verða jafnvel til þess að flækja málið enn frekar.
1. minni hluti ítrekar gagnrýni sína á allan málatilbúnað meiri hlutans og telur frumvarpið á engan hátt tækt til umræðu á Alþingi Íslendinga.
Alþingi, 30. janúar 2013.
Birgir Ármannsson,
frsm.
Ólöf Nordal.
Fylgiskjal I.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 2. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Hinn 23. nóvember sl. óskaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eftir því að fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510) sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Frestur til að skila umsögn var veittur til 10. desember. Á u.þ.b. tveimur vikum áttu fastanefndir Alþingis að kafa djúpt ofan í efnisatriði frumvarpsins og skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd faglegri og rökstuddri umsögn um einstök ákvæði. Allsherjar- og menntamálanefnd fékk 32 greinar frumvarpsins til skoðunar eða um þriðjung frumvarpsins. Ekki þarf að koma á óvart að engin nefndanna skilaði umsögn áður en frestur rann út enda var það öllum ljóst frá upphafi að það væri ekki vinnandi vegur að skila slíkri umsögn svo sæmandi væri. Á það ekki síst við um allsherjar- og menntamálanefnd sem fékk flesta kafla stjórnarskrárinnar til umsagnar.
Nefndin fékk til sín prófessora á sviði stjórnskipunarréttar sem og aðra sérfræðinga en 2. minni hluti bendir á að nokkrir þeirra treystu sér ekki til að skila inn formlegum umsögnum innan þess tímaramma sem nefndin hafði til að fjalla um málið. Margir af þeim koma alla jafna til fundar við nefndina þegar þingnefndir óska þess við umfjöllun hinna ýmsu mála fyrir Alþingi. Að koma ekki til móts við þessa umsagnaraðila með auknu svigrúmi er í hæsta máta undarlegt. Tregða þessara umsagnaraðila til að fjalla um sjálfa stjórnarskrána undirstrikar tímapressuna, lítinn metnað og kjarkleysi af hálfu ríkisstjórnarflokkanna.
Þegar umsögn þessi er rituð er komið fram í seinni hluta janúar en samkvæmt starfsáætlun þingsins er síðasti þingfundadagur 15. mars. En einungis eru 23 þingfundadagar eftir á þessu kjörtímabili. Ljóst er að við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd blasir veruleg tímaþröng sem óhjákvæmilega mun leiða til óvandaðra vinnubragða en það er ekki sæmandi svo alvarlegri lagasetningu sem setning nýrrar stjórnarskrár er, undirstöðu þjóðskipulagsins. Eigi að síður stefnir meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að afgreiða frumvarp um nýja stjórnarskrá á þessum skamma tíma sem eftir er á þessu þingi. Margar umsagnir bárust og munu þær ekki verða kannaðar til hlítar né tilhlýðilegt tillit tekið til þeirra alvarlegu athugasemda sem þar komu fram. 2. minni hluti telur að málið sé ekki unnið á faglegan hátt eins og nauðsyn ber til og er stjórnarskránni sýndur lítill sómi í þessu ferli. Hversu mikið sem menn reyna að tala upp þetta misheppnaða ferli sem ríkisstjórnin ber alla ábyrgð á, þá dugir það stjórnarskránni og íslensku samfélagi skammt. Staðreyndir tala sínu máli.
Annar minni hluti allsherjar- og menntamálanefndar vill koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. 2. minni hluti vill undirstrika að hann telur nauðsynlegt að gera breytingar á stjórnarskránni. Þær breytingar þurfi að gera með yfirveguðum hætti og í sem mestri sátt. Stjórnarskrá á að vera stjórnarskrá allra en ekki einhvers meiri hluta sem beitir minni hluta valdi.
Mat 2. minni hluta er að stjórnlagaráð hafi farið út fyrir umboð sitt við endurskoðun stjórnarskrárinnar en viðfangsefni stjórnlagaráðs var einskorðað við 3. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. 2. minni hluti tekur því undir það sem Björg Thorarensen prófessor sagði á fundi nefndarinnar 4. desember sl. að stjórnlagaráð hefði farið út fyrir umboð sitt með því að umbylta þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar sem snúa að mannréttindum. Vill 2. minni hluti árétta sérstaklega að endurskoðun mannréttinda var ekki tiltekin í lögunum né á þjóðfundinum. Fram kemur í skýringum stjórnlagaráðs að ráðið hafi ákveðið að endurskoðun mannréttindakaflans væri eitt meginverkefni þess. Það er mat 2. minni hluta að með þessu hafi stjórnlagaráð gert grundvallarbreytingu á eigin verksviði. 2. minni hluti bendir á að engin undirbúningsgögn lágu fyrir ráðinu um mannréttindaákvæðin önnur en almennar heimildir en lítið mið virðist hafa verið tekið af ríkulegri dómaframkvæmd hér á landi síðustu 10–15 árin. Þessar breytingar á ákvæðunum kippa burt forsendu fyrir þeirra dómaframkvæmd sem mótuð hefur verið á síðustu árum og áratugum en það getur skapað mikið óöryggi fyrir hina ýmsu hópa, sérstaklega fatlaða og öryrkja.
Einnig hefur komið fram hjá sérfræðingum í stjórnskipunarrétti að sum mannréttindaákvæðin séu til þess fallin að ganga gegn markmiðinu um að tryggja betur rétt borgaranna enda sé opnað fyrir víðtækari heimildir til að takmarka mannréttindi en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Þeir hafa jafnframt bent á að sum hinna nýju mannréttindaákvæða einkennast af málefnum líðandi stundar og tilviljunarkenndu vali. Einnig er vísað til þess að ójafnvægi komi fram í framsetningu og áherslum ákvæða þar sem sum ákvæðin eru of sértæk og of nákvæmlega útfærð í stað þess að fanga kjarna meginreglunnar að baki. Í þessu sambandi bendir 2. minni hluti á sem dæmi að sérstök áhersla virðist vera á rýmkun upplýsingafrelsis og fjölmiðlafrelsis án skyldna en á sama tíma ríkir alger þögn um persónuvernd. Vekur þetta upp óvissu um hvort heimilt verði að ganga nær friðhelgi einkalífs einstaklinga þar sem reynir á söfnun og vinnslu persónuupplýsinga en samkvæmt núverandi skipan. 2. minni hluti áréttar að taka þarf upplýsta ákvörðun um hversu ítarleg ákvæði stjórnarskrárinnar eiga að vera. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvæði séu skýr og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort um sé að ræða svo mikilvæga grundvallarreglu að nauðsynlegt sé að festa hana í stjórnarskrá.
Annar minni hluti áréttar mikilvægi þess að fram fari mat á áhrifum nýmæla í frumvarpinu, sem og þeirra breytinga sem gerðar eru frá ákvæðum gildandi stjórnarskrár. Á þetta ekki síst við kaflann um mannréttindi. Það er grundvallaratriði að slíkt mat fari fram sérstaklega þegar um er að ræða stjórnskipunarlög, en rík áhersla hefur ætíð verið lögð á að vandað sé til setningar þeirra. Þegar ný stjórnarskrá er sett er nauðsynlegt að stjórnkerfið verði virkt í þeim skilningi að ný stjórnarskrá hefti ekki ákvarðanatöku, hindri ekki að sett verði nauðsynleg lög og að gerðir verði æskilegir þjóðréttarsamningar o.s.frv. 2. minni hluti fer fram á að gert sé heildarmat á áhrifum frumvarpsins, m.a. á efnahags- og atvinnulíf. Í frumvarpinu eru t.d. lagðar til gagngerar breytingar á grunnatriðum í stjórnskipun landsins, svo sem varðandi kosningakerfi og auðlindanýtingu, án þess að nokkurt slíkt mat hafi farið fram, hvorki varðandi áhrif einstakra breytinga eða frumvarpið í heild. 2. minni hluti telur það mikið ábyrgðarleysi ef ekki verður úr þessu bætt. Fram hafa komið andstæðar túlkanir á áhrifum breytinganna, t.d. frá forseta lýðveldisins, einstökum fulltrúum í stjórnlagaráði og sérfræðingum.
Annar minni hluti vísar sérstaklega á það sem fram kemur í skilabréfi sérfræðingahópsins um að það sé grundvallarsjónarmið varðandi gæði lagasetningar að metin séu áhrif tillagna sem fela í sér breytingar: „Dregnir séu fram bæði kostir og hugsanlegar neikvæðar afleiðingar og heildarmat unnið sem leiðir í ljós að samanlagt sé ávinningur af samþykkt tillögu.“ 2. minni hluti bendir í þessu sambandi á að ríkið gæti orðið bótaskylt fyrir að hafa ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja fullnægjandi vernd gegn mannréttindabrotum. 2. minni hluti vill ítreka þau tilmæli sem fram komu í skilabréfi sérfræðingahópsins að gera verði þá kröfu að markmið breytinganna verði metin vandlega. Vill 2. minni hluti jafnframt í þessu sambandi vísa til þess sem fram hefur komið frá fyrrverandi formanni stjórnlagaráðs og fleiri ráðsmönnum að nauðsynlegt sé að heildarmat fari fram á frumvarpinu áður en það verði samþykkt.
Annar minni hluti bendir á að við meðferð málsins kom fram hörð gagnrýni á greinargerð frumvarpsins en hún samanstendur af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum sérfræðingahópsins. Það er álit 2. minni hluta að texti greinargerðarinnar sé afar óskýr sem leiði af sér að oft sé afar óljóst hver raunveruleg skýring við greinina eigi að vera. Fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar hafa tekið undir þessi sjónarmið og á fundum nefndarinnar með þeim kom skýrt fram að nauðsynlegt væri að endurskrifa greinargerðina frá grunni þar sem hún væri ónothæf sem lögskýringargagn. Bentu sérfræðingarnir á að óskýrleiki greinargerðar gæti orðið til þess að það væri erfiðleikum bundið að leysa úr álitamálum sem upp kynnu að koma eða þá að slíkar úrlausnir yrðu andstætt vilja stjórnarskrárgjafans við setningu ákvæða. 2. minni hluti tekur undir þessi sjónarmið sérfræðinganna og bendir á að þetta eigi ekki síst við þegar orðalagi er breytt en ekki er skýrt með fullnægjandi hætti hvort með því er leitast við að breyta inntaki ákvæðis og/eða efnisreglum.
Annar minni hluti bendir á að í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru teknar saman fjölmargar ábendingar og athugasemdir sem meiri hlutinn beinir til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar. Telur 2. minni hluti þessar ábendingar sýna að málið er ófullburða og að löng vegferð er enn fyrir höndum í þessum efnum. 2. minni hluti bendir hér í dæmaskyni á nokkur atriði en áréttar þó að fara þurfi ítarlega yfir allar þær ábendingar og athugasemdir sem meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar bendir á í umsögn sinni, sem og ábendingar þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina og skiluðu umsögnum. Fram kemur í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins að réttur til íslensks ríkisfangs öðlist þeir sem við fæðingu eiga foreldri með íslenskt ríkisfang, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Jafnframt segir að ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum. 2. minni hluti bendir á að upp kunna að koma vandamál vegna fjölda þeirra er hljóta ríkisborgararétt ef þessi regla gildir hjá öllum ríkjum og hafa líklega í för með sér verulega aukna veitingu ríkisborgararéttar. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttinn til lífs. Þar segir að allir hafi meðfæddan rétt til lífs. 2. minni hluti bendir á að hér þurfi að ígrunda betur að hverju sé stefnt, sérstaklega í vandmeðförnum og siðferðislegum spurningum sem tengjast bæði upphafi og endalokum lífs. Skýringarnar við ákvæðið eru til þess fallin að búa til vafa að ófyrirsynju. Má hér benda á réttarstöðu barns og móður viku fyrir fæðingu sem dæmi. Að lokum bendir 2. minni hluti á að fara þarf vel yfir tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að falla frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn lagði til að gerðar yrðu á tillögum stjórnlagaráðs í 14.–16. gr. frumvarpsins, er fjalla um tjáningar- og upplýsingafrelsi, upplýsingarétt og frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Tillögurnar í þessum greinum þarfnast ítarlegri greiningar, bæði með tilliti til markmiða og afleiðinga.
Annar minni tekur undir breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að við frumvarpið bætist ný grein um íslenska tungu. 2. minni hluti vill með því undirstrika mikilvægi íslenskrar tungu sem á í vök að verjast. Styðja þarf við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum.
Annar minni hluti vill að lokum árétta nauðsyn þess að meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sinni ákalli fræðimanna og annarra sérfræðinga við áframhaldandi vinnslu málsins. Skoða þarf ákvæðin sjálfstætt og leggja mat á þær efnislegu athugasemdir sem fram hafa komið við meðferð frumvarpsins, sem og markmið þessara viðamiklu breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu. Það er mat 2. minni hluta að taka beri einstaka þætti frumvarpsins til nánari skoðunar og ná sátt um þá en í ljósi þess hve skammur tími er til stefnu er fráleitt að afgreiða frumvarpið í heild sinni.
Alþingi, 17. janúar 2013.
Þorgerður K. Gunnarsdóttir.
Pétur H. Blöndal.
Fylgiskjal II.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá minni hluta atvinnuveganefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og tekið á móti nokkrum fjölda gesta eins og fram kemur í inngangi umsagnar meiri hlutans. Segja má að umsögn meiri hlutans innihaldi tiltölulega góða lýsingu á helstu athugasemdum sem fram komu á fundum nefndarinnar. Óhætt er hins vegar að gagnrýna meiri hlutann fyrir að sjá ekki heildarmyndina og átta sig þannig ekki á hve ófullbúið og gallað málið er í raun og veru. Samandregið má segja að sú alvarlega mynd sem dregin hefur verið upp af frumvarpinu á fundum nefndarinnar hafi að sjálfsdáðum átt að leiða til þess að stjórnarmeirihlutinn mælti gegn framgangi frumvarpsins í óbreyttri mynd eða hvetti til þess að ráðist yrði í umfangsmiklar endurbætur. Slíku er ekki að heilsa heldur virðist meiri hlutinn aðeins treysta sér til þess að vísa vandanum aftur til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar án þess að gefa skýrlega til kynna hver væru hin eðlilegu næstu skref við meðferð málsins.
Þess var óskað að nefndin veitti umsögn um 13. gr. um eignarrétt, 25. gr. um atvinnufrelsi og 34. gr. um náttúruauðlindir. Til nánari leiðsagnar setur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fram sex atriði sem hún telur eðlilegt að nefndin rannsaki en lokar ekki á möguleika hennar til þess að fjalla efnislega um önnur atriði eftir sem því sem nefndin telur þörf á.
Fullyrða má að ný eða breytt ákvæði stjórnarskrár eru almennt háðari túlkun en þau ákvæði sem tekin eru óbreytt úr gildandi stjórnarskrá og þegar hafa mótast í réttarframkvæmd varðandi efni og inntak. Með því að takmarka líkur á því að túlkunarvandi skapist er dregið úr hættu á að réttaróvissa skapist í landinu með tilheyrandi málaferlum þar sem reyna mun á inntak nýrra eða breyttra ákvæða. Stjórnarskrárákvæði vernda nefnilega í mörgum tilvikum mikilvæg réttindi og mikilvæga hagsmuni. Ríki vafi um inntak margra ákvæða stjórnarskrár eykst hætta á réttarglundroða þar sem einstaklingar og lögaðilar keppast við að tryggja þau réttindi sem þeir telja að stjórnarskráin tryggi þeim.
Stjórnarskrárgjafinn fól Alþingi valdið til að breyta stjórnarskránni. Þingmenn eru við slíka vinnu einungis bundnir við eigin sannfæringu en á þeim hlýtur líka að hvíla ákveðin aðgæsluskylda eins og hverjum þeim öðrum sem falin eru tiltekin verkefni. Þannig hlýtur að vera hægt að gera þá kröfu að alþingismenn forðist að veita þeim lagafrumvörpum framgang sem stefna hagsmunum borgaranna í stórkostlega hættu.
Óhætt er að fullyrða að nær allir gestir nefndarinnar hafi gert alvarlegar efnislegar athugasemdir við þá hluta frumvarpsins sem nefndin fjallaði um. Það einkennir athugasemdirnar að þær virðast settar fram að nokkuð vel athuguðu máli, a.m.k. þegar tekið er mið af þeim óskiljanlega flýti sem hefur verið á meðferð málsins.
Í köflunum sem fara hér á eftir verður stiklað á stóru og reynt að setja þær athugasemdir sem koma fram í umsögn meiri hlutans í samhengi.
Undirbúningur frumvarpsins – viðfangsefni stjórnlagaráðs.
Að mati minni hlutans er rót vandans að finna í undirbúningi málsins. Af þeim sökum verður ekki hjá því komist að hefja umfjöllunina á stuttri yfirferð um grundvöll þess.
Skipun stjórnlagaráðs.
Ljóst er að stjórnarskránni verður ekki breytt nema uppfyllt séu þau skilyrði sem sett eru fram í gildandi stjórnarskrá. Af lestri 79. gr. hennar má sjá að valdið til breytinga hefur verið sett í hendur Alþingis. Það er því óumdeilt að Alþingi Íslendinga er hið raunverulega stjórnlagaþing landsins. Svo að tryggt sé að málefni stjórnarskrárinnar standist dægurþras mælir gildandi stjórnarskrá fyrir um að breytingar á henni þurfi að afgreiða á tveimur löggjafarþingum með alþingiskosningum á milli. Þessu fyrirkomulagi er ætlað að tryggja að breytingar verði ekki gerðar á stjórnarskránni nema samkomulag séu um þær, a.m.k. í meginatriðum. Þar sem frumvarp til stjórnarskipunarlaga telst ekki löglega afgreitt nema það fari óbreytt í gegnum hið síðara löggjafarþing er augljóst að ætlast hefur verið til þess að vandað væri til verka á hinu fyrra löggjafarþingi.
Þrátt fyrir að breytingarvaldið sé hjá Alþingi var svokölluðu stjórnlagaþingi falið með lögum að undirbúa endurskoðun stjórnarskrárinnar. Kosið var til þingsins 27. nóvember 2010 enda var markmið þess að „undirstrika þær stoðir hvers lýðræðisþjóðfélags að allt vald spretti frá þjóðinni og því skuli stjórnlög sett af fulltrúum fólksins“. 1 Kjörsókn var þó einungis 36,8%, sem í sögulegu samhengi telst mjög dræm. Þess má þó geta að lögin sem lágu til grundvallar kosningunni voru samþykkt á Alþingi með 39 atkvæðum en enginn þingmanna greiddi atkvæði gegn þeim.
En allt kom fyrir ekki. Hinn 25. janúar 2011 ógilti Hæstiréttur Íslands kosningu stjórnlagaþings. Kosningin hafði farið fram á grundvelli laga sem ætlað var að tryggja almenna, frjálsa, leynilega og beina kosningu á grundvelli jafnréttis. Til grundvallar niðurstöðu réttarins lá sú ástæða að framkvæmd kosninganna hefði verið í andstöðu við lögin og til þess fallin að rjúfa kosningaleynd.
Svo fór að stjórnlagaráð var allt að einu skipað sömu einstaklingum og hlotið höfðu ógilda kosningu til stjórnlagaþings, utan eins sem ekki treysti sér til þátttöku. Sá gjörningur fór fram á grundvelli þingsályktunar sem Alþingi samþykkti með 30 atkvæðum gegn 21.
Það kann að vera erfitt fyrir þá sem stóðu að skipun stjórnlagaráðs að horfast í augu við það ferli sem þeir stóðu að, enda var það meingallað og andvana fætt. Ljóst er að strax á þessu stigi málsins var verulega tekið að molna undan ferlinu og tenging þjóðarinnar við ráðið tekin að visna. Það gerðist a.m.k. með tvennum hætti, annars vegar þar sem skipun ráðsins fór ekki fram á grundvelli lögmætrar kosningar og hins vegar með því að það var engu síður skipað fyrir meðferð meirihlutavalds á Alþingi. Segja má að síðan þá hafi eftirleikurinn endurspeglað upphafið.
Hélt stjórnlagaráð sig innan rétts umboðs?
Í ritinu Stjórnskipunarréttur eftir Gunnar G. Schram prófessor kemur fram að hann telji að Alþingi „geti falið öðrum aðila, t.d. sérstöku stjórnlagaþingi eða forseta, umboð til ákveðinna stjórnarskrárbreytinga og jafnvel setningar nýrrar stjórnarskrár“. Samanburður ályktana Gunnars við undirbúningsgögn stjórnarskipunarlaga nr. 97/1942, sem hann vísar reyndar til við þetta tilefni, leiðir í ljós að Gunnar átti við að Alþingi gæti falið utanaðkomandi aðila að vinna drög að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga. Það breytti því ekki að slíkt frumvarp þyrfti ríkisstjórn eða einhver þingmanna að leggja fram á Alþingi til samræmis við áskilnað stjórnarskrár. Í greinargerð þeirrar þingsályktunartillögu sem síðar varð að framangreindri ályktun Alþingis er sá skilningur staðfestur og ítrekað að Alþingi taki við og afgreiði stjórnarskrártillögur stjórnlagaráðs til samræmis við áskilnað stjórnarskrár.
Samkvæmt þingsályktun um skipun stjórnlagaráðs var ráðinu falið afmarkað verkefni, þ.e. að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á gildandi stjórnarskrá. Nánar tiltekið var stjórnlagaráði falið að taka til umfjöllunar þætti sem þar eru taldir upp í átta töluliðum. Í framhaldinu er svo vísað til þess að ráðið geti ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en þá sem upp voru taldir.
Í greinargerð þingsályktunartillögunnar (þskj. 930 í 549. máli á 139. löggjafarþingi) er um skýringu á verkefni stjórnlagaráðs vísað til athugasemda frumvarps til laga um stjórnlagaþing og framhaldsnefndarálits allsherjarnefndar um það frumvarp. Í almennum athugasemdum frumvarps til laga um stjórnlagaþing kemur fram að þingið hafi það hlutverk að endurskoða og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins, m.a. að taka sérstaklega til skoðunar efnisatriði sem staðið hafa nær óbreytt allt frá setningu stjórnarskrárinnar 1874 og falla einkum undir I. kafla hennar um nokkur grunnhugtök íslensks stjórnskipulags, II. kafla um framkvæmdarvaldið og tengsl þess við löggjafarvaldið og V. kafla um dómsvaldið. Í athugasemdunum er sérstaklega tekið fram að stjórnlagaþing geti jafnframt tekið til endurskoðunar hvaðeina annað sem það kýs eða lagt til að bætt verði við stjórnarskrána nýjum ákvæðum og köflum sem ekki hafa staðið þar til þessa. En verkefnalýsingunni lýkur ekki á þennan hátt því að í framhaldinu eru heildarverkefni þingsins dregin saman þannig að ráðinu sé falið að setja þær grundvallarreglur sem gilda eiga um æðstu stjórn og skipulag ríkisins, uppsprettu ríkisvalds, verkefni handhafa ríkisvaldsins, verkaskiptingu og valdmörk.
Alþingi samþykkti breytingartillögu allsherjar- og menntamálanefndar við frumvarpið þar sem tveimur nýjum töluliðum, 7. og 8. tölul., var bætt við 1. mgr. 3. gr. þess. Í nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar, þar sem gerð var grein fyrir breytingartillögunum, er fjallað um skilning meiri hlutans á 3. gr. frumvarpsins. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram: „Nokkrar umræður urðu í nefndinni um það hvort rétt væri að telja upp viðfangsefni stjórnlagaþings með þeim hætti sem gert er í frumvarpinu eða láta stjórnlagaþingi það eftir að ákveða viðfangsefnið. Þá var einnig rætt hvort rétt væri að bæta við upptalninguna fleiri viðfangsefnum. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að taka fram í þessu sambandi að eins og 2. mgr. 3. gr. ber með sér er hér ekki um tæmandi talningu að ræða. Meiri hlutinn tekur hins vegar fram að það eru þessi viðfangsefni sem stjórnlagaþingi er einkum ætlað að vinna að og telur því eðlilegt að leggja áherslu á þau, auk þess sem slík upptalning veitir aðhald og er ákveðinn rammi utan um starf þingsins sem þarf að vera markvisst.“ (Leturbreyting minni hlutans.)
Í skýringum frumvarps stjórnlagaráðs til stjórnarskipunarlaga kemur eftirfarandi m.a. fram: „Stjórnlagaráði var meðal annars falið að fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar, sem kosin var af Alþingi 16. júní 2010. […] Frumvarp stjórnlagaráðs hefur […] mótast smám saman í samræðum milli fulltrúa innbyrðis og opnum skoðanaskiptum við samfélagið. […] Meðal fulltrúa í Stjórnlagaráði kom strax í upphafi fram mikill vilji til að taka mannréttindakaflann til endurskoðunar og jafnframt var ákveðið að taka fyrir nokkur önnur efni en þau sem voru nefnd sérstaklega í þingsályktuninni en hafði verið fjallað um í skýrslu stjórnlaganefndar, s.s. stöðu þjóðkirkjunnar og sveitarfélaga. Litið hefur verið á skýrsluna sem góðan grundvöll að byggja á en ekki bindandi fyrirmæli eða valkosti.“ 2
Í umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að hún telji stjórnlagaráð hafa gert grundvallarbreytingu á eigin verksviði miðað við það verkefni sem Alþingi fól því. Þetta gerði ráðið með því að ákveða að endurskoðun mannréttindakafla stjórnarskrár væri eitt meginverkefna þess en það virðist hafa verið andstætt meginmarkmiðum þingsályktunartillögunnar. Bendir Björg á að tilvísun í skýringum ráðsins til sterkrar undiröldu á þjóðfundi árið 2010 um að breyta mannréttindaákvæðum verði að skoða í ljósi þess að á þjóðfundi hafi fyrst og fremst verið lögð áhersla á mikilvægi ýmissa réttinda sem þegar eru tryggð í núgildandi mannréttindaákvæðum, einkum að allir séu jafnir fyrir lögum og banni við mismunun. Þannig telur Björg ekki hægt að sjá orsakasamband á milli fjölmargra ákvæða frumvarpsins og hinna almennu viðhorfa sem komu fram á þjóðfundi.
Þjóðaratkvæði um tillögur stjórnlagaráðs.
Eins og flestum er kunnugt ályktaði Alþingi 24. maí 2012 að fara skyldi fram ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga og tiltekin álitaefni þeim tengd. Sú þingsályktun var samþykkt með 30 atkvæðum stjórnarliða gegn 15 atkvæðum þingmanna Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks. Viðamikil kynning átti sér stað vikurnar fyrir atkvæðagreiðsluna, m.a. með dreifingu leiðbeiningarbæklinga á hvert heimili, opnun heimasíðu sem sérstaklega var tileinkuð atkvæðagreiðslunni, auglýsingum í blöðum o.fl. Að auki skrifuðu fjölmargir greinar og pistla í dagblöð þar sem afstöðu var lýst og menn hvattir til að kjósa rétt.
Atkvæðagreiðslan fór fram 20. október 2012. Niðurstaða hennar var nokkuð afgerandi þegar kemur að tillögum stjórnlagaráðs, 64,2% kjósenda töldu rétt að leggja tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar við gerð nýrrar stjórnarskrár en 31,7% lögðust gegn því.
Það vakti fljótlega athygli að aðeins tæpur helmingur atkvæðabærra manna greiddi atkvæði í kosningunum. Í sögulegu samhengi telst sú kjörsókn afar dræm.
Að mati minni hlutans er að a.m.k. hægt að draga þá ályktun af framangreindu að þessi takmarkaði fjöldi kjósenda gefi til kynna töluvert áhugaleysi. Auk þessa er líka ljóst að spurningarnar voru orðaðar þannig að umdeilanlegt er hvaða ályktanir mætti draga af niðurstöðunum. Að minnsta kosti er ljóst að leiðbeiningargildi þessara kosninga, sem nær væri að kalla skoðanakönnun, var mjög takmarkað.
Ályktanir um grundvöll málsins.
Að áliti minni hlutans var stjórnlagaráðsferlið laskað. Eins og fram hefur komið slitnaði fljótt upp úr því að ráðið hefði skýrt umboð þjóðarinnar. Þar hafði mest að segja léleg kjörsókn í tveimur atkvæðagreiðslum þar sem sú viðurhlutameiri reyndist ógild. Í eðlilegu samhengi við þau handarbakavinnubrögð sem stjórnvöld höfðu viðhaft og almennt áhugaleysi kjósenda umgekkst stjórnlagaráð frjálslega það þrönga umboð sem meiri hluti Alþingis hafði veitt því.
Í þessu ljósi má segja að það komi ekki sérstaklega á óvart að frumvarpið, sem í meginatriðum er byggt á tillögum stjórnlagaráðs eftir lagfæringartilraunir hóps vel meinandi lögfræðinga, er haldið svo miklum ágöllum sem raun ber vitni.
Aðfaraorð frumvarpsins.
Á fundum nefndarinnar voru aðfaraorð frumvarpsins rædd. Þó svo að almenn gagnrýni hafi komið fram um að frumvarpið innihéldi mikla orðskrúð og háleit en óraunsæ markmið má segja að jákvæðni hafi gætt í garð aðfaraorða almennt. Þó kom sú ábending fram á fundi nefndarinnar að aðfaraorðin eða tilgangur þeirra er hvergi skýrður í greinargerð frumvarpsins.
Skilningur minni hlutans er að aðfaraorð laga hafi ekki lagagildi sem slík en þau geti gegnt ákveðnu hlutverki við lögskýringu, e.t.v. eðlislíku hlutverki markmiðsákvæða laga. Af þeim sökum hlýtur að þurfa að gera þá kröfu að aðfaraorðin séu skýr og þar komi fram nothæf stefnumið. A.m.k. í tveimur tilvikum koma óþörf eða óskýr atriði fram í aðfaraorðum frumvarpsins.
Ólíkur uppruni.
2. málsliður 1. mgr. aðfaraorðanna hljóðar svo: „Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu.“
Á fundi nefndarinnar var spurt hvort það gæti talist raunsönn lýsing að þeir sem byggi Ísland séu af það ólíkum uppruna að þörf sé á því að draga það fram í aðfaraorðum stjórnarskrár. Í umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að hún telur að fyrirmynd aðfaraorðanna sé sótt til stjórnarskrár Suður-Afríku. Mat Bjargar er að tilvísunin eigi illa við íslenskar aðstæður enda búi líklega einsleitasta þjóð í heimi hér á landi „með óvenju sterkar rætur í sameiginlegum uppruna, sögu, menningu og tungu, gerólíkt langri átakasögu þjóðarbrota í Suður-Afríku“.
Að mati minni hlutans leikur verulegur vafi á því hvaða tilgangi þessi hluti aðfaraorðanna á að þjóna. Hvaða stefnumið getum við lesið út úr því sem ekki á sér stoð í raunveruleikanum?
Réttarríkið Ísland.
2. mgr. aðfaraorða frumvarpsins er svohljóðandi: „Ísland er frjálst og fullvalda réttarríki með frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi að hornsteinum.“ Af lestri greinargerðar frumvarpsins má sjá að sérfræðingahópurinn gerði smávægilega breytingu frá tillögu stjórnlagaráðs, þ.e. orðið ríki varð að réttarríki. Í skilabréfi sérfræðingahópsins kemur m.a. fram að með breytingunni sé því slegið föstu að Ísland sé réttarríki til að grunngildi sem talin eru upp í aðfaraorðum frumvarpsins endurspegli inntak þess.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar kemur m.a. fram að hún telji þessa notkun á orðinu réttarríki ekki vera í réttu samhengi og því sé breytingin til hins verra.
Í almennri umræðu virðist hugtakinu réttarríki oft teflt fram sem eins konar andstæðu við hugtakið lögregluríki. Skilningur nefndarinnar er sá að hugtakið réttarríki (e. rule of law) fái oft annað inntak á sviði lögfræði og réttarheimspeki. Grunnhugmyndin er þannig sú að borgurunum beri að fara að lögum og handhafar ríkisvalds hafi áhrif á hegðan þeirra með lögum. 3 Í þessu samhengi felur hugmyndin um réttarríki í sér að nauðsynleg skilyrði þurfa að vera til staðar til þess að lög nái þeim frumtilgangi sínum að hafa áhrif á háttsemi fólks, þ.e. lögin þurfa að vera gædd ákveðnum tæknilegum eiginleikum. 4 Samkvæmt skýringum lögfræðiorðabókar felur réttarríki í þrengri merkingu í sér þá formlegu eiginleika sem lög eiga að hafa, svo sem að vera framkvæmanleg, skiljanleg, birt, framvirk og almenn. Í rýmri merkingu felur hugtakið í sér að ekki er einungis vísað til formlegra eiginleika sem lög eiga að hafa heldur einnig lágmarksskilyrða, sem efni laga á að uppfylla, svo sem að grundvallarmannréttindi séu virt. 5 Ljóst er að hugmyndir um inntak réttarríkisins eru ekki einhlítar. 6
Lög ríkja virðast uppfylla skilyrði réttarríkisins að mismiklu leyti eða á mismunandi hátt. Lagasetning hér á landi hin síðustu ár hefur borið einkenni þess að löggjafinn hefur oft brugðist á handahófskenndan hátt við breyttum aðstæðum eða kröfum almennings og stjórnmálamanna um breytingar. Ekki er þó þar með sagt að ríki sem uppfylla tiltekin skilyrði réttarríkisins í minna mæli eða á annan hátt en önnur teljist ekki til réttarríkja. Engu að síður má segja að þessi hugmynd um réttarríkið feli í sér einhvers konar mælikvarða eða safn æskilegra eiginleika.
Í framangreindum skilningi þykir minni hlutanum það afskaplega sérstakt að réttarríkinu Íslandi sé slegið upp eins og hverri annarri staðreynd, eins og þeirri staðreynd að Ísland er fullvalda ríki. Einnig verður að telja það verulega óskýrt að hvaða leyti hugmyndin um ríki í þjóðréttarlegum skilningi ákvæðisins tengist réttarríkishugmyndinni.
Niðurstöður.
Aðfaraorð eins og þau sem birtast í frumvarpinu samræmast ekki íslenskri lagasetningar- og lagahefð. Eins og áður segir er inntak aðfaraorðanna umdeilt og óljóst og vandséð hvaða tilgangi þeim er ætlað að þjóna.
Í ljósi framangreinds telur minni hlutinn skynsamlegt að fella aðfaraorðin brott úr frumvarpinu.
Um 9. gr. Óskýr og óljós ákvæði – aukið svigrúm til takmörkunar á mannréttindum.
Í 9. gr. er að finna ákvæði undir fyrirsögninni: „Vernd mannréttinda“. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Stjórnvöldum ber ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra.
Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Réttindi skv. 7. gr., 1. málsl. 8. gr., 27. gr., 2. og 3. mgr. 28. gr., 29. gr. og 30. gr. má þó aldrei skerða á grundvelli þessa ákvæðis.“
Minni hlutinn fær ekki betur séð en að almenn skerðingarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins sé haldin verulegum annmörkum. Þannig virðist orðalag ákvæðisins stangast á við skýringar í greinargerð a.m.k. að því leyti sem það felur í sér opnun fyrir frekari mannréttindaskerðingar en heimilar eru samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Virðist skerðingarheimild vegna réttinda annarra opna fyrir frekari skerðingarmöguleika en nú er, jafnvel möguleika sem fela í sér að sérhagsmunir geti réttlætt skerðingu verndar sem ákvæði stjórnarskrár hafa fram til þessa veitt borgurum þessa lands.
Að auki virðist hugtakanotkun í ákvæðinu á köflum óljós og úr lagi við það sem hefðbundið er. Þannig kom fram í máli gesta á fundi nefndarinnar að með ákvæðinu yrði dómstólum veitt ákveðið frelsi til að ákvarða inntak þess.
Þá má geta þess að í umsögn Oddnýjar Mjallar Arnardóttur til allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram gagnrýni á 1. mgr. sömu frumvarpsgreinar. Verður ekki betur séð en að hún telji 5. og 9. gr. frumvarpsins fela í sér tvítekningu á sömu atriðunum. Í framhaldinu leggur hún a.m.k. til að 5. gr. og 1. mgr. 9. gr. verði sameinaðar, efni þeirra samræmt og einfaldað. Undir þetta tekur Björg Thorarensen í umsögn sinni til atvinnuveganefndar. Í umsögn Oddnýjar kemur einnig fram að til viðbótar við þau almennt viðurkenndu óbeinu einkaréttaráhrif að túlka beri íslensk lög til samræmis við mannréttindaákvæði feli tillögur og skýringar stjórnlagaráðs í sér að veita skuli mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar óbein einkaréttaráhrif í anda þjóðaréttar. Það telur hún leiða til þess að stefna megi ríkinu til greiðslu bóta fyrir að tryggja ekki með lögum eða öðrum aðgerðum að einkaaðilar brjóti ekki mannréttindi hver á öðrum.
Af lestri skilabréfi sérfræðingahópsins má sjá að hann hefur talið skýringar með 5. og 9. gr. að nokkru leyti óljósar. Þá bendir hópurinn á að ekki hafi farið fram mat á áhrifum aukinnar áherslu á einkaréttaráhrif ákvæðanna á ýmis réttarsvið.
Að mati minni hlutans er ekki ásættanlegt að ráðist verði í breytingar á stjórnarskrá sem fela í sér svo opin og óljós ákvæði. Algerlega ófært er að ráðist verði í breytingar á heimild til skerðingar mannréttinda án þess að umfangið liggi fyrir. Nauðsynlegt hefði verið að gæta þess að ganga ekki lengra en gert er samkvæmt ákvæðum gildandi stjórnarskrár, en til þess að svo hefði orðið hefði greining og mat á áhrifum ákvæðisins þurft að fara fram.
Í ljósi framangreinds telur minni hlutinn stórkostlega þörf fyrir heildarendurskoðun á 9. gr. frumvarpsins. Við þá endurskoðun þarf að taka fyrirkomulag á heimildum til skerðingar mannréttinda til sérstakrar skoðunar.
Um 13. gr. Óskýr og jafnvel minni vernd eignarréttar.
Sú ábending kom fram á fundi nefndarinnar að heimild til skerðingar mannréttinda á grundvelli réttinda annarra væri umvafin óvissu eins og áður hefur verið nefnt. Í tilviki eignarréttarins var bent á að ekki væri hægt að útiloka að með heimildinni væri opnað á heimild þess að löggjafinn geti gert einkaaðilum að framkvæma lögmætt eignarnám án þess að almannahagsmunir krefjist þess. Að mati minni hlutans felst fáheyrð skerðing á eignarréttarvernd í þessari breytingu og í raun aðför að friðhelgi eignarréttarins.
Óhætt er að fullyrða að sú staðreynd að efni 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár er ekki að finna í frumvarpsgreininni vekur furðu. Í umsögn meiri hlutans er rætt um að margir gesta hafi gert athugasemdir við þetta ákvæði en hér verður fullyrt að allir gestirnir hafi verið á þeirri skoðun að þetta væri rangt skref að taka, a.m.k. allir þeir gestir sem inntir voru álits á greininni. Þannig kom fram að rökstuðningur brottfallsins í skýringum stjórnlagaráðs byggði á röngum ályktunum og röngum forsendum. Þá virðist matið sem gert var á áhrifum brottfallsins að mörgu leyti misvísandi. Aagot V. Óskarsdóttir skilaði nefndinni minnisblaði þar sem farið var ítarlega ofan í forsögu og ástæður þess að ákvæðið var tekið í stjórnarskrá á sínum tíma. Að mati minni hlutans hafa aðstæður ekki breyst, þörf ákvæðisins er enn rík og ekki verður séð að þjóðréttarlegar skuldbindingar geri það að verkum að leiðin sé ekki fær.
Að áliti minni hlutans þarf skilyrðislaust að vera tryggt að efni 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár verði áfram hluti af stjórnskipun Íslands. Um þörf á heildarendurskoðun heimildar til takmörkunar mannréttinda vísast til þess sem áður hefur komið fram.
Um 25. gr. Umbylting vinnumarkaðar.
Það stakk strax í augu hve illa aðilar vinnumarkaðarins (Alþýðusamband Íslands og Samtök atvinnulífsins) tóku atvinnufrelsisákvæði frumvarpsins í umsögnum sínum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og vísað var til á fundi nefndarinnar. Skýringar þess komu fram í máli gesta.
Í fyrsta lagi, eins og áður, virðist almenn takmörkunarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins hitta ákvæðið illa fyrir. Enginn vildi a.m.k. útiloka að hún hefði meiri skerðingu í för með sér en samkvæmt gildandi stjórnarskrá.
Í öðru lagi virðast skýringar greinargerðar frumvarpsins gefa óljósa og jafnvel bjagaða mynd af efni ákvæðisins og inntaki gildandi verndar atvinnuréttar.
Í þriðja lagi eru skýringar lykilhugtaka verulega takmarkaðar og villandi. Þannig virðist litla leiðbeiningu að finna um merkingu orðasambandsins mannsæmandi vinnuskilyrði og engan veginn hægt að átta sig á skyldum ríkisins til þess að tryggja þau. Töldu gestir orðasambandið sanngjörn laun haldið sama annmarka en að auki virtist það ranglega tengt við annars konar réttindi í skýringum greinargerðar.
Í fjórða lagi gagnrýndu aðilar vinnumarkaðarins það mikla inngrip sem ákvæðið fæli í sér á fyrirkomulag íslensks vinnumarkaðar sem byggði á norrænu módeli. Ljóst er að þessir aðilar telja greinina skerða möguleika sína til þess að semja um kaup og kjör með kjarasamningum og þannig væru umbylting á þeim vinnumarkaði sem hér hefði þróast á undanförnum áratugum með lagasetningu og í samskiptum vinnuveitenda og launþega.
Í rauninni er það ótrúlegt að svo er að sjá sem meiri hlutinn láti þetta sér í léttu rúmi liggja. Hefðu það einhvern tímann þótt tíðindi að flokkar með þær sögulegu rætur, sem stjórnarflokkarnir hafa, létu þetta fram hjá sér fara án afskipta.
Að mati minni hlutans er frumvarpsgreinin ekki á vetur setjandi. Sú röskun sem hún hefði í för með sér er of alvarleg. Eins og kom margoft fram á fundum nefndarinnar er engin þörf á að gera breytingar á gildandi atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrár, það hefur þjónað tilgangi sínum vel og ekki er annað að sjá en að eftir því verði áfram hægt að vinna.
Um 34. gr. Yfirlýsing um þjóðareign á náttúruauðlindum sem enginn virðist skilja.
Segja má að orðalagið yfirlýsing um þjóðareign á náttúruauðlindum sem enginn virðist skilja segi allt sem segja þarf um 34. gr. frumvarpsins. Verulegar og fjölbreyttar athugasemdir voru gerðar við hana. Jafnt Landssamband íslenskra útvegsmanna, sem og aðrir aðilar, sem þó hafa oft verið ósammála um marga hluti, voru sammála í gagnrýni á þetta ákvæði. Ákvæðið virðist þannig á margan hátt stefna í eina átt, en greinargerðin benda í aðra.
Frumvarpsgreinin er gagnrýnd fyrir það að efni hennar, að því leyti sem það er ljóst, taki ekki mið af því að henni er ætlað að gilda um allar náttúruauðlindir en ekki aðeins fiskveiðiauðlindina. Óhætt er að segja að þessar áherslur séu áberandi í skýringum greinargerðar frumvarpsins sem að mestu reifar skýringar stjórnlagaráðs. Þetta er mjög bagalegt. Með því að umfjöllunin er svo ríkulega undir áhrifum frá umræðum og deilum um fiskveiðistjórnarmál, rýrir það mjög gildi ákvæðis 34. gr. og því blasir við að það ákvæði þyrfti að skrifa og hugsa upp á nýtt.
Þetta er þeim mun ámælisverðara fyrir þær hluta sakir að lengi hefur verið unnið að gerð stjórnarskrárákvæðis um auðlindir. Nægir þar að vísa til vinnu auðlindanefndar, frá því um og eftir síðustu aldamót, sem og vinnu þeirrar nefndar sem vann að endurskoðun þessa ákvæðis á árunum 2003 til 2007.
Um skýringar greinarinnar í greinargerð frumvarpsins hefur verið sagt að þær virðist vera ónýtar og þyrfti að skrifa að nýju frá byrjun. Í þeim er slegið úr og í og uppsetning þeirra gerir það að verkum að leiðbeiningargildið takmarkast verulega.
Hugtakanotkun var gagnrýnd frá tveimur sjónarhornum. Annars vegar þar sem verulega erfitt væri að henda reiður á þjóðareignarhugtaki ákvæðisins þar sem það væri lítt skýrt og ekki í samræmi við hefðbundnar skilgreiningar eignarumráða samkvæmt gildandi rétti. Gengu sumir gesta svo langt að telja að betra hefði verið að þjóðnýta auðlindir berum orðum og lýsa þær ríkiseignir. Hins vegar var talið að vísbendingar um inntak lykilhugtaka væru villandi þar sem í þeim væri vísað til rangra viðmiða og af þeim sökum væri gengið allt of langt.
Í ofanálag komu fram verulegar athugasemdir við hvert væri stefnt með frumvarpsgreininni. Þannig voru kynntar spár þess efnis að ákvæði hennar, í samhengi við 13. gr. frumvarpsins, mundu til nokkurs tíma litið valda umtalsverðri lífskjaraskerðingu á Íslandi.
Í lokamálsgrein 34. gr. er kveðið á um að stjórnvöld geti á grundvelli laga veitt leyfi til afnota og hagnýtingar á auðlindum, gegn fullu gjaldi. Þetta hugtak „fullt gjald“, vekur upp margs konar spurningar. Meðal þess sem nær allir umsagnaraðilar voru sammála um, var að þetta mundi gjörbreyta nýtingarrétti til auðlinda hér á landi, jafnt vegna fiskveiðiauðlindarinnar og annarra auðlinda. Eins og kunnugt er hafa stjórnvöld í gegnum árin þróað í fiskveiðilöggjöfinni margs konar úrræði í byggðalegum, sértækum atvinnulegum tilgangi, eða til ívilnunar einstökum veiðarfærum, svo dæmi séu nefnd. Ljóst virðist að þetta ákvæði muni girða algjörlega fyrir svigrúm löggjafans til slíkra úrræða. Slík úrræði hafa verið mjög áberandi í áformum stjórnvalda um breytingar á fiskveiðilöggjöfinni á síðustu árum. Verði þetta ákvæði stjórnarskrárinnar að veruleika, mun væntanlega verða úti um allar slíkar fyrirætlanir.
Minni hlutinn telur einsýnt að náttúruauðlindaákvæði 34. gr. frumvarpsins sé allsendis ófullburða. Inntak þess virðist ekki hafa verið ákvarðað nægilega af hálfu stjórnlagaráðs, það virðist byggt á hálfkaraðri hugsun og á of þröngu sjónarhorni. Þannig fæst ekki séð af orðum þess eða skýringum hvert var stefnt. Af þeim sökum hefur ákvæðið sýnilega skapað sérfræðingahópnum ærið verkefni. Sérfræðingarnir hafa vafalaust gert sitt besta til þess að bjarga því sem bjargað varð en ekki haft erindi sem erfiði og í raun endað með því að flækja það enn frekar. Þar sem svo er í pottinn búið er óhjákvæmilegt annað en að taka bæði ákvæðið sjálft og skýringar þess til algerrar endurskoðunar.
Minni hlutinn vekur athygli á því að í fjölmörgum umsögnum sem nefndinni bárust, eða höfðu borist til að mynda stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, var að finna mjög rækilega umfjöllun um efni þessarar greinar. Ítarlegasta umfjöllunin er frá Lex lögmannsstofu sem unnin var fyrir Landssamband íslenskra útvegsmanna.
Niðurstöður.
Eins og sjá má af því sem hér hefur verið rakið þarfnast öll þau ákvæði sem atvinnuveganefnd tók til skoðunar endurskoðunar við. Þá er það mat minni hlutans að sú endurskoðun verði að byggja á traustari grundvelli en frumvarpið gerir. Skynsamlegast væri að einskorða vinnuna við fáein atriði, sem samhljómur hefur verið um að kölluðu á endurskoðun í stjórnarskránni. Eitt þeirra atriða gæti verið efni auðlindaákvæðisins sem hér hefur nokkuð verið fjallað um.
Ljóst er hins vegar að grundvöllur þeirrar endurskoðunar getur ekki verið sá texti sem er að finna í frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar.
Alþingi, 27. janúar 2013.
Einar K. Guðfinnsson.
Jón Gunnarsson.
Fylgiskjal III.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Hinn 23. nóvember sl. óskaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eftir því að fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (415. mál) sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Efnahags- og viðskiptanefnd skyldi fjalla um 13. gr. (eignarréttur) og 71. gr. (skattar). Það er mat minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar að fleiri greinar heyri undir verksvið nefndarinnar, þar á meðal 34. gr. um náttúruauðlindir, 67. gr. um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu og 111. gr. um framsal ríkisvalds. Þá er óhjákvæmilegt að fjalla ítarlega um 113. gr. sem kveður á um breytingar á stjórnarskrá.
Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar vill koma þeirri athugasemd á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að hann telur nauðsynlegt að gera breytingar á gildandi stjórnarskrá. Þær breytingar þarf að gera með yfirveguðum hætti og í sem mestri sátt. Stjórnarskrá á að vera stjórnarskrá allra en ekki einhvers meiri hluta sem beitir minni hluta valdi. Betra væri að komast að niðurstöðu um hvaða breytingar þurfi að gera að flestra mati og gera þær breytingar – síðan væru gerðar aðrar atrennur að breytingum og þær breytingar fengju vandaðri umfjöllun og lengri tíma. Hlustað yrði á rök þeirra sem væru á öndverðri skoðun og þeim rökum hafnað með öðrum og sterkari rökum eða fallist á þau. Benda má á að ekki er minnst á Hæstarétt í gildandi stjórnarskrá og mun sá vandfundinn sem væri á móti slíkri breytingu, en hún þyrfti líka vandaða umfjöllun. Þá eru ákvæði í gildandi stjórnarskrá um heimildir forseta lýðveldisins sem hafa ekki gildi og villa fyrir, t.d. 21. gr. um að forseti lýðveldisins geri samninga við önnur ríki. Ekki ætti að vera ágreiningur um að fella slík ákvæði úr gildi.
Sérfræðingar sem komu á fund nefndarinnar kvörtuðu flestir undan tímaskorti við að kynna sér og gefa álit um svo veigamikið mál sem heil ný stjórnarskrá er. Afleiðingar geti verið ófyrirséðar, sérstaklega fyrir veikari hópa þjóðfélagsins. Mikil hætta er á að deilur blossi upp því að mörg ákvæði eru ekki mjög skýr og til lítils er að leita í hefðbundin lögskýringargögn eins og greinargerð þar sem skýringarnar stangast jafnvel á.
Um 13. gr. (eignarréttur).
Gildandi stjórnarskrá, 72. gr.:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.“
13. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga (415. mál) hljóðar svo:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“
Þegar þessar tvær greinar eru bornar saman sést að fyrri málsgrein gildandi stjórnarskrár er tekin upp orðrétt en þeirri síðari sleppt. Það hefur í för með sér að ekki verður með vísan til stjórnarskrár hægt að takmarka eignarrétt erlendra aðila. Í nefndinni var rætt ítarlega um þessa grein og eins að sleppt hefði verið ákvæði sem var í tillögum stjórnlagaráðs. Þar var 1. mgr. óbreytt frá gildandi stjórnarskrá, en svo hafði verið bætt við 2. mgr., svohljóðandi: „Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.“
Þessi tvö atriði lesast sjálfstæð vegna tengingarinnar „svo og“. Orðalagið segir að eignarrétti fylgi skyldur en ekki kemur skýrt fram hvað það þýðir. Sumir viðmælendur töldu að eignarréttinum hefði verið gert of hátt undir höfði og þetta væri tilraun til þess að veikja hann. Þar sem meiri hluti nefndarinnar hefur gert þessa tillögu stjórnlagaráðs að sinni hlýtur minni hlutinn að vara eindregið við því. Fjöldi fólks treystir á eignarréttinn, t.d. eigendur fasteigna og eigendur lífeyrisréttindi, þar á meðal sá fjöldi starfsmanna ríkisins sem treystir á að réttindi þeirra í B-deild LSR haldi. Sérhver veiking þessa réttar getur verið mjög skaðleg og varðað mikla hagsmuni. Fólk er kannski búið að fórna miklu til að eignast þak yfir höfuðið eða sætta sig við lægri laun í trausti góðra lífeyrisréttinda. Slíkar tillögur sem settar verði í stjórnarskrá þurfa að hafa skýrar afleiðingar en það verður ekki lesið út úr umfjöllun meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar á þingskjali 510 eða tillögu stjórnlagaráðs og greinargerð með tillögunni.
Þegar þetta ákvæði er skoðað samhliða ákvæði 2. mgr. 9. gr. vakna ýmsar spurningar: „Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.“
Má skerða eignarréttinn til að vernda réttindi annarra? Hvað þýða lýðræðishefðir í þessu sambandi? Hvað eru lýðræðishefðir? Getur eigandi ónotaðs húsnæðis verið skyldaður til að nýta það til að mæta húsnæðisrétti annarra? Hversu langt má ganga í því sambandi? Verður fólk skyldað til að hleypa ókunnugum inn á heimili sitt ef þar standa herbergi auð? Við þessu fengust ekki viðhlítandi svör og varar minni hlutinn við þessu ákvæði.
Ekki verður rætt um eignarrétt án þess að fjalla um þann eignarrétt sem felst í 34. gr. um náttúruauðlindir:
„Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.“
Hér verður að setja spurningarmerki við hugtökin „auðlind“, „sameign þjóðar“ og „þjóð“. Hugtakið auðlind er reyndar talið upp tæmandi í 2. mgr. en það vekur athygli að ef orðið er túlkað sem lind, sem auður streymir úr, voru öll þau atriði sem þar eru talin upp ekki auðlindir fyrir 120 árum enda landslýður ótrúlega fátækur með okkar augum séð. Það var ekki fyrr en mannauður kom til að nytjastofnar og vatnsafl varð að auðlind. Þá vaknar spurning hvort mannauðurinn sé í þessum skilningi þjóðareign? Engin skilgreining hefur fengist á auðlind nema að það sé atvinnustarfsemi sem vegna sérstakra aðstæðna skili miklum arði umfram aðrar atvinnugreinar og aðgangur að henni sé á einhvern hátt takmarkaður. Svo vekur athygli að takmörkun á aðgangi að tíðnisviði rafsegulbylgna sem flytja gögn, grasspretta á túnum bænda, verslun með kolefnislosun og hagur af skipulagi þéttbýlisstaða er ekki talið með í þeirri upptalningu.
Enn erfiðara er að fá skilgreiningu á hvað „sameign þjóðar“ þýðir umfram t.d. „eign þjóðar“. Á hver einstaklingur í þjóðinni á einhvern dularfullan hátt hluta í þessari eign? Getur hann nálgast þennan hluta eignar sinnar? Erfiðast er að skilgreina hvað „þjóð“ er. Ef aðfaraorð stjórnarskrárinnar eru skoðuð, þ.e.: „Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð. Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu,“ þá eru útlendingar þar á meðal. Ekkert er fjallað um það hversu lengi þeir þurfa að búa hér á landi eða hvort ferðamenn teljist líka til þjóðar. Svo virðast íslenskir ríkisborgarar einnig teljast til „þjóðarinnar“ þó að afi þeirra hafi flutt til fjarlægra landa fyrir löngu og þeir erft ríkisborgararéttinn en hafi aldrei komið til landsins, kunni ekkert í íslensku og þekki ekki til íslenskrar menningar eða aðstæðna. Þegar umræðan er skoðuð líta margir þannig á að „ríkið“ fari með þessar eignir sem ráðsmaður í umboði þjóðarinnar og er það ekki í fyrsta sinn í mannkynssögunni að hugtakið „þjóð“ er notað til að sölsa undir ríkið eignir og réttindi. Reynsla af ríkiseign og arðsemi hennar ætti að vara fólk við þessari þróun og því að setja slík ákvæði í stjórnarskrá. Auk þess verður fólk að átta sig á því að það eru stjórnmálamenn eða meiri hluti á Alþingi sem skipar stjórn þessara auðlinda og þannig er ýtt undir óeðlileg tengsl stjórnmála og atvinnulífs.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fól Feneyjanefndinni svokölluðu að fjalla um tillögur nefndarinnar að nýrri stjórnarskrá. Hlýtur nefndin að fjalla um þetta séríslenska fyrirbæri „sameign þjóðar“ og þykir minni hlutanum ótækt að ekki skuli vera beðið eftir álíti hennar og í raun dónaskapur að hefja umræðu og taka málið út án þess að bíða svars um það atriði sem og öll önnur álitamál sem enn eru óleyst.
Þar sem ríkið fer með ráðsmannsvald yfir „auðlindum þjóðar“ í skilningi margra er nauðsynlegt að fá úr því skorið að slíkt vald, þ.e. yfir auðlindum þjóðarinnar, megi ekki framselja skv. 111. gr., en hún segir:
„Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft.“
Nú vill svo til að ESB er stofnað og starfar í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Minni hlutinn krefst þess að þetta atriði sé alveg á hreinu, þ.e. að ekki megi framselja auðlindir þjóðarinnar til ESB eða annarra alþjóðasamtaka.
Ákvæði 73. gr. um skattamál er samhljóða tillögum stjórnlagaráðs og felur í sér engar efnislegar breytingar frá gildandi stjórnarskrá. Minni hlutinn tekur undir það álit gesta að skattamál eru nátengd eignarrétti enda oft veruleg skerðing bæði tekna og eigna, og ættu heima í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar.
Ekki verður fjallað um eignarrétt og skattamál án þess að geta þess að slík mál eru undanskilin 67. gr. um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu. Þar segir í 2. málsl. 1 mgr.: „Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða …“ Þarna eru talin upp einmitt þau atriði sem minni hlutinn teldi mesta þörf á að borgararnir kæmu að. Leggur minni hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að þetta ákvæði verði strikað út.
Ekki verður fjallað um stjórnlagafrumvarpið án þess að skoða 113. gr. um stjórnarskrárbreytingar. Þær verða allt of auðveldar að mati sem minni hlutans:
„Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Sé frumvarpið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög.“
Einfaldur (stjórnar-)meirihluti á Alþingi (17 þingmenn styðja málið) getur samþykkt stjórnarskrárbreytingu (sem ekki varða mannréttindi) og þarf ekki einu sinni aukinn meiri hluta. Svo eru engar kröfur gerðar til þess að þátttaka í kosningu sé mikil eða að aukinn meiri hluta kjósenda greiði atkvæði með breytingunni. Ef þátttaka í kosningum er lítil, 35%, vegna áhugaleysis eða upplýsingaskorts getur komið upp sú staða að einungis 18% kjósenda standi á bak við stjórnarskrárbreytinguna. Ekki er gerð nein krafa um sátt á Alþingi né á meðal þjóðarinnar. Hætt er við að stjórnarskránni verði breytt oft á hverju kjörtímabili og hún verði ekki sú kjölfesta eða sátt þjóðarinnar sem hún ætti að vera. Varar minni hlutinn alvarlega við slíkri lausung og hvetur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að skoða meiri hömlur á breytingar á stjórnarskrá. Það á ekki að fara eftir stjórnarstefnu hverju sinni hvernig stjórnarskránni er breytt. Svo er það rökfræðilegt vandamál sem kemur upp ef samþykkt er frumvarp um breytingar á bæði II. kafla og einhverjum öðrum köflum stjórnarskrárinnar.
Umsögn umboðsmanns Alþingis.
Í umsögn umboðsmanns Alþingis sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur borist er athygli nefndarinnar vakin á því hlutverki umboðsmanns að hafa eftirlit með því að stjórnsýslan starfi í samræmi við lög, þ.m.t. stjórnarskrána sem eru grundvallarlög landsins. Í umsögninni kemur fram að athugasemdir frumvarpsins veiti misvísandi og takmarkaðar upplýsingar og komi þar af leiðandi ekki að gagni við skýringar á frumvarpstextanum. Telur umboðsmaður á skorta að fyrir liggi afstaða flutningsmanna um tilurð og efni einstakra ákvæða frumvarpsins sem flest hver eru almennt orðuð og gefa tilefni til mismunandi skýringarkosta. Þá stafi þessi óvissa einnig af því hvernig staðið hefur verið að undirbúningi málsins og því að ekki hefur verið gætt viðtekinna viðmiða um vandaða frumvarpssmíð, til að mynda hvað varðar mat á áhrifum tillagna frumvarpsins á réttindi borgaranna og hagsmuni opinberra aðila með hliðsjón af alþjóðlegum skuldbindingum, dómafordæmum Hæstaréttar og gildandi löggjöf.
Umboðsmaður Alþingis telur tilefni til að árétta almennt hlutverk stjórnarskráa, sem varla væri þörf á nema einhver misbrestur hefði orðið við undirbúning málsins. Ræðir hann í þessu sambandi þörf lögbundinnar stjórnsýslu og mikilvægi þess að lög séu skýr og aðgengileg til þess að borgararnir geti hagað ráðstöfunum sínum til samræmis. Bendir hann á að mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar standi ekki einungis til þess að vernda frelsi borgaranna gagnvart ásælni ríkisvaldsins heldur megi leiða af þeim ýmsar jákvæðar athafnaskyldur handhafa ríkisvaldsins til að tryggja að borgararnir fái notið hinna stjórnarskrárvörðu réttinda. Með því að leggja stjórnarskrárbundnar kvaðir á herðar einkaaðilum eins og frumvarpið virðist gera ráð fyrir, sbr. 2. mgr. 5. gr., verði ekki betur séð en að eðli stjórnarskrárinnar sem réttarheimildar sé raskað með tilheyrandi réttaróvissu fyrir borgarana og aðra aðila, þ.m.t. þá sem fylgjast eiga með því hvort ákvæði hennar séu virt.
Umboðsmaður tiltekur fjölmörg önnur dæmi um efnisbreytingar sem hann telur að ekki hafi fengið viðhlítandi umfjöllun í athugasemdum frumvarpsins og má þar nefna ákvæði frumvarpsins sem fram koma í 13. gr. (eignarréttur), 2. mgr. 9. gr. (vernd mannréttinda) og 34. gr. (náttúruauðlindir). Um þessi ákvæði fjallaði efnahags- og viðskiptanefnd sérstaklega að beiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og hefur sú umfjöllun eins og umsögn meiri hluta nefndarinnar ber með sér gefið tilefni til að ætla að heimilt verði að takmarka eignarréttinn í fleiri tilvikum en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Á sama tíma virðist ekki hafa farið fram nein úttekt á því hvort þær breytingar fullnægi ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu því eins og umboðsmaður Alþingis bendir á í umsögn sinni reisir sáttmálinn skorður við því að takmarka réttindi umfram það sem þar er kveðið á um. Minnir umboðsmaður á að þegar sáttmálanum var veitt lagagildi hér á landi hafi verið gerðar lögfræðilegar úttektir á áhrifum þess á gildandi rétt.
Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er gerð tilraun til að skýra merkingu hugtaksins þjóðareign og flókið samspil þess við eignarréttarhugtakið sem leikmenn, aðrir en lögfræðingar, eiga almennt erfitt með að henda reiður á. Hvað þýðir það til að mynda þegar 3. málsl. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða kveður á um að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum en eigi að síður deila menn um hvort handhafar þeirra séu varðir af eignarréttarákvæði stjórnarskrár? Umboðsmaður Alþingis leggur áherslu á í þessu sambandi að samkvæmt gildandi rétti geti réttindi af þessum toga skapað grundvöll að atvinnuréttindum sem ríkisvaldið, að viðlagðri bótaskyldu, getur ekki endurúthlutað nema taka eðlilegt tillit til þeirra sem réttindin nýta.
Rétt þykir að árétta að ákvæði frumvarpsins um þjóðareign er ekki ætlað að raska réttindum sem nú njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Samt sem áður virðist umsögn meiri hlutans bera með sér að hvorki þeir sem undir hana rita né einstakir viðmælendur nefndarinnar hafi getað sætt sig við þá nálgun að ekki standi til að raska þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast. Verður því ekki annað ráðið en að til hafi staðið að útkljá viðkvæmt pólitískt deilumál með upptöku ákvæðis um þjóðareign á náttúruauðlindum í stjórnarskrána. Háttar eins til um ýmis önnur ákvæði frumvarpsins og gæti sú staðreynd opnað augu einhverra fyrir því að best er að leggja fram breytingar á stjórnarskrá í sem mestri sátt og að vandlega athuguðu máli.
Alþingi, 30. janúar 2013.
Pétur H. Blöndal.
Guðlaugur Þór Þórðarson.
Fylgiskjal IV.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Inngangur.
Með bréfi dags. 23. nóvember 2012 óskaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis eftir umsögn umhverfis- og samgöngunefndar á þeim ákvæðum frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr. um náttúru, umhverfi, dýravernd o.fl. og um VII. kafla frumvarpsins, 105.–108 gr., um sveitarfélög. Einnig fjallaði nefndin um 32. gr. um menningarverðmæti. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögnin bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012. Það blasti þegar við að fresturinn var allt of stuttur miðað við mikilvægi þeirra málefna sem nefndinni var ætlað að fjalla um og útilokað að leita skriflegra ábendinga og athugasemda sérfræðinga og hagsmunaaðila innan hans.
Gestum sem komu á fund nefndarinnar var gefinn afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Nefndin tók á móti gestum á sjö þessara funda. Boðað var af stjórnarmeirihlutanum í nefndinni að fundur yrði haldinn til að ræða viðkomandi frumvarpsákvæði og leita samkomulags nefndarmanna. Af honum varð ekki. Þá var einnig boðað að send yrðu út drög að umsögn stjórnarmeirihlutans til umræðu innan nefndarinnar. Sú umsögn var send laust fyrir kl. 12.00, föstudaginn 18. janúar 2013, og boðað til fundar klukkustund síðar, eða kl. 13.00. Þar var málið tekið út umræðulaust og án þess að farið væri yfir umsögnina og hún lesin. Ekki var gerð tilraun til að leita samkomulags. Undirritaður greiddi atkvæði gegn því að málið væri tekið út eins og í pottinn var búið. Ljóst má vera að málið er rekið sem hvert annað stjórnarfrumvarp, stjórnarskipunarfrumvarp ríkisstjórnarinnar en ekki þjóðarinnar. Það er miður og brýtur gegn þeim hefðum að stjórnarskránni sé ekki breytt nema um þær breytingar sé þokkaleg samstaða millum þing- og stjórnmálaflokka. Nægir í því efni að vísa í breytingar sem gerðar voru á stjórnarskránni á síðasta áratug tuttugustu aldar undir forustu þingmannanna Geirs H. Haarde, Ragnars Arnalds og fleiri.
Full ástæða væri til að rifja upp forsögu frumvarpsins en að henni verður ekki vikið að sinni. Því skal þó til haga haldið að á þjóðfundi um málið og hjá stjórnlagaráði komu fram ótal góðar hugmyndir og tillögur sem eru til þess fallnar að leggja grunn að skynsamlegum breytingum á gildandi stjórnarskrá. Því miður virðist stefna í að nauðsynlegum breytingum verði klúðrað í meðförum Alþingis. Í stað þess að vinna að málinu í samstöðu og með málamiðlunum virðist sem málið verði sett í hnút málþófs á næstu vikum. Það stefnir í að engar breytingar nái fram að ganga ef marka má reynslu af stjórnarskrárumræðum á vorþingi 2009. Það er miður og þá betur heima setið en af stað farið í þessa flokkspólitísku ferð. Stjórnarskráin er mál þjóðarinnar. Til hennar verður að vanda í hvívetna. Sú er ekki raunin með það frumvarp sem Alþingi hefur nú til umfjöllunar.
Um málsmeðferð.
Eins og rakið er hér að framan gafst nefndinni ekki tóm til að kalla eftir skriflegum umsögnum og tíminn til að taka á móti gestum og heyra sjónarmið þeirra var afar takmarkaður. Þá var ekki orðið við óskum um að kalla fyrir fleiri gesti. Vísast þar m.a. til beiðni undirritaðs um að Ágúst Þór Árnason, deildarformaður lagadeildar Háskólans á Akureyri, kæmi fyrir nefndina og óska Birgis Ármannssonar alþingismanns um gesti. Best verður þessari hraðsuðu við málsmeðferð lýst með tilvísun í bréf Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 29. nóvember 2012:
„Sambandið vill hins vegar taka fram að í raun er það fyrst núna, þegar frumvarp til stjórnskipunarlaga er lagt fram á Alþingi, sem talist getur tímabært að vinna heildstæða umsögn um þær tillögur sem felast í frumvarpinu. Til að vinna slíka umsögn þarf að fara yfir sjálft frumvarpið, skýringar við það og önnur gögn sem liggja til grundvallar frumvarpinu, þar á meðal álit sérfræðinganefndar sem falið var að yfirfara frumvarpstillögur Stjórnlagaráðs.
Vegna umfangs og mikilvægis málsins er hér ekki um að ræða verkefni sem hægt er að vinna á örfáum dögum, allra síst í því mikla annríki sem jafnan er í nóvember og desember vegna þingmála og lagafrumvarpa sem unnið er að í ráðuneytum.“
Síðar segir:
„Að áliti sambandsins er raunhæfur umsagnarfrestur um svo viðamikið mál 6–8 vikur, jafnvel þótt verkefnið verði sett í forgang, en ljóst að starfsmenn sambandsins geta ekki lagt öll önnur verkefni til hliðar á meðan málið er til umsagnar.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, kveður við sama tón. Þar segir m.a.:
„Ítrekað er að frestur sem veittur var til undirbúnings fundsins var óhæfilega stuttur þegar jafn mikilvægt og margþætt mál á í hlut.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2013, segir enn fremur:
„Ekki reyndist mögulegt í ljósi hins stutta tíma til undirbúnings að útbúa skriflegar athugasemdir um öll þessi ákvæði frumvarpsins.“
Síðar segir í sama bréfi: „Áréttað er að engin tök hafa verið á að greina þessi ákvæði til að geta svarað spurningum nefndarinnar með viðhlítandi hætti eða gera tæmandi athugasemdir við efni þeirra.“
Þrátt fyrir þessa fyrirvara Bjargar Thorarensen, sem hún ítrekaði á fundi með umhverfis- og samgöngunefnd 10. desember 2012, segir eftirfarandi orðrétt í umsögn meiri hluta nefndarinnar:
„Björg Thorarensen lagaprófessor sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki full ljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan“.“
Þetta er röng ályktun, bæði út frá fyrirvörum Bjargar, tímaskorti, pressu og skýringum hennar á áðurnefndum fundi með nefndinni 10. desember 2012. Þegar umsögn hennar er skoðuð kemur í ljós að hún gerir fjórar veigamiklar efnislegar athugasemdir við ákvæðið. Innlegg hennar er rangtúlkað. Rík ástæða er til að kalla eftir ítarlegri umsögn Bjargar Thorarensen, eins fremsta stjórnskipunarfræðings þjóðarinnar, um öll ákvæði frumvarpsins, greina þau til hlítar og áhrif þeirra á réttarskipan okkar.
Hér hafa verið nefnd til sögunnar nokkur dæmi um gagnrýni á málsmeðferð. Þau eru mörg fleiri. Stjórnarskráin á það ekki skilið að fá slíka meðferð.
Almennt um frumvarpið.
Fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga hefur hlotið mikla og ástæðuríka gagnrýni fræðasamfélagsins, frá fremstu sérfræðingum landsins í lögfræði og öðrum samfélagsfræðum, gagnrýni sem verður að taka alvarlega, staldra við og gaumgæfa til þaula. Um þessa gagnrýni vísast að mestu leyti til umsagna Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, til utanríkismálanefndar, dags. 9. desember 2012, og til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2012. Einnig vísast til umsagnar umboðsmanns Alþingis, Tryggva Gunnarssonar. (Sjá fylgiskjöl.) Undirritaður gerir þessar umsagnir og athugasemdir að sínum. Við blasir af umsögnum Bjargar Thorarensen, umboðsmanns Alþingis og annarra sérfræðinga að frumvarpið þarf verulegrar skoðunar við og endurbóta um efni, framsetningu og orðalag. Sú endurskoðun verður ekki gerð af viti á þeim skamma tíma sem eftir lifir af þessu þingi, nema um atriði sem þokkaleg sátt er um, og þau eru alltént nokkur.
Frumvarpið er, eins og fyrr segir, alvarlega gagnrýnt fyrir framsetningu og orðalag einstakra ákvæða. Mjög mörg ákvæði frumvarpsins eru að orðalagi matskennd og óljós að efni. Skortir mjög á skýrleika og gagnort orðalag. Orðalagsbreytingar eru gerðar á mörgum ákvæðum gildandi stjórnarskrár en tekið fram að þær feli ekki í sér efnisbreytingar. Þetta á m.a. við um mannréttindakafla frumvarpsins. Þær virðast gerðar breytinganna vegna og valda réttaróvissu. Það er miður í ljósi þess að gildandi mannréttindaákvæði eru skýr og auk þess hafa gengið dómar Hæstaréttar um mörg þeirra og þau skýrð til hlítar með þeim. Með jafn matskenndum og óskýrt orðuðum ákvæðum er dómstólum í raun falið löggjafarvald. Hér er af mörgu að taka en aðeins tekin dæmi hér á eftir af handahófi.
Af hverju á Ísland að vera lýðveldi með „þingræðisstjórn“ ekki þingbundinni stjórn? Hvað þýðir það að „einkaaðilar skulu, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á í II. kafla“, um mannréttindi og náttúru? Er hér verið að gefa afslátt á mannréttindum? Sama gildir um lokamálslið 2. mgr. 9. gr. Lítt skiljanlegt ákvæði. Einnig vekur það umtalsverðar áhyggjur að gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, um heimild til að takmarka eignarréttindi útlendinga, skuli vera fellt niður í 13. gr. frumvarpsins. Í því felst framsal á fullveldi. Geta „Núbóar“ Kína þar með keypt upp Ísland?
Með skýringum í greinargerð um félagafrelsisákvæði 20. gr. frumvarpsins er vakið upp deilumál sem leyst var farsællega við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar á síðasta áratug tuttugustu aldar. Í greinargerðinni er vegið að launamönnum og samtökum þeirra og svokölluðu „neikvæðu“ félagafrelsi gert hærra undir höfði en mannréttindabundnu samningsfrelsi. Núverandi tilhögun mála brýtur í engu gegn mannréttindum. Hver og einn launamaður og atvinnurekandi er frjáls að því að standa utan samtaka. Greinargerð með frumvarpinu gengur gegn mannréttindum, samningsrétti launamanna og atvinnurekenda og felur í sér atlögu gegn samtökum þeirra og farsælu skipulagi á íslenskum vinnumarkaði.
Í 23. gr. frumvarpsins er notað orðalagið „að hæsta marki sem unnt er“. Fallegt markmið en hvað þýðir það, hver er viðmiðunin? Frumvarpið kveður í 24. gr. á um menntun á skólaskyldualdri án endurgjalds. Falla þar með niður öll gjöld sem nú eru innheimt af skyldunámsnemum? Gott ef svo væri. Ákvæði um alþingiskosningar í 39. gr. eru afar umdeild og byggja að hluta á opnum heimildum. Þar er verulega hallað á landsbyggðina án þess að jafnræði hennar gagnvart höfuðborgarsvæðinu sé tryggt. Málskotsákvæði 65. gr. og þingmál að frumkvæði kjósenda o.fl. skv. 66. gr. og 67. gr. frumvarpsins þarfnast mun betri útfærslu. Sama gildir um 89. gr. um ráðherra og Alþingi. Ákvæði um framsal ríkisvalds skv. 111. gr. frumvarpsins eru beintengd umsókn um aðild að ESB, óútskýrð og galopin. Hvað felst í verulegu valdframsali samkvæmt ákvæðinu? Ákvæði 96. gr. um skipun embættismanna eru að sama skapi lítt skiljanleg. Á forsetinn að taka að sér hlutverk dómnefnda um hæfni og hæfi dómara? Á að kollvarpa nýlegri skipan mála sem hefur reynst einkar vel?
Hér hafa verið tekin dæmi af handahófi. Þau eru mun fleiri. Aðalatriðið er að það þarf að gaumgæfa öll ákvæði frumvarpsins, orðalag og þær afleiðingar sem ákvæðin kunna að hafa. Það verður að hyggja að því hvort dómstólar geti dæmt um þau matskenndu ákvæði sem nefnd hafa verið og vikið verður að hér á eftir.
Við framanritað er því að bæta að greinargerð með frumvarpinu er villandi og mótsagnakennd og veitir ekki þá lögskýringarleiðsögn sem brýn þörf er á gagnvart óljósum og matskenndum ákvæðum frumvarpsins. Fræðimenn hafa gengið svo langt í umfjöllun á fundi nefndarinnar að fullyrða að greinargerðin sé ónothæf og hana þurfi að endursemja.
Ákvæði sem snúa að umhverfis- og samgöngunefnd.
Um 32. gr.
Greinin er vanhugsuð og stangast á við 13. gr. frumvarpsins. Hugtakið þjóðareign er ekki skilgreint. Eigi greinin að taka til dýrmætra þjóðareigna í einkaeign, svo sem fornhandrita, sem má ætla af orðalagi hennar, er greinin gagnslítil. Hér eru lagðar til óskilgreindar kvaðir. Meginhugsunin ætti að vera að koma í veg fyrir að dýrmætar þjóðareignir verði fluttar úr landi. Staða þessara mála er í dag þokkalega tryggð í alþjóðasamningum og lögum. Ákvæðið er, ef eitthvað er, til þess fallið að draga úr því öryggi. Fræðimenn gagnrýna ákvæðið harðlega.
Um 33. gr.
Greinin er í heild óljós og matskennd, sbr. umfjöllun hér að framan.
Orðalag 1. mgr. um að fyrri spjöll skuli bætt eftir föngum felur í sér brot á mengunarbótareglu umhverfisréttar. Hér er mælt fyrir að stjórnarskrárbinda undantekningu en ekki þá aðalreglu að öll spjöll skuli bæta.
Samkvæmt gildandi lögum höfum við Íslendingar einsett okkur að varðveita, vernda og bæta umhverfið og sjá til þess að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða. Þessar meginreglur ættu að endurspeglast í stjórnarskránni, ekki undantekningarregla sem kveða mætti á um í almennum lögum.
Orðalagið „bætt eftir föngum“ er verulega vont lagalega séð. Hvað þýðir það á „mannamáli“?
Sagt er að 3. mgr. greinarinnar feli í sér meginregluna um sjálfbæra þróun eins og hún er skilgreind í svonefndri Brundtland-skýrslu. Það er rangt. Lagt er til að meginreglan um sjálfbæra þróun verði sett fram í nýrri stjórnarskrá og skilgreind í greinargerð. Orðalagið í greininni, „að þau skerðist sem minnst til langframa“ er ónothæft. Hvað þýðir það? Orðalagið er bæði „lagatækni- og mannamálslega“ vont. Hvernig geta dómstólar túlkað það án þess „að setja lög“?
Um 34. gr.
Því áliti er hér lýst að umsemja þurfi greinina frá grunni og skilgreina í greinargerð til að varpa lögskýringarljósi á hana. Skilgreina þarf hugtökin „varanlegra afnota“, „venjulega hagnýtingu fasteignar“, „gegn fullu gjaldi“ og fleiri. Sérkennilegt er að auðlindir sjávar virðast settar í forgang í stað þess að setja allar auðlindir okkar á sama stall. Andrúmsloftið er einnig auðlind. Í greininni er einnig endurtekin reglan um sjálfbæra þróun varðandi nýtingu, sbr. athugasemdir um 33. gr. Að öðru leyti er vísað til athugasemda fræðimanna. Vakin er athygli á því að svonefndur sérfræðingahópur forsætisráðherra gerði efnisbreytingar á tillögum stjórnlagaráðs um greinina og fleiri greinar, sem ekki eru til bóta.
Um 35. gr.
Vísað er til umsagnar meiri hluta eftir því sem við á. Orðalagið „umtalsverð áhrif“ er umdeilanlegt og ósamkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Orðið umtalsvert er óþarft og um of þrengjandi. Í 3. mgr. færi betur á að tiltaka meginreglur umhverfisréttar og skýra þær í greinargerð, sbr. fyrri athugasemdir. Greinin sætti gagnrýni gesta sem komu fyrir nefndina.
Um 36. gr.
Ákvæðið er óskýrt, misvísandi og í raun óþarft. Dýravernd er mjög vel tryggð í lögum og alþjóðasamningum.
Um VII. kafla, sveitarfélög.
Tekið er undir athugasemdir og ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Orðalag þarf að bæta, svo sem um „nægilega burði“ (105. gr.), „undir staðbundinni stjórn“ (106. gr.) og „með beinum hætti“ sem má fella út (108. gr.). Greinargerð um þennan þátt málsins er eins og um fleiri þætti ruglandi. Þar er í þrígang talað um að verið sé að styrkja sveitarstjórnarstigið en í raun verið að festa í sessi gildandi lög.
Lokaorð.
Í tillögum þjóðfundar og stjórnlagaráðs felast sem fyrr segir margar hugmyndaríkar og gagnmerkar hugsjónir og tillögur. Tillögur þjóðfundar og stjórnlagaráðs verður að útfæra betur en raun ber vitni, eins og málefnaleg gagnrýni fræðasamfélagins ber með sér. Þar nægir að vitna til athugasemda og ábendinga Bjargar Thorarensen og umboðsmanns Alþingis. Hér er mikið verk að vinna. Gaumgæfa þarf hvert orð, kaflaskipan, hugsanlegar afleiðingar hvers ákvæðis o.s.frv. Það verður ekki gert á þeim stutta tíma sem eftir lifir vorþings 2013. Full ástæða er einnig til að bíða niðurstöðu svonefndrar Feneyjanefndar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur leitað til um umsögn. Engu að síður er að finna ákvæði í frumvarpinu sem ástæða er að ætla að samstaða geti náðst um fyrir þinglok 2013. Í þeim efnum vísar undirritaður til tillagna til breytinga á stjórnarskránni á vorþingi 2009, (þskj. 648 í 385. máli), sérstaklega til 2. gr. frumvarpsins um aðferð við að breyta stjórnarskránni. Þar er kveðið á um sjálfstæða þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar í stað þess að kjósa um stjórnarskrárbreytingar samhliða alþingiskosningum. Náist samstaða um þennan þátt málsins hefur mikið áunnist. Því skal haldið til haga að það frumvarp sem hér er til umfjöllunar opnar fyrir aðlögun og aðild að ESB, sem brýnt er að þjóðin kjósi um í sjálfstæðri þjóðaratkvæðagreiðslu.
Að endingu lýsir undirritaður þeirri eindregnu von sinni að frumvarp þetta til stjórnarskrárbreytinga hljóti vandaða og málefnalega umfjöllun Alþingis og stjórnarskráin verði ekki þolandi stjórnmálaómenningar sem gagnrýnd er með veigamiklum rökum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndar sem um hana fjallaði.
Alþingi, 23. janúar 2013.
Atli Gíslason.
Fylgiskjöl.
Umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar.
(3. desember 2012.)
www.althingi.is/pdf/umsogn.php4?lthing=141&malnr=415&dbnr=812&nefnd=am
Umsögn Bjargar Thorarensen til utanríkismálanefndar.
(9. desember 2012.)
www.althingi.is/pdf/umsogn.php4?lthing=141&malnr=415&dbnr=959&nefnd=ut
Umsögn Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar.
(9. desember 2012.)
www.althingi.is/pdf/umsogn.php4?lthing=141&malnr=415&dbnr=926&nefnd=us
Umsögn Bjargar Thorarensen til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
(14. janúar 2013.)
www.althingi.is/pdf/umsogn.php4?lthing=141&malnr=415&dbnr=1246&nefnd=se
Umsögn umboðsmanns Alþingis til nefndasviðs.
(21. janúar 2013.)
www.althingi.is/pdf/umsogn.php4?lthing=141&malnr=415&dbnr=1276&nefnd=se
Fylgiskjal V.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta utanríkismálanefndar.
Um almenn atriði meðferðar málsins í nefndinni, álitaefni sem komu til umfjöllunar á fundum nefndarinnar og umfjöllun um þá vinnu sem farið hefur fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna vísast til umsagnar meiri hlutans. Um málsmeðferð frumvarpsins almennt vísast til umsagnar 1. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Einnig verður að gera athugasemdir við að meiri hluti stjórnskipunar og eftirlitsnefndar hafi afgreitt frumvarpið út úr nefndinni áður en umsagnir höfðu borist frá öðrum þingnefndum, þ.m.t. 1. minni hluta utanríkismálanefndar og því ljóst að ekki er tekið tillit til þeirra athugasemda í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Öllum er því ljóst að umsagnar- og samráðsferlið er sjónarspil.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Að mati 1. minni hluta er athugun utanríkismálanefndar á VII. kafla frumvarpsins um utanríkismál hálfköruð. Á skortir að rædd hafi verið og tekin afstaða til mikilvægra efnisatriða. Þá standa eftir fjölmörg álitaefni um tæknilega útfærslu og framkvæmd þeirra ákvæða sem hér um ræðir. Að afgreiða málið frá nefndinni þrátt fyrir þetta eru í alla stað óboðleg vinnubrögð sem að mati 1. minni hluta samræmast með engum hætti ábyrgð og hlutverki utanríkismálanefndar.
Að því er snertir meðferð málsins verður einnig að líta til þess að meiri hlutinn kynnti viðamiklar breytingartillögur á elleftu stundu, eftir fundarhlé á nefndarfundi, þar sem samkomulag um breytingartillögur meiri hlutans hefur væntanlega náðst. Tillögur meiri hlutans höfðu ekki verið ræddar áður á fundum nefndarinnar, þegar þær voru afgreiddar, þrátt fyrir að allir nefndarmenn hafi verið fyllilega meðvitaðir um mikilvægi þessara álitaefna við breytingar á stjórnarskránni og hversu viðkvæm þau eru. Að mati 1. minni hluta er rík ástæða til að ná samstöðu um breytingar á ákvæðum kaflans.
Samkvæmt framangreindu gerir 1. minni hluti alvarlegar athugasemdir við meðferð meiri hluta utanríkismálanefndar á frumvarpinu.
II. Utanríkismálakafli frumvarpsins.
1. minni hluti er sammála því að sérstakur kafli um utanríkismál, eins og tillögur eru gerðar um í frumvarpinu, er til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu athugasemdum 1. minni hluta, en vegna þess nauma tíma sem gefinn er vinnst ekki tækifæri til að gera rækilega grein fyrir álitamálunum líkt og full ástæða er til.
a. Meðferð utanríkismála (109. gr.).
Um 1. og 2. mgr.
1. minni hluti bendir á að í 1. mgr. 109. gr. frumvarpsins er ekki vikið að hlutverki forseta Íslands sem, skv. reglum þjóðaréttar, getur farið með fyrirsvar landsins. Æskilegt væri að víkja að hlutverki forseta í greinargerð ef ekki í ákvæðinu sjálfu og þarfnast þetta atriði nánari skoðunar. Að öðru leyti gerir 1. minni hluti ekki athugasemdir við almenna umfjöllun um fyrstu tvær málsgreinar 109. gr. frumvarpsins um meðferð utanríkismála. Álitamál er hvort þörf er á því að hnykkja á upplýsingaskyldu allra ráðherra og samráðsskyldu ríkisstjórnarinnar. Í þess stað virðist nægja að vísa almennt til samráðs- og upplýsingaskyldu framkvæmdarvaldsins.
Um 3. mgr.
Að mati 1. minni hluta ætti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins að falla brott. 1. minni hluti bendir á að ekkert aðildarríki Atlantshafsbandalagsins hefur sambærilegan áskilnað að stjórnlögum um samþykki þjóðþingsins vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem ríkið er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Þar er átt við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sem hvorki eru samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna né falla undir sjálfsvörn bandalagsins, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans. Það athugast að ákvæðið gengur mun lengra en ákvæði í erlendum stjórnarskrám sem áskilja samþykki þjóðþings áður en hervaldi ríkisins er beitt.
Aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, sbr. 3. mgr. 109. gr., eru viðkvæmt mál og vandmeðfarið. Upp geta komið þær aðstæður að NATO telji sig þurfa að bregðast skjótt við, t.d. ef alvarlegt ástand skapast í ríkjum, svo sem hætta á fjöldamorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum. Að mati 1. minni hluta þurfa íslensk stjórnvöld að eiga möguleika til að standa að ákvörðun á vettvangi NATO um aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds við slíkar aðstæður, að höfðu samráði við Alþingi, en án þess þó að sérstaks samþykkis Alþingis hafi verið leitað með atkvæðagreiðslu í þinginu.
Ákvæði á borð við það sem lagt er til gæti tafið verulega eða mögulega gert íslenskum stjórnvöldum ókleift að taka þátt í störfum Norður-Atlantshafsráðsins, þegar bíða þyrfti eftir þinglegri meðferð.
Hversu langan tíma gæti Alþingi þurft til meðferðar þingsályktunartillögu um svo veigamikið mál er varðaði alvarlegt ástand um stríð og frið, svo sem hættu á hópmorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum? Samkvæmt almennum málsmeðferðarreglum Alþingis yrði fyrst umræða í þingsal, því næst formleg umfjöllun um málið í þingnefnd, sem kallaði eftir atvikum gesti á sinn fund, óskaði eftir og tæki sjálf við umsögnum sem gefinn væri hæfilegur frestur, minnisblöðum, greinargerðum, leitaði jafnvel sérfræðiaðstoðar við skoðun málsins með vísan til 33. gr. laga um þingsköp Alþingis, sbr. reglur um sérfræðilega aðstoð fyrir fastanefndir Alþingis, og skilaði að lokum niðurstöðu í áliti. Að lokum tæki við síðari umræða í þingsal um málið. Það athugast að í upphaflegu frumvarpi er gert ráð fyrir því að núverandi heimild Alþingis til að loka fundum sínum verði felld niður en fyrir liggur tillaga um að haldið verði í núgildandi fyrirkomulag í grundvallaratriðum.
Hvað þá ef slíkt mál kæmi upp á þeim tíma að kalla þyrfti þingið saman? 1. minni hluti bendir á að við umfjöllun nefndarinnar var bent á að ákvæðið væri „útsett fyrir ágreining“.
Hjáseta er ekki valkostur á vettvangi Norður-Atlantshafsráðsins þar sem ákvarðanir eru teknar á grundvelli samstöðu. Hins vegar er valkvætt hvernig aðildarríkin kjósa að taka þátt í framkvæmd einstakra aðgerða. Tími getur þarna reynst naumur. Meta þarf afleiðingar ákvæðisins af yfirvegun. Ef framangreint ákvæði yrði samþykkt má enn fremur telja að vandkvæði og óvissa gætu skapast þegar kæmi að framkvæmd, þar sem ákvarðanir innan NATO eru teknar á grundvelli trúnaðarupplýsinga, jafnvel þar sem fastaráð NATO tekur ákvarðanir um hvert og eitt tilvik, sem dæmi eru um.
Önnur ríki gera sér grein fyrir framangreindu og gera af þeirri ástæðu skýran greinarmun á milli annars vegar samþykkis þjóðþings vegna aðgerða sem fela í sér beitingu vopnavalds, og hins vegar samþykkis þjóðþings fyrir því að mannafli eða her sé sendur til verkefna af því tagi, eins og áður greinir. Þýska þingið fjallaði t.d. um mál Líbýu árið 2011 en ekki var þingvilji fyrir því að leggja fram búnað og mannafla. Þrátt fyrir það stóðu þýsk stjórnvöld að ákvörðun NATO í Líbýu-málinu.
Einnig má nefna dæmi af 2. mgr. 19. gr. dönsku stjórnarskrárinnar, sem kveður á um að stjórnvöld leiti eftir samþykki þingsins til að beita eigin herafla í slíkum aðgerðum. Sitji þjóðþingið ekki, skuli kalla það saman þegar í stað. Ákvörðun um stuðning við slíkar aðgerðir er tekin að höfðu samráði við utanríkismálanefnd danska þingsins á grundvelli svipaðs ákvæðis og er í síðari málslið 2. mgr. 109. gr.
1. minni hluti vekur athygli á ákvörðun íslenskra stjórnvalda í Líbýu-málinu árið 2011, sem full ástæða er til að greina hvort félli undir 3. mgr. 109. gr. Vísast hér m.a. til orða varaformanns annars stjórnarflokksins, sem birtust í vefritinu Smugunni 4. maí 2011 undir fyrirsögninni: „NATO, Ísland og Líbýa“, svohljóðandi: „Afskipti Íslands af loftárásum í Líbýu hófust þegar NATÓ gerðist aðili að átökunum. Við í Vinstri grænum höfðum þá þegar ályktað að við styddum ekki þessar árásir. Við teljum að þær séu ekki í samræmi við samþykkt Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, hvaða skoðun sem menn kunna annars að hafa á þeirri samþykkt. Ríkisstjórn Íslands hefur aldrei samþykkt stuðning við þessar loftárásir og raunar ekki heldur Alþingi þar sem samþykkis þess hefur aldrei verið leitað heldur hafa loftárásir á Líbýu einungis verið ræddar almenns eðlis í utandagskrárumræðum. Í ljósi þess að Ísland er eigi að síður orðinn aðili að þessum stríðsrekstri væri að sumu leyti eðlilegt að utanríkisráðherra leitaði eftir formlegri samþykkt Alþingis við það, en VG mun að sjálfsögðu ekki veita slíkri tillögu brautargengi. Þar verður stjórnarandstaðan að axla þá ábyrgð sem fylgir stuðningi hennar við NATÓ-aðild Íslands.“
Er þarna vakin athygli á enn einum vandanum er fylgt gæti 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins, þeim túlkunarvanda sem gæti skapast um ályktanir öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, með tilheyrandi óvissu eða mögulegri uppsprettu ágreinings.
1. minni hluti bendir á að þingræðisreglan á almennt að tryggja að ákvarðanir um stuðning við aðgerðir af því tagi sem 3. mgr. 109. gr. tæki til séu ekki teknar í trássi við vilja meiri hluta Alþingis. Því fari best á að 3. mgr. falli brott, á sama tíma og samráð og umfjöllun um töku slíkra ákvarðana fari fyrst og fremst fram á vettvangi utanríkismálanefndar.
b. Þjóðréttarsamningar (110. gr.).
1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hlutans um 110. gr. frumvarpsins um þjóðréttarsamninga, enda er ákvæðinu ætlað að vera efnislega hið sama og 21. gr. stjórnarskrárinnar.
c. Framsal ríkisvalds (111. gr.).
Að mati 1. minni hluti felst stærsta breytingin og erfiðustu álitamál kaflans í 111. gr. um framsal valds.
1. minni hluti telur að færa megi rök fyrir því að í stjórnarskrá sé sett ákvæði um heimild til framsals á ríkisvaldi og um slíkt framsal gildi þannig skýrari reglur en leiðir af þeim ólögfestu sjónarmiðum sem hingað til hefur verið farið eftir. Þannig er á það fallist að um er að ræða nauðsynlega breytingu sem tekur mið af því alþjóðlega samstarfi sem þróast hefur eftir seinna stríð og samstaða er um að Ísland eigi að taka þátt í. 1. minni hluti bendir á að flest nágrannalönd hafa um áratugaskeið haft stjórnskipulegar heimildir í þessa veru. Ef rétt væri staðið að málum hér yrði þannig um réttarbót að ræða sem um ætti að ríkja breið pólitísk samstaða.
Að mati 1. minni hluta ættu meginmarkmið ákvæðis um framsal valds að teljast ágreiningslaus. Í fyrsta lagi á efni slíks ákvæði að tryggja að framsal valds fari einungis fram á grundvelli milliríkjasamstarfs sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki og jafnframt að með framsali sé ekki gengið of nærri fullveldi ríkisins. Í annan stað á slíkt ákvæði að tryggja að framsal valds sé skilyrðislaust háð samþykki Alþingis. Í þriðja lagi verður að gera kröfu um að framsal valds sé háð samþykki aukins meiri hluta Alþingis eða, eftir atvikum, samþykki meiri hluta kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu. Verður hér að líta til þess að ákvörðun um framsals valds er með ýmsum hætti viðurhlutameira en venjuleg lagasetning og verður jafnvel í ákveðnum tilvikum jafnað til breytinga á stjórnlögum. Loks þarf framsal ríkisvalds að vera afturkallanleg ákvörðun.
Stjórnarskrárákvæði um framsal valds á samkvæmt öllu þessu að setja stofnunum ríkisins efnisleg mörk og kveða á um málsmeðferð sem tryggir að ákvörðun um þetta efni sé tekin á grundvelli breiðrar samstöðu. Forsenda ákvæðis sem þessa er að fyrir liggi greining á því hvað er talið flokkast undir framsal ríkisvalds og, eftir atvikum, hvaða framsal telst falla undir núverandi heimildir. Í greiningu á hinu fyrrnefnda væru sett fram dæmi um afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins fara með og mundu flokkast undir framsal ríkisvalds. Greining sem þessi liggur hins vegar ekki fyrir. Greining á hinu síðarnefnda er hins vegar nokkuð á veg komin en í álitsgerðum hefur verið gerð grein fyrir þeim forsendum sem áður hefur verið byggt á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. hvaða valdheimildir ríkisins yrðu framseldar, að hverjum þær beindust (t.d. stofnunum, lögaðilum, einstaklingum), þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni í því kerfi sem sett er upp með viðkomandi gerð, umfangi og eðli valdheimildanna (þ.e. afmörkun og hverju þær tengjast, íþyngjandi ákvarðanir o.s.frv.), samfélagslegum markmiðum valdaframsals og svigrúmi löggjafans í þessu sambandi. Hér verður þó að gera þann almenna fyrirvara að enn hefur ekki reynt á hvort þau viðmið, sem Alþingi hefur starfað eftir og byggt hafa á lögfræðilegum álitsgerðum, mundu standast fyrir íslenskum dómstólum.
Að mati 1. minni hluta hefði þurft mun betri yfirferð í nefndinni um ýmis álitamál sem hér vakna, einkum hvort og þá með hvaða hætti setja eigi framsali ríkisvalds þrengri skorður í þeim tilvikum sem fram til þessa hafa verið talin rúmast innan heimilda stjórnarskrárinnar.
Um 1. mgr.
1. minni hluti gerir alvarlegar athugasemdir við tillögu meiri hlutans um að unnt sé að framselja vald til stofnana sem Ísland á ekki aðild að. Að mati 1. minni hluta ætti það að vera ófrávíkjanlegt skilyrði að Ísland eigi aðild að þeirri stofnun sem vald er framselt til á grundvelli þjóðréttarsamnings og sem íslenska ríkið tekur þátt í á jafnræðisgrundvelli við önnur ríki. Hér verður þó að hafa í huga að þegar um er að ræða sjálfstæðar eftirlitsstofnanir eða alþjóðlega dómstóla getur verið villandi að ræða um „aðild ríkisins“ að stofnun þótt ríkið taki þátt í því alþjóðlega samstarfi eða samningi sem stofnun grundvallast á. Orðalag ákvæðisins í upphaflegu frumvarpi þarfnast því lagfæringar.
Tilefni heimildarinnar til framsals valds til alþjóðastofnunar, án áskilnaðar um aðild eða aðkomu að stofnun til jafns við önnur ríki, virðist vera sú þróun EES-samningsins að stofnunum ESB séu faldar ýmsar heimildir gagnvart EFTA-ríkjum EES. Þessi þróun er hins vegar í bersýnilegri andstöðu við það grunnfyrirkomulag EES-samningsins sem nefnt hefur verið „tveggja stoða kerfið“ og felur það í sér að sjálfstæðar stofnanir EFTA-ríkjanna fara með eftirlit gagnvart þessum ríkjum. Þetta kerfi var forsenda aðildar íslenska ríkisins að EES- samningnum á sínum tíma. Með tillögu meiri hlutans er í raun gefin opin heimild til að breyta eða leggja niður þetta kerfi. Að mati 1. minni hluta birtist þar undirgefni gagnvart síauknum þrýstingi ESB um að EFTA-ríkin samþykki boðvald stofnana sem þau eiga ekki aðild. Engin umræða hefur farið fram um að hverfa frá grunnreglu EES-samningsins um tveggja stoða kerfið. Því síður liggur fyrir pólitísk ákvörðun um það atriði. 1. minni hluti bendir að lokum á að samkvæmt tillögum meiri hlutans er ekki skýlaus áskilnaður um þjóðaratkvæðagreiðslu, þegar um er að ræða jafn veigamikil mál sem framsal á valdi til stofnana sem Ísland á ekki aðild að.
Að því er varðar framsetningu ákvæðisins bendir 1. minni hluti á að orðalagið „framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari“ virðist sótt í danska og norska fyrirmynd. Ef fylgja á þessum fyrirmyndum mætti þó einfalda orðalag verulega. Einnig orkar tvímælis að vísa til „íslenskra stjórnvalda“ með hliðsjón af því að dómsvald er meðal þeirra heimilda sem kunna að vera framseldar. Ákvæði meiri hlutans um að óheimilt sé að framselja ríkisvald til að breyta stjórnarskránni, mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá leiðir af samræmisskýringu við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, einkum það ákvæði sem fjallar um breytingar á stjórnarskránni, og er því óþarft. Þetta atriði væri þó eðlilegt að árétta í athugasemdum við ákvæðið.
Samkvæmt öllu framangreindu telur 1. minni hluti að æskilegra orðalag 1. mgr. ákvæðis um framsal ríkisvalds væri:
„Í þágu friðar og alþjóðasamvinnu má á grundvelli þjóðréttarsamnings framselja alþjóðlegri stofnun, sem íslenska ríkið á aðild að, skýrlega afmarkaðar heimildir sem stofnanir ríkisins færu að öðrum kosti með samkvæmt stjórnarskrá þessari.“
Um 2. mgr.
Ákvæði 2. mgr. er að mati 1. minni hluta óskýrt og þarfnast nánari skýringa. Er þá haft í huga að algengt er að þjóðréttarsamningar hafi ekki að geyma sérstök ákvæði um uppsögn. Af fullveldi ríkisins leiðir að það getur ætíð, án tillits til afleiðinga að þjóðarétti, ákveðið að víkja frá ákvæðum þjóðréttarsamnings. Hins vegar er óljóst hvort einungis er vísað til þessa atriðis með kröfunni um að framsal skuli ávallt vera afturkræft. Viðbót meiri hlutans við málsgreinina er ekki til þess fallin að skýra efni ákvæðisins. Ef talið er að skyldur Íslands samkvæmt þjóðréttarsamningi séu fallnar niður vegna vanefnda gagnaðila eða brostinna forsenda væru það að sjálfsögðu íslensk stjórnvöld (en ekki dómstólar) sem ættu að taka afstöðu til þess.
Samkvæmt framangreindu er ákvæðið óljóst um efni sitt og þarfnast nánari skýringa og útfærslu.
Um 3. mgr. samkvæmt tillögum meiri hlutans.
Sú málsmeðferð sem boðuð er um samþykkt og innleiðingu samninga sem fela í sér framsal ríkisvalds er óskýr að mati 1. minni hluta. Samkvæmt íslenskum rétti er reglan sú að fullgilding þjóðréttarsamnings fer fram með þingsályktun en að því búnu þarf að taka afstöðu til þess hvort setja þarf lög til innleiðingar samningi. Í undantekningartilvikum hefur þó verið veitt heimild til fullgildingar samnings með lögum og samningur innleiddur (a.m.k. að verulegu leyti) með sömu lögum, sbr. t.d. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.
Krafa í 3. mgr. 111. gr. frumvarpsins um að afmarka skuli í hverju framsal ríkisvalds felist með lögum vekur upp grundvallarspurningar um hvernig haga ber framkvæmd þessara mála og þá hvort sérstök fullgilding þjóðréttarsamnings, sem felur í sér framsal valds, með þingsályktun verður óþörf. Einnig vakna hér upp spurningar um framkvæmd ákvæðisins gagnvart EES-samningnum. Er nægilegt að afmarka það framsal valds sem EES-samningurinn hefur og kann að hafa í för með sér í eitt skipti fyrir öll? Gildir slík framkvæmd einungis ef ákvörðun er tekin samkvæmt ákvæðinu við upphaflega aðild að viðkomandi stofnun, líkt og gerðist í tilviki Noregs? Eða þarf að samþykkja hverja og eina gerð sem svo stendur á um, líkt og hefur verið reynslan hér á landi? Hugsanlega er fyrirmyndin hér 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en orðalagið þar er þó nokkuð frábrugðið (ákvæðið kveður á um að „með lögum sé heimilt að framselja vald“ o.s.frv.).
1. minni hluti átelur að meiri hlutinn hafi ekki metið nægilega vel afleiðingar af samþykkt almennrar málsmeðferðarreglu sem felst í 3. mgr. í tillögum meiri hlutans. Þar er kveðið á um að 2/ 3 hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Bent skal á að Alþingi hefur a.m.k. sjö sinnum fjallað um framsal valds í tengslum við EES-samninginn, þar af í fjórum tilvikum á undanförnum tveimur árum. Jafnframt er bent á að nánari reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur er ekki að finna. Þannig skortir á að þjóðaratkvæðagreiðsla sé nægilega skilgreind með tilliti til lágmarksþátttöku og áhrifa af því að slík þátttaka næst ekki. Ítrekar 1. minni hluti þá afstöðu sína að það sé ósamrýmanlegt fullveldi ríkisins að setja ákvæði sem heimili framsal valds til stofnana sem ríkið á enga aðild að. Þá er á að líta að þjóðaratkvæðagreiðsla um heimildarlög (sbr. t.d. EES-lögin) getur orðið óþarflega þung í vöfum.
Samkvæmt framangreindu sýnist eðlilegast að halda í það fyrirkomulag að fullgildingu og innleiðingu sé haldið aðgreindri. Til heimildar Alþingis til fullgildingar þurfi þannig aukinn meiri hluta eða þjóðaratkvæðagreiðslu, en síðan taki við það verkefni að innleiða samning og skilgreina í lögum þær heimildir sem alþjóðlegar stofnanir fara með á íslensku yfirráðasvæði. Leið meiri hlutans býður hins vegar upp á óþarfa flækjur og vafamál án þess að stuðlað sé að vandaðri málsmeðferð.
Um 4. mgr. samkvæmt tillögum meiri hlutans.
Ákvæðið og tengsl þess við aðra þætti greinarinnar er torskilið. Það þarfnast mjög frekari skoðunar með tilliti til markmiða og útfærslu.
d. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum (112. gr.).
1. minni hluti styður athugasemdir í almennri umfjöllun og tillögum meiri hlutans um að 112. gr. frumvarpsins um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum falli brott.
III. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins.
Um 13. gr., eignarrétt.
1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hluta utanríkismálanefndar um 13. gr. frumvarpsins um eignarrétt, enda er ákvæðið efnislega hið sama og 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Um 31. gr., bann við herskyldu.
Að mati 1. minni hluta er ákvæði í stjórnarskrá um bann við herskyldu óþarft. 1. minni hluti telur eðlilegt að löggjafinn geti kveðið á um þátttöku manna í vörnum landsins ef svo ber undir. Bann beri vott um skammsýni sem þarfnast nánari rökstuðnings.
Um 55. gr., opna fundi.
1. minni hluti gerir ekki athugasemdir við almenna umfjöllun og tillögur meiri hlutans um 55. gr. frumvarpsins um opna fundi, enda verði ákvæðið nánast efnislega hið sama og 2. málsl. 57. gr. þingskapa, að viðbættum skilyrðum.
Alþingi, 30. janúar 2013.
Bjarni Benediktsson,
Ragnheiður E. Árnadóttir.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 2. minni hluta utanríkismálanefndar.
Um almenn atriði meðferðar málsins í nefndinni, álitaefni sem komu til umfjöllunar á fundum nefndarinnar og umfjöllun um þá yfirgripsmiklu vinnu sem farið hefur fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna, vísast til umsagnar meiri hlutans.
Stjórnarskrá Íslands er þau grundvallarlög sem öll önnur löggjöf byggist á og ber að haga á þann veg að standist. Að mati 2. minni hluta er því óásættanlegt að stjórnarskránni sé breytt til þess eins að breyta henni. Mikilvægt er að breytingar á grundvallarlögum séu vandlega ígrundaðar, að nauðsynlegur tími sé gefinn til vinnu við breytingarnar, að leitað sé til færustu sérfræðinga og tillit tekið til ábendinga þeirra svo að lagfæra megi það sem betur má fara með vönduðum hætti og í sem mestri sátt. Frumvarp stjórnarmeirihlutans ber engin þessara einkenna, enda hefur komið á daginn að helstu sérfræðingar landsins hafa gagnrýnt frumvarpið, margir hverjir harðlega. Þegar þetta er ritað hefur, eftir rúmlega þriggja ára vinnu, aldrei verið reynt að ná samkomulagi eða sátt um vinnuferlið hvað þá innihald frumvarpsins. Til samanburðar má t.d. líta til Noregs, þar sem áætlað er að breyta einum kafla stjórnarskrárinnar með ítarlegri vinnu og undirbúningi yfir margra ára tímabil.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Utanríkismálanefnd fjallaði um VIII. kafla frumvarpsins ásamt nokkrum öðrum greinum. Umræður er fram fóru í nefndinni eru að nokkru reifaðar í nefndaráliti meiri hlutans en að sjálfsögðu er ógerningur að koma þar öllu á framfæri.
Við umfjöllun nefndarinnar kom almennt fram að greinar frumvarpsins einkennast af ósamræmi og túlkun margra ákvæða þess er óljós. Mikilvægt er að grundvallarlög ríkisins séu skýr og bjóði ekki upp á mismunandi túlkun sem leitt getur til lagaóvissu. Eftir heimsóknir gesta og skrifleg álit má þó telja að VIII. kafli frumvarpsins innihaldi hvað minnst ósamræmi, þrátt fyrir að túlkun ákvæða geti verið ólík, sérstaklega þar sem nefndin komst ekki til botns í umfjöllun sinni. Voru ýmis álitaefni skilin eftir og því miður ekki reynt að ná samstöðu um greinarnar.
II. Utanríkismálakafli frumvarpsins.
Áttundi kafli byggir í grunninn á því að 21. gr. núgildandi stjórnarskrár taki breytingum eða falli brott líkt og gerð er tillaga um í frumvarpinu. Nái sú breyting hins vegar ekki fram að ganga er að mati 2. minni hluta mikilvægt að gera tilraun til að ná sátt um texta 111. gr. vegna þátttöku Íslands í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, EES. Ekki má draga það að ræða við Evrópusambandið um þá þróun sambandsins að krefja EFTA-ríkin um upptöku ESB-gerða sem rúmast illa eða ekki innan tveggja stoða kerfis samningsins. Það getur ekki talist eðlilegt að annar aðili samningsins geti þvingað hinn aðilann til ákvarðana sem rúmast ekki innan samningsins sem um ræðir og/eða eru annmörkum háðar með tilliti til stjórnarskrár viðkomandi ríkis.
Greinar VIII. kafla eru óhjákvæmilega tengdar því að kaflinn um forseta Íslands breytist.
a. Meðferð utanríkismála (109. gr.).
109. gr. frumvarpsins fjallar um meðferð utanríkismála. Þar er mikilvægt að enginn vafi leiki á því hver fer með utanríkismál, hvernig samráði við utanríkismálanefnd er háttað og hver staða hennar er.
Um 1. og 2. mgr.
Breytingar meiri hlutans á 1. og 2. mgr. 109. gr. verða að teljast eðlilegar vegna þeirrar breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir á fyrirsvari utanríkismála miðað við núgildandi stjórnarskrá.
Um 3. mgr.
Í 3. mgr. er fjallað um stuðning við beitingu vopnavalds. Þar er mikilvægt að taka tillit til stöðu Íslands innan Atlantshafsbandalagsins, NATO. Fyrir nefndinni voru reifuð sjónarmið um breytingar á ákvæðinu, sem hefðu betur fallið að stöðu Íslands sem aðildarríkis NATO. Í stað orðalagsins: „Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis“; kæmi: „Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem teknar eru á vettvangi alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að, skal háð samþykki Alþingis.“
Með slíkri breytingu væri dregið verulega úr mögulegum áhrifum á þátttöku og skuldbindingum Íslands innan Atlantshafsbandalagsins. Stuðningur við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans, sem kveður á um að vopnuð árás á eitt bandalagsríki skuli talin árás á öll ríkin og rétt þeirra til sameiginlegra varna, væri áfram ekki háð samþykki Alþingis enda byggir 5. gr. Atlantshafssáttmálans á rétti til sjálfsvarnar skv. 51. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þá væri stuðningur við vopnaðar aðgerðir NATO utan varnarsvæðis bandalagsins áfram ekki háður samþykki Alþingis ef um væri að ræða aðgerðir sem ráðist er í samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna.
Með breytingunni sem þannig var lögð til væri möguleika Íslands haldið opnum til að standa að ákvörðun á vettvangi NATO um aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds við sérstakar aðstæður án þess að samþykkis Alþingis sé leitað sérstaklega ef vilji stjórnvalda, að undangengnu samráði við utanríkismálanefnd, stæði til. Hinar sérstöku aðstæður, sem vísað er til, væru ef upp kæmu þær aðstæður að NATO teldi sig þurfa að bregðast skjótt við, t.d. ef alvarlegt ástand skapaðist í ríkjum, svo sem hætta á hópmorðum eða öðrum stríðsglæpum og stórfelldum mannréttindabrotum, og umboð öryggisráðsins væri óljóst eða það hefði jafnvel brugðist hlutverki sínu til að grípa til ráðstafana. Til þess kunna að hníga sérstök rök, t.d. kann að vera örðugleikum bundið að kalla Alþingi saman með skömmum fyrirvara.
Annar minni hluti ítrekar samt að stuðningur Íslands við ríki eða óformlegan hóp ríkja, sem hyggjast bregðast við alvarlegum aðstæðum eins og lýst er að ofan með því að beita vopnavaldi, verður samkvæmt þessu nýja ákvæði háður samþykki Alþingis. Um lögmæti slíkra aðgerða er þó einatt álitamál, þar sem öryggisráðið er í raun eina alþjóðlega stofnunin sem getur ákveðið slíkar aðgerðir á lögmætan hátt samkvæmt þjóðarétti nema um sjálfsvörn sé að ræða.
b. Þjóðréttarsamningar (110. gr.).
Annar minni hluti leggur áherslu á að 21. gr. núgildandi stjórnarskrár haldi sér eða að nútímalegra orðalag tryggi með óyggjandi hætti innihald greinarinnar. Þó er eðlilegt að í stað „forseti“ komi „utanríkisráðherra“ nái aðrar breytingar er varða fyrirsvar utanríkismála fram að ganga.
c. Framsal ríkisvalds (111. gr.).
111. gr. frumvarpsins fjallar um framsal ríkisvalds. Framsal á ríkisvaldi verður að lúta sérstökum kröfum um heimildir til framsals, sérstökum málsmeðferðarreglum á Alþingi, t.d. um aukinn meiri hluta, vera tilteknum takmörkunum háðar, svo sem um markmið alþjóðastofna, um vald sem ekki má framselja o.s.frv. Að mati 2. minni hluta getur það ekki talist þjóna fullveldi landsins ef með einföldum hætti megi framselja vald til annarra ríkja eða jafnvel alþjóðastofnana sem Ísland á ekki aðild að. Það er því krafa 2. minni hluta að nái 111. gr. fram að ganga verði skýrt hvenær og hvaða vald ríkisins má framselja og eftir hvaða lögum og reglum það sé gert.
Annar minni hluti telur að utanríkismálanefnd hefði þurft mun lengri tíma til að fjalla um og gera nægilega ígrundaða tillögu um texta 111. gr. frumvarpsins. Utanríkismálanefnd hefur kallað til sín sérfræðinga og hlýtt á athugasemdir þeirra og tillögur og því hefði verið betra ef nefndin hefði gert tilraun til að klára greinina með einni tillögu. Meiri hlutinn virðist því miður leggja meira upp úr því að klára málið en að tryggja vandaða vinnu.
Annar minni hluti ítrekar að mikilvægt sé að gera tilraun til að ná sátt um texta 111. gr., meðal annars um framangreind álitaefni, ekki hvað síst vegna þátttöku Íslands í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Í þessu sambandi verður skilyrðislaust að hefja viðræður EFTA-ríkjanna við Evrópusambandið um þá þróun sambandsins að krefja EFTA-ríkin um upptöku ESB-gerða sem rúmast illa eða ekki innan tveggja stoða kerfis samningsins. Að mati 2. minni hluta getur það ekki talist eðlilegt að annar aðili samningsins geti þvingað hinn aðilann til ákvarðana sem rúmast ekki innan samningsins sem um ræðir og/eða eru annmörkum háðar með tilliti til stjórnarskrár viðkomandi ríkis.
d. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum (112. gr.).
112. gr. frumvarpsins fjallar um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum. Að mati 2. minni hluta er greinin óþörf. Að því leyti styður 2. minni hluti athugasemdir í almennri umfjöllun og tillögu meiri hlutans um að 112. gr. falli brott.
III. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins.
Um 13. gr., eignarrétt.
Nefndin fjallaði einnig um nokkrar aðrar greinar. Þar á meðal um 13. gr. frumvarpsins um eignarrétt. 2. minni hluti telur að greinin eigi að standa óbreytt eins og hún er í núgildandi stjórnarskrá.
Um 31. gr., bann við herskyldu.
Þá var fjallað um 31. gr. um bann við herskyldu. Ísland er herlaust land og að mati 2. minni hluta litlar líkur á að það breytist. Komi upp sú staða að verja þurfi landið með einhverjum hætti telur 2. minni hluti að gera verði ráð fyrir þeim möguleika að menn verði kallaðir til varna með einum eða öðrum hætti. Því er það mat 2. minni hluta að greinin sé tilgangslaus.
Um 55. gr., opna fundi.
Í 55. gr. er fjallað um opna fundi Alþingis. Ekki er tekin afstaða til greinarinnar að öðru leyti en því að 2. minni hluta þykir fráleitt að Alþingi geti ekki haldið lokaða fundi. Því er tekið undir þau sjónarmið í almennri umfjöllun í áliti meiri hlutans.
Um 67. gr., framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu m.t.t. þjóðréttarskuldbindinga.
Þá fjallaði nefndin að litlu leyti um 67. gr. um þjóðaratkvæðagreiðslur og telur 2. minni hluti ekki ástæðu til að fjalla um þá grein í þessari umsögn.
IV. Ályktarorð.
Áhrif frumvarpsins í heild eru að mati 2. minni hluta afar óljós. Af skriflegum og munnlegum álitum sérfræðinga sem komu fyrir nefndina má sjá að áhrif margra greina frumvarpsins og greinargerðarinnar eru afar óljós, svo vægt sé til orða tekið, og að ekkert mat hefur verið gert á áhrifum frumvarpsins á stjórnskipan landsins og réttindi borgaranna.
Annar minni hluti telur rétt að þess verði freistað á Alþingi að ná samstöðu um nokkrar greinar frumvarpsins og má í því sambandi nefna auðlindaákvæðið og ákvæði um beint lýðræði. Með því væri hægt að nýta hluta þeirrar miklu og kostnaðarsömu vinnu sem fram hefur farið við undirbúning frumvarpsins.
Að mati fulltrúa Framsóknarflokksins er frekari vinna við frumvarpið í heild, á komandi vikum, drifin áfram af pólitískum ástæðum en ekki af raunsæi. Skynsamlegra væri að nýta þann litla tíma sem eftir er af kjörtímabilinu til að ná samstöðu um nokkrar mikilvægar greinar líkt og þingmenn Framsóknarflokksins hafa lagt áherslu á og halda síðan áfram vinnu við endurskoðun stjórnarskrár á nýju kjörtímabili. Stjórnarskrá má aldrei breyta til þess eins að ná pólitískum markmiðum. Stjórnarskrá á eingöngu að breyta til að bæta og tryggja rétt borgaranna.
Alþingi, 30. janúar 2013.
Sigmundur Davíð Gunnlaugsson.
Gunnar Bragi Sveinsson.
Fylgiskjal VI.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 2. minni hluta velferðarnefndar.
Við meðferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á frumvarpi meiri hluta nefndarinnar til stjórnarskipunarlaga um nýja stjórnarskrá Íslands óskaði formaður nefndarinnar eftir því að aðrar fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um nánar tilgreind ákvæði frumvarpsins. Var bréf með þeirri ósk sent nefndum 23. nóvember sl. og frestur veittur til að skila umsögn til 10. desember. Á u.þ.b. tveimur vikum áttu nefndir Alþingis því að kafa djúpt ofan í efnisatriði frumvarpsins og skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd faglegri og rökstuddri umsögn um einstök ákvæði. Ekki þarf að koma á óvart að engin nefndanna skilaði umsögn áður en gefinn frestur rann út enda óvinnandi vegur að gera það svo sæmandi væri. Þegar umsögn þessi er rituð er komið fram í seinni hluta janúar og samkvæmt starfsáætlun þingsins er síðasti starfsdagur 15. mars. Við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd blasir því veruleg tímaþröng sem óhjákvæmilega mun leiða til óvandaðra vinnubragða og þess að þær mörgu umsagnir sem nú berast nefndinni munu ekki verða kannaðar til hlítar né tekið tilhlýðilegt tillit til þeirra alvarlegu athugasemda sem koma fram í þeim. Samt sem áður stefnir meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að afgreiða frumvarp um nýja stjórnarskrá á þessum skamma tíma sem eftir er af yfirstandandi þingi og kjörtímabili. Er það miður að ekki hafi tekist að vinna málið á faglegan hátt eins og nauðsyn ber til og er stjórnarskránni sýndur lítill sómi í þessu ferli.
Að þessu sögðu vill 2. minni hluti velferðarnefndar koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis.
Um 2. mgr. 20. gr. um neikvætt félagafrelsi.
Í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er ákvæði um hið svokallaða neikvæða félagafrelsi. Í neikvæðu félagafrelsi felst réttur manna til að standa utan félaga og vernd gegn því að löggjafinn skyldi menn til aðildar að félögum án þess að til þess standi nægileg rök. Ekki eru lagðar til orðalagsbreytingar á 1. málsl. ákvæðisins en hins vegar er lagt til að síðari málsliður ákvæðisins falli brott þar sem fram kom að með lögum mætti þó kveða á um skylduaðild að félagi ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki sínu vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Í stað þessa sérstaka takmörkunarákvæðis hins neikvæða félagafrelsis er lagt til í frumvarpinu að neikvæða félagafrelsið megi takmarka á grundvelli almenns takmörkunarákvæðis í 9. gr. 2. minni hluti telur þessa breytingu ekki til hins betra og þó svo fram komi í greinargerð að með henni sé ekki stefnt að efnisbreytingum frá gildandi rétti telur 2. minni hluti að um það ríki veruleg óvissa þar sem önnur skilyrði eru fyrir takmörkun mannréttinda í 9. gr. frumvarpsins en nú er í 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.
Ekki eru lagðar til orðalagsbreytingar á 1. málsl. 2. mgr. 20. gr. varðandi hið neikvæða félagafrelsi en í umsögnum og á fundum nefndarinnar kom fram hörð gagnrýni á greinargerð við 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins. Lýtur sú gagnrýni bæði að því að í greinargerðinni er slegið í og úr varðandi túlkun ákvæðisins og svo virðist sem stjórnlagaráð og sérfræðingahópurinn sem fór yfir frumvarpið leggi gagnstæða merkingu í ákvæðið. Úr verður mótsagnakenndur texti sem erfitt er að nota sem lögskýringargagn. Þannig kemur t.d. eftirfarandi fram í greinargerðinni: „Í þessu sambandi vísaði stjórnlagaráð til þess að við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar árið 1995 hafi ákvæðið um skylduaðildina einnig verið mikið rætt og niðurstaðan orðið sú að heimila mætti skylduaðild með lögum að ákveðnum skilyrðum uppfylltum þar sem nauðsynlegt var talið að hafa slíka skipan. Var áréttað að það væri í samræmi við þá framkvæmd sem Mannréttindadómstóllinn hefur mótað um 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Var því ákveðið að halda ákvæði 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár óbreyttu í 2. mgr. 20. gr.“ Af tilvitnuðum orðum má ráða að stjórnlagaráð hafi lagt til óbreytt réttarástand frá gildandi rétti. Síðar í greinargerðinni kemur hins vegar eftirfarandi fram sem skilningur sérfræðingahópsins: „Ljóst er að túlka verður ákvæði 20. gr. frumvarps þessa til samræmis við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands og verður því í kjölfar samþykktar þess að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi.“ Vísar sérfræðingahópurinn þarna til þess fyrirkomulags forgangsréttarákvæða íslenskra kjarasamninga sem tíðkast hefur hér á landi um áratugaskeið.
Í umsögnum og á fundum nefndarinnar kom fram hörð gagnrýni á framangreinda afstöðu sérfræðingahópsins til forgangsréttarákvæða íslenskra kjarasamninga og hvort þau ákvæði færu í bága við hið neikvæða félagafrelsi. Í greinargerðinni er vísað til tiltekins dóms Mannréttindadómstóls Evrópu sem, eins og fram kemur í umsögn ASÍ, fjallar ekki um forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga heldur er dómur í máli gegn Danmörku og hefur því ekkert fordæmisgildi fyrir Ísland. Aðilar vinnumarkaðarins gagnrýna harðlega þessa túlkun dómsins og telja hana ekki standast og að engin þörf né vilji sé til að breyta núverandi fyrirkomulagi vinnumarkaðsmála hér á landi sem sátt ríkir um og gefist hefur vel síðustu áratugi. Þá hefur Félagsdómur talið forgangsréttarákvæðin standast ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu þrátt fyrir dóm Mannréttindadómstólsins. Þá er einnig ljóst af lestri greinargerðarinnar að innri mótsagna gætir að þessu leyti og því getur hún ekki verið haldbært lögskýringargagn þar sem alls óvíst er hvert inntak ákvæðisins sé og hver sé vilji stjórnarskrárgjafans, hvort breyta eigi núverandi fyrirkomulagi í andstöðu allra aðila eða ekki. Er þetta í hróplegu ósamræmi við þær breytingar á stjórnarskránni sem gerðar voru árið 1995 þegar mannréttindakaflinn var færður inn í stjórnarskrána, þar sem vilji stjórnarskrárgjafans kom skýrt fram að þessu leyti að ekki væri stefnt að breytingum á því fyrirkomulagi forgangsréttarákvæða sem tíðkast hafa í íslenskum kjarasamningum.
Þá hafa þarflausar orðalagsbreytingar einnig verið gagnrýndar af fræðimönnum. Þannig er lagt til að í stað núverandi orðalags: „Rétt eiga menn …“ komi: „Öllum skal tryggður réttur …“ Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að orðalagsbreytingin eigi ekki að leiða til efnisbreytinga en ljóst má vera að sú afstaða stenst ekki skoðun. Grundvallarmunur er á orðalaginu því eins og það stendur í núgildandi stjórnarskrá er gengið út frá því að rétturinn sé til staðar sem sjálfsögð réttindi. Í orðalaginu sem lagt er til í frumvarpinu felst að stjórnvöld verði að grípa til aðgerða svo rétturinn verði virkur. Ljóst er að hér er um eðlisbreytingu á félagafrelsisréttinum að ræða og er hún til hins verra og miðar að því að veikja félagafrelsið, réttinn sem ákvæðinu er ætlað að vernda. Hvorki eru færð haldbær rök fyrir því af hverju nauðsynlegt sé að breyta orðalaginu né virðist það hafa verið metið né túlkað hvað í breyttu orðalagi getur falist. Er hér um afar varhugaverða breytingu að ræða sem ekki hefur verið metið hvað muni hafa í för með sér annað en að veikja félagafrelsið.
Um 22. gr. um félagsleg réttindi.
Í 22. gr. frumvarpsins er fjallað um félagsleg réttindi og er ákvæðið nokkuð breytt frá 76. gr. gildandi stjórnarskrár. Kveður hér við sama tón og annars staðar í frumvarpinu að lagðar eru til miklar orðalagsbreytingar sem óhjákvæmilega leiða til mikilla efnis- og eðlisbreytinga á þeim réttindum sem ætlað er að vernda en síðan kveðið á um það í greinargerð að með ákvæðinu sé ekki stefnt að efnisbreytingum frá gildandi stjórnarskrá. Því fer hins vegar fjarri enda er ákvæðið harðlega gagnrýnt í umsögnum og einnig á fundum nefndarinnar.
Í frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um það að öllum skuli með lögum tryggður réttur til lífsviðurværis og félagslegs öryggis. Í 76. gr. gildandi stjórnarskrá er ákvæðið hins vegar orðað þannig að öllum sem þess þurfa skuli tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Það hefur verið gagnrýnt að afar óljóst sé hvernig beri að skilja réttinn til lífsviðurværis og hvað felist í honum. Þá sé einnig óljóst hvað felist í rétti til félagslegs öryggis og hvort skilja beri þessi hugtök þannig að þau séu þau sömu og réttur til aðstoðar hafi einstaklingur þörf fyrir aðstoð. Þá er greinargerðin að mestu leyti óskiljanleg með ákvæðinu og skýrir á engan hátt þau nýju hugtök sem lagt er til að tekin verði upp í stjórnarskrá eins og lífsviðurværi. Í greinargerð er hugtakið t.d. lagt að jöfnu við viðunandi lífsafkomu og vísað til 11. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Þá er einnig vísað til þess að stjórnlagaráð hafi lagt þann skilning í réttinn til lífsviðurværis að í því fælist að tryggja að fólk eigi möguleika á að taka fullan þátt í samfélaginu og nái að lifa yfir fátæktarmörkum sem viðurkennd eru í viðkomandi landi. Einnig er vísað til þess að meginreglan samkvæmt ákvæðinu sé sú að hver einstaklingur noti öll tiltæk ráð til þess að tryggja sjálfum sér og sínum viðunandi lífsafkomu. Bent er á í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga að ótækt sé að slá því fram að meginregla felist í stjórnarskrárákvæði sem ekki kemur skýrlega fram í texta ákvæðisins. Verður að taka undir þessar athugasemdir og ljóst má vera að verði frumvarpið samþykkt mun verða til óskilgreindur réttur til lífsviðurværis sem ekki er hægt að henda reiður á í hverju felst og veitir greinargerðin engar leiðbeiningar þar um.
Í umsögn sinni vekur Tryggingastofnun ríkisins athygli á orðalagi 2. mgr. ákvæðisins þar sem fram kemur að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar og veltir því upp hvað felist í orðunum almannatryggingar og félagsleg aðstoð og hvort þar sé einvörðungu verið að vísa til núgildandi laga sem Tryggingastofnun er falið að framkvæma, þ.e. lög um almannatryggingar, nr. 100/2007, og lög um félagslega aðstoð, nr. 99/2007. Sé hins vegar tekið mið af upptalningunni sem á eftir kemur, þá virðist fremur vísað til viðurkenndrar skilgreiningar á almannatryggingum nema þá ef einnig er verið að vísa til félagslegrar aðstoðar sveitarfélaga en þá vantar t.d. húsnæði í upptalninguna. Það er því að flestu leyti óljóst hvað átt er við með ákvæðinu og hvaða skyldur það leggur á löggjafann verði það samþykkt.
Þá hafa komið fram alvarlegar athugasemdir varðandi texta í greinargerð með ákvæði 22. gr. frumvarpsins sem og að nota orðið „fátækt“ í upptalningu ákvæðisins. Í greinargerð er vísað fram og til baka í skýringar stjórnlagaráðs og er þar m.a. vísað í fátæktarmörk og lágmarkskjör til lífsviðurværis og félagslegs öryggis og jákvæðar skyldur löggjafans til að tryggja þessi réttindi. Telur Tryggingastofnun að með þessu sé gefið undir fótinn að sett verði lágmarksviðmið framfærslu og að slík viðmið verði lögð greiðslum almannatrygginga til grundvallar. Þar sem greinargerðin tekur ekki af skarið með afgerandi hætti um inntak ákvæðisins er algerlega óljóst hvort með ákvæðinu verði lögð sú skylda á löggjafann að festa framfærsluviðmið í lög, en greinargerðin veitir vísbendingar um að svo kunni að verða á sama tíma og fram kemur að ekki eru lagðar til efnislegar breytingar frá gildandi rétti. Þá er einnig óljóst hvað átt er við með fátæktarmörkum og veltir Samband íslenskra sveitarfélaga því upp að um óheppilegt hugtak sé að ræða í stjórnarskrá og sérstaklega þar sem umræða um fátækt sé skammt á veg kominn hér á landi. Er talið að um mjög ótímabært og misráðið skref sé að ræða ef orðið fátækt verður tekið upp í stjórnarskrá eins og tillögur stjórnlagaráðs gerir ráð fyrir.
Þá voru einnig í umsögnum og á fundum nefndarinnar gerðar athugasemdir við það að nota hugtakið „örorka“ í stjórnarskrá og er það ekki í samræmi við nútíma hugtakanotkun þar sem nú er fremur talað um að meta færni eða getu í stað vangetu eins og örorka vísar til. Unnið er að því að falla frá því að nota hugtakið „örorka“ en tala í staðinn um starfsgetur eða starfsgetumat. Er hugtakanotkun frumvarpsins því að þessu leyti úrelt og ekki í samræmi við nútíma hugtakanotkun.
Af framangreindu er ljóst að inntak 22. gr. frumvarpsins er með öllu óljóst og ekki skýrt hvaða skyldur það leggur á löggjafann eða að hvaða marki löggjafinn og stjórnvöld á hverjum tíma hafa svigrúm til að skipuleggja kerfi almannatrygginga og t.d. að setja eðlileg skilyrði fyrir aðstoð almannatrygginga sem eðli málsins samkvæmt er nauðsynlegt að stjórnvöld hafi svigrúm til eftir aðstæðum í þjóðfélaginu hverju sinni.
Um 23. gr. um heilsu og heilbrigðisþjónustu.
Í 23. gr. frumvarpsins er lagt til að í stjórnarskránni verði ákvæði sem kveði á um að allir eigi rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Ekki verður með góðu móti séð hvernig hægt er að framkvæma fyrri málsgrein ákvæðisins eins og fram kemur í umsögn Svans Sigurbjörnssonar læknis, þar sem ekki er hægt að eiga rétt til að njóta heilsu að hæsta marki sem unnt er þar sem fólk fari misjafnlega með eigin heilsu. Of margir þættur séu sem stýri heilsu fólks eins og erfðaþættir og slys. Hins vegar eigi fólk rétt á því að fá bestu heilbrigðisþjónustu sem unnt er að veita hverju sinni. 2. minni hluti tekur undir þessar athugasemdir og vekur það furðu ef tilgangur ákvæðisins er að kveða á um jafnan rétt allra til heilbrigðisþjónustu sem sé viðeigandi, fagleg og metnaðargjörn, líkt og fram kemur í greinargerð, af hverju sá réttur er ekki tryggður í orðalagi ákvæðisins fremur en ónákvæmur og óskilgreindur réttur til andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Ljóst er að ákvæði 1. mgr. 23. gr. í þessari mynd er markleysa og þjónar engum tilgangi enda verið að kveða á um réttindi sem ekki er mögulegt að tryggja. Í besta falli getur ákvæðið staðið þannig að 1. mgr. falli brott en 2. mgr. standi ein sem 23. gr. en þá er einnig ljóst að endurskrifa þarf greinargerð með ákvæðinu sem er mjög óljós um helsta inntak ákvæðisins.
Um 25. gr. um atvinnufrelsi.
Í 2. mgr. 25. gr. er lagt til breytt orðalag frá 2. mgr. 75. gr. gildandi stjórnarskrár. Í núgildandi stjórnarskrá segir að í lögum skuli kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Í 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins er hins vegar að finna aðra nálgun þar sem fram kemur að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Einnig að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Ákvæðið hefur verið mikið gagnrýnt í umsögnum og á fundum nefndarinnar.
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur þannig fram að sú skýring sem fram kemur í greinargerð með ákvæðinu að ætlunin sé að færa umrætt ákvæði til samræmis alþjóðasamningum hrökkvi skammt enda hafi verið tekið fullt tillit til skuldbindinga Íslands gagnvart þeim alþjóðasamningum sem nefndir eru í greinargerð við breytinguna á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1995. Í umsögn Bjargar Thorarensen kemur einnig fram að markmið þess að bæta ákvæðinu inn 1995 hafi verið að mæla skýrt fyrir um skyldu löggjafans til að tryggja að réttindum á þessu sviði verði markaður ákveðinn rammi með lögum, án þess að tiltaka nákvæmlega hvaða atriða ætti að taka afstöðu til á þennan hátt með lagasetningu enda verður þá hægara að túlka stjórnarskrárákvæðið með hliðsjón af þróun á inntaki fyrrnefndra alþjóðaskuldbindinga. Þá segir í umsögn Bjargar að í lögskýringargögnum með núverandi 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar sé bent á að löggjafanum eæri þannig að setja fyrirmæli um öll þau atriði, þar á meðal rétt til orlofs, lágmarkshvíldartíma frá vinnu, nauðsynlegt öryggi og hollustuhætti á vinnustað, sanngjarnan uppsagnarfrest á vinnusambandi, rétt til að semja um laun og vinnuskilyrði og hvernig beita megi verkfalli í vinnudeilum. Í greinargerð með frumvarpinu nú er hins vegar á engan hátt leitast við að meta hvernig til hafi tekist við að tryggja þessi réttindi í almennum lögum og meta þannig áhrif ákvæðisins og hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd. Þannig er það t.d. ekki metið hvort þau atriði sem talin eru upp í 1. málsl. ákvæðisins felist ekki í því orðalagi núgildandi ákvæðis sem vísar til réttinda tengd vinnu. Með því að ekki er leitast við að meta hvort svo er verður inntak 2. málsl. ákvæðisins enn óljósara en það er samkvæmt orðanna hljóðan.
Í 2. málsl. ákvæðisins kemur fram að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Lagt er því til að í stjórnarskrá verði tekin gildishlaðin orð eins og „sanngjörn laun“. Óljóst er við hvað beri að miða þegar metið er hvort laun séu sanngjörn. Líkt og fram kom á fundum nefndarinnar má t.d. velta því upp hvort þetta orðalag og það að í greinargerð kemur fram að ákvæðið leggi jákvæðar skyldur á ríkið hafi í för með sér að launamaður geti eftir samþykkt frumvarpsins höfðað dómsmál til ógildingar á samþykktum kjarasamningu þar sem umsamin laun séu ekki sanngjörn í hans tilfelli. Ekki er vikið að þessu óvissuatriði í greinargerð eins og annars þörf er á að gera. Allir aðilar vinnumarkaðarins hafa gagnrýnt ákvæðið harðlega og ekki síst greinargerðina með ákvæðinu sem er afar misvísandi þar sem annars vegar er kveðið á um að um sambærilegan rétt og samkvæmt núgildandi ákvæði sé að ræða en það algerlega órökstutt. Þessi fullyrðin fær engan vegin staðist því í greinargerðinni kemur m.a. eftifarandi fram: „Í 2. mgr. er einnig sérstaklega kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa, en í því felst einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu. Lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu eru sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. og eru ákvæðin því nátengd.“ Í umsögn ASÍ er þessi tenging 2. mgr. 25. gr. um réttinn til að semja um laun og starfskjör og 22. gr. um almannatryggingar harðlega gagnrýnd og kemur þar fram að hvergi í tillögum stjórnlagaráðs, fundargerðum þess eða öðrum gögnum komi fram tilvísun til lágmarkslauna. Hér er um skýringu sérfræðinganefndarinnar að ræða sem er algerlega órökstudd og ótæk. Hér er um gerólík ákvæði að ræða og alls ekki sambærileg. Þá segir einnig síðar í greinargerðinni: „Skyldur samkvæmt 25. gr. leggist bæði á einkaaðila og hið opinbera sem vinnuveitanda, en auk þess ber ríkið jákvæða skyldu til að tryggja með lögum og öðrum aðgerðum að einkaaðilar virði þau réttindi sem kveðið er á um í greininni.“ Þessi ummæli verða ekki túlkuð öðruvísi en svo að lágmarkslaun hér á landi skuli eftir samþykkt frumvarpsins ákveðin með lögum, en þessi skilningur kemur einnig fram í umsögnum frá ASÍ og Samtökum atvinnulífsins. Það væri í beinni andstöðu við gildandi lög og það fyrirkomulag sem tíðkast hefur ekki bara hér á landi heldur einnig á Norðurlöndunum síðan í byrjun síðustu aldar eða í um 100 ár. 2. minni hluti tekur undir þessar athugasemdir og telur að það yrði mikið óheillaspor ef ákvæðið yrði samþykkt með þessum skýringum, í andstöðu við alla þá aðila sem máli skipta. Á fundi nefndarinnar kom einnig fram að þar sem það kerfi væri við lýði að lágmarkslaun væru ákveðin með lögum væru þau að jafnaði um 20% lægri en á Norðurlöndum þar sem lágmarkslaun eru ákveðin í frjálsum kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins. Ljóst er að með þessu væri núverandi fyrirkomulagi vinnumarkaðsmála kollvarpað.
Þá kemur einnig fram í umsögn Samtaka atvinnulífsins sem send var atvinnuveganefnd að með breyttu orðalagi ákvæðisins kunni að verða eðlisbreyting á réttinum til frjálsra kjarasamninga. Telja samtökin mikilvægt að í ákvæðinu verði mælt fyrir um að í lögum sé kveðið á um rétt manna til að semja um starfskjör sín. Í frumvarpinu er orðalagið hins vegar þannig að öllum skuli tryggður réttur til að semja um starfskjör sín og það orðalag megi skilja þannig að verið sé að flytja kjarasamningsréttinn frá stéttarfélögum og gera hann einstaklingsbundinn sem var ekki tilgangur stjórnlagaráðs og er í andstöðu við vilja aðila vinnumarkaðarins. Auk þess væri það í andstöðu við gildandi lög og fyrirkomulag á vinnumarkaði hér á landi sem og á Norðurlöndunum síðustu áratugi. Um grundvallarbreytingu á íslenskum vinnumarkaði væri að ræða sem enginn gaumur virðist hafa verið gefinn við meðferð málsins sem óneitanlega vekur mikla furðu með hliðsjón af þeim gríðarlegu hagsmunum alls vinnumarkaðarins sem í húfi eru.
Niðurlag.
2. minni hluti velferðarnefndar telur það afar mikilvægt að þegar hugað er að breytingum á stjórnarskránni, sem eru grundvallarlög lýðveldisins, sé það gert á faglegan og rökstuddan hátt með hagsmuni alls samfélagsins að leiðarljósi. Það frumvarp sem nú liggur fyrir um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar er hvorki unnið á nægilega faglegan hátt né eru ýmsar grundvallarbreytingar á íslensku réttarkerfi rökstuddar eða ígrundaðar nægilega vel. Af þeim fáu ákvæðum sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði eftir umsögn velferðarnefndar um má sjá að fjölmörg álitamál vakna eins og reifað hefur verið í þessari umsögn. 2. minni hluti telur því einsýnt að málið sé ekki tækt til afgreiðslu og leggst gegn samþykkt þess.
Alþingi, 30. janúar 2013.
Einar K. Guðfinnsson.
Unnur Brá Konráðsdóttir.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Sjá 4. kafla almennra athugasemda við frumvarp til laga um stjórnlagaþing.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Sjá: www.stjornlagarad.is/other_files/stjornlagarad/Frumvarp_med_skyringum.pdf.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Joseph Raz: The authority of law, bls. 212. Stutta umfjöllun er einnig að finna t.d. á vefsíðu Sameinuðu þjóðanna á vefslóðinni www.unrol.org/article.aspx?article_id=3.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Skúli Magnússon: Hin lagalega aðferð og réttarheimildirnar, bls. 17 og 86. Sjá einnig t.d. Garðar Gíslason: Eru lög nauðsynleg, bls. 137–148 og John Finnis: Natural law and natural rights, bls. 265–277.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 Lögfræðiorðabók með skýringum, bls. 345.
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Sjá t.d. Joseph Raz: The authority of law, bls. 210–227, F.A. Hayek: The Constitution of liberty, bls. 180–192, Tom Bingham: The rule of law. London 2011 og Haraldur Steinþórsson: „Réttarríki – skilyrði og efnislegt inntak“. Úlfjótur, tímarit laganema, 4. tbl. 2005, bls. 627–653.
