Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 605. máls.
Þingskjal 1028 — 605. mál.
1. Endurnýjanlegt eldsneyti: Eldsneyti sem er unnið úr endurnýjanlegum orkugjöfum.
2. Endurnýjanlegir orkugjafar: Orkugjafar sem ekki eru jarðefnaeldsneyti heldur eru af endurnýjanlegum uppruna, hvort heldur er af lífrænum eða ólífrænum, þ.e. vatnsorka, vatnsvarmaorka, jarðvarmi, vindorka, sólarorka, sjávarorka, lífmassi, hauggas, lífgas og gas frá skólphreinsistöðvum.
3. Lífeldsneyti: Endurnýjanlegt eldsneyti, í formi vökva eða gass, sem er unnið úr lífmassa.
4. Lífmassi: Lífbrjótanlegur hluti afurða. Úrgangur og leifar af lífrænum uppruna frá landbúnaði, skógrækt og tengdum iðnaði, fiskveiðum og fiskeldi ásamt lífrænum hluta úrgangs frá iðnaði og heimilum.
5. Losun gróðurhúsalofttegunda: Það magn gróðurhúsalofttegunda sem losnar í andrúmsloftið á lífsferli eldsneytis frá framleiðslu til og með notkun.
6. Orkugildi eldsneytis: Orka í rúmmálseiningu vökva eða gass. Orkueiningar í skilningi þessara laga eru megajúl (MJ). Orkugildi skal reiknað miðað við rúmmál bensíns, gasolíu og fljótandi endurnýjanlegs eldsneytis við 15°C og er gefið í einingunum megajúl á lítra (MJ/l). Orkugildi gastegunda skal reiknað miðað við rúmmál gastegundarinnar við 0°C og 1 atm og er gefið í einingunum megajúl á rúmmetra (MJ/m 3).
7. Söluaðilar eldsneytis: Söluaðilar og dreifingaraðilar sem teljast gjaldskyldir aðilar í skilningi 3. gr. laga um olíugjald og kílómetragjald, nr. 87/2004, og 18. gr. laga um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., nr. 29/1993.
8. Upprunavottorð endurnýjanlegs eldsneytis: Staðfesting á að eldsneyti sé framleitt úr endurnýjanlegum orkugjöfum og framleiðslan uppfylli skilyrði laga þessara og tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/28/EB frá 23. apríl 2009 um að hvetja til notkunar orku frá endurnýjanlegum orkugjöfum. Útgáfa upprunavottorðs vegna lífeldsneytis er háð því að lífeldsneytið sé framleitt með sjálfbærum hætti.
9. Viðurkenndir útgefendur upprunavottorða: Alþjóðleg kerfi sem viðurkennd eru af Eftirlitsstofnun EFTA eða framkvæmdastjórn ESB til að gefa út upprunavottorð fyrir endurnýjanlegt eldsneyti.
Endurnýjanlegt eldsneyti sem unnið er úr lífrænum eða ólífrænum úrgangsefnum sem ekki er unnt að nýta til manneldis eða sem dýrafóður, svo sem úr lífrænum úrgangi, húsasorpi í föstu formi, sellulósa og lignósellulósa, má telja tvöfalt á við sama magn annars endurnýjanlegs eldsneytis, til að uppfylla skilyrði 1. mgr.
Eldsneyti sem flutt er úr landi telst ekki hluti af heildarorkugildi eldsneytis söluaðila skv. 1. mgr. Framselji söluaðili eldsneyti til annars söluaðila innan lands ber viðtakanda að uppfylla skilyrðið.
Ráðherra er heimilt að kveða í reglugerð á um viðmiðunargildi orku í helstu tegundum eldsneytis í formi vökva eða gass sem notaðar eru hér á landi.
Ef hlutfall endurnýjanlegs eldsneytis er meira en 10% af rúmmáli eldsneytisblöndu skal slíkt vera tilgreint með skýrum hætti á sölustað.
Ráðherra skal kveða á um viðmiðanir sem ráða því hvort framleiðsla lífeldsneytis teljist sjálfbær. Skulu slíkar viðmiðanir koma í veg fyrir að framleiðsla lífeldsneytis hafi neikvæð áhrif á mikilvæga umhverfishagsmuni, svo sem líffræðilega fjölbreytni og kolefnismagn í jarðvegi og gróðri, og tryggja að losun gróðurhúsalofttegunda við notkun lífeldsneytis sé minni en við notkun jarðefnaeldsneytis.
Orkustofnun gefur út yfirlit um heildarsölu eldsneytis og notkun endurnýjanlegs eldsneytis eigi síðar en þremur mánuðum eftir að almanaksárinu lýkur.
Ef upprunavottorð eða önnur gögn sem framvísað er af söluaðila eldsneytis nægja ekki til þess að skilyrði 4. gr. um endurnýjanlegt eldsneyti teljist uppfyllt skal Orkustofnun senda söluaðila áskorun um að bæta þar úr innan þriggja vikna ellegar teljist eldsneytið ekki vera endurnýjanlegt eldsneyti.
Sé sekt ekki greidd innan mánaðar frá því að Orkustofnun tilkynnir aðila um ákvörðunina skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar í samræmi við 5. gr. laga um vexti og verðtryggingu. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu. Ákvarðanir Orkustofnunar um sektir eru aðfararhæfar.
Ákvörðun Orkustofnunar um sektir má skjóta til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Málskot til úrskurðarnefndar frestar aðför. Úrskurðir úrskurðarnefndar um sektir eru aðfararhæfir. Að öðru leyti en hér segir gilda lög um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Nær öll orka sem notuð er í íslenskum samgöngum á landi, láði og legi er úr óendurnýjanlegum orkugjöfum. Heildarlosun frá samgöngum á landi hefur verið sá þáttur í losun gróðurhúsalofttegunda sem hefur vaxið hvað hraðast. Markmið frumvarpsins er að hrinda af stað markvissum aðgerðum til að stuðla að orkuskiptum í samgöngum með aukinni notkun endurnýjanlegs eldsneytis. Þannig getur Ísland uppfyllt skyldur og kröfur sem alþjóðasamþykktir gera til landsins varðandi losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum, orkusparnað og hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa í samgöngum, og jafnframt markmið fjölmargra aðgerðaráætlana og þingsályktunartillagna sem fram hafa komið á undanförnum árum.
1. Stefnumótunarvinna, nýlegar þingsályktanir og lagasetning.
Umfangsmikil stefnumótunarvinna hefur átt sér stað undanfarið sem snertir aðgerðir til orkuskipta í samgöngum. Alþingi hefur samþykkt nokkrar þingsályktunartillögur varðandi orkuskipti í samgöngum og grænt hagkerfi og gert breytingar á skattlagningu bíla og eldsneytis sem tengjast efni lagafrumvarps þessa. Stefnumótunarvinna hefur verið m.a. verið unnin á vegum verkefnisstjórnar Grænu orkunnar og Græna hagkerfisins. Hún birtist í aðgerðaáætlunum og hefur verið innleidd með hagrænum hvötum í skattkerfinu. Tillaga um lágmarkssölu endurnýjanlegs eldsneytis er í samræmi við ályktanir þessara aðila.
1.1 Græna orkan – vistorka í samgöngum.
26. maí 2010 skipaði iðnaðarráðherra verkefnisstjórn Grænu orkunnar – vistorku í samgöngum, í samstarfi við önnur ráðuneyti, stofnanir og sveitarfélög. Verkefnisstjórnin var skipuð fulltrúum frá iðnaðarráðuneyti, umhverfisráðuneyti, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti, fjármálaráðuneyti, Orkustofnun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum iðnaðarins og Vistorku. Henni var m.a. falið að vinna að stefnu stjórnvalda í orkuskiptum í samgöngum, samhliða því að gera tillögur að regluverki og nauðsynlegum breytingum á lagaramma.
Verkefnisstjórn Grænu orkunnar hafði frumkvæði að fjölmörgum verkefnum, svo sem opnum fundum, kynningarfundum og fyrirlestrum fyrir hagsmunaaðila, auk þess sem hún átti aðkomu að gerð fjárlagavarps og frumvarps til laga um breytingu á lögum um gjöld af ökutækjum og eldsneyti og þingsályktunartillagna og að rannsóknum á þessu sviði.
Á grundvelli vinnu verkefnisstjórnar Grænu orkunnar lagði iðnaðarráðherra í byrjun árs 2011 fram tillögu til þingsályktunar (þskj. 1658 á 139. löggjafarþingi), um orkuskipti í samgöngum. Hinn 7. júní 2011 samþykkti Alþingi þingsályktunina með öllum greiddum atkvæðum 53 þingmanna. Þar segir að vinna beri að stefnumótun, markmiðasetningu og aðgerðaáætlun fyrir orkuskipti í samgöngum fram til 2020. Unnið verði eins hratt eins og kostur er að draga úr innflutningi á jarðefnaeldsneyti og skapa hagrænar forsendur fyrir notkun ökutækja sem nota endurnýjanlega orkugjafa, m.a. með því að hefja framleiðslu og notkun á endurnýjanlegum orkugjöfum sem leiði til minni losunar gróðurhúsalofttegunda, gjaldeyrissparnaðar og meira orkuöryggis. Þá eigi að stefna að því að Ísland uppfylli allar þær skyldur og kröfur sem alþjóðasamþykktir gera til landsins varðandi losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum, orkusparnað og hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa í samgöngum.
Í febrúar 2012 lagði iðnaðarráðherra fram á Alþingi skýrslu og aðgerðaáætlun verkefnisstjórnar Grænu orkunnar um orkuskipti í samgöngum. Þar var lýst stöðu orkumála í samgöngum á Íslandi, alþjóðlegum skuldbindingum, framleiðslu og innflutningi eldsneytis og helstu verkefnum sem nauðsynlegt er að vinna að til að stuðla að markmiðum um orkuskipti. Að lokum var sett fram ítarleg aðgerðaáætlun, með tímamörkum, skilgreindri ábyrgð aðila innan stjórnsýslunnar og lista yfir hagsmunaðila sem verkefnið varðaði.
1.2 Aðgerðaáætlun og ívilnanir.
Hvað varðar efni þessa lagafrumvarps um orkuskipti í samgöngum á landi ber helst að nefna eftirfarandi þætti aðgerðaáætlunarinnar sem tengjast einnig beint innleiðingu tilskipunar um aukinn hlut endurnýjanlegra orkugjafa 2009/28/EB:
1. Hlutfall íblöndunarefna í jarðefnaeldsneyti verði skoðað með tilliti til lagasetningar um íblöndun.
2. Landsaðgerðaáætlun um orkuskipti (National Renewable Energy Plan) verði sett fram.
Mörg önnur atriði aðgerðaáætlunar Grænu orkunnar tengjast efni frumvarpsins með einum eða öðrum hætti. Þannig munu ívilnanir í skattakerfi vegna kaupa á hreinorkubílum og vegna endurnýjanlegs eldsneytis hafa umtalsverð áhrif á árangur orkuskipta. Til samræmis við tillögur Grænu orkunnar var lögð fram þingsályktunartillaga um að skattaívilnanir vegna endurnýjanlegs eldsneytis verði í gildi þar til markmið um orkuskipti hafi náðst.
Í lögum um vörugjöld af bifreiðum og eldsneyti voru einnig sett ívilnandi ákvæði um heimild til að lækka vörugjöld af metanbílum. Með aukinni notkun endurnýjanlegs eldsneytis í fljótandi formi þarf að taka til skoðunar hvort innleiða þarf sambærileg ákvæði um bifreiðagjöld af öðrum hreinorkubílum en metan-, rafmagns-, vetnis- og tengiltvinnbifreiðum, svo sem fjölorkubílum (E85 (flex fuel vehicle), B100) sem notað geta eldsneytisblöndu með hátt hlutfall fljótandi endurnýjanlegs eldsneytis.
Endurgreiðsla virðisaukaskatts af hreinorkubílum (sem losa engan koltvísýring) var meðal tillagna Grænu orkunnar. Í júní 2012 samþykkti Alþingi að við innflutning og sölu rafmagns-, vetnis- eða tengiltvinnbifreiða falli virðisaukaskattur niður. Ákvæðið gildir til ársloka 2013. Græna orkan hefur einnig lagt til að kaupendur bifreiða sem losa minna en 50 g CO 2 á km njóti endurgreiðslu virðisaukaskatts af kaupverði sem nemur 2/ 3.
Fyrir yfirstandandi löggjafarþingi liggur nú þingsályktunartillaga, á þskj. 56, um niðurfellingu gjalda á vistvænt eldsneyti sem er framleitt innan lands. Þar er lagt til að gerðar verði nauðsynlegar breytingar á lögum sem tryggi að vistvænt eldsneyti, sem framleitt er hér á landi, verði fram til ársins 2020 undanþegið öllum opinberum gjöldum og sköttum að virðisaukaskatti undanskildum, eða þar til 10% bílaflotans nýta vistvæna orkugjafa að öllu eða mestu leyti. Tillagan var áður lögð fram á 140. löggjafarþingi.
Græna orkan hefur einnig lagt til að veittur verði afsláttur af sköttum vegna bifreiðahlunninda ef notaður er vistvænn bíll en þær tillögur hafa ekki komið til framkvæmda.
Loks má telja viðfangsefni aðgerðaáætlunar Grænu orkunnar sem snerta orkuskipti almennt, svo sem endurskoðun námsskrár bifvélavirkja og bílasmiða, auknar rannsóknir á framleiðslugetu endurnýjanlegs eldsneytis innan lands og lífsferilsgreiningu orkukosta með tilliti til orkunýtni og umhverfisáhrifa.
1.3 Önnur stefnumótunarvinna.
Á 138. löggjafarþingi lögðu19 þingmenn úr öllum flokkum fram þingsályktunartillögu um að hafinn skyldi undirbúningur að eflingu græna hagkerfisins. 10. júní 2010 var þingsályktunin samþykkt, þskj. 1273. Á grundvelli ályktunarinnar kaus Alþingi í september 2010 níu manna nefnd fulltrúa úr öllum flokkum til að fjalla um eflingu græna hagkerfisins. Nefndin skilaði í október 2011 ítarlegri skýrslu um eflingu græns hagkerfis á Íslandi og lagði fram tillögu að þingsályktun um hvernig beita mætti hagrænum hvötum til þess að efla græna hagkerfið almennt og nýtingu innlendrar grænnar orku í samgöngum sérstaklega. Taldi nefndin m.a. eðlilegt að tilgreind yrðu tímasett markmið um vaxandi íblöndun vistvæns eldsneytis í fljótandi jarðefnaeldsneyti.
Mikil stefnumótunarvinna hefur verið unnin á vegum stjórnvalda undanfarin missiri sem tengist með beinum hætti vinnu Grænu orkunnar og mótun aðgerðaáætlunar á grundvelli hennar. Meðal þess efnis sem gefið hefur verið út um þá stefnumótunarvinnu má nefna aðgerðaáætlun í loftslagsmálum (umhverfis- og auðlindaráðuneyti, október 2010), Ísland 2020 – sókn fyrir atvinnulíf og samfélag (forsætisráðuneyti, janúar 2011), orkustefnu fyrir Ísland (Orkustofnun, nóvember 2011), samgönguáætlun 2011–2022 (innanríkisráðuneyti, desember 2011), skýrslu starfshóps um möguleg viðbrögð stjórnvalda vegna hækkandi olíuverðs (fjármálaráðuneyti, júlí 2011) og Velferð til framtíðar – stefnu Íslands um sjálfbæra þróun (umhverfisráðuneyti, október 2009).
2. Tilskipanir Evrópusambandsins um endurnýjanlega orku í samgöngum.
Árið 2009 innleiddi Evrópusambandið tvær veigamiklar tilskipanir um endurnýjanlega orkugjafa og vistvænt eldsneyti sem innleiddar verða á öllu Evrópska efnahagssvæðinu, tilskipanir 2009/28/EB um innleiðingu endurnýjanlegra orkugjafa og 2009/30/EB um gæði eldsneytis.
Tilskipun 2009/28/EB lýtur að heildarmarkmiði Evrópusambandsins um að 20% af orku almennt verði af endurnýjanlegum uppruna. Þá kveður tilskipunin á um að árið 2020 verði 10% af orku sem notuð er í samgöngum af endurnýjanlegum uppruna. Jafnframt er þar skilgreint hvaða orkugjafa og eldsneytistegundir megi nýta til að mæta markmiði um endurnýjanlega orku í samgöngum og öðrum greinum.
Tilskipun 2009/30/EB fjallar um innihald og kröfur um gæði eldsneytis, þannig að mæta megi aukinni notkun endurnýjanlegs eldsneytis með þeirri tækni í bílvélum sem fyrir hendi er. Áhersla er lögð á að endurnýjanlegt eldsneyti sem notað er á markaðnum uppfylli vaxandi kröfu um samdrátt í útblæstri gróðurhúsalofttegunda. Einnig þurfa söluaðilar að uppfylla kröfu um að losun gróðurhúsalofttegunda á hverja orkueiningu eldsneytis sem þeir dreifa dragist saman um 10% fyrir árið 2020.
Vinna við innleiðingu tilskipunar 2009/28/EB hófst hér á landi í lok árs 2010. Í desember 2011 var tilskipun 2009/28/EB tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Tilskipun 2009/30/EB hefur hins vegar ekki verið tekin upp í samninginn. Því koma ekki í bráð til framkvæmda ýmsar breytingar sem leiða mun af tilskipun 2009/30/EB, svo sem um aukið hámark endurnýjanlegs eldsneytis í blöndu við jarðefnaeldsneyti (ETBE, MTBE, etanól, lífdísill), leyfilegan gufuþrýsting og súrefnismagn í bensíni. Verði þessi ákvæði innleidd hér á landi mun það rýmka möguleika söluaðila til að blanda auknu magni endurnýjanlegs eldsneytis við jarðefnaeldsneyti. Einnig setur tilskipunin fram kröfu sem söluaðilum eldsneytis ber að uppfylla um minni losun gróðurhúsalofttegunda sem er óháð kvöð um aukna notkun endurnýjanlegrar orku.
Til þess að mæta þeim kvöðum sem sett eru fram í tilskipun 2009/28/EB um orkuskipti í samgöngum eru fyrst og fremst tveir kostir, þ.e. fjölgun rafknúinna bíla eða innleiðing endurnýjanlegs eldsneytis fyrir í bíla með sprengihreyfli, þ.e. vistvæns gass eins og metans eða fljótandi eldsneytis. Landsaðgerðaáætlun (National Renewable Energy Plan) er áætlun aðildarríkja um hvernig þau ætla sér að ná skuldbindandi markmiðum tilskipunarinnar. Ísland hefur skilað til Eftirlitsstofnunar ESA fyrstu útgáfu af landsaðgerðaáætlun. Aðgerðir í áætluninni eru unnar í samvinnu við Orkustofnun. Í áætluninni er reiknað með því að hlutur endurnýjanlegs eldsneytis til íblöndunar verði aukinn til að mögulegt verði að ná bindandi markmiðum um 10% hlut endurnýjanlegrar orku í samgöngum árið 2020.
Rafbílavæðing hefur verið hægfara hér á landi og í grannríkjunum. Þrátt fyrir að virðisaukaskattur af bílum sem eru knúnir rafmótor hafi verið felldur niður að öllu leyti til ársloka 2013 og vörugjöld að mestu, eru nýir rafbílar á markaði enn umtalsvert dýrari en sambærilegir bílar með sprengihreyfli. Tvinnbílum og tengiltvinnbílum fer fjölgandi, en eðli þeirra er að stór hluti orku þeirra kemur enn frá fljótandi eldsneyti. Á innanlandsmarkaði hefur verið í boði metangas sem unnið er á sorphaugum við höfuðborgina. Aðeins lítið brot bílaflotans er þó með búnað til að brenna metangasi. Yfirgnæfandi meiri hluti bíla er því enn með sprengihreyfli og brennir fljótandi jarðefnaeldsneyti, sem hér á landi er bensín og dísilolía. Til að ná metnaðarfyllri markmiðum um orkuskipti miðað við núverandi bílaflota og innviði er helsti kosturinn því blöndun bensíns og dísilolíu með fljótandi orkugjöfum.
Í þeim tilgangi að mæta kröfunni um minnkun útblásturs gróðurhúsaloftegunda hafa nær allar þjóðir Evrópusambandsins auk Noregs nú innleitt kvaðir um íblöndun fljótandi eldsneytis með eldsneyti af endurnýjanlegum uppruna. Í flestum tilvikum er nú um að ræða skilyrði um að 4%–7% af orkuinnihaldi eldsneytis sé af endurnýjanlegum uppruna. Þróun í orkuskiptum hér á landi hefur verið fremur hæg, en hlutur endurnýjanlegs eldsneytis í samgöngum er innan við 1%. Búast má við að ef Ísland mundi innleiða sambærilegar kvaðir og innleiddar hafa verið í öðrum Evrópulöndum mundi markaðurinn taka við sér og hröð aukning yrði á framboði endurnýjanlegs eldsneytis.
3. Kröfur um sjálfbæra framleiðslu lífeldsneytis.
Önnur kvöð sem áskilin er í tilskipun 2009/28/EB er að eldsneyti sem unnið er úr lífmassa, svonefndu lífeldsneyti, megi ekki framleiða með aðferðum sem valda minni kolefnisbindingu eða auknum útblæstri gróðurhúsaloftegunda en ef notað hefði verið jarðefnaeldsneyti. Þannig verður að rekja virðiskeðju lífeldsneytis allt til uppruna og skoða heildarútblástur gróðurhúsaloftegunda í öllu ferlinu með svonefndri lífsferilsgreiningu. Í frumvarpinu er lögð áhersla á að skilyrði um vistvæna og sjálfbæra framleiðslu séu uppfyllt, ella geti söluaðili ekki talið eldsneyti fram sem eldsneyti af endurnýjanlegum uppruna né uppfyllt kröfu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis. Nánari reglur um sjálfbærni framleiðslu og eftirlit með því verða settar í reglugerð.
Í tilskipun 2009/28/EB eru sett skilyrði um að lífsferilsgreining á uppruna og vinnslu lífeldsneytis verði að sýna að notkun eldsneytisins dragi úr útblæstri gróðurhúsalofttegunda um 35% miðað við sambærilegt magn af jarðefnaeldsneyti. Þetta mark fer svo hækkandi og árið 2018 verða mörkin um samdrátt gróðurhúsaloftegunda orðin 60%, þó aðeins vegna framleiðslu sem hefst eftir árið 2017 en ella eru mörkin 50%. Þær tillögur hafa þó þegar komið fram í framkvæmdastjórn ESB að herða tökin og setja mörkin þegar í 60% fyrir alla framleiðslu á endurnýjanlegu eldsneyti.
Mikilvægt er að gera greinarmun á þeirri skyldu um orkuinnihald eldsneytis sem hér er sett fram og skyldu til að blanda eldsneyti á ákveðinn hátt. Í fyrsta lagi er opnuð leið fyrir söluaðila eldsneytis til þess að selja óblandað endurnýjanlegt eldsneyti, svo sem metangas eða vetni, auk afurða sem ekki hafa verið hér á markaði eins og di-metýl eter (DME), og nýtist þá hver eining eldsneytisins að fullu til að uppfylla skylduna um orkuinnihald að því gefnu að eldsneytið uppfylli skilyrði um vistvænan uppruna og sé afhent með gildu upprunavottorði. Þá geta söluaðilar eldsneytis í öðru lagi valið úr margvíslegum tegundum endurnýjanlegs eldsneytis, svo sem lífdísilolíu fyrir dísilolíublöndur og etanól, metanól, metýl tert-bútýl eter (MTBE), etýl tert-bútýl eter (ETBE) o.s.frv. fyrir bensínblöndur. Eiginleiki og orkuinnihald hvers þessara efna er sérstök og geta hlutföll blöndu því verið margvísleg, en eins og í öðrum viðskiptum munu olíufyrirtækin væntanlega haga innkaupum og sölu til að halda kostnaði í lágmarki og ábata í hámarki.
Nánari mörk á notkun íblöndunarefna í bensín og dísilolíu eru sett í reglugerð um fljótandi eldsneyti, nr. 560/2007. Reglugerðin er sett á grundvelli tilskipunar 98/70/EB en innleiðing tilskipunar 2009/30/EB, sem fellir fyrri tilskipunina úr gildi, mundi valda því að ýmis ákvæði reglugerðarinnar þyrftu að breytast, m.a. varðandi rýmri mörk til blöndunar eins og áður er nefnt.
Benda má á að reglugerð nr. 560/2007 útilokar að annað fljótandi eldsneyti megi selja fyrir bifreiðar með rafkveikihreyfli (bensínvélar) en svonefnt EN228-bensín, þ.e. 95 oktana blönduna sem hér er algengust, sem aðeins getur innihaldið lágt hlutfall alkóhóla og etera. Endurnýjanlegt eldsneyti sem hentar til blöndunar er einkum af stofni svonefndra lægri alkóhóla (metanóls og etanóls) eða etera (MTBE, ETBE). Fjölorkubílar (E85, flex fuel vehicle) sem eru með rafkveikihreyfli geta hins vegar notað mun hærra hlutfall lægri alkóhóla og þar með hátt hlutfall endurnýjanlegs eldsneytis, eða allt að 85% að rúmmáli, en þá er jarðefnaeldsneyti orðið minnsti hluti eldsneytisins. Í grannríkjunum hefur þessu verið mætt með því að setja sérstaka reglugerð um eldsneyti fyrir fjölorkubíla eða fella inn í lög ákvæði um víðari skilgreiningu á eldsneyti fyrir bíla með rafkveikihreyfli. Með aukinni notkun fjölorkubíla mætti því koma hærra hlutfalli fljótandi endurnýjanlegs eldsneytis í umferð og draga þar með úr losun gróðurhúsalofttegunda í meira mæli en með notkun bensíns í skilgreiningu núgildandi reglugerðar um fljótandi eldsneyti.
4. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið fjallar að stofni til um skyldu söluaðila eldsneytis, þ.e. fyrirtækja sem flytja inn jarðefnaeldsneyti, til að selja ákveðið magn endurnýjanlegs eldsneytis. Magnið er ákvarðað sem orkugildi endurnýjanlegs eldsneytis sem hlutfall af heildarorkugildi eldsneytis sem dreift er af viðkomandi söluaðila. Jafnframt eru settar reglur um hvaða eldsneyti falli undir skilgreininguna og með hvaða hætti sýnt verði fram á að eldsneytið hafi verið flutt inn eða framleitt og notað í stað jarðefnaeldsneytis.
Í því skyni að rekja megi notkun endurnýjanlegs eldsneytis og framfylgja markmiðum um minni losun gróðurhúsalofttegunda og sjálfbærni, er komið á kerfi upprunavottorða sem ætlað er að auðvelda eftirlit með því að eldsneyti uppfylli skilyrði um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda og sjálfbærni. Í því skyni er Orkustofnun falið að hafa eftirlit með sölu á endurnýjanlegu eldsneyti. Söluaðilar eldsneytis afhenda Orkustofnun upprunavottorð sem staðfesta að selt magn sem telst í lágmarksviðmiði skv. 3. gr. sé sannanlega ef endurnýjanlegum uppruna og framleitt samkvæmt skilyrðum 4. gr.
Í grannríkjunum hefur mismunandi stofnunum verið falið eftirlit með því að kvaðir um notkun endurnýjanlegs eldsneytis og framvísun upprunavottorða sé framfylgt. Í Danmörku er Energistyrelsen falið að framfylgja lögunum. Í Svíþjóð fellur eftirlitið undir Energimyndigheten. Í Finnlandi fellur verkefnið hins vegar í skaut Tullilaitos (Tullverket), þ.e. tollstjóra. Þá má nefna að í Bretlandi var sérstakri stofnun, Renewable Fuels Agency (RFA), í upphafi falið að framfylgja löggjöf um endurnýjanlegt eldsneyti (Renewable Transport Fuel Order). Þessi stofnun hefur nú verið lögð niður og fer samgönguráðuneyti, sem fer með málaflokkinn, einnig með eftirlit og framfylgir löggjöfinni.
Í ríkjum Evrópusambandsins hafa sjálfstæðar stofnanir og fyrirtæki fengið sérstaka viðurkenningu ESB til að leggja fram upprunavottorð fyrir endurnýjanlegt eldsneyti. Fyrsta stofnunin til að hljóta viðurkenningu ESB var t.d. International Sustainability and Carbon Certification (ISCC) sem vottar eldsneyti eftir samnefndu kerfi og er stjórnað af þýsku ráðgjafafyrirtæki, MEO Carbon Solutions. Nú hafa um sex önnur fyrirtæki hlotið viðurkenningu ESB, m.a. nokkrir framleiðendur lífeldsneytis og olíufélög. Viðurkennd fyrirtæki (recognised voluntary schemes) er að finna á heimasíðu Evrópusambandsins. 1
Það eldsneyti sem flutt er inn til ESB eða framleitt innan svæðisins og notað er til að uppfylla skyldu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis er því í flestum tilvikum þegar með áreiðanleg upprunavottorð sem unnin hafa verið eftir kerfi viðurkenndu af framkvæmdastjórn ESB (voluntary schemes). Heimilt er framleiðendum að sýna fram á með skýrsluskilum til Orkustofnunar að sjálfbærniviðmið séu uppfyllt. Gert er ráð fyrir að ráðherra geti sett í reglugerð nánari ákvæði um gagnaskil til Orkustofnunar og sjálfbærniviðmið. Ráðherra umhverfis- og auðlindamála setur reglugerð um sjálfbærniviðmið, en ráðherra atvinnuvega- og nýsköpunar setur reglugerð um gagnaskil til Orkustofnunar.
Til þess að uppfylla skyldu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis þarf söluaðili að skila inn upprunavottorðum sem hann hefur fengið frá innflytjanda eða framleiðanda. Eftirlitsaðili skráningarkerfis upprunavottorða heldur þannig bókhald um það eldsneyti sem notað hefur verið af söluaðilum til að uppfylla skyldur um magn endurnýjanlegs eldsneytis.
Þrátt fyrir að upprunavottorð krefjist aukins bókhalds og skýrslugerðar er mikilvægt að það eldsneyti sem notað er eða blandað, stuðli í reynd að aukinni sjálfbærni og minni losun gróðurhúsalofttegunda. Þá er vert að hafa í huga að endurnýjanlegt eldsneyti nýtur nú þegar ívilnunar í skattalögum, þ.e. að ekki þarf að greiða bensíngjald, olíugjald og kolefnisskatt af þessu eldsneyti, því eru töluverðir fjárhagslegir hagsmunir í húfi og mikilvægt að koma í veg fyrir möguleika á misnotkun.
Eitt af markmiðum laganna er að stuðla að því að notað verði sem mest af endurnýjanlegu eldsneyti sem er ekki framleitt úr hráefnum sem nýta má til manneldis eða í dýrafóður. Því er eldsneyti sem unnið er úr úrgangsefnum, sorpi eða með notkun raforku gefið sérstakt aukið vægi, þannig að aðeins þarf að nota helming þess magns sem nota þarf af öðru endurnýjanlegu eldsneyti til að uppfylla sömu skyldu. Þannig mætti uppfylla skyldu um orkuinnihald af endurnýjanlegum uppruna með helmingi minna orkuinnihaldi en kveðið er á um í lögunum, ef allt endurnýjanlegt eldsneyti er úr úrgangsefnum.
Í 1. mgr. 3. gr. er nánar tiltekið sett kvöð á söluaðila um að 3,5% heildarorku í eldsneyti, sem selt er til samgangna á landi á ári hverju, sé af endurnýjanlegum uppruna. Ári eftir að áætlað er að ákvæðið komi til framkvæmda er þetta lágmark hækkað í 5,0%. Orkuinnhald af endurnýjanlegum uppruna í aðildarríkjum ESB er nú að meðaltali um 5,5%. Í Danmörku er hlutfallið 5,75%, í Finnlandi 6%, í Bretlandi rúm 5% af rúmmáli, í Hollandi 4,5% og í Noregi 5%. Almennt hefur söluskyldan um orkuinnihald af endurnýjanlegum uppruna í nágrannaríkjunum farið stighækkandi með tímanum en gjarnan byrjað í lágri hlutfallsprósentu.
Í tilskipun 2009/28/EB eru ákvæði um að aðildarríki skuli fyrir árið 2020 hafa skipt út 10% af orku í samgöngum á landi með endurnýjanlegri orku. Því gæti þurft að hækka það hlutfall sem kveðið er á um í 1. mgr. 3. gr. umfram 5% þegar meiri reynsla er komin af notkun endurnýjanlegs eldsneytis hér á landi.
Ekki er nánar tiltekið hvaða tegundir eldsneytis eða hlutföll af eldsneyti söluaðilum ber að nota til að uppfylla kröfuna í 1. mgr. 3. gr. Þannig munu söluaðilar hafa svigrúm til að uppfylla markmiðið með þeim tegundum endurnýjanlegs eldsneytis sem best henta hverju sinni og eru hagkvæmust í innkaupum. Þar sem fljótandi eldsneyti fyrir ökutæki er ýmist bensín eða dísilolía getur hlutfall endurnýjanlegs eldsneytis að rúmmáli verið margbreytilegt. Eldsneyti sem er gas, svo sem metan, verður einnig reiknað inn í heildarorkugildi eldsneytis sem selt er af viðkomandi söluaðila.
Í 2. mgr. 3. gr. er veittur sérstakur hvati til notkunar endurnýjanlegs eldsneytis sem unnið er úr lífrænum eða ólífrænum úrgangsefnum og gengur ekki á hráefni sem nota má til manneldis eða í dýrafóður. Er endurnýjanlegu eldsneyti úr lífrænum úrgangi eða sem unnið er úr ólífrænum efnum því gefið tvöfalt vægi á við eldsneyti sem unnið er úr lífrænum efnum sem nota má til manneldis eða í dýrafóður. Þetta ákvæði er til samræmis við 2. mgr. 21. gr. tilskipunar 2009/28/EB. Komið hafa fram tillögur í framkvæmdastjórn ESB um að setja eigi takmörk við því að notað sé eldsneyti úr hráefni sem nota má til manneldis eða í dýrafóður og geti þau aðeins orðið 5% af orkuinnihaldi eldsneytis að hámarki. Þá fylgir þessum tillögum, sem enn eru í vinnslu, að gefa megi eldsneyti úr úrgangsefnum meira vægi en tvöfalt, þannig að ef endurnýjanlegt eldsneyti sé úr heimilissorpi eða af ólífrænum endurnýjanlegum uppruna megi telja vægi þess fjórfalt. Verði þessar tillögur samþykktar og tilskipun þess efnis tekin upp í samninginn um EES má gera ráð fyrir að íslenskri löggjöf verði breytt í kjölfarið.
Í 3. mgr. 3. gr. er tekið fram að eldsneyti sem flutt er úr landi sé ekki talið með í orkuinnihaldi eldsneytis úr jarðefnum eða af endurnýjanlegum uppruna. Þannig er tryggt að eldsneyti sé ekki tvítalið innan lands, gangi það milli olíufélaganna, og eins að ef birgðir eru fluttar aftur úr landi verði þær ekki taldar með í orkuinnihaldi eldsneytis á innanlandsmarkaði.
Í 4. mgr. 3. gr. er heimild fyrir að ráðherra útfæri nánar í reglugerð viðmiðunargildi orku í helstu tegundum endurnýjanlegs eldsneytis.
Í 5. mgr. 3. gr. er skilyrði um að eldsneytisblanda með meira en 10% af rúmmáli af lífeldsneyti eða öðru endurnýjanlegu eldsneyti verði merkt á skýran hátt á sölustað í samræmi við 1. gr. 21 gr. tilskipunar 2009/28/EB.
Þar sem lagðar eru skyldur á söluaðila um að nota aukið magn endurnýjanlegs eldsneytis er mikilvægt að það eldsneyti sem kemur í stað jarðefnaeldsneytis sé í reynd endurnýjanlegt og framleitt með sjálfbærum hætti. Eftir að notkun lífeldsneytis jókst í Evrópu, Bandaríkjunum og víðar hefur komið í ljós að hluti eldsneytis af lífrænum uppruna veldur í reynd losun gróðurhúsalofttegunda sem er aðeins litlu minni en við notkun jarðefnaeldsneytis. Mikilvægt er því að fylgst sé náið með uppruna endurnýjanlegs eldsneytis, einkum þar sem strangar kröfur annarra ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu geta valdið því að framboð aukist af lífeldsneyti sem ekki hefur verið framleitt undir ströngum kröfum um vistvæna framleiðslu.
Sýna þarf einnig fram á að eldsneyti sem ætlunin er að nota til að uppfylla skyldur skv. 3. gr. sé sannanlega endurnýjanlegt eldsneyti. Lífeldsneyti skal að auki vera unnið með sjálfbærum hætti og draga úr losun gróðurhúsalofttegunda sbr. skilyrði 17., 18. og 19. gr. tilskipunar 2009/28/EB. Innflytjandi eða framleiðandi þarf að framvísa upprunavottorði með lífsferilsgreiningu sem sýni uppruna eldsneytisins og losun gróðurhúsalofttegunda í virðiskeðjunni þannig að rekja megi með áreiðanlegum hætti staðfestingu um endurnýjanleika eldsneytisins og sjálfbæra framleiðslu þess.
Í 1. mgr. 4. gr. er kveðið á um að innlendir framleiðendur eða söluaðilar eldsneytis þurfi að sýna fram á að endurnýjanlegt eldsneyti sem þeir selja uppfylli sjálfbærniviðmið, annað hvort með framvísun upprunavottorða frá viðurkenndum útgefendum, eða með gagnaskilum til Orkustofnunar. Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um þessi gagnaskil. Gert er ráð fyrir að það falli í hlut ráðherra atvinnuvega- og nýsköpunar að setja slíka reglugerð.
Í 2. mgr. 4. gr. er kveðið á um að viðmið um sjálfbæra framleiðslu lífeldsneytis verði sett í reglugerð eða reglugerðir. Gert er ráð fyrir að ráðherra umhverfis- og auðlindamála setji reglugerð um sjálfbæra framleiðslu lífeldsneytis þar sem skilgreiningar á viðmiðum um sjálfbæra nýtingu auðlinda heyra undir það ráðuneyti. Skilyrðin sem um ræðir byggjast á 17. gr. tilskipunar 2009/28/EB þar sem settar eru fram ítarlegar viðmiðanir sem ráða því hvort framleiðsla lífeldsneytis skuli teljast sjálfbær. Viðmiðununum er ætlað að skapa nokkurs konar mælistiku sem leggja skal til grundvallar við mat á því hvort jákvæð áhrif af notkun lífeldsneytis geti talist vega upp neikvæð umhverfisáhrif sem fylgja framleiðslunni. Meðal þeirra er krafa um að tryggt sé að losun gróðurhúsalofttegunda við notkun lífeldsneytis sé a.m.k. 35% minni en dæmigerð losun við brennslu jarðefnaeldsneytis, hlutfallið fer hækkandi á tímabilinu og verður allt að 60%. Þá er gerð krafa um að hráefni til framleiðslu á lífeldsneyti komi ekki af landsvæði sem hefur mikið gildi vegna líffræðilegrar fjölbreytni eða mikilla kolefnisbirgða og að framleiðslan leiði ekki til framræslu lands.
Rétt er að nefna að til að draga úr fjárhagslegri byrði fyrir framleiðendur og söluaðila gerir 18. gr. tilskipunar 2009/28/EB ráð fyrir að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins geti gert samninga við þriðju ríki og að auki viðurkennt valfrjáls kerfi (voluntary schemes), ýmist landsbundin eða alþjóðleg, og samþykkt með því að framleiðsla lífeldsneytis sem grundvallast á þessum samningum eða kerfum skuli teljast uppfylla viðmiðanir um sjálfbæra framleiðslu. Aðilum sem sýna fram á að lífeldsneyti sem þeir framleiða, selja eða eftir atvikum nota byggist á viðurkenndum samningi eða kerfi er ekki skylt að sýna sérstaklega fram á að viðmiðanir um sjálfbæra framleiðslu séu uppfylltar. Gert er ráð fyrir að mælt verði fyrir um í reglugerð ráðherra hvaða samningum eða kerfum er heimilt að byggja á í þessu skyni.
Í 1. mgr. 5. gr. er kveðið á um að söluaðilar hafi mánaðar frest til þess að skila inn upplýsingum um endurnýjanlegt eldsneyti og tilheyrandi upprunavottorðum eða öðrum gögnum sem sýna fram á að sjálfbærniviðmið séu uppfyllt, eftir að almanaksárinu lýkur. Orkustofnun getur þó kallað eftir upplýsingum á almanaksárinu. Hver söluaðili mun þó hafa gögn um eigin sölu og gegnir þessi frestur í 1. mgr. 5. gr. því fyrst og fremst því hlutverki að hvetja aðila til þess að gera skil á gögnum til Orkustofnunar og getur jafnframt gert öðrum opinberum aðilum ljóst hver staðan er.
Í 2. mgr. 5. gr. er Orkustofnun falið að ljúka gagnasöfnun og gefa út yfirlit um heildarsölu eldsneytis og notkun endurnýjanlegs eldsneytis eigi síðar en þremur mánuðum eftir að almanaksárinu lýkur.
Í 1. mgr. 6. gr. er fjallað um viðbrögð við ófullnægjandi lágmarksorkugildi. Ef söluaðili hefur af einhverjum orsökum ekki uppfyllt skilyrði um lágmarksorkugildi endurnýjanlegs eldsneytis með því að framvísa gildum upprunavottorðum eða öðrum sambærilegum gögnum, sem uppfylla skilyrði 4. gr., ber Orkustofnun að leggja sekt á söluaðila vegna þess hluta orkugildis sem vantar til að söluaðili uppfylli skilyrðin. Sektin nemur 4 kr. á hvert MJ og er ekki há í samanburði við söluandvirði eldsneytis sem um ræðir. Selji fyrirtæki 100.000 lítra af jarðefnaeldsneyti á dag til samgangna á landi að jafnaði, og vantar 1% til að ná lágmarksskilyrði, þá nemur sektin um 1 kr. á hvern lítra jarðefnaeldsneytis, sem svarar til um eða innan við 1% af innkaupsverði eldsneytisins.
Í 2. mgr. 6. gr. er fjallað um viðbrögð við ófullnægjandi gagnaskilum. Uppfylli framlögð gögn ekki skilyrði 4. gr. telst eldsneytið ekki vera endurnýjanlegt og dugar því ekki til uppfyllingar skilyrðis um lágmarksorkugildi skv. 3. gr. Í því tilfelli skal Orkustofnun senda söluaðila áskorun um að bæta úr innan þriggja vikna.
Í 3. mgr. 6. gr. kemur fram að sektir bera dráttarvexti í samræmi við 5. gr. laga nr. 38/ 2001, um vexti og verðtryggingu. Ákvarðanir um dagsektir eru aðfararhæfar.
Í 4. mgr. 6. gr. kemur fram heimild til að skjóta ákvörðun Orkustofnunar um sektir til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kveðið er á um þriggja mánaða frest til að kæra ákvörðun Orkustofnunar en að öðru leyti fer eftir lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Úrskurðir nefndarinnar eru aðfararhæfir. Þessi málsmeðferð tryggir sjálfstæði eldsneytiseftirlitsins.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Í 3. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að söluaðili eldsneytis á Íslandi skuli tryggja að á árinu 2015 verði minnst 3,5% af heildarorkugildi eldsneytis í vökva eða gasformi, sem hann selur á ári til notkunar í ökutækjum í samgöngum á landi, af endurnýjanlegum uppruna. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að frá 1. janúar 2016 verði þetta hlutfall minnst 5%. Söluaðilar munu þurfa að sýna fram á að umrætt eldsneyti sé unnið úr endurnýjanlegum orkugjöfum og leggja fram staðfestingu þess efnis með upprunavottorði frá viðurkenndum útgefendum. Það eldsneyti sem flutt er inn til Evrópusambandsins (ESB) eða framleitt innan svæðisins og notað til að uppfylla skyldu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis er í flestum tilvikum þegar með slík upprunavottorð sem unnin hafa verið eftir kerfi viðurkenndu af framkvæmdastjórn ESB eða Eftirlitsstofnun EFTA. Því er gert ráð fyrir að innlendir framleiðendur þurfi að útvega slík upprunavottorð annaðhvort frá þessum aðilum eða Orkustofnun sem mun hafa heimild til að veita slíka vottun hér á landi.
Í 4. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Orkustofnun verði heimilt að annast útgáfu upprunavottorða fyrir innlenda framleiðslu endurnýjanlegs eldsneytis. Stofnuninni verður jafnframt heimilt að krefja þessa aðila sem sækja um slíka vottun um greiðslu vegna útgáfu upprunavottorða og eftirlits með framleiðslunni. Frumvarpið gerir ráð fyrir að Orkustofnun verði heimilt að setja gjaldskrá um framangreinda þjónustu og að gjaldtakan verði ekki hærri en sem nemur kostnaði við að veita hana. Orkustofnun gerir ráð fyrir að einskiptiskostnaður stofnunarinnar fyrir hverja vottun verði um 200 þús. kr. en að árlegur kostnaður verði um 100 þús. kr. vegna eftirlits og sannprófunar sem fram fari árlega. Gert er ráð fyrir að tekjurnar af þessari gjaldheimtu renni í ríkissjóð en að í fjárlögum megi reikna með framlagi til handa Orkustofnun sem tekjunum nemur. Orkustofnun reiknar með að umsóknir um upprunavottorð hjá stofnuninni verði ein til tvær á fyrsta árinu en verði það raunin er ljóst að um óverulegan kostnað verður að ræða. Þar sem um lögþvinguð verkefni er að ræða er gert ráð fyrir að tekjur af gjaldinu flokkist sem aðrar rekstrartekjur í bókhaldi ríkisins.
Samkvæmt 5. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að söluaðilar eldsneytis þurfi að afhenda Orkustofnun upprunavottorð sem staðfesta að af seldu magni sé að lágmarki 3,5% eldsneytisblöndunnar sannanlega af endurnýjanlegum uppruna. Orkustofnun áætlar að rekstrarumfang stofnunarinnar muni aukast sem nemur hálfu stöðugildi, vegna eftirlits með eldsneyti söluaðila þess og upplýsingaöflunar, og að kostnaður því tengdur verði 5,5 m.kr. í tengslum við laun og launatengd gjöld auk annars kostnaðar.
Í 6. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að hafi söluaðili eldsneytis ekki náð að uppfylla skilyrði 3. gr. um lágmarksorkugildi skuli Orkustofnun leggja sekt á söluaðilann sem nemi 4 kr. á hvert MJ sem vantar til að uppfylla skilyrðið. Sektir samkvæmt þessari grein skulu renna í ríkissjóð.
Með því að setja í lög ákveðið lágmarkshlutfall endurnýjanlegs eldsneytis, eins og frumvarp þetta felur í sér, er ljóst að það mun að öllu óbreyttu hafa veruleg áhrif á skatttekjur ríkissjóðs. Gert er ráð fyrir að 3,5% heildarorkugildis eldsneytis í vökva eða gasformi sem selt er skuli vera endurnýjanlegt eldsneyti. Þar sem endurnýjanlegt eldsneyti ber ekki opinber gjöld í formi vörugjalda, svo sem bensíngjald og olíugjald, eða kolefnisskatta má reikna með að tekjur ríkissjóðs muni dragast saman um rúmar 610 m.kr. frá og með árinu 2015 þar sem þessir skattar verða þá lagðir á minna eldsneytismagn en áður. Til samanburðar má nefna að tekjur ríkissjóðs af þessari skattlagningu voru um 21 mia.kr. á árinu 2011. Þessu til viðbótar er gert ráð fyrir 150 m.kr. lægri tekjum af virðisaukaskatti af eldsneyti þannig að tekjutap fyrir ríkissjóð af þessum breytingum verði samtals 760 m.kr. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir að hlutfall heildarorkugildis eldsneytis verði að lágmarki 5% frá og með árinu 2016. Samkvæmt því er áætlað að tekjur ríkissjóðs af vörugjöldum og kolefnissköttum muni dragast saman um 920 m.kr. og tekjur af virðisaukaskatti um 230 m.kr. sem leiðir til samtals um 1.150 m.kr. tekjutaps fyrir ríkissjóð þegar þessi lagaákvæði væru komin að fullu til framkvæmda. Í þessu sambandi er einnig vakin athygli á að Evróputilskipunin, sem frumvarp þetta byggir á, gerir jafnframt ráð fyrir því að á árinu 2020 verði 10% af orku sem notuð er í samgöngum af endurnýjanlegum uppruna.
Með lögum nr. 156/2010, um breytingu á lögum um vörugjöld af ökutækjum, eldsneyti o.fl., lögum um bifreiðagjald og lögum um olíugjald og kílómetragjald, voru gerðar ýmsar kerfisbreytingar í skattlagningu ökutækja og eldsneytis. Með þeim breytingum var reynt að koma til móts við tillögur starfshóps fjármálaráðherra um samræmda skattlagningu ökutækja með það að markmiði að hvetja til notkunar vistvænna ökutækja, orkusparnaðar, minnkunar á losun gróðurhúsalofttegunda og aukinnar notkunar innlendra orkugjafa. Auk fulltrúa fjármálaráðuneytisins áttu sæti í hópnum fulltrúar frá iðnaðarráðuneyti, umhverfisráðuneyti og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti sem þá hétu svo. Í samræmi við tillögur hópsins var gert ráð fyrir að samræma skattlagninguna í þá veru að vörugjald á ökutæki og bifreiðagjald tækju mið af skráðri losun á koltvísýringi auk upptöku kolefnisgjalds á jarðefnaeldsneyti. Þá var gert ráð fyrir að ef hefðbundið jarðefnaeldsneyti, bensíni eða dísilolíu, væri blandað með íblöndunarefnum sem ekki væru af jarðefnauppruna yrði sá hluti blöndunnar undanþeginn bensín- og olíugjaldi en svo var ekki áður. Eins og sagði í athugasemdum með frumvarpinu á sínum tíma var það metið sem svo að kolefnisgjald á jarðefnaeldsneyti og skattfrelsi íblöndunarefna, sem ekki væru af jarðefnauppruna, fæli í sér hagrænan hvata til að nota umhverfisvænt eldsneyti í meira mæli og stuðla þannig að fyrrgreindum markmiðum. Það frumvarp sem hér um ræðir gerir ráð fyrir að söluaðilar eldsneytis verði skyldaðir með lögum að selja eldsneyti sem innihaldi í heild að lágmarki 3,5% af endurnýjanlegum orkugjöfum. Verði frumvarp þetta samþykkt kann því að vera að endurskoða þurfi þessa skattlagningu af samgöngum, í samræmi við breytta hlutdeild orkugjafa, ef skattlagningin á áfram að vera sú tekjuöflun fyrir ríkissjóð sem hún hefur verið hingað til, m.a. til fjármögnunar, uppbyggingar og viðhalds vegakerfisins.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af vöru- og kolefnisgjöldum auk virðisaukaskatts geti dregist saman um 760 m.kr. á árinu 2015 og um 1.150 m.kr. á árinu 2016. Ekki er gert ráð fyrir þessu tekjutapi ríkissjóðs í áætlun ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum. Lögfesting frumvarpsins mun því að óbreyttu skerða afkomu ríkissjóðs og þyngja í sama mæli róðurinn að settu markmiði um afgang á ríkisrekstrinum og að greiða niður skuldabagga ríkissjóðs. Ríkisstarfsemin hefur verið rekin með greiðsluhalla og ef þessi lagasetning á ekki að verða til þess að auka á lánsfjárþörf ríkissjóðs hlýtur að verða að mæta því annaðhvort með samdrætti í útgjöldum annarra málaflokka eða með nýrri tekjuöflun.
Þá má gera ráð fyrir, verði frumvarpið samþykkt, að útgjöld ríkissjóðs muni aukast um 5–6 m.kr. á árinu 2015 vegna aukins rekstrarumfangs Orkustofnunar. Annars vegar vegna útgáfu Orkustofnunar á upprunavottorðum til innlendra framleiðenda og eftirlits með þeim, en gert er ráð fyrir að útgjöld vegna þessarar þjónustu verði fjármögnuð með gjaldtöku sem renni í ríkissjóð. Hins vegar er gert ráð fyrir auknum kostnaði Orkustofnunar vegna aukins eftirlits með söluaðilum eldsneytis og upplýsingaöflunar frá þeim.
Þingskjal 1028 — 605. mál.
Frumvarp til laga
um endurnýjanlegt eldsneyti í samgöngum á landi.
(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)
1.
gr.
2. gr.
1. Endurnýjanlegt eldsneyti: Eldsneyti sem er unnið úr endurnýjanlegum orkugjöfum.
2. Endurnýjanlegir orkugjafar: Orkugjafar sem ekki eru jarðefnaeldsneyti heldur eru af endurnýjanlegum uppruna, hvort heldur er af lífrænum eða ólífrænum, þ.e. vatnsorka, vatnsvarmaorka, jarðvarmi, vindorka, sólarorka, sjávarorka, lífmassi, hauggas, lífgas og gas frá skólphreinsistöðvum.
3. Lífeldsneyti: Endurnýjanlegt eldsneyti, í formi vökva eða gass, sem er unnið úr lífmassa.
4. Lífmassi: Lífbrjótanlegur hluti afurða. Úrgangur og leifar af lífrænum uppruna frá landbúnaði, skógrækt og tengdum iðnaði, fiskveiðum og fiskeldi ásamt lífrænum hluta úrgangs frá iðnaði og heimilum.
5. Losun gróðurhúsalofttegunda: Það magn gróðurhúsalofttegunda sem losnar í andrúmsloftið á lífsferli eldsneytis frá framleiðslu til og með notkun.
6. Orkugildi eldsneytis: Orka í rúmmálseiningu vökva eða gass. Orkueiningar í skilningi þessara laga eru megajúl (MJ). Orkugildi skal reiknað miðað við rúmmál bensíns, gasolíu og fljótandi endurnýjanlegs eldsneytis við 15°C og er gefið í einingunum megajúl á lítra (MJ/l). Orkugildi gastegunda skal reiknað miðað við rúmmál gastegundarinnar við 0°C og 1 atm og er gefið í einingunum megajúl á rúmmetra (MJ/m 3).
7. Söluaðilar eldsneytis: Söluaðilar og dreifingaraðilar sem teljast gjaldskyldir aðilar í skilningi 3. gr. laga um olíugjald og kílómetragjald, nr. 87/2004, og 18. gr. laga um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., nr. 29/1993.
8. Upprunavottorð endurnýjanlegs eldsneytis: Staðfesting á að eldsneyti sé framleitt úr endurnýjanlegum orkugjöfum og framleiðslan uppfylli skilyrði laga þessara og tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/28/EB frá 23. apríl 2009 um að hvetja til notkunar orku frá endurnýjanlegum orkugjöfum. Útgáfa upprunavottorðs vegna lífeldsneytis er háð því að lífeldsneytið sé framleitt með sjálfbærum hætti.
9. Viðurkenndir útgefendur upprunavottorða: Alþjóðleg kerfi sem viðurkennd eru af Eftirlitsstofnun EFTA eða framkvæmdastjórn ESB til að gefa út upprunavottorð fyrir endurnýjanlegt eldsneyti.
3. gr.
Endurnýjanlegt eldsneyti sem unnið er úr lífrænum eða ólífrænum úrgangsefnum sem ekki er unnt að nýta til manneldis eða sem dýrafóður, svo sem úr lífrænum úrgangi, húsasorpi í föstu formi, sellulósa og lignósellulósa, má telja tvöfalt á við sama magn annars endurnýjanlegs eldsneytis, til að uppfylla skilyrði 1. mgr.
Eldsneyti sem flutt er úr landi telst ekki hluti af heildarorkugildi eldsneytis söluaðila skv. 1. mgr. Framselji söluaðili eldsneyti til annars söluaðila innan lands ber viðtakanda að uppfylla skilyrðið.
Ráðherra er heimilt að kveða í reglugerð á um viðmiðunargildi orku í helstu tegundum eldsneytis í formi vökva eða gass sem notaðar eru hér á landi.
Ef hlutfall endurnýjanlegs eldsneytis er meira en 10% af rúmmáli eldsneytisblöndu skal slíkt vera tilgreint með skýrum hætti á sölustað.
4. gr.
Ráðherra skal kveða á um viðmiðanir sem ráða því hvort framleiðsla lífeldsneytis teljist sjálfbær. Skulu slíkar viðmiðanir koma í veg fyrir að framleiðsla lífeldsneytis hafi neikvæð áhrif á mikilvæga umhverfishagsmuni, svo sem líffræðilega fjölbreytni og kolefnismagn í jarðvegi og gróðri, og tryggja að losun gróðurhúsalofttegunda við notkun lífeldsneytis sé minni en við notkun jarðefnaeldsneytis.
5. gr.
Orkustofnun gefur út yfirlit um heildarsölu eldsneytis og notkun endurnýjanlegs eldsneytis eigi síðar en þremur mánuðum eftir að almanaksárinu lýkur.
6. gr.
Ef upprunavottorð eða önnur gögn sem framvísað er af söluaðila eldsneytis nægja ekki til þess að skilyrði 4. gr. um endurnýjanlegt eldsneyti teljist uppfyllt skal Orkustofnun senda söluaðila áskorun um að bæta þar úr innan þriggja vikna ellegar teljist eldsneytið ekki vera endurnýjanlegt eldsneyti.
Sé sekt ekki greidd innan mánaðar frá því að Orkustofnun tilkynnir aðila um ákvörðunina skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar í samræmi við 5. gr. laga um vexti og verðtryggingu. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu. Ákvarðanir Orkustofnunar um sektir eru aðfararhæfar.
Ákvörðun Orkustofnunar um sektir má skjóta til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Málskot til úrskurðarnefndar frestar aðför. Úrskurðir úrskurðarnefndar um sektir eru aðfararhæfir. Að öðru leyti en hér segir gilda lög um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
7. gr.
8. gr.
9. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Nær öll orka sem notuð er í íslenskum samgöngum á landi, láði og legi er úr óendurnýjanlegum orkugjöfum. Heildarlosun frá samgöngum á landi hefur verið sá þáttur í losun gróðurhúsalofttegunda sem hefur vaxið hvað hraðast. Markmið frumvarpsins er að hrinda af stað markvissum aðgerðum til að stuðla að orkuskiptum í samgöngum með aukinni notkun endurnýjanlegs eldsneytis. Þannig getur Ísland uppfyllt skyldur og kröfur sem alþjóðasamþykktir gera til landsins varðandi losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum, orkusparnað og hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa í samgöngum, og jafnframt markmið fjölmargra aðgerðaráætlana og þingsályktunartillagna sem fram hafa komið á undanförnum árum.
1. Stefnumótunarvinna, nýlegar þingsályktanir og lagasetning.
Umfangsmikil stefnumótunarvinna hefur átt sér stað undanfarið sem snertir aðgerðir til orkuskipta í samgöngum. Alþingi hefur samþykkt nokkrar þingsályktunartillögur varðandi orkuskipti í samgöngum og grænt hagkerfi og gert breytingar á skattlagningu bíla og eldsneytis sem tengjast efni lagafrumvarps þessa. Stefnumótunarvinna hefur verið m.a. verið unnin á vegum verkefnisstjórnar Grænu orkunnar og Græna hagkerfisins. Hún birtist í aðgerðaáætlunum og hefur verið innleidd með hagrænum hvötum í skattkerfinu. Tillaga um lágmarkssölu endurnýjanlegs eldsneytis er í samræmi við ályktanir þessara aðila.
1.1 Græna orkan – vistorka í samgöngum.
26. maí 2010 skipaði iðnaðarráðherra verkefnisstjórn Grænu orkunnar – vistorku í samgöngum, í samstarfi við önnur ráðuneyti, stofnanir og sveitarfélög. Verkefnisstjórnin var skipuð fulltrúum frá iðnaðarráðuneyti, umhverfisráðuneyti, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti, fjármálaráðuneyti, Orkustofnun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum iðnaðarins og Vistorku. Henni var m.a. falið að vinna að stefnu stjórnvalda í orkuskiptum í samgöngum, samhliða því að gera tillögur að regluverki og nauðsynlegum breytingum á lagaramma.
Verkefnisstjórn Grænu orkunnar hafði frumkvæði að fjölmörgum verkefnum, svo sem opnum fundum, kynningarfundum og fyrirlestrum fyrir hagsmunaaðila, auk þess sem hún átti aðkomu að gerð fjárlagavarps og frumvarps til laga um breytingu á lögum um gjöld af ökutækjum og eldsneyti og þingsályktunartillagna og að rannsóknum á þessu sviði.
Á grundvelli vinnu verkefnisstjórnar Grænu orkunnar lagði iðnaðarráðherra í byrjun árs 2011 fram tillögu til þingsályktunar (þskj. 1658 á 139. löggjafarþingi), um orkuskipti í samgöngum. Hinn 7. júní 2011 samþykkti Alþingi þingsályktunina með öllum greiddum atkvæðum 53 þingmanna. Þar segir að vinna beri að stefnumótun, markmiðasetningu og aðgerðaáætlun fyrir orkuskipti í samgöngum fram til 2020. Unnið verði eins hratt eins og kostur er að draga úr innflutningi á jarðefnaeldsneyti og skapa hagrænar forsendur fyrir notkun ökutækja sem nota endurnýjanlega orkugjafa, m.a. með því að hefja framleiðslu og notkun á endurnýjanlegum orkugjöfum sem leiði til minni losunar gróðurhúsalofttegunda, gjaldeyrissparnaðar og meira orkuöryggis. Þá eigi að stefna að því að Ísland uppfylli allar þær skyldur og kröfur sem alþjóðasamþykktir gera til landsins varðandi losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum, orkusparnað og hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa í samgöngum.
Í febrúar 2012 lagði iðnaðarráðherra fram á Alþingi skýrslu og aðgerðaáætlun verkefnisstjórnar Grænu orkunnar um orkuskipti í samgöngum. Þar var lýst stöðu orkumála í samgöngum á Íslandi, alþjóðlegum skuldbindingum, framleiðslu og innflutningi eldsneytis og helstu verkefnum sem nauðsynlegt er að vinna að til að stuðla að markmiðum um orkuskipti. Að lokum var sett fram ítarleg aðgerðaáætlun, með tímamörkum, skilgreindri ábyrgð aðila innan stjórnsýslunnar og lista yfir hagsmunaðila sem verkefnið varðaði.
1.2 Aðgerðaáætlun og ívilnanir.
Hvað varðar efni þessa lagafrumvarps um orkuskipti í samgöngum á landi ber helst að nefna eftirfarandi þætti aðgerðaáætlunarinnar sem tengjast einnig beint innleiðingu tilskipunar um aukinn hlut endurnýjanlegra orkugjafa 2009/28/EB:
1. Hlutfall íblöndunarefna í jarðefnaeldsneyti verði skoðað með tilliti til lagasetningar um íblöndun.
2. Landsaðgerðaáætlun um orkuskipti (National Renewable Energy Plan) verði sett fram.
Mörg önnur atriði aðgerðaáætlunar Grænu orkunnar tengjast efni frumvarpsins með einum eða öðrum hætti. Þannig munu ívilnanir í skattakerfi vegna kaupa á hreinorkubílum og vegna endurnýjanlegs eldsneytis hafa umtalsverð áhrif á árangur orkuskipta. Til samræmis við tillögur Grænu orkunnar var lögð fram þingsályktunartillaga um að skattaívilnanir vegna endurnýjanlegs eldsneytis verði í gildi þar til markmið um orkuskipti hafi náðst.
Í lögum um vörugjöld af bifreiðum og eldsneyti voru einnig sett ívilnandi ákvæði um heimild til að lækka vörugjöld af metanbílum. Með aukinni notkun endurnýjanlegs eldsneytis í fljótandi formi þarf að taka til skoðunar hvort innleiða þarf sambærileg ákvæði um bifreiðagjöld af öðrum hreinorkubílum en metan-, rafmagns-, vetnis- og tengiltvinnbifreiðum, svo sem fjölorkubílum (E85 (flex fuel vehicle), B100) sem notað geta eldsneytisblöndu með hátt hlutfall fljótandi endurnýjanlegs eldsneytis.
Endurgreiðsla virðisaukaskatts af hreinorkubílum (sem losa engan koltvísýring) var meðal tillagna Grænu orkunnar. Í júní 2012 samþykkti Alþingi að við innflutning og sölu rafmagns-, vetnis- eða tengiltvinnbifreiða falli virðisaukaskattur niður. Ákvæðið gildir til ársloka 2013. Græna orkan hefur einnig lagt til að kaupendur bifreiða sem losa minna en 50 g CO 2 á km njóti endurgreiðslu virðisaukaskatts af kaupverði sem nemur 2/ 3.
Fyrir yfirstandandi löggjafarþingi liggur nú þingsályktunartillaga, á þskj. 56, um niðurfellingu gjalda á vistvænt eldsneyti sem er framleitt innan lands. Þar er lagt til að gerðar verði nauðsynlegar breytingar á lögum sem tryggi að vistvænt eldsneyti, sem framleitt er hér á landi, verði fram til ársins 2020 undanþegið öllum opinberum gjöldum og sköttum að virðisaukaskatti undanskildum, eða þar til 10% bílaflotans nýta vistvæna orkugjafa að öllu eða mestu leyti. Tillagan var áður lögð fram á 140. löggjafarþingi.
Græna orkan hefur einnig lagt til að veittur verði afsláttur af sköttum vegna bifreiðahlunninda ef notaður er vistvænn bíll en þær tillögur hafa ekki komið til framkvæmda.
Loks má telja viðfangsefni aðgerðaáætlunar Grænu orkunnar sem snerta orkuskipti almennt, svo sem endurskoðun námsskrár bifvélavirkja og bílasmiða, auknar rannsóknir á framleiðslugetu endurnýjanlegs eldsneytis innan lands og lífsferilsgreiningu orkukosta með tilliti til orkunýtni og umhverfisáhrifa.
1.3 Önnur stefnumótunarvinna.
Á 138. löggjafarþingi lögðu19 þingmenn úr öllum flokkum fram þingsályktunartillögu um að hafinn skyldi undirbúningur að eflingu græna hagkerfisins. 10. júní 2010 var þingsályktunin samþykkt, þskj. 1273. Á grundvelli ályktunarinnar kaus Alþingi í september 2010 níu manna nefnd fulltrúa úr öllum flokkum til að fjalla um eflingu græna hagkerfisins. Nefndin skilaði í október 2011 ítarlegri skýrslu um eflingu græns hagkerfis á Íslandi og lagði fram tillögu að þingsályktun um hvernig beita mætti hagrænum hvötum til þess að efla græna hagkerfið almennt og nýtingu innlendrar grænnar orku í samgöngum sérstaklega. Taldi nefndin m.a. eðlilegt að tilgreind yrðu tímasett markmið um vaxandi íblöndun vistvæns eldsneytis í fljótandi jarðefnaeldsneyti.
Mikil stefnumótunarvinna hefur verið unnin á vegum stjórnvalda undanfarin missiri sem tengist með beinum hætti vinnu Grænu orkunnar og mótun aðgerðaáætlunar á grundvelli hennar. Meðal þess efnis sem gefið hefur verið út um þá stefnumótunarvinnu má nefna aðgerðaáætlun í loftslagsmálum (umhverfis- og auðlindaráðuneyti, október 2010), Ísland 2020 – sókn fyrir atvinnulíf og samfélag (forsætisráðuneyti, janúar 2011), orkustefnu fyrir Ísland (Orkustofnun, nóvember 2011), samgönguáætlun 2011–2022 (innanríkisráðuneyti, desember 2011), skýrslu starfshóps um möguleg viðbrögð stjórnvalda vegna hækkandi olíuverðs (fjármálaráðuneyti, júlí 2011) og Velferð til framtíðar – stefnu Íslands um sjálfbæra þróun (umhverfisráðuneyti, október 2009).
2. Tilskipanir Evrópusambandsins um endurnýjanlega orku í samgöngum.
Árið 2009 innleiddi Evrópusambandið tvær veigamiklar tilskipanir um endurnýjanlega orkugjafa og vistvænt eldsneyti sem innleiddar verða á öllu Evrópska efnahagssvæðinu, tilskipanir 2009/28/EB um innleiðingu endurnýjanlegra orkugjafa og 2009/30/EB um gæði eldsneytis.
Tilskipun 2009/28/EB lýtur að heildarmarkmiði Evrópusambandsins um að 20% af orku almennt verði af endurnýjanlegum uppruna. Þá kveður tilskipunin á um að árið 2020 verði 10% af orku sem notuð er í samgöngum af endurnýjanlegum uppruna. Jafnframt er þar skilgreint hvaða orkugjafa og eldsneytistegundir megi nýta til að mæta markmiði um endurnýjanlega orku í samgöngum og öðrum greinum.
Tilskipun 2009/30/EB fjallar um innihald og kröfur um gæði eldsneytis, þannig að mæta megi aukinni notkun endurnýjanlegs eldsneytis með þeirri tækni í bílvélum sem fyrir hendi er. Áhersla er lögð á að endurnýjanlegt eldsneyti sem notað er á markaðnum uppfylli vaxandi kröfu um samdrátt í útblæstri gróðurhúsalofttegunda. Einnig þurfa söluaðilar að uppfylla kröfu um að losun gróðurhúsalofttegunda á hverja orkueiningu eldsneytis sem þeir dreifa dragist saman um 10% fyrir árið 2020.
Vinna við innleiðingu tilskipunar 2009/28/EB hófst hér á landi í lok árs 2010. Í desember 2011 var tilskipun 2009/28/EB tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Tilskipun 2009/30/EB hefur hins vegar ekki verið tekin upp í samninginn. Því koma ekki í bráð til framkvæmda ýmsar breytingar sem leiða mun af tilskipun 2009/30/EB, svo sem um aukið hámark endurnýjanlegs eldsneytis í blöndu við jarðefnaeldsneyti (ETBE, MTBE, etanól, lífdísill), leyfilegan gufuþrýsting og súrefnismagn í bensíni. Verði þessi ákvæði innleidd hér á landi mun það rýmka möguleika söluaðila til að blanda auknu magni endurnýjanlegs eldsneytis við jarðefnaeldsneyti. Einnig setur tilskipunin fram kröfu sem söluaðilum eldsneytis ber að uppfylla um minni losun gróðurhúsalofttegunda sem er óháð kvöð um aukna notkun endurnýjanlegrar orku.
Til þess að mæta þeim kvöðum sem sett eru fram í tilskipun 2009/28/EB um orkuskipti í samgöngum eru fyrst og fremst tveir kostir, þ.e. fjölgun rafknúinna bíla eða innleiðing endurnýjanlegs eldsneytis fyrir í bíla með sprengihreyfli, þ.e. vistvæns gass eins og metans eða fljótandi eldsneytis. Landsaðgerðaáætlun (National Renewable Energy Plan) er áætlun aðildarríkja um hvernig þau ætla sér að ná skuldbindandi markmiðum tilskipunarinnar. Ísland hefur skilað til Eftirlitsstofnunar ESA fyrstu útgáfu af landsaðgerðaáætlun. Aðgerðir í áætluninni eru unnar í samvinnu við Orkustofnun. Í áætluninni er reiknað með því að hlutur endurnýjanlegs eldsneytis til íblöndunar verði aukinn til að mögulegt verði að ná bindandi markmiðum um 10% hlut endurnýjanlegrar orku í samgöngum árið 2020.
Rafbílavæðing hefur verið hægfara hér á landi og í grannríkjunum. Þrátt fyrir að virðisaukaskattur af bílum sem eru knúnir rafmótor hafi verið felldur niður að öllu leyti til ársloka 2013 og vörugjöld að mestu, eru nýir rafbílar á markaði enn umtalsvert dýrari en sambærilegir bílar með sprengihreyfli. Tvinnbílum og tengiltvinnbílum fer fjölgandi, en eðli þeirra er að stór hluti orku þeirra kemur enn frá fljótandi eldsneyti. Á innanlandsmarkaði hefur verið í boði metangas sem unnið er á sorphaugum við höfuðborgina. Aðeins lítið brot bílaflotans er þó með búnað til að brenna metangasi. Yfirgnæfandi meiri hluti bíla er því enn með sprengihreyfli og brennir fljótandi jarðefnaeldsneyti, sem hér á landi er bensín og dísilolía. Til að ná metnaðarfyllri markmiðum um orkuskipti miðað við núverandi bílaflota og innviði er helsti kosturinn því blöndun bensíns og dísilolíu með fljótandi orkugjöfum.
Í þeim tilgangi að mæta kröfunni um minnkun útblásturs gróðurhúsaloftegunda hafa nær allar þjóðir Evrópusambandsins auk Noregs nú innleitt kvaðir um íblöndun fljótandi eldsneytis með eldsneyti af endurnýjanlegum uppruna. Í flestum tilvikum er nú um að ræða skilyrði um að 4%–7% af orkuinnihaldi eldsneytis sé af endurnýjanlegum uppruna. Þróun í orkuskiptum hér á landi hefur verið fremur hæg, en hlutur endurnýjanlegs eldsneytis í samgöngum er innan við 1%. Búast má við að ef Ísland mundi innleiða sambærilegar kvaðir og innleiddar hafa verið í öðrum Evrópulöndum mundi markaðurinn taka við sér og hröð aukning yrði á framboði endurnýjanlegs eldsneytis.
3. Kröfur um sjálfbæra framleiðslu lífeldsneytis.
Önnur kvöð sem áskilin er í tilskipun 2009/28/EB er að eldsneyti sem unnið er úr lífmassa, svonefndu lífeldsneyti, megi ekki framleiða með aðferðum sem valda minni kolefnisbindingu eða auknum útblæstri gróðurhúsaloftegunda en ef notað hefði verið jarðefnaeldsneyti. Þannig verður að rekja virðiskeðju lífeldsneytis allt til uppruna og skoða heildarútblástur gróðurhúsaloftegunda í öllu ferlinu með svonefndri lífsferilsgreiningu. Í frumvarpinu er lögð áhersla á að skilyrði um vistvæna og sjálfbæra framleiðslu séu uppfyllt, ella geti söluaðili ekki talið eldsneyti fram sem eldsneyti af endurnýjanlegum uppruna né uppfyllt kröfu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis. Nánari reglur um sjálfbærni framleiðslu og eftirlit með því verða settar í reglugerð.
Í tilskipun 2009/28/EB eru sett skilyrði um að lífsferilsgreining á uppruna og vinnslu lífeldsneytis verði að sýna að notkun eldsneytisins dragi úr útblæstri gróðurhúsalofttegunda um 35% miðað við sambærilegt magn af jarðefnaeldsneyti. Þetta mark fer svo hækkandi og árið 2018 verða mörkin um samdrátt gróðurhúsaloftegunda orðin 60%, þó aðeins vegna framleiðslu sem hefst eftir árið 2017 en ella eru mörkin 50%. Þær tillögur hafa þó þegar komið fram í framkvæmdastjórn ESB að herða tökin og setja mörkin þegar í 60% fyrir alla framleiðslu á endurnýjanlegu eldsneyti.
Mikilvægt er að gera greinarmun á þeirri skyldu um orkuinnihald eldsneytis sem hér er sett fram og skyldu til að blanda eldsneyti á ákveðinn hátt. Í fyrsta lagi er opnuð leið fyrir söluaðila eldsneytis til þess að selja óblandað endurnýjanlegt eldsneyti, svo sem metangas eða vetni, auk afurða sem ekki hafa verið hér á markaði eins og di-metýl eter (DME), og nýtist þá hver eining eldsneytisins að fullu til að uppfylla skylduna um orkuinnihald að því gefnu að eldsneytið uppfylli skilyrði um vistvænan uppruna og sé afhent með gildu upprunavottorði. Þá geta söluaðilar eldsneytis í öðru lagi valið úr margvíslegum tegundum endurnýjanlegs eldsneytis, svo sem lífdísilolíu fyrir dísilolíublöndur og etanól, metanól, metýl tert-bútýl eter (MTBE), etýl tert-bútýl eter (ETBE) o.s.frv. fyrir bensínblöndur. Eiginleiki og orkuinnihald hvers þessara efna er sérstök og geta hlutföll blöndu því verið margvísleg, en eins og í öðrum viðskiptum munu olíufyrirtækin væntanlega haga innkaupum og sölu til að halda kostnaði í lágmarki og ábata í hámarki.
Nánari mörk á notkun íblöndunarefna í bensín og dísilolíu eru sett í reglugerð um fljótandi eldsneyti, nr. 560/2007. Reglugerðin er sett á grundvelli tilskipunar 98/70/EB en innleiðing tilskipunar 2009/30/EB, sem fellir fyrri tilskipunina úr gildi, mundi valda því að ýmis ákvæði reglugerðarinnar þyrftu að breytast, m.a. varðandi rýmri mörk til blöndunar eins og áður er nefnt.
Benda má á að reglugerð nr. 560/2007 útilokar að annað fljótandi eldsneyti megi selja fyrir bifreiðar með rafkveikihreyfli (bensínvélar) en svonefnt EN228-bensín, þ.e. 95 oktana blönduna sem hér er algengust, sem aðeins getur innihaldið lágt hlutfall alkóhóla og etera. Endurnýjanlegt eldsneyti sem hentar til blöndunar er einkum af stofni svonefndra lægri alkóhóla (metanóls og etanóls) eða etera (MTBE, ETBE). Fjölorkubílar (E85, flex fuel vehicle) sem eru með rafkveikihreyfli geta hins vegar notað mun hærra hlutfall lægri alkóhóla og þar með hátt hlutfall endurnýjanlegs eldsneytis, eða allt að 85% að rúmmáli, en þá er jarðefnaeldsneyti orðið minnsti hluti eldsneytisins. Í grannríkjunum hefur þessu verið mætt með því að setja sérstaka reglugerð um eldsneyti fyrir fjölorkubíla eða fella inn í lög ákvæði um víðari skilgreiningu á eldsneyti fyrir bíla með rafkveikihreyfli. Með aukinni notkun fjölorkubíla mætti því koma hærra hlutfalli fljótandi endurnýjanlegs eldsneytis í umferð og draga þar með úr losun gróðurhúsalofttegunda í meira mæli en með notkun bensíns í skilgreiningu núgildandi reglugerðar um fljótandi eldsneyti.
4. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið fjallar að stofni til um skyldu söluaðila eldsneytis, þ.e. fyrirtækja sem flytja inn jarðefnaeldsneyti, til að selja ákveðið magn endurnýjanlegs eldsneytis. Magnið er ákvarðað sem orkugildi endurnýjanlegs eldsneytis sem hlutfall af heildarorkugildi eldsneytis sem dreift er af viðkomandi söluaðila. Jafnframt eru settar reglur um hvaða eldsneyti falli undir skilgreininguna og með hvaða hætti sýnt verði fram á að eldsneytið hafi verið flutt inn eða framleitt og notað í stað jarðefnaeldsneytis.
Í því skyni að rekja megi notkun endurnýjanlegs eldsneytis og framfylgja markmiðum um minni losun gróðurhúsalofttegunda og sjálfbærni, er komið á kerfi upprunavottorða sem ætlað er að auðvelda eftirlit með því að eldsneyti uppfylli skilyrði um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda og sjálfbærni. Í því skyni er Orkustofnun falið að hafa eftirlit með sölu á endurnýjanlegu eldsneyti. Söluaðilar eldsneytis afhenda Orkustofnun upprunavottorð sem staðfesta að selt magn sem telst í lágmarksviðmiði skv. 3. gr. sé sannanlega ef endurnýjanlegum uppruna og framleitt samkvæmt skilyrðum 4. gr.
Í grannríkjunum hefur mismunandi stofnunum verið falið eftirlit með því að kvaðir um notkun endurnýjanlegs eldsneytis og framvísun upprunavottorða sé framfylgt. Í Danmörku er Energistyrelsen falið að framfylgja lögunum. Í Svíþjóð fellur eftirlitið undir Energimyndigheten. Í Finnlandi fellur verkefnið hins vegar í skaut Tullilaitos (Tullverket), þ.e. tollstjóra. Þá má nefna að í Bretlandi var sérstakri stofnun, Renewable Fuels Agency (RFA), í upphafi falið að framfylgja löggjöf um endurnýjanlegt eldsneyti (Renewable Transport Fuel Order). Þessi stofnun hefur nú verið lögð niður og fer samgönguráðuneyti, sem fer með málaflokkinn, einnig með eftirlit og framfylgir löggjöfinni.
Í ríkjum Evrópusambandsins hafa sjálfstæðar stofnanir og fyrirtæki fengið sérstaka viðurkenningu ESB til að leggja fram upprunavottorð fyrir endurnýjanlegt eldsneyti. Fyrsta stofnunin til að hljóta viðurkenningu ESB var t.d. International Sustainability and Carbon Certification (ISCC) sem vottar eldsneyti eftir samnefndu kerfi og er stjórnað af þýsku ráðgjafafyrirtæki, MEO Carbon Solutions. Nú hafa um sex önnur fyrirtæki hlotið viðurkenningu ESB, m.a. nokkrir framleiðendur lífeldsneytis og olíufélög. Viðurkennd fyrirtæki (recognised voluntary schemes) er að finna á heimasíðu Evrópusambandsins. 1
Það eldsneyti sem flutt er inn til ESB eða framleitt innan svæðisins og notað er til að uppfylla skyldu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis er því í flestum tilvikum þegar með áreiðanleg upprunavottorð sem unnin hafa verið eftir kerfi viðurkenndu af framkvæmdastjórn ESB (voluntary schemes). Heimilt er framleiðendum að sýna fram á með skýrsluskilum til Orkustofnunar að sjálfbærniviðmið séu uppfyllt. Gert er ráð fyrir að ráðherra geti sett í reglugerð nánari ákvæði um gagnaskil til Orkustofnunar og sjálfbærniviðmið. Ráðherra umhverfis- og auðlindamála setur reglugerð um sjálfbærniviðmið, en ráðherra atvinnuvega- og nýsköpunar setur reglugerð um gagnaskil til Orkustofnunar.
Til þess að uppfylla skyldu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis þarf söluaðili að skila inn upprunavottorðum sem hann hefur fengið frá innflytjanda eða framleiðanda. Eftirlitsaðili skráningarkerfis upprunavottorða heldur þannig bókhald um það eldsneyti sem notað hefur verið af söluaðilum til að uppfylla skyldur um magn endurnýjanlegs eldsneytis.
Þrátt fyrir að upprunavottorð krefjist aukins bókhalds og skýrslugerðar er mikilvægt að það eldsneyti sem notað er eða blandað, stuðli í reynd að aukinni sjálfbærni og minni losun gróðurhúsalofttegunda. Þá er vert að hafa í huga að endurnýjanlegt eldsneyti nýtur nú þegar ívilnunar í skattalögum, þ.e. að ekki þarf að greiða bensíngjald, olíugjald og kolefnisskatt af þessu eldsneyti, því eru töluverðir fjárhagslegir hagsmunir í húfi og mikilvægt að koma í veg fyrir möguleika á misnotkun.
Eitt af markmiðum laganna er að stuðla að því að notað verði sem mest af endurnýjanlegu eldsneyti sem er ekki framleitt úr hráefnum sem nýta má til manneldis eða í dýrafóður. Því er eldsneyti sem unnið er úr úrgangsefnum, sorpi eða með notkun raforku gefið sérstakt aukið vægi, þannig að aðeins þarf að nota helming þess magns sem nota þarf af öðru endurnýjanlegu eldsneyti til að uppfylla sömu skyldu. Þannig mætti uppfylla skyldu um orkuinnihald af endurnýjanlegum uppruna með helmingi minna orkuinnihaldi en kveðið er á um í lögunum, ef allt endurnýjanlegt eldsneyti er úr úrgangsefnum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. og 2. gr.
Um 3. gr.
Í 1. mgr. 3. gr. er nánar tiltekið sett kvöð á söluaðila um að 3,5% heildarorku í eldsneyti, sem selt er til samgangna á landi á ári hverju, sé af endurnýjanlegum uppruna. Ári eftir að áætlað er að ákvæðið komi til framkvæmda er þetta lágmark hækkað í 5,0%. Orkuinnhald af endurnýjanlegum uppruna í aðildarríkjum ESB er nú að meðaltali um 5,5%. Í Danmörku er hlutfallið 5,75%, í Finnlandi 6%, í Bretlandi rúm 5% af rúmmáli, í Hollandi 4,5% og í Noregi 5%. Almennt hefur söluskyldan um orkuinnihald af endurnýjanlegum uppruna í nágrannaríkjunum farið stighækkandi með tímanum en gjarnan byrjað í lágri hlutfallsprósentu.
Í tilskipun 2009/28/EB eru ákvæði um að aðildarríki skuli fyrir árið 2020 hafa skipt út 10% af orku í samgöngum á landi með endurnýjanlegri orku. Því gæti þurft að hækka það hlutfall sem kveðið er á um í 1. mgr. 3. gr. umfram 5% þegar meiri reynsla er komin af notkun endurnýjanlegs eldsneytis hér á landi.
Ekki er nánar tiltekið hvaða tegundir eldsneytis eða hlutföll af eldsneyti söluaðilum ber að nota til að uppfylla kröfuna í 1. mgr. 3. gr. Þannig munu söluaðilar hafa svigrúm til að uppfylla markmiðið með þeim tegundum endurnýjanlegs eldsneytis sem best henta hverju sinni og eru hagkvæmust í innkaupum. Þar sem fljótandi eldsneyti fyrir ökutæki er ýmist bensín eða dísilolía getur hlutfall endurnýjanlegs eldsneytis að rúmmáli verið margbreytilegt. Eldsneyti sem er gas, svo sem metan, verður einnig reiknað inn í heildarorkugildi eldsneytis sem selt er af viðkomandi söluaðila.
Í 2. mgr. 3. gr. er veittur sérstakur hvati til notkunar endurnýjanlegs eldsneytis sem unnið er úr lífrænum eða ólífrænum úrgangsefnum og gengur ekki á hráefni sem nota má til manneldis eða í dýrafóður. Er endurnýjanlegu eldsneyti úr lífrænum úrgangi eða sem unnið er úr ólífrænum efnum því gefið tvöfalt vægi á við eldsneyti sem unnið er úr lífrænum efnum sem nota má til manneldis eða í dýrafóður. Þetta ákvæði er til samræmis við 2. mgr. 21. gr. tilskipunar 2009/28/EB. Komið hafa fram tillögur í framkvæmdastjórn ESB um að setja eigi takmörk við því að notað sé eldsneyti úr hráefni sem nota má til manneldis eða í dýrafóður og geti þau aðeins orðið 5% af orkuinnihaldi eldsneytis að hámarki. Þá fylgir þessum tillögum, sem enn eru í vinnslu, að gefa megi eldsneyti úr úrgangsefnum meira vægi en tvöfalt, þannig að ef endurnýjanlegt eldsneyti sé úr heimilissorpi eða af ólífrænum endurnýjanlegum uppruna megi telja vægi þess fjórfalt. Verði þessar tillögur samþykktar og tilskipun þess efnis tekin upp í samninginn um EES má gera ráð fyrir að íslenskri löggjöf verði breytt í kjölfarið.
Í 3. mgr. 3. gr. er tekið fram að eldsneyti sem flutt er úr landi sé ekki talið með í orkuinnihaldi eldsneytis úr jarðefnum eða af endurnýjanlegum uppruna. Þannig er tryggt að eldsneyti sé ekki tvítalið innan lands, gangi það milli olíufélaganna, og eins að ef birgðir eru fluttar aftur úr landi verði þær ekki taldar með í orkuinnihaldi eldsneytis á innanlandsmarkaði.
Í 4. mgr. 3. gr. er heimild fyrir að ráðherra útfæri nánar í reglugerð viðmiðunargildi orku í helstu tegundum endurnýjanlegs eldsneytis.
Í 5. mgr. 3. gr. er skilyrði um að eldsneytisblanda með meira en 10% af rúmmáli af lífeldsneyti eða öðru endurnýjanlegu eldsneyti verði merkt á skýran hátt á sölustað í samræmi við 1. gr. 21 gr. tilskipunar 2009/28/EB.
Um 4. gr.
Þar sem lagðar eru skyldur á söluaðila um að nota aukið magn endurnýjanlegs eldsneytis er mikilvægt að það eldsneyti sem kemur í stað jarðefnaeldsneytis sé í reynd endurnýjanlegt og framleitt með sjálfbærum hætti. Eftir að notkun lífeldsneytis jókst í Evrópu, Bandaríkjunum og víðar hefur komið í ljós að hluti eldsneytis af lífrænum uppruna veldur í reynd losun gróðurhúsalofttegunda sem er aðeins litlu minni en við notkun jarðefnaeldsneytis. Mikilvægt er því að fylgst sé náið með uppruna endurnýjanlegs eldsneytis, einkum þar sem strangar kröfur annarra ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu geta valdið því að framboð aukist af lífeldsneyti sem ekki hefur verið framleitt undir ströngum kröfum um vistvæna framleiðslu.
Sýna þarf einnig fram á að eldsneyti sem ætlunin er að nota til að uppfylla skyldur skv. 3. gr. sé sannanlega endurnýjanlegt eldsneyti. Lífeldsneyti skal að auki vera unnið með sjálfbærum hætti og draga úr losun gróðurhúsalofttegunda sbr. skilyrði 17., 18. og 19. gr. tilskipunar 2009/28/EB. Innflytjandi eða framleiðandi þarf að framvísa upprunavottorði með lífsferilsgreiningu sem sýni uppruna eldsneytisins og losun gróðurhúsalofttegunda í virðiskeðjunni þannig að rekja megi með áreiðanlegum hætti staðfestingu um endurnýjanleika eldsneytisins og sjálfbæra framleiðslu þess.
Í 1. mgr. 4. gr. er kveðið á um að innlendir framleiðendur eða söluaðilar eldsneytis þurfi að sýna fram á að endurnýjanlegt eldsneyti sem þeir selja uppfylli sjálfbærniviðmið, annað hvort með framvísun upprunavottorða frá viðurkenndum útgefendum, eða með gagnaskilum til Orkustofnunar. Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um þessi gagnaskil. Gert er ráð fyrir að það falli í hlut ráðherra atvinnuvega- og nýsköpunar að setja slíka reglugerð.
Í 2. mgr. 4. gr. er kveðið á um að viðmið um sjálfbæra framleiðslu lífeldsneytis verði sett í reglugerð eða reglugerðir. Gert er ráð fyrir að ráðherra umhverfis- og auðlindamála setji reglugerð um sjálfbæra framleiðslu lífeldsneytis þar sem skilgreiningar á viðmiðum um sjálfbæra nýtingu auðlinda heyra undir það ráðuneyti. Skilyrðin sem um ræðir byggjast á 17. gr. tilskipunar 2009/28/EB þar sem settar eru fram ítarlegar viðmiðanir sem ráða því hvort framleiðsla lífeldsneytis skuli teljast sjálfbær. Viðmiðununum er ætlað að skapa nokkurs konar mælistiku sem leggja skal til grundvallar við mat á því hvort jákvæð áhrif af notkun lífeldsneytis geti talist vega upp neikvæð umhverfisáhrif sem fylgja framleiðslunni. Meðal þeirra er krafa um að tryggt sé að losun gróðurhúsalofttegunda við notkun lífeldsneytis sé a.m.k. 35% minni en dæmigerð losun við brennslu jarðefnaeldsneytis, hlutfallið fer hækkandi á tímabilinu og verður allt að 60%. Þá er gerð krafa um að hráefni til framleiðslu á lífeldsneyti komi ekki af landsvæði sem hefur mikið gildi vegna líffræðilegrar fjölbreytni eða mikilla kolefnisbirgða og að framleiðslan leiði ekki til framræslu lands.
Rétt er að nefna að til að draga úr fjárhagslegri byrði fyrir framleiðendur og söluaðila gerir 18. gr. tilskipunar 2009/28/EB ráð fyrir að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins geti gert samninga við þriðju ríki og að auki viðurkennt valfrjáls kerfi (voluntary schemes), ýmist landsbundin eða alþjóðleg, og samþykkt með því að framleiðsla lífeldsneytis sem grundvallast á þessum samningum eða kerfum skuli teljast uppfylla viðmiðanir um sjálfbæra framleiðslu. Aðilum sem sýna fram á að lífeldsneyti sem þeir framleiða, selja eða eftir atvikum nota byggist á viðurkenndum samningi eða kerfi er ekki skylt að sýna sérstaklega fram á að viðmiðanir um sjálfbæra framleiðslu séu uppfylltar. Gert er ráð fyrir að mælt verði fyrir um í reglugerð ráðherra hvaða samningum eða kerfum er heimilt að byggja á í þessu skyni.
Um 5. gr.
Í 1. mgr. 5. gr. er kveðið á um að söluaðilar hafi mánaðar frest til þess að skila inn upplýsingum um endurnýjanlegt eldsneyti og tilheyrandi upprunavottorðum eða öðrum gögnum sem sýna fram á að sjálfbærniviðmið séu uppfyllt, eftir að almanaksárinu lýkur. Orkustofnun getur þó kallað eftir upplýsingum á almanaksárinu. Hver söluaðili mun þó hafa gögn um eigin sölu og gegnir þessi frestur í 1. mgr. 5. gr. því fyrst og fremst því hlutverki að hvetja aðila til þess að gera skil á gögnum til Orkustofnunar og getur jafnframt gert öðrum opinberum aðilum ljóst hver staðan er.
Í 2. mgr. 5. gr. er Orkustofnun falið að ljúka gagnasöfnun og gefa út yfirlit um heildarsölu eldsneytis og notkun endurnýjanlegs eldsneytis eigi síðar en þremur mánuðum eftir að almanaksárinu lýkur.
Um 6. gr.
Í 1. mgr. 6. gr. er fjallað um viðbrögð við ófullnægjandi lágmarksorkugildi. Ef söluaðili hefur af einhverjum orsökum ekki uppfyllt skilyrði um lágmarksorkugildi endurnýjanlegs eldsneytis með því að framvísa gildum upprunavottorðum eða öðrum sambærilegum gögnum, sem uppfylla skilyrði 4. gr., ber Orkustofnun að leggja sekt á söluaðila vegna þess hluta orkugildis sem vantar til að söluaðili uppfylli skilyrðin. Sektin nemur 4 kr. á hvert MJ og er ekki há í samanburði við söluandvirði eldsneytis sem um ræðir. Selji fyrirtæki 100.000 lítra af jarðefnaeldsneyti á dag til samgangna á landi að jafnaði, og vantar 1% til að ná lágmarksskilyrði, þá nemur sektin um 1 kr. á hvern lítra jarðefnaeldsneytis, sem svarar til um eða innan við 1% af innkaupsverði eldsneytisins.
Í 2. mgr. 6. gr. er fjallað um viðbrögð við ófullnægjandi gagnaskilum. Uppfylli framlögð gögn ekki skilyrði 4. gr. telst eldsneytið ekki vera endurnýjanlegt og dugar því ekki til uppfyllingar skilyrðis um lágmarksorkugildi skv. 3. gr. Í því tilfelli skal Orkustofnun senda söluaðila áskorun um að bæta úr innan þriggja vikna.
Í 3. mgr. 6. gr. kemur fram að sektir bera dráttarvexti í samræmi við 5. gr. laga nr. 38/ 2001, um vexti og verðtryggingu. Ákvarðanir um dagsektir eru aðfararhæfar.
Í 4. mgr. 6. gr. kemur fram heimild til að skjóta ákvörðun Orkustofnunar um sektir til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kveðið er á um þriggja mánaða frest til að kæra ákvörðun Orkustofnunar en að öðru leyti fer eftir lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Úrskurðir nefndarinnar eru aðfararhæfir. Þessi málsmeðferð tryggir sjálfstæði eldsneytiseftirlitsins.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um endurnýjanlegt eldsneyti í samgöngum á landi.
Í 3. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að söluaðili eldsneytis á Íslandi skuli tryggja að á árinu 2015 verði minnst 3,5% af heildarorkugildi eldsneytis í vökva eða gasformi, sem hann selur á ári til notkunar í ökutækjum í samgöngum á landi, af endurnýjanlegum uppruna. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að frá 1. janúar 2016 verði þetta hlutfall minnst 5%. Söluaðilar munu þurfa að sýna fram á að umrætt eldsneyti sé unnið úr endurnýjanlegum orkugjöfum og leggja fram staðfestingu þess efnis með upprunavottorði frá viðurkenndum útgefendum. Það eldsneyti sem flutt er inn til Evrópusambandsins (ESB) eða framleitt innan svæðisins og notað til að uppfylla skyldu um notkun endurnýjanlegs eldsneytis er í flestum tilvikum þegar með slík upprunavottorð sem unnin hafa verið eftir kerfi viðurkenndu af framkvæmdastjórn ESB eða Eftirlitsstofnun EFTA. Því er gert ráð fyrir að innlendir framleiðendur þurfi að útvega slík upprunavottorð annaðhvort frá þessum aðilum eða Orkustofnun sem mun hafa heimild til að veita slíka vottun hér á landi.
Í 4. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Orkustofnun verði heimilt að annast útgáfu upprunavottorða fyrir innlenda framleiðslu endurnýjanlegs eldsneytis. Stofnuninni verður jafnframt heimilt að krefja þessa aðila sem sækja um slíka vottun um greiðslu vegna útgáfu upprunavottorða og eftirlits með framleiðslunni. Frumvarpið gerir ráð fyrir að Orkustofnun verði heimilt að setja gjaldskrá um framangreinda þjónustu og að gjaldtakan verði ekki hærri en sem nemur kostnaði við að veita hana. Orkustofnun gerir ráð fyrir að einskiptiskostnaður stofnunarinnar fyrir hverja vottun verði um 200 þús. kr. en að árlegur kostnaður verði um 100 þús. kr. vegna eftirlits og sannprófunar sem fram fari árlega. Gert er ráð fyrir að tekjurnar af þessari gjaldheimtu renni í ríkissjóð en að í fjárlögum megi reikna með framlagi til handa Orkustofnun sem tekjunum nemur. Orkustofnun reiknar með að umsóknir um upprunavottorð hjá stofnuninni verði ein til tvær á fyrsta árinu en verði það raunin er ljóst að um óverulegan kostnað verður að ræða. Þar sem um lögþvinguð verkefni er að ræða er gert ráð fyrir að tekjur af gjaldinu flokkist sem aðrar rekstrartekjur í bókhaldi ríkisins.
Samkvæmt 5. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að söluaðilar eldsneytis þurfi að afhenda Orkustofnun upprunavottorð sem staðfesta að af seldu magni sé að lágmarki 3,5% eldsneytisblöndunnar sannanlega af endurnýjanlegum uppruna. Orkustofnun áætlar að rekstrarumfang stofnunarinnar muni aukast sem nemur hálfu stöðugildi, vegna eftirlits með eldsneyti söluaðila þess og upplýsingaöflunar, og að kostnaður því tengdur verði 5,5 m.kr. í tengslum við laun og launatengd gjöld auk annars kostnaðar.
Í 6. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að hafi söluaðili eldsneytis ekki náð að uppfylla skilyrði 3. gr. um lágmarksorkugildi skuli Orkustofnun leggja sekt á söluaðilann sem nemi 4 kr. á hvert MJ sem vantar til að uppfylla skilyrðið. Sektir samkvæmt þessari grein skulu renna í ríkissjóð.
Með því að setja í lög ákveðið lágmarkshlutfall endurnýjanlegs eldsneytis, eins og frumvarp þetta felur í sér, er ljóst að það mun að öllu óbreyttu hafa veruleg áhrif á skatttekjur ríkissjóðs. Gert er ráð fyrir að 3,5% heildarorkugildis eldsneytis í vökva eða gasformi sem selt er skuli vera endurnýjanlegt eldsneyti. Þar sem endurnýjanlegt eldsneyti ber ekki opinber gjöld í formi vörugjalda, svo sem bensíngjald og olíugjald, eða kolefnisskatta má reikna með að tekjur ríkissjóðs muni dragast saman um rúmar 610 m.kr. frá og með árinu 2015 þar sem þessir skattar verða þá lagðir á minna eldsneytismagn en áður. Til samanburðar má nefna að tekjur ríkissjóðs af þessari skattlagningu voru um 21 mia.kr. á árinu 2011. Þessu til viðbótar er gert ráð fyrir 150 m.kr. lægri tekjum af virðisaukaskatti af eldsneyti þannig að tekjutap fyrir ríkissjóð af þessum breytingum verði samtals 760 m.kr. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir að hlutfall heildarorkugildis eldsneytis verði að lágmarki 5% frá og með árinu 2016. Samkvæmt því er áætlað að tekjur ríkissjóðs af vörugjöldum og kolefnissköttum muni dragast saman um 920 m.kr. og tekjur af virðisaukaskatti um 230 m.kr. sem leiðir til samtals um 1.150 m.kr. tekjutaps fyrir ríkissjóð þegar þessi lagaákvæði væru komin að fullu til framkvæmda. Í þessu sambandi er einnig vakin athygli á að Evróputilskipunin, sem frumvarp þetta byggir á, gerir jafnframt ráð fyrir því að á árinu 2020 verði 10% af orku sem notuð er í samgöngum af endurnýjanlegum uppruna.
Með lögum nr. 156/2010, um breytingu á lögum um vörugjöld af ökutækjum, eldsneyti o.fl., lögum um bifreiðagjald og lögum um olíugjald og kílómetragjald, voru gerðar ýmsar kerfisbreytingar í skattlagningu ökutækja og eldsneytis. Með þeim breytingum var reynt að koma til móts við tillögur starfshóps fjármálaráðherra um samræmda skattlagningu ökutækja með það að markmiði að hvetja til notkunar vistvænna ökutækja, orkusparnaðar, minnkunar á losun gróðurhúsalofttegunda og aukinnar notkunar innlendra orkugjafa. Auk fulltrúa fjármálaráðuneytisins áttu sæti í hópnum fulltrúar frá iðnaðarráðuneyti, umhverfisráðuneyti og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti sem þá hétu svo. Í samræmi við tillögur hópsins var gert ráð fyrir að samræma skattlagninguna í þá veru að vörugjald á ökutæki og bifreiðagjald tækju mið af skráðri losun á koltvísýringi auk upptöku kolefnisgjalds á jarðefnaeldsneyti. Þá var gert ráð fyrir að ef hefðbundið jarðefnaeldsneyti, bensíni eða dísilolíu, væri blandað með íblöndunarefnum sem ekki væru af jarðefnauppruna yrði sá hluti blöndunnar undanþeginn bensín- og olíugjaldi en svo var ekki áður. Eins og sagði í athugasemdum með frumvarpinu á sínum tíma var það metið sem svo að kolefnisgjald á jarðefnaeldsneyti og skattfrelsi íblöndunarefna, sem ekki væru af jarðefnauppruna, fæli í sér hagrænan hvata til að nota umhverfisvænt eldsneyti í meira mæli og stuðla þannig að fyrrgreindum markmiðum. Það frumvarp sem hér um ræðir gerir ráð fyrir að söluaðilar eldsneytis verði skyldaðir með lögum að selja eldsneyti sem innihaldi í heild að lágmarki 3,5% af endurnýjanlegum orkugjöfum. Verði frumvarp þetta samþykkt kann því að vera að endurskoða þurfi þessa skattlagningu af samgöngum, í samræmi við breytta hlutdeild orkugjafa, ef skattlagningin á áfram að vera sú tekjuöflun fyrir ríkissjóð sem hún hefur verið hingað til, m.a. til fjármögnunar, uppbyggingar og viðhalds vegakerfisins.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af vöru- og kolefnisgjöldum auk virðisaukaskatts geti dregist saman um 760 m.kr. á árinu 2015 og um 1.150 m.kr. á árinu 2016. Ekki er gert ráð fyrir þessu tekjutapi ríkissjóðs í áætlun ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum. Lögfesting frumvarpsins mun því að óbreyttu skerða afkomu ríkissjóðs og þyngja í sama mæli róðurinn að settu markmiði um afgang á ríkisrekstrinum og að greiða niður skuldabagga ríkissjóðs. Ríkisstarfsemin hefur verið rekin með greiðsluhalla og ef þessi lagasetning á ekki að verða til þess að auka á lánsfjárþörf ríkissjóðs hlýtur að verða að mæta því annaðhvort með samdrætti í útgjöldum annarra málaflokka eða með nýrri tekjuöflun.
Þá má gera ráð fyrir, verði frumvarpið samþykkt, að útgjöld ríkissjóðs muni aukast um 5–6 m.kr. á árinu 2015 vegna aukins rekstrarumfangs Orkustofnunar. Annars vegar vegna útgáfu Orkustofnunar á upprunavottorðum til innlendra framleiðenda og eftirlits með þeim, en gert er ráð fyrir að útgjöld vegna þessarar þjónustu verði fjármögnuð með gjaldtöku sem renni í ríkissjóð. Hins vegar er gert ráð fyrir auknum kostnaði Orkustofnunar vegna aukins eftirlits með söluaðilum eldsneytis og upplýsingaöflunar frá þeim.
